閻秀娟 山西弘澤會計師事務所(普通合伙)

隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的不斷深入，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財政收入增長放緩，剛性支出需求較大，財政運行緊平衡特征明顯。建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，應以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口。

一、預算管理改革下的績效管理政策發(fā)展歷程

自1994年我國開始實施分稅制財政體制改革后，我國的財政收支規(guī)?？焖僭鲩L，財政支出的效益問題也愈發(fā)受到關注，在分稅制改革的推動下，全面預算管理的改革開始逐步向前推進。

2001年，財政部要求各省、直轄市、自治區(qū)進行財政支出績效評價工作的研究和探索。2001年7月27日，《中央部門項目支出預算管理試行辦法》(財預 331 號)出臺，提出了對中央部門年度預算安排的項目實行績效考評制度，并將項目完成情況和績效考評結(jié)果作為以后年度審批項目立項的參考依據(jù)。2002年，政府預算績效管理以預算績效評價工作為切入點進行改革，將部分教育專項基金作為績效評價的試點；2003 年黨的十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體系”，中央和地方財政開始探索預算項目事后績效評價，預算績效管理理念逐步樹立，預算績效管理改革破冰前行。2011年，績效評價的鏈條延伸到預算績效管理全過程。2011年4月，財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)，提出了搭建預算績效評價體系的基本框架；同年7月，先后出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》(財預〔2011〕416號)和《預算績效管理工作考核辦法(試行)》(財預〔2011〕433號)，把績效評價工作延伸到預算管理的全過程，以預算績效評價為整體核心，啟動我國的預算績效管理改革。2013年4月，《預算績效評價共性指標體系框架》(財預〔2013〕53號)出臺，從項目支出、部門整體和財政預算三個層面，構建了三套績效評價共性指標體系框架，在一定程度上統(tǒng)一了三個層面預算績效評價的體系內(nèi)容。

2015年，預算績效管理進入目標管理階段，績效評價目標也隨之明確。2015年5月，財政部下發(fā)了《中央部門預算績效目標管理辦法》(財預〔2015〕88號)；同年9月《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標管理暫行辦法》(財預〔2015〕163號)出臺，對績效目標的內(nèi)容、目標管理辦法等進行了具體的規(guī)范。從而大大加強了預算績效評價工作的可操作性。

2017年10月，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中明確指出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理工作。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》。要牢固樹立正確政績觀，創(chuàng)新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。2018年9月1日，中共中央國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)更加注重結(jié)果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。

縱觀我國預算績效管理的全部發(fā)展歷程，從探索階段到試點階段，再到全過程預算績效管理階段，最終到如今的全面推進績效管理實施階段，在預算績效管理改革上，我國穩(wěn)步推進，且已取得初步成效。

二、實施預算績效管理的必要性

我國的傳統(tǒng)財政支出在配置資源方面，缺乏明確的配置依據(jù)和具體標準，資金配置不規(guī)范、不透明、不合理；存在討價還價、上下級之間博弈的現(xiàn)象；部門之間、地區(qū)之間、項目之間的資金分配不合理，資金嚴重浪費與資金短缺并存。其次，傳統(tǒng)財政資金分配和管理使用中存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量”的問題，由于缺乏績效管理，監(jiān)督方式以上級對下級政府的監(jiān)督為主，財政資金支出以上級領導同意通過為準，因此，導致大量財政資金在國庫賬戶上“沉睡”，腐敗問題、“豆腐渣”工程層出不窮，財政調(diào)控經(jīng)濟效果或資源配置效果大打折扣。因此，要全面實施預算績效管理工作，將預算績效管理工作貫穿于預算編制、執(zhí)行的全過程，加快預算執(zhí)行的進度，做好預算績效監(jiān)控，更好發(fā)揮財政資金的統(tǒng)籌作用。

實施全面預算績效管理作為財政體制現(xiàn)代化改革的制度安排，對促進政府治理能力建設的作用體現(xiàn)在：第一，預算是政府履職和執(zhí)行宏觀調(diào)控優(yōu)化資源配置的集中反映，要求把績效管理的理念和方法深度融入到預算執(zhí)行的全過程，是一種講求成本效益、注重結(jié)果導向、強調(diào)責任約束的新型預算管理模式，也是一種整合事和錢、權和責的機制，有利于從根本上實現(xiàn)以財行政；第二，全面預算績效管理強調(diào)：政府部門預算申請時必須以其職責為依據(jù)，設置具體的績效目標，準確計算達成目標所需的資金，根據(jù)“誰支出、誰負責”的基本原則，力求避免浪費；項目資金分配必須根據(jù)項目的必要性、可行性、所要取得的效果(效益)進行立項，并有資金配置的預算依據(jù)；財政支出要與取得的產(chǎn)出或成效相掛鉤，上一年的表現(xiàn)直接影響下一年的預算安排。這在很大程度上增強了財政支出的績效意識。第三，通過推進全面預算績效管理促進預算全過程透明。預算績效管理一方面強化部門內(nèi)部的監(jiān)督責任，增強預算執(zhí)行的透明度；另一方面將政府部門非涉密的活動置于人民群眾的監(jiān)督之下，強化部門活動的社會監(jiān)督，提高了社會公眾對政府工作的信任度。

三、當前預算績效評價存在的問題

一是全面預算績效理念尚未牢固樹立。在市場經(jīng)濟體制變革的新時期，政府的公共財政特性明顯增強，但受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制影響，“重分配、輕管理”的管理理念尚未完全清除，一些地方和部門，特別是在基層，對財政資金依然存在重安排輕監(jiān)督、重爭取輕管控、重支出輕成效的問題；權責定位模糊、監(jiān)控管理職能不清、評價反饋機制不全、問責機制不健全等問題都會影響預算績效管理體系功能價值優(yōu)勢的有效發(fā)揮，還無法充分調(diào)動相關部門的預算執(zhí)行積極性，從而導致預算績效管理形式化、表象化；此外績效管理的廣度和深度不足，國有資本經(jīng)營預算和社?；痤A算兩種預算尚未全部納入績效管理體系；單位(部門)績效自評質(zhì)量普遍不高，流于形式，對一些委托第三方開展的績效評價，未對出具的績效評價報告進行嚴格復查等。

二是績效目標設定不夠明確。我國不同地域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，使得各地政府的預算績效管理工作呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢。新時期財政預算績效管理工作的開展，雖然取得了一定成效，但其在預算績效管理體系的構建過程中，僅從整體考慮預算績效的考核指標體系，忽視指標體系、考核目標的細化規(guī)定和要求，導致預算績效管理體系的評價標準無法做到統(tǒng)一，如：政策的績效目標設定僅為政策需完成的內(nèi)容，未設置預期產(chǎn)出的效益和效果指標；目標設定不切合客觀實際、不符合發(fā)展規(guī)劃、與計劃安排的投資額或資金量不匹配、不具有可操作性等；績效指標未設置成本指標、數(shù)量指標、質(zhì)量指標、社會效益指標或設置較籠統(tǒng)、可量化未量化等。也就使得政府在貫徹和執(zhí)行預算績效管理體系的過程中無法做到完全落實，從而影響預算績效管理工作的權威性。

三是財政預算績效管理基礎支撐不足。通過分析財政預算績效管理工作，該項工作具有一定的政策性、系統(tǒng)性與專業(yè)性。在具體工作開展階段，應當保證相關管理人員具備專業(yè)業(yè)務水平與能力，如此各項工作才具有開展的可行性與有效性。通過分析部分單位的預算績效管理工作實際執(zhí)行情況，具體從事預算績效管理的工作人員，在前期調(diào)研、編制預算、績效目標設定、評價指標設置、資料審核、項目跟蹤、績效評價和過程公開等方面都存在能力不足的現(xiàn)象，在具體工作開展階段，缺乏專業(yè)指導與監(jiān)督，無法實現(xiàn)對多個項目的整體支出進行綜合評價，也無法充分發(fā)揮出財務預算績效管理工作的效能。同時也存在思想意識不強的現(xiàn)象，沒有充分認識到績效管理工作在預算執(zhí)行中的重要性。

四是績效激勵約束作用不強。績效考核是建立激勵與約束機制的前提和基礎，現(xiàn)有績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤機制尚未完全建立，不能及時掌握預算執(zhí)行的實際情況，后續(xù)監(jiān)管工作不力，沒有更好地關注資金的使用效果，及時進行動態(tài)調(diào)整；預算績效管理對優(yōu)化財政資源配置和提高政府效能的作用沒有得到充分發(fā)揮。

五是預算績效管理工作機構不健全。新時期預算績效管理工作具有專業(yè)性、政策性變強的發(fā)展趨勢，而預算績效管理工作的開展不僅需要財務人員、管理人員的努力，更需要各職能部門的高效配合。在信息技術快速發(fā)展的時代背景下，預算績效管理工作的開展雖然也引進了數(shù)字化、信息化技術，但在專業(yè)數(shù)據(jù)庫、信息庫、專家?guī)斓确矫娴呐渲貌幌冗M，預算績效管理機構不健全，尤其是第三方評價機構的缺失，使得預算績效評價流于形式，很難滿足財務預算績效管理工作的實際需求。

四、對策及建議

(一)強化宣傳力度，加強預算績效管理的整體觀念

首先，加強績效管理的政策培訓，及時關注新頒布的政策性文件，定期開展預算績效管理相關知識的線上學習和現(xiàn)場培訓工作，通過加強預算績效管理培訓、考核，督促績效目標編制、績效自評及評價結(jié)果應用等方式，不斷提高工作人員的預算績效管理意識，讓績效管理理念植根于日常工作中。其次，需要在單位內(nèi)部加強對績效管理理念的宣傳力度，提升績效管理工作的質(zhì)量；在完善內(nèi)部宣傳工作的同時，利用政府網(wǎng)站、財政信息網(wǎng)絡等互聯(lián)網(wǎng)，對各地財政部門的預算績效管理工作進行宣傳和報道，不斷提升工作人員的績效管理意識和積極性。

(二)提升預算績效目標編制的質(zhì)量

預算績效目標是績效管理的出發(fā)點，也是實施績效監(jiān)控、開展績效評價及結(jié)果運用等工作的基礎和依據(jù)。合理規(guī)劃財政預算績效目標，使得財政預算績效管理指標體系設置更加科學合理是新時期市場經(jīng)濟體制改革發(fā)展的關鍵。預算績效目標的設定要滿足指向明確、重要關鍵、細化量化、合理可行、相應匹配、可操作等要求。推進政策、單位整體支出績效目標編制的全面性?？冃繕司幹埔度腩A算編制系統(tǒng)，達到績效目標與部門預算一起申報、一起審核、一起批復的要求，財政部門、各預算單位要嚴格執(zhí)行對預算績效目標的審核工作，及時對存在的問題予以修改和調(diào)整。

(三)抓好預算績效管理的重點環(huán)節(jié)

一是預算編制環(huán)節(jié)突出績效導向。開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預算的必備要件。財政部門要嚴格績效目標審核，未按要求設定績效目標或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預算。二是預算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效監(jiān)控。按照“誰支出、誰負責”的原則，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。三是決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價。四是強化績效評價結(jié)果剛性約束。健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。五是推動預算績效管理擴圍升級。

(四)推進預算績效跟蹤監(jiān)控，落實績效評價結(jié)果的運用

預算績效跟蹤監(jiān)控是一種事中控制手段，有利于保障績效目標的實現(xiàn)。制定預算績效跟蹤監(jiān)控辦法，明確績效運行監(jiān)控信息的收集、分析、填報及運用等各程序環(huán)節(jié)；對于一般項目，由預算單位開展績效跟蹤，重點項目由財政部門組織開展或委托第三方機構，實施重點績效跟蹤，財政部門、預算單位之間要做好監(jiān)控信息的溝通共享，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題和管理漏洞。推進全流程的績效管理系統(tǒng)建設，可將績效管理融合到現(xiàn)有的財政一體化管理信息系統(tǒng)中，為全面實施預算績效管理工作提供平臺和技術支持。用好績效評價結(jié)果，是績效評價工作的最終落腳點。一是要對預算執(zhí)行信息、績效監(jiān)控信息和績效評價結(jié)果等進行綜合分析，為下一步做好財政預算管理提供必要的服務和決策參考；二是要確實落實好績效評價結(jié)果與部門預算安排及政策調(diào)整相掛鉤的結(jié)果應用，及時公開通報預算績效執(zhí)行結(jié)果，及時反饋、通報績效監(jiān)控、績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題；三是要繼續(xù)深化審計和社會公眾的監(jiān)督職能，將預算績效管理情況、執(zhí)行過程及結(jié)果等作為領導干部經(jīng)濟責任審計、重大方針政策貫徹執(zhí)行審計的重要內(nèi)容，將審計結(jié)果納入干部政績考核體系中，強化績效激勵約束作用，提升預算績效管理理念和責任意識。

五、結(jié)語

全面實施預算績效管理是落實以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應有之義。全面實施預算績效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是推動公共部門責權利重構的有效途徑，是實現(xiàn)錢與事、權與責、決策與執(zhí)行、服務與需要有機融合的一種機制。對于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到了積極作用?！?/p>