文/范從來 林鍵 程一江

國際金融監(jiān)管的實(shí)踐表明，宏觀審慎與微觀審慎政策之間存在相互聯(lián)系，既可能協(xié)同共進(jìn)，也可能出現(xiàn)“政策抵消”或“政策超調(diào)”。2008年金融危機(jī)以來，構(gòu)建一個(gè)宏微觀審慎有機(jī)結(jié)合的框架，成為推進(jìn)國際社會(huì)治理變革和進(jìn)行金融監(jiān)管改革的共識(shí)。2010年巴塞爾委員會(huì)發(fā)布《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，標(biāo)志著在全球監(jiān)管制度層面微觀審慎與宏觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管模式得以確立。加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，是深化我國金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。2018年3月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出了建立“一委一行兩會(huì)”的新監(jiān)管體系。2021年底，中國人民銀行發(fā)布《宏觀審慎政策指引（試行）》，標(biāo)志著中國金融監(jiān)管改革步伐加快，在制度層面補(bǔ)齊了宏觀審慎管理總體設(shè)計(jì)和治理機(jī)制的短板，進(jìn)一步向著完善宏微觀監(jiān)管政策協(xié)同的統(tǒng)一政策框架邁進(jìn)。

丁伯根法則與有效市場分類原則

針對(duì)一國面臨多個(gè)不一致的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，且可供選擇的多種政策工具實(shí)施效果相沖突的困境，丁伯根提出了“丁伯根法則”，而后蒙代爾又提出了“有效市場分類原則”對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充。丁伯根法則的基本內(nèi)涵是有效政策工具數(shù)量要不少于想達(dá)到獨(dú)立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)個(gè)數(shù)，其論述有兩個(gè)特點(diǎn)；一是假設(shè)決策當(dāng)局可以集中控制各個(gè)政策工具，并能使這些政策工具緊密配合；二是并未明確各個(gè)工具在運(yùn)用過程中是否側(cè)重某一個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上述兩個(gè)特點(diǎn)并不切合實(shí)際，因此應(yīng)用效果不佳。蒙代爾的研究彌補(bǔ)了上述缺陷，為分散決策情形下如何達(dá)到調(diào)控目標(biāo)提供了解決方案，即按照對(duì)政策目標(biāo)影響孰大原則，為不同的政策目標(biāo)指派獨(dú)立的政策工具，若被指派工具不能促進(jìn)政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，則須按既定規(guī)則進(jìn)行調(diào)控。針對(duì)開放經(jīng)濟(jì)條件下如何進(jìn)行政策調(diào)控，上述兩個(gè)理論提供了基本思路，即為每個(gè)目標(biāo)指派不同的最佳工具，并盡可能地緊密協(xié)調(diào)這些工具，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部均衡目標(biāo)。

良好運(yùn)行的金融市場體系應(yīng)該同時(shí)滿足個(gè)體運(yùn)行穩(wěn)健和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可控，傳統(tǒng)理論認(rèn)為后者能夠在前者的基礎(chǔ)上自我實(shí)現(xiàn)，只需要進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，但國際金融危機(jī)爆發(fā)后，很多研究認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)個(gè)體穩(wěn)健不能保證系統(tǒng)穩(wěn)健，除微觀審慎監(jiān)管外，還須實(shí)施宏觀審慎管理。但宏觀審慎管理在政策目標(biāo)、工具、實(shí)現(xiàn)途徑方面與微觀審慎監(jiān)管均不相同，為維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，過度實(shí)施宏觀審慎管理可能導(dǎo)致金融效率下降，宏觀審慎管理政策需與微觀審慎監(jiān)管政策相互協(xié)同，從而兼顧金融系統(tǒng)的效率與穩(wěn)定。

宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系

一方面，宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管存在區(qū)別。一是工作的重心不同。宏觀審慎管理的重心是金融體系內(nèi)生的順周期問題和整個(gè)金融市場的風(fēng)險(xiǎn)傳染，而微觀審慎監(jiān)管關(guān)注的是單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健。二是管理目標(biāo)不同。微觀審慎監(jiān)管的基本目標(biāo)是維護(hù)金融消費(fèi)者的合法利益，使存款人和投資者遭受風(fēng)險(xiǎn)損失的可能性降低到某個(gè)特定的水平。宏觀審慎管理以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)，著力于平滑金融體系的順周期波動(dòng)和跨機(jī)構(gòu)、跨市場風(fēng)險(xiǎn)傳染。三是管理視角不同。宏觀審慎管理的監(jiān)管措施是自上而下的，而微觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管方法是自下而上的。

另一方面，宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管又有聯(lián)系。一是最終目標(biāo)都是防范風(fēng)險(xiǎn)。微觀審慎監(jiān)管目標(biāo)是金融機(jī)構(gòu)個(gè)體穩(wěn)健經(jīng)營，最終是為了保護(hù)存款人及投資者的利益。BIS在2017年發(fā)布的《宏觀審慎政策框架、實(shí)施及與其他政策的關(guān)系》中提到，宏觀審慎政策的首要目標(biāo)是預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定。二是風(fēng)險(xiǎn)控制工具互相融合。微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎管理在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工具上具有兼容性，大多數(shù)情況下，宏觀審慎監(jiān)管工具是建立在微觀監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上的，甚至直接來源于微觀審慎監(jiān)管工具，有的時(shí)候需要兩者相互輔助和策應(yīng)。三是政策傳導(dǎo)過程相輔相成。宏觀審慎政策的有效傳導(dǎo)依賴于有效的微觀審慎監(jiān)管，而微觀主體的穩(wěn)健也依賴于宏觀環(huán)境的穩(wěn)定。宏微觀的協(xié)調(diào)運(yùn)作使得金融監(jiān)管能夠從多個(gè)層面捕捉金融危機(jī)的預(yù)警信息，既監(jiān)測(cè)金融系統(tǒng)整體穩(wěn)健運(yùn)行，又強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)防控。

中國金融監(jiān)管協(xié)同面臨的挑戰(zhàn)

第一，法制建設(shè)滯后引致協(xié)調(diào)效力不夠。與國際實(shí)踐中先立法再完善機(jī)制不同，中國雖然初步建立了金融穩(wěn)定的總體架構(gòu)，但目前尚沒有一部法律規(guī)范對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定的主體、目標(biāo)、職責(zé)、權(quán)限、機(jī)制設(shè)計(jì)等做出明確的界定和安排，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)金融改革這“三大任務(wù)”在金融法律體系中體現(xiàn)得不夠系統(tǒng)，特別是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)在宏微觀監(jiān)管規(guī)制中的職責(zé)劃分也不夠明確。

第二，理念、目標(biāo)、手段不同引致監(jiān)管沖突。宏觀審慎、微觀審慎、行為監(jiān)管三者之間存在理念、目標(biāo)、工具等方面的差異，尤其是大國金融實(shí)踐中必須進(jìn)行職能分離，否則必然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管沖突。近年來，國際監(jiān)管體系在協(xié)同機(jī)制上的改革趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在資本控制實(shí)現(xiàn)防控風(fēng)險(xiǎn)方面，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)是否應(yīng)該成為監(jiān)管的目標(biāo)以及如何納入監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未達(dá)成共識(shí)。如何在中央金融管理部門之間、央地金融管理部門之間建立目標(biāo)一致、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、工具協(xié)調(diào)的職能框架，尚待在理論和實(shí)踐層面持續(xù)推進(jìn)完善。

第三，分業(yè)監(jiān)管體制、校準(zhǔn)機(jī)制缺失帶來監(jiān)管套利。在分業(yè)監(jiān)管模式下，微觀審慎與宏觀審慎相對(duì)分離，從而產(chǎn)生信息壁壘，由于尚未建立統(tǒng)一的交易數(shù)據(jù)庫，割裂了市場信息和風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，影響系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)測(cè)和防范。審慎政策工具啟用后，對(duì)是否達(dá)到預(yù)期、是否存在監(jiān)管套利和未預(yù)期后果等問題，目前尚缺乏政策后評(píng)估機(jī)制。實(shí)踐中，宏微觀審慎管理部門“鐵路警察各管一段”，在特殊時(shí)期極容易產(chǎn)生政策“合成謬誤”或“政策真空”，在解決實(shí)際問題時(shí)效率低下，這也是最近幾年P(guān)2P、影子銀行、非法金融活動(dòng)等金融亂象滋生的重要原因。

第四，“多龍治水”導(dǎo)致監(jiān)管競次和監(jiān)管重疊并存。在分業(yè)監(jiān)管模式下，受部門利益驅(qū)使，往往會(huì)因“父愛主義”出現(xiàn)監(jiān)管競次，誘發(fā)被監(jiān)管對(duì)象“監(jiān)管尋租”，從而造成監(jiān)管目標(biāo)落空。當(dāng)前相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)動(dòng)的主要手段和措施往往表現(xiàn)為聯(lián)合發(fā)文、簽署備忘錄等，缺少實(shí)質(zhì)性的聯(lián)合行動(dòng)。此外，多頭重復(fù)監(jiān)管增加成本、降低效率，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費(fèi)，對(duì)于處理難度大且不會(huì)短時(shí)見成效的工作出現(xiàn)監(jiān)管真空。

國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國。2008年金融危機(jī)暴露出美國“雙層多頭”監(jiān)管模式的漏洞和弊端。2010年7月，美國政府出臺(tái)《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，啟動(dòng)新的監(jiān)管架構(gòu)改革，著手解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺位問題，改革重點(diǎn)集中于加強(qiáng)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)?！靶录軜?gòu)”在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的重要變化是，設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），通過《金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)組織規(guī)則》確定了一系列工作運(yùn)行機(jī)制，旨在加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，2012年5月，美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC、CFPB、OCC以及NCUA五大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同簽署了監(jiān)管備忘錄，在監(jiān)管當(dāng)局之間建立了協(xié)調(diào)與合作的制度安排。

英國。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，北巖銀行擠兌事件暴露了“三方監(jiān)管”體制存在著嚴(yán)重缺陷。危機(jī)后的7年時(shí)間里，英國政府接連出臺(tái)了《2010年金融服務(wù)法》《2012年金融服務(wù)法》和《2016年金融服務(wù)法》三部金融監(jiān)管修正法案，從統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)向“雙峰監(jiān)管”?！半p峰監(jiān)管”實(shí)現(xiàn)了宏微觀審慎監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，將行為監(jiān)管從微觀審慎監(jiān)管中分離，機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)“分權(quán)制衡”。當(dāng)前的“雙峰監(jiān)管”是英國在總結(jié)金融危機(jī)教訓(xùn)后對(duì)監(jiān)管體制做出的一次探索與嘗試，其改革理念和思路在某種程度上具有一定的借鑒意義。

歐盟。按照歐洲經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)定，歐洲央行更多著眼于貨幣政策方面的工作，對(duì)金融業(yè)的具體監(jiān)管則主要由各成員國金融監(jiān)管部門自行負(fù)責(zé)。2010年9月，歐盟成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB），建立泛歐層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。2011年1月成立三個(gè)監(jiān)管當(dāng)局，為加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，又成立了三家機(jī)構(gòu)的聯(lián)合委員會(huì)，并與歐盟各成員國國家主管機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了歐洲金融監(jiān)管體系。為推動(dòng)歐洲銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，2012年5月，歐盟主席巴羅佐（Barroso）提出了建立歐洲“銀行業(yè)聯(lián)盟”的提議，包括三大支柱，分別為單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）、單一處置清算機(jī)制（SRM）和歐洲共同存款保險(xiǎn)機(jī)制（EDIS）。2014年4月，歐洲議會(huì)通過了建立銀行業(yè)聯(lián)盟的三項(xiàng)法案，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制邁出了關(guān)鍵一步。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐表明，金融監(jiān)管由微觀審慎與宏觀審慎兩部分組成，離開其中任何一方都難以確保金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須通過建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制來彌補(bǔ)政策當(dāng)局之間的信息不對(duì)稱和行動(dòng)不協(xié)調(diào)。第一，健全的法律制度是提升監(jiān)管協(xié)調(diào)效力的保障。從各國實(shí)踐看，每一次大的金融監(jiān)管改革，都是通過修訂舊法或重新立法明確界定改革目標(biāo)，合理分配部門職責(zé)，實(shí)現(xiàn)不同政策主體的權(quán)責(zé)相當(dāng)。第二，強(qiáng)有力的委員會(huì)模式對(duì)于監(jiān)管協(xié)調(diào)至關(guān)重要。鑒于危機(jī)前論壇性質(zhì)的協(xié)調(diào)機(jī)制在應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的軟弱無力，危機(jī)后越來越多的國家組建了更高層面的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，專司宏微觀審慎監(jiān)管部門之間的政策協(xié)調(diào)，并且配套了相關(guān)的規(guī)章制度，形成了完善的工作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和政策協(xié)調(diào)，如法國、德國、美國等都是此種模式的典型代表。第三，完善的工作機(jī)制是協(xié)調(diào)架構(gòu)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。從各國實(shí)踐看，基本的工作機(jī)制包括：常態(tài)化的會(huì)議機(jī)制、定期的協(xié)商決策機(jī)制、開放的咨詢機(jī)制、有效的問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制。第四，相互制衡、動(dòng)態(tài)評(píng)估是協(xié)調(diào)機(jī)制的核心要素。無論是美國FSOC下的各專業(yè)委員會(huì)，還是英格蘭銀行下的三大委員會(huì)，以及法國、波蘭等國家的宏觀審慎治理架構(gòu)，都通過交叉任職、人員交流、投票權(quán)等形式，對(duì)監(jiān)管協(xié)作、制衡機(jī)制加以明確。

金融監(jiān)管協(xié)同的路徑選擇

探索構(gòu)建金融宏微觀審慎監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，是新時(shí)代中國特色新型金融監(jiān)管體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

第一，加快健全金融協(xié)同監(jiān)管的法律體系。職權(quán)法定是依法行政的應(yīng)有之義。第一層次，制定或修改法律法規(guī)。加快推進(jìn)《中國人民銀行法》修訂，明確宏觀審慎管理與貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界。進(jìn)一步明確《宏觀審慎政策指引》提出的政策協(xié)調(diào)具體操作規(guī)則。第二層次，制定和修改金融部門規(guī)章。及時(shí)、全面梳理、修改或廢止與“一委一行兩會(huì)”金融監(jiān)管架構(gòu)和主要金融法律不符或滯后的規(guī)章。

第二，盡快完善高效、有力的協(xié)調(diào)組織架構(gòu)。在建立健全相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，加快完善“金融委”領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)管協(xié)調(diào)組織架構(gòu)，明確金融穩(wěn)定目標(biāo)下各方權(quán)力和責(zé)任，并在實(shí)踐中不斷改進(jìn)優(yōu)化。一是參照美國FSOC的做法，考慮在金融委下設(shè)若干專業(yè)委員會(huì)（由各成員單位分管領(lǐng)導(dǎo)組成），如數(shù)據(jù)治理委員會(huì)、金融基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)、監(jiān)管和處置委員會(huì)、技術(shù)咨詢委員會(huì)等，具體推進(jìn)各項(xiàng)工作、決策順利執(zhí)行，確保監(jiān)管的專業(yè)性。二是在金融委辦公室下設(shè)若干專門工作組，如風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作組、政策執(zhí)行工作組、危機(jī)救助工作組、政策協(xié)調(diào)工作組等，作為金融委各專業(yè)委員會(huì)實(shí)體化運(yùn)作專班，具體負(fù)責(zé)抓任務(wù)落實(shí)。

第三，努力減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的信息缺口。一是加快推出金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度，構(gòu)建數(shù)據(jù)集成和共享平臺(tái)，加快建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建設(shè)覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨市場金融資產(chǎn)和實(shí)際投資者的穿透識(shí)別，提高金融監(jiān)管政策的科學(xué)性和有效性。二是探索大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用，建設(shè)更為全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息系統(tǒng)。將各類金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融活動(dòng)、金融市場納入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)視野，把“一行兩會(huì)一局”（人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和地方金融監(jiān)管局）全部監(jiān)管信息納入共享范圍，打破“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)全貌。

第四，健全聚焦服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“監(jiān)管三支柱”。首先，宏觀審慎管理管住金融“總閘門”，微觀審慎監(jiān)管確保資源“精準(zhǔn)滴灌”，強(qiáng)化宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，避免出現(xiàn)美國“直升機(jī)撒錢”帶來的通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。其次，要加強(qiáng)行為監(jiān)管，嚴(yán)肅清理市場亂象和道德風(fēng)險(xiǎn)，重塑誠信合規(guī)文化，凈化金融生態(tài)。可考慮對(duì)中國“一行兩會(huì)”中的金融消費(fèi)者保護(hù)職能進(jìn)行整合，完善相關(guān)的法律制度框架，聯(lián)合消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)成立專門的行為監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，從根本上提升中國金融消費(fèi)者的保護(hù)層次。當(dāng)時(shí)機(jī)成熟時(shí)，借鑒英國“雙峰”監(jiān)管模式，推動(dòng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的適度分離，真正健全宏觀審慎、微觀審慎和行為監(jiān)管三支柱。

第五，建立宏微觀政策協(xié)同的內(nèi)外部約束機(jī)制。一是設(shè)置內(nèi)部制衡機(jī)制。借鑒美國金融治理架構(gòu)中分權(quán)制衡機(jī)制的做法，加快修訂相關(guān)法律制度，明確劃分各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限；加強(qiáng)“一行兩會(huì)”橫向、央地監(jiān)管部門縱向部門之間的人員交流和交叉任職的活動(dòng)，加大監(jiān)管評(píng)級(jí)共商共享的程度。二是強(qiáng)化監(jiān)管外部約束。健全監(jiān)管評(píng)級(jí)、準(zhǔn)入等信息公開與監(jiān)管規(guī)則咨詢制度，提高監(jiān)管決策透明度；允許國家審計(jì)、監(jiān)察部門定期對(duì)金融監(jiān)管效率及影響進(jìn)行審查；進(jìn)一步優(yōu)化行政復(fù)議和司法救濟(jì)程序，追究監(jiān)管部門不作為、推諉或監(jiān)管不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。