王東方

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院,北京 100191)

2004年3月22日,我國首次提出建設(shè)“法治政府”的概念。2021年8月21日,我國又進(jìn)一步提出要全面建設(shè)“數(shù)字法治政府”。從“法治政府”到“數(shù)字法治政府”的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著我國已在頂層設(shè)計(jì)上完成了政府建設(shè)的目標(biāo)轉(zhuǎn)向。就文意理解而言,雖然“數(shù)字法治政府”包括“數(shù)字”與“法治”雙重限制要素,但是,“數(shù)字法治政府”建設(shè)卻并非是“數(shù)字政府”建設(shè)與“法治政府”建設(shè)的簡(jiǎn)單組合,其需正確處理政府“數(shù)治”與“法治”的關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)。目前,我國各級(jí)政府正在積極推動(dòng)數(shù)字法治政府建設(shè),但數(shù)字法治政府建設(shè)中各級(jí)政府的數(shù)治實(shí)踐與法治要求之間呈現(xiàn)出一定的張力,由此政府“數(shù)治”對(duì)“法治”帶來了一系列挑戰(zhàn)。從“法治”的功能面向上來看,黨的二十大報(bào)告已明確指出,“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用,在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”[1]。因此,數(shù)字法治政府建設(shè)中,“數(shù)治”實(shí)質(zhì)上發(fā)揮的是“工具價(jià)值”,而“法治”則發(fā)揮的是“約束功能”。換言之,政府“數(shù)治”的具體實(shí)踐必須是在“法治”的規(guī)范框架內(nèi)展開。綜上,本文將在全面梳理數(shù)字法治政府建設(shè)中政府“數(shù)治”的實(shí)踐類型基礎(chǔ)上,明確數(shù)字法治政府建設(shè)中“數(shù)治”對(duì)“法治”的具體挑戰(zhàn),并提出數(shù)字法治政府建設(shè)中“數(shù)治”與“法治”的協(xié)調(diào)路徑。

一、數(shù)字法治政府建設(shè)中政府“數(shù)治”的實(shí)踐類型

“數(shù)治”的本質(zhì),即各級(jí)政府部門利用數(shù)字科學(xué)技術(shù)或者政府?dāng)?shù)據(jù)強(qiáng)化服務(wù)職能、提高行政效能的過程。根據(jù)政府“數(shù)治”的實(shí)踐場(chǎng)景不同,各級(jí)政府的“數(shù)治”實(shí)踐主要可分為業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”、行政決策型“數(shù)治”和數(shù)據(jù)開放型“數(shù)治”三種。

(一)業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”

所謂業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”,是指各級(jí)政府通過建立大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政務(wù)新機(jī)制與新平臺(tái),全面提升政府的業(yè)務(wù)辦理能力。從政府行政模式的演變來看,政府行政模式經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)的“統(tǒng)治行政”到工業(yè)社會(huì)的“科層制行政”再到現(xiàn)代社會(huì)的“數(shù)字行政”的模式轉(zhuǎn)變。

在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期,呈現(xiàn)出等級(jí)結(jié)構(gòu)的社會(huì)關(guān)系決定了行政機(jī)關(guān)必須依靠權(quán)力來控制和治理社會(huì)[2]。因此,這一時(shí)期的行政管理是一種統(tǒng)治行政。在這種行政管理模式中,政府的行政管理具有一定的隨意性,一切的行政管理皆是為統(tǒng)治者服務(wù),是以統(tǒng)治者的主觀意志為核心[3]。19世紀(jì)中期以來,人類社會(huì)開始從農(nóng)業(yè)社會(huì)邁向工業(yè)社會(huì)。在工業(yè)社會(huì)時(shí)期,人們開始用科學(xué)理性的精神去認(rèn)識(shí)社會(huì),并通過管理型政府來進(jìn)行社會(huì)治理[4],最終形成了“科層制行政”。與“統(tǒng)治行政”相比,“科層制行政”有著明確的治理權(quán)限與規(guī)則,更加注重發(fā)揮人的理性,職務(wù)活動(dòng)的專業(yè)化極大地提高了行政組織的行政效率[5]。因此,“科層制行政”標(biāo)志著政府治理方式由傳統(tǒng)人治到現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)變。因?yàn)椤翱茖又菩姓狈钚械氖且?guī)則至上的剛性化管控模式[6],所以會(huì)造成行政管理的機(jī)械化,并容易產(chǎn)生“辦事難、辦事慢、辦事繁”等一系列問題。

現(xiàn)代社會(huì)以來,由于高新技術(shù)的發(fā)展,各級(jí)政府的行政管理活動(dòng)也早已將這些新技術(shù)內(nèi)嵌其中,并最終形成了“數(shù)字行政”。但需要注意的是,數(shù)字行政并不是對(duì)政府職能的“革命式”轉(zhuǎn)型,其只是通過新興科學(xué)技術(shù)克服“科層制行政”的弊端,更高效便捷地實(shí)現(xiàn)政府職能。實(shí)踐中,遵循“科技賦能”理念,各級(jí)政府也在不斷通過數(shù)字化、智能化手段改變公共服務(wù)方式,并最終探索出了“政府業(yè)務(wù)辦理”與“數(shù)字科學(xué)技術(shù)”的結(jié)合之道,如杭州公安在全市182個(gè)服務(wù)大廳全部設(shè)立通辦窗口,無差別受理戶籍、流口、車駕管、出入境、治安等7大類99項(xiàng)高頻業(yè)務(wù)。其中,“警察叔叔”APP注冊(cè)用戶已突破600萬,總訪問量超2億次,累計(jì)為3700萬用戶提供1.5億次掌上辦事服務(wù)[7]。從根本上來看,業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”實(shí)質(zhì)上是各級(jí)政府以信息技術(shù)支撐為核心、以協(xié)同集成為重點(diǎn)、以流程再造為內(nèi)容[8],致力于消除業(yè)務(wù)辦理的中間環(huán)節(jié),為公眾提供無縫銜接的業(yè)務(wù)辦理服務(wù)。

(二)行政決策型“數(shù)治”

所謂行政決策型“數(shù)治”,是指各級(jí)政府借助算法決策系統(tǒng)進(jìn)行行政決策,從而實(shí)現(xiàn)部分或全部無人化的行政活動(dòng)[9]。傳統(tǒng)以來,我們通常言及的行政決策實(shí)質(zhì)上是“人工決策”,但囿于“信息不對(duì)稱”“效率過低”以及“決策者的有限理性”等諸多困境,該種決策方式事實(shí)上并不能實(shí)現(xiàn)行政決策方式與結(jié)果的最優(yōu)。然而,隨著算法決策技術(shù)的廣泛應(yīng)用,“算法+行政”的行政決策型“數(shù)治”在行政決策中得以廣泛運(yùn)用,該種新型決策方式可有效解決傳統(tǒng)人工決策所面臨的困境。

1.行政決策型“數(shù)治”可有效解決傳統(tǒng)行政決策之信息不對(duì)稱的難題

通常來說,海量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確獲取應(yīng)是政府決策精準(zhǔn)做出的前提。但是,傳統(tǒng)行政決策卻并沒有足夠多的數(shù)據(jù)來支撐決策結(jié)果。因此,在傳統(tǒng)行政決策語境下,各級(jí)政府的行政決策多是來源于領(lǐng)導(dǎo)者的“經(jīng)驗(yàn)決策”。而與之相反,行政決策型“數(shù)治”卻可通過自動(dòng)決策算法對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理,從而實(shí)現(xiàn)“科學(xué)決策”。如澳大利亞的福利債務(wù)回收系統(tǒng),該系統(tǒng)可通過大數(shù)據(jù)分析精準(zhǔn)識(shí)別出福利申請(qǐng)人的實(shí)際收入情況,并要求其償還政府向他們超額支付的福利金。

2.行政決策型“數(shù)治”有利于提高行政效率

長(zhǎng)期以來,“事多人少”一直都是制約行政效率提高的核心癥結(jié)。但隨著算法技術(shù)在行政決策中的廣泛應(yīng)用,行政機(jī)關(guān)不僅可以有效解決實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)“多頭執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”“執(zhí)法缺位”等問題[10]。同時(shí),行政機(jī)關(guān)還可通過行政自動(dòng)決策系統(tǒng)全維度、全天候地對(duì)社會(huì)進(jìn)行智能治理、精準(zhǔn)治理。如上海市食品藥品監(jiān)督管理局已先后下發(fā)多個(gè)文件,要求本市各級(jí)食品藥品監(jiān)督部門高度重視、積極探索和不斷完善大數(shù)據(jù)分析、人工智能現(xiàn)代信息技術(shù)在食品安全監(jiān)管中的運(yùn)用,探索食品安全精細(xì)化監(jiān)管新模式[11]。據(jù)上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門披露,上海市靜安區(qū)食安辦開發(fā)的“天鷹”食品安全智能遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)已將全區(qū)200家高風(fēng)險(xiǎn)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營單位(涉及范圍)納入監(jiān)控對(duì)象。該系統(tǒng)自投入運(yùn)行以來,共計(jì)產(chǎn)生報(bào)警數(shù)量3764次,處理報(bào)警數(shù)量3120次,除誤報(bào)外做到受理處理率100%。在這3764次報(bào)警中,溫濕度報(bào)警2605次,未佩戴口罩報(bào)警940次,鼠患報(bào)警219次[12]。

3.行政決策型“數(shù)治”有利于實(shí)現(xiàn)決策結(jié)果公平、正義

雖然行政機(jī)關(guān)是一個(gè)組織,但組織內(nèi)部是一個(gè)個(gè)自然人,而自然人的理性是有限的。正是因?yàn)檫@一原因,具體的行政決策者即使以會(huì)議的形式保障決策的民主性與科學(xué)性,但決策結(jié)果可能仍無法完全擺脫決策背后所蘊(yùn)含的偏見甚至是歧視。而行政決策型“數(shù)治”則可很好地解決了決策偏見問題,因?yàn)樗惴Q策遵循的是技術(shù)邏輯,其可以有效地排除行政決策中的非理性因素,以保障最終決策結(jié)果的客觀性與公正性。

(三)數(shù)據(jù)開放型“數(shù)治”

所謂數(shù)據(jù)開放型“數(shù)治”,是指各級(jí)政府將其控制的相關(guān)數(shù)據(jù)予以開放以方便公眾對(duì)其進(jìn)行使用的行為。數(shù)字時(shí)代,“數(shù)據(jù)”已成為重要的生產(chǎn)要素,甚至被譽(yù)為是“新時(shí)代的石油”。我國相關(guān)政策性文件已明確將“數(shù)據(jù)”確定為新型生成要素。自2015年開始,國務(wù)院先后出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》等一系列促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策。而從比較法上來看,繼美國后,英國等許多歐洲國家也相繼出臺(tái)數(shù)據(jù)開放政策,其主要目標(biāo)在于發(fā)揮數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的豐富價(jià)值。顯然,開放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源可為政府解決治理難題、創(chuàng)造公共利益提供豐富的原材料[13]。

實(shí)踐中,遵循國家政策的指引,我國各級(jí)政府已相繼出臺(tái)了《上海市數(shù)據(jù)條例》《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《四川省數(shù)據(jù)條例》等一系列規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方性法規(guī)。此外,地方各級(jí)政府還配套建立了一系列促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,截至2021年4月底,我國已有174個(gè)省級(jí)和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái),與2020年下半年相比,新增32個(gè)地方平臺(tái)。全國地級(jí)及以上政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)量從2017年的20個(gè)增長(zhǎng)到2021年上半年的174個(gè)[14]。需要特別指出的是,政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開雖然具有文義結(jié)構(gòu)的相似性,但政府?dāng)?shù)據(jù)開放卻不同于政府信息公開。通常來說,政府信息公開遵循的是民主政治邏輯,政府信息公開的目的主要是保障公民的知情權(quán),進(jìn)而提高政府工作的透明度,促進(jìn)各級(jí)政府依法行政。與之相反,因?yàn)閿?shù)據(jù)中蘊(yùn)含著海量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)治理價(jià)值,且數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素已由國家政策予以確定,所以政府?dāng)?shù)據(jù)開放遵循的是要素供給邏輯,其主要目的則是為數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮進(jìn)行充分的要素供給[15]。此外,如果從數(shù)據(jù)開放(信息公開)的方式上來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放也不同于政府信息公開,政府?dāng)?shù)據(jù)開放多是由各級(jí)政府主動(dòng)開放,而政府信息公開,則主要是“依申請(qǐng)”公開[16]。

二、數(shù)字法治政府建設(shè)中“數(shù)治”對(duì)“法治”的挑戰(zhàn)

(一)業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”中“數(shù)治”對(duì)“法治”的挑戰(zhàn)

業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”雖然是政府業(yè)務(wù)辦理的“平臺(tái)化”轉(zhuǎn)型,但該種轉(zhuǎn)型卻并非是“業(yè)務(wù)線下辦理”與“業(yè)務(wù)線上辦理”的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換,其同樣應(yīng)滿足服務(wù)型政府理念的要求。從服務(wù)型政府的內(nèi)涵要求上來看,各級(jí)政府所負(fù)有的該種法定服務(wù)職能要求其在業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”中必須適格地為人民群眾提供業(yè)務(wù)辦理服務(wù)。但實(shí)踐中,業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”卻存在著一系列制約提高政府服務(wù)水平的障礙,如業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通。

業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通可分為兩個(gè)方面,即跨部門的業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通、是同一部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通。首先,關(guān)于“跨部門的業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通”。因?yàn)樵摲N情形涉及不同的政府部門,所以該種業(yè)務(wù)的線上辦理必然需要不同政府部門間的有機(jī)協(xié)助。但實(shí)踐中,不同部門之間并非都開通了業(yè)務(wù)在線辦理服務(wù),如某一業(yè)務(wù)的辦理涉及多個(gè)政府部門,但該業(yè)務(wù)在一個(gè)政府部門可通過線上辦理,而在另一個(gè)部門卻只能通過線下辦理?；蛘呒词共煌块T之間都已開通了業(yè)務(wù)線上辦理服務(wù),但兩部門之間并非已實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)線上辦理服務(wù)的有機(jī)銜接,不同政府部門間的業(yè)務(wù)線上辦理系統(tǒng)可能并未聯(lián)通或者不同政府部門間的業(yè)務(wù)線上辦理系統(tǒng)雖已聯(lián)通,但不同政府部門間的相關(guān)電子材料卻不能相互認(rèn)可。

其次,關(guān)于“同一政府部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通”。因?yàn)樵摲N情形僅涉及政府部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)線上辦理服務(wù),所以此時(shí)僅需考慮相關(guān)政府部門是否已在實(shí)質(zhì)意義上實(shí)現(xiàn)了線下業(yè)務(wù)的線上辦理或者線上業(yè)務(wù)辦理服務(wù)的辦理時(shí)間、端口設(shè)置、系統(tǒng)操作難易程度等是否科學(xué)。實(shí)踐中,很多所謂的“業(yè)務(wù)線上辦理”雖然是“名”為“業(yè)務(wù)線上辦理”,但相關(guān)業(yè)務(wù)線上辦理系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上僅僅是為群眾提供線上咨詢以及預(yù)約,而真正的業(yè)務(wù)辦理則仍需群眾到現(xiàn)場(chǎng)窗口辦理。即使相關(guān)業(yè)務(wù)可通過線上辦理,但業(yè)務(wù)在線辦理的時(shí)間較長(zhǎng),辦理在線業(yè)務(wù)的操作系統(tǒng)較為繁雜,業(yè)務(wù)辦理所需提交的材料也較為繁多。此外,對(duì)于業(yè)務(wù)辦理未成功的事項(xiàng),業(yè)務(wù)在線辦理平臺(tái)并不能給出相應(yīng)的解釋說明。有媒體報(bào)道指出,近年來,各地雖然大力推動(dòng)政務(wù)服務(wù)向移動(dòng)端延伸,但政務(wù)服務(wù)應(yīng)用的端口太多,讓人無所適從;業(yè)務(wù)在線辦理的操作系統(tǒng)也不穩(wěn)定,操作易出錯(cuò),極易出現(xiàn)速度慢、重復(fù)注冊(cè)等一系列問題。此外,業(yè)務(wù)在線辦理效率低下,以及對(duì)于未成功辦理的事項(xiàng)并不會(huì)給出解釋說明等[17]。

(二)行政決策型“數(shù)治”中“數(shù)治”對(duì)“法治”的挑戰(zhàn)

從應(yīng)然層面上來看,行政決策型“數(shù)治”遵循的是技術(shù)邏輯,能有效確保決策結(jié)果的公平、正義。但從實(shí)然層面上看,因?yàn)樾姓詣?dòng)決策算法存在算法黑箱、算法歧視,所以該種自動(dòng)決策方式也可能會(huì)對(duì)依法行政原則、正當(dāng)程序原則帶來一系列挑戰(zhàn)。

1.行政決策型“數(shù)治”對(duì)依法行政原則帶來的挑戰(zhàn)

從行政自動(dòng)化決策的分類上來看,各級(jí)政府的行政自動(dòng)化決策實(shí)質(zhì)可分為兩種,即基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策、基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策。實(shí)踐中,雖然行政決策型“數(shù)治”遵循的是技術(shù)邏輯,但無論是“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”,還是“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”都可能會(huì)對(duì)依法行政原則帶來挑戰(zhàn)。

首先,關(guān)于“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”對(duì)依法行政原則的挑戰(zhàn)。所謂“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”,是指編程人員事先會(huì)在行政自動(dòng)化決策程序中寫入行政機(jī)關(guān)事前制定的決策規(guī)則,而行政決策系統(tǒng)則會(huì)根據(jù)輸入的條件自動(dòng)匹配出相應(yīng)的決策結(jié)果。如我們所普遍知悉的交通違章自動(dòng)處罰系統(tǒng)。因此,“基于規(guī)則的行政自動(dòng)決策”事實(shí)上是一種具有自動(dòng)性的決策系統(tǒng)。在“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”中,如果行政機(jī)關(guān)事先擬定的決策規(guī)則不違反依法行政原則,則行政決策的結(jié)果必然也不會(huì)違反依法行政原則。這是因?yàn)?從根本上來看,“基于規(guī)則的行政決策”實(shí)質(zhì)上遵循的是“三段論”判斷邏輯,即行政機(jī)關(guān)事先制定的決策規(guī)則構(gòu)成大前提,而在自動(dòng)決策系統(tǒng)中輸入的具體條件則構(gòu)成小前提,如果大前提不違反依法行政原則,則最后的結(jié)果必然也不會(huì)違反依法行政原則。但值得注意的是,“基于規(guī)則的行政自動(dòng)決策”不僅具有自動(dòng)性,其同樣還存在所有算法都具有的“算法黑箱”。在具體的行政自動(dòng)化決策中,行政決策主體基于何種決策規(guī)則進(jìn)行自動(dòng)決策,被決策主體通常并不當(dāng)然知悉,即使該種決策規(guī)則本身是不合理的或者違法的。此外,“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”實(shí)質(zhì)上也僅僅是一種忽略語義歧義以保證結(jié)論正確性的“合理性”規(guī)則。因此,當(dāng)編程人員運(yùn)用符號(hào)學(xué)知識(shí)將事前制定的決策規(guī)則編寫入計(jì)算機(jī)程序時(shí),其將不可避免地會(huì)出現(xiàn)語法、語義、語境的對(duì)應(yīng)性偏差,而該種偏差也可能導(dǎo)致決策結(jié)果與依法行政原則的背離。

其次,關(guān)于“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”對(duì)依法行政原則的挑戰(zhàn)。區(qū)別于“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”,“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”是一種擁有自主學(xué)習(xí)能力的決策系統(tǒng),該系統(tǒng)使用的多是描述優(yōu)化參數(shù)或預(yù)期目標(biāo)的算法,其基于對(duì)海量數(shù)據(jù)的深度學(xué)習(xí),自主生成決策結(jié)果。例如:德國基于“最佳覓食理論”開發(fā)了AI犯罪預(yù)防系統(tǒng),該系統(tǒng)可通過認(rèn)識(shí)過去犯罪數(shù)據(jù)中的模式與相關(guān)性,預(yù)測(cè)可能發(fā)生犯罪事件的時(shí)間和地點(diǎn),并將資源部署到可能發(fā)生犯罪事件的地區(qū)[18]。2014年4月18日,北京懷柔警方也投入使用了“犯罪數(shù)據(jù)分析和趨勢(shì)預(yù)測(cè)系統(tǒng)”,該系統(tǒng)同樣可根據(jù)自動(dòng)決策結(jié)果加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的警力投入以及巡邏防范工作[19]。因此,“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”不僅具有自動(dòng)性,而且具有自主性[20]。同時(shí),在“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政決策”中,因?yàn)榫唧w的決策規(guī)則是由計(jì)算機(jī)基于對(duì)海量數(shù)據(jù)的深度學(xué)習(xí)而自主生成的,所以即使是算法設(shè)計(jì)者也無法解釋行政自動(dòng)化決策的具體決策規(guī)則。因此,“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”的決策規(guī)則往往具有不可解釋性。此外,基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策依賴于對(duì)海量數(shù)據(jù)的深度學(xué)習(xí),但是,當(dāng)選取的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確或者分布不科學(xué)時(shí),行政自動(dòng)化決策的結(jié)果便會(huì)出現(xiàn)歧視。例如:澳大利亞自動(dòng)化決策和社會(huì)卓越中心研究委員會(huì)的丹·亨特教授便指出,“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)機(jī)器學(xué)習(xí)”的發(fā)展意味著用于“訓(xùn)練”自動(dòng)化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)已經(jīng)變得比算法本身更重要。如果使用的數(shù)據(jù)在某種程度上是歧視性的,那么自動(dòng)化系統(tǒng)將更有可能做出歧視性的決定。同樣的發(fā)展也使得自動(dòng)化系統(tǒng)更難以“解釋”它們所做的決定,從行政法的角度來看,這是一個(gè)重大問題[21]。綜上可知,“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”意味著行政決策的主體事實(shí)上已經(jīng)由“人工決策”變成了“機(jī)器決策”。行政決策的規(guī)則呈現(xiàn)出不可解釋性,其規(guī)則將可能會(huì)出現(xiàn)偏見。

傳統(tǒng)以來,我們通常言及的依法行政,是指行政權(quán)力來源于法律的授權(quán),行政權(quán)力的行使必須是在法律規(guī)范的框架內(nèi)開展且應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行平等適用,否則便構(gòu)成違法。但“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”所顯示出的不可解釋性以及可能出現(xiàn)的算法偏見,都將會(huì)對(duì)依法行政帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著行政自動(dòng)化決策的廣泛應(yīng)用,行政執(zhí)法人員可能會(huì)習(xí)慣性地對(duì)行政自動(dòng)決策系統(tǒng)預(yù)警的區(qū)域開展重點(diǎn)執(zhí)法,而降低對(duì)非預(yù)警區(qū)域的執(zhí)法頻次?；蛘咝姓C(jī)關(guān)可能過度依賴于行政自動(dòng)化決策結(jié)果,即使該種結(jié)果可能是由存在算法偏見的自動(dòng)化決策系統(tǒng)得出,這可能構(gòu)成對(duì)依法行政原則的損害。

2.行政決策型“數(shù)治”對(duì)正當(dāng)程序原則帶來的挑戰(zhàn)

行政正當(dāng)程序是保障公眾合法權(quán)益,倒逼各級(jí)政府依法行政、科學(xué)行政的重要舉措。實(shí)踐中,行政決策型“數(shù)治”主要會(huì)對(duì)行政正當(dāng)程序中的“公眾參與”以及“說明理由”兩個(gè)方面帶來挑戰(zhàn)。

首先,行政決策型“數(shù)治”將會(huì)對(duì)行政正當(dāng)程序中的“公眾參與”帶來挑戰(zhàn)。通常來說,政府只有充分聽取公眾的意見,才能確保相關(guān)立法和決策的科學(xué)性與合理性。而關(guān)于“公眾參與”,《中華人民共和國憲法》第2條已明確規(guī)定,“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”。因此,在行政立法和決策過程中,政府應(yīng)允許公眾就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題,表達(dá)意見、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求[22]2。但是,在行政自動(dòng)化決策中,一方面,當(dāng)行政自動(dòng)化決策系統(tǒng)處于開發(fā)階段時(shí),因?yàn)樾姓詣?dòng)決策系統(tǒng)通常是由行政機(jī)關(guān)委托私營公司進(jìn)行開發(fā),而私營公司處于技術(shù)壟斷地位[23],所以公眾根本無法知悉行政自動(dòng)決策算法是如何編寫的,或者根本無法參與行政自動(dòng)決策算法的論證;另一方面,當(dāng)行政自動(dòng)化決策系統(tǒng)處于運(yùn)行階段時(shí),因?yàn)樾姓Q策的做出完全是由行政決策系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行,且該種系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)具有極速性,所以當(dāng)自動(dòng)決策算法做出對(duì)行政相對(duì)人不利的決策時(shí),行政相對(duì)人更是無法進(jìn)行申訴、申辯。例如:行政機(jī)關(guān)利用行政決策系統(tǒng)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管或者非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí),行政執(zhí)法者若發(fā)現(xiàn)違法事實(shí),其首先進(jìn)行的理應(yīng)是聽取違法行為人的陳述、申辯,但現(xiàn)在的行政自動(dòng)決策系統(tǒng)存在忽略陳述、申辯環(huán)節(jié)而直接給出決策結(jié)果的可能。

其次,行政決策型“數(shù)治”將會(huì)對(duì)行政正當(dāng)程序中的“說明理由”帶來挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)行政決策中,當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出不利于行政相對(duì)人的決定時(shí),其通常會(huì)向行政相對(duì)人明確說明行政決定所依據(jù)的法律規(guī)范、相關(guān)事實(shí)以及如何基于法律規(guī)范和相關(guān)事實(shí)做出的決策結(jié)果。但是,在行政自動(dòng)化決策中,尤其是“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”中,因?yàn)榇藭r(shí)行政決策的決策規(guī)則是由計(jì)算機(jī)通過機(jī)器學(xué)習(xí)自主生成,所有行政主體事實(shí)上并不能清楚地說明決策結(jié)果所依據(jù)的判斷規(guī)則。例如:澳大利亞的“收入資助金系統(tǒng)”可通過算法自動(dòng)決策來確定受資助的人群[24]。同時(shí),因?yàn)樾姓詣?dòng)化決策也存在算法黑箱,所以行政機(jī)關(guān)是如何基于自動(dòng)決策算法所生成的決策規(guī)則推導(dǎo)出的決策結(jié)果,無論是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人其實(shí)都是無法知悉的。恰如有學(xué)者所言,算法自動(dòng)化決策只能是知其然,卻不能知其所以然[25]。

(三)數(shù)據(jù)開放型“數(shù)治”中“數(shù)治”對(duì)“法治”的挑戰(zhàn)

就整體而言,數(shù)據(jù)開放型“數(shù)治”對(duì)“法治”的挑戰(zhàn)主要包括以下兩個(gè)方面:其一、各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開放規(guī)范缺乏上位法統(tǒng)攝;其二、政府?dāng)?shù)據(jù)的不當(dāng)開放可能對(duì)國家安全利益、個(gè)人信息權(quán)益造成損害。

1.各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開放規(guī)范缺乏上位法統(tǒng)攝

目前,針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放,國家層面已出臺(tái)了一系列政策性文件,例如:2015年8月,國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》,2021年12月,中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》等?；谡咧敢?我國各級(jí)地方政府也先后出臺(tái)了一系列地方性法規(guī),例如:2021年9月,貴州省出臺(tái)《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》;2021年7月,深圳市出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》;2021年11月,上海市出臺(tái)《上海市數(shù)據(jù)條例》等。此外,據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2021年度我國各省份出臺(tái)的省級(jí)政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策已達(dá)到135項(xiàng),同比去年增長(zhǎng)了29%[26]。但是,通過對(duì)上述規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的文本分析可知,我國規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)文本事實(shí)上可分為兩種,即中央的政策性文件和各級(jí)政府的地方性法規(guī)。顯然,我國針對(duì)數(shù)據(jù)開放的法律文本僅僅只有各級(jí)政府出臺(tái)的地方性法規(guī),并沒有統(tǒng)一的上位法統(tǒng)攝。因此,如何實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的體系化、規(guī)范化、統(tǒng)一化便是一個(gè)亟待解決的問題。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)的不當(dāng)開放可能會(huì)對(duì)國家安全利益、個(gè)人信息權(quán)益造成損害

從政府?dāng)?shù)據(jù)的類型上來看,我國各級(jí)政府開放的數(shù)據(jù)主要分為三種:一是國家基礎(chǔ)信息大數(shù)據(jù)或者公共資源大數(shù)據(jù),如資源數(shù)據(jù)、氣候數(shù)據(jù)等自然數(shù)據(jù);二是包含個(gè)人信息的政府?dāng)?shù)據(jù),如包含身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼、家庭住址等個(gè)人信息的原始數(shù)據(jù);三是經(jīng)過算法處理的政府?dāng)?shù)據(jù),如某一地區(qū)總體的工業(yè)指數(shù)、消費(fèi)指數(shù)等衍生數(shù)據(jù)。實(shí)踐中,當(dāng)各級(jí)政府在對(duì)相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行開放時(shí),該種開放行為同樣會(huì)對(duì)“國家安全利益”或者“數(shù)據(jù)主體的個(gè)人信息權(quán)益”造成損害。一是,政府?dāng)?shù)據(jù)的不當(dāng)開放可能會(huì)對(duì)信息主體的個(gè)人信息權(quán)益造成損害。如2020年5月,江西省樂安縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在樂安縣人民政府官方網(wǎng)站公開的相關(guān)數(shù)據(jù)便含有未經(jīng)去標(biāo)識(shí)化處理的農(nóng)戶個(gè)人信息[27]。二是,政府?dāng)?shù)據(jù)的不當(dāng)開放可能會(huì)對(duì)國家安全利益造成損害。從形式上來看,政府?dāng)?shù)據(jù)的不當(dāng)開放似乎僅僅會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)主體的個(gè)人信息權(quán)益造成侵害。但是,當(dāng)不當(dāng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)大量匯聚時(shí),其便可能會(huì)對(duì)國家的安全利益構(gòu)成威脅。

三、數(shù)字法治政府建設(shè)中“數(shù)治”與“法治”的協(xié)調(diào)

數(shù)字法治政府建設(shè)中,當(dāng)各級(jí)政府通過“數(shù)治”進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理時(shí),各級(jí)政府不僅應(yīng)適格地履行服務(wù)職能,還要對(duì)保存的數(shù)據(jù)適格地履行安全保障義務(wù);當(dāng)各級(jí)政府通過“數(shù)治”進(jìn)行行政決策時(shí)“數(shù)治”的具體規(guī)則應(yīng)遵循依法行政原則,實(shí)踐應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則;當(dāng)各級(jí)政府通過“數(shù)治”進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時(shí),國家不僅應(yīng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放規(guī)范,同時(shí)各級(jí)政府也應(yīng)綜合考慮多利益相關(guān)方,確保數(shù)據(jù)開放的科學(xué)性、合理性。

(一)業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”與“法治”的協(xié)調(diào)

從政府的角色定位上來看,各級(jí)政府是社會(huì)事務(wù)的管理者,同樣也是公眾的服務(wù)者,其負(fù)有為公眾服務(wù)的法定義務(wù)。因此,各級(jí)政府在業(yè)務(wù)辦理過程中應(yīng)遵循公民本位理念,以為人民服務(wù)為宗旨,適格地履行法定的服務(wù)職能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

1.暢通線上業(yè)務(wù)辦理渠道

整體性政府理論認(rèn)為,“政府在進(jìn)行公共事務(wù)治理時(shí)應(yīng)對(duì)政府內(nèi)部各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合,從而在水平和垂直方向上實(shí)現(xiàn)協(xié)同思考和行動(dòng)”[28]?；谡w性政府理論可知,各級(jí)政府以及各級(jí)政府的不同部門之間雖然職能不盡相同,但其實(shí)質(zhì)上都是國家行政系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。因此,各級(jí)政府部門在進(jìn)行線上業(yè)務(wù)辦理時(shí)應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的部門化思維,積極推進(jìn)不同政府部門之間線上業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)的互聯(lián)互通。首先,各級(jí)政府部門應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)線上辦理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著信息科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用,業(yè)務(wù)線上辦理可有效減少群眾業(yè)務(wù)辦理的中間環(huán)節(jié),提高業(yè)務(wù)辦理效率。因此,各級(jí)政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變服務(wù)方式,積極推進(jìn)業(yè)務(wù)線上辦理系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)。但需要指出的是,目前,我國仍有很多不會(huì)使用業(yè)務(wù)在線辦理系統(tǒng)的人群,為了有效彌補(bǔ)數(shù)字鴻溝,各級(jí)政府仍應(yīng)對(duì)該類人群預(yù)留業(yè)務(wù)線下辦理渠道,以保障其業(yè)務(wù)辦理需求。其次,各級(jí)具有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性的政府部門應(yīng)強(qiáng)化業(yè)務(wù)在線辦理系統(tǒng)的互聯(lián)互通。傳統(tǒng)以來,對(duì)于關(guān)涉不同部門的業(yè)務(wù)辦理,即使現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)施“一窗受理”,但對(duì)于較為復(fù)雜的業(yè)務(wù)辦理,公眾通常仍需要前往不同的部門。如果將不同政府部門間具有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性的業(yè)務(wù)在線辦理系統(tǒng)進(jìn)行有序連接,則不僅可提高效率,同時(shí)也可避免公眾業(yè)務(wù)辦理材料的重復(fù)提交,將極大地提高政府的服務(wù)水平。再者,公眾通過業(yè)務(wù)在線辦理系統(tǒng)進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循“一次性告知”原則。通常來說,業(yè)務(wù)在線辦理僅是各級(jí)政府業(yè)務(wù)辦理的平臺(tái)化轉(zhuǎn)型,行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)線下辦理時(shí)所應(yīng)遵循的“一次性告知”要求同樣應(yīng)適用于業(yè)務(wù)線上辦理。因此,當(dāng)公眾進(jìn)行業(yè)務(wù)線上辦理時(shí),行政機(jī)關(guān)也應(yīng)將所要辦理事項(xiàng)的依據(jù)、程序、所需有關(guān)材料以及不予辦理理由等事項(xiàng)一次性告知當(dāng)事人。最后,各級(jí)政府應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)在線辦理設(shè)定一定的業(yè)務(wù)辦理時(shí)限。從應(yīng)然層面上看,公眾通過業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理的確可縮短業(yè)務(wù)辦理時(shí)限。但是,從實(shí)然層面上看,因?yàn)闃I(yè)務(wù)在線辦理完全是由業(yè)務(wù)辦理人員在線進(jìn)行,所以公眾并不知悉其是否在高效地處理相關(guān)業(yè)務(wù)。因此,各級(jí)政府應(yīng)對(duì)每次業(yè)務(wù)辦理設(shè)定一定的辦理時(shí)限,此可有效避免相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)辦理不作為。

2.建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)安全防范機(jī)制

各級(jí)政府的業(yè)務(wù)在線辦理平臺(tái)雖然可為公眾提供便捷的業(yè)務(wù)辦理服務(wù),但是,各級(jí)政府通過業(yè)務(wù)在線辦理系統(tǒng)也控制著海量數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)。而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下,來自技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)也正在以一種不可控的、隱蔽的方式威脅著政府?dāng)?shù)據(jù)的安全。依據(jù)誰占有、保管個(gè)人數(shù)據(jù),誰就應(yīng)該對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)給予保護(hù)的一般邏輯,各級(jí)政府應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)并采取必要措施以確保政府?dāng)?shù)據(jù)的安全[29]。首先,各級(jí)政府應(yīng)建立常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。數(shù)字時(shí)代,各級(jí)政府所遭受的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)通常是來自系統(tǒng)外部,且該種侵害多具有技術(shù)含量高、危害面廣、形式新穎等特點(diǎn)。因此,當(dāng)其他政府部門的相關(guān)數(shù)據(jù)受到攻擊時(shí),各級(jí)政府均應(yīng)有針對(duì)性地做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防準(zhǔn)備,及時(shí)防范數(shù)據(jù)安全事故的大規(guī)模發(fā)生。其次,各級(jí)政府應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)在線辦理系統(tǒng)建立常態(tài)化的檢查、升級(jí)機(jī)制。雖然政府?dāng)?shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)主要來自系統(tǒng)外部,但是來自系統(tǒng)本身的風(fēng)險(xiǎn)也有可能對(duì)政府的數(shù)據(jù)安全造成損害。因此,各級(jí)政府應(yīng)定期對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的安全狀況進(jìn)行檢查,及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn),升級(jí)系統(tǒng)。最后,各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),制定規(guī)范化的業(yè)務(wù)辦理流程、應(yīng)急處置方案,并對(duì)最新出現(xiàn)的威脅政府?dāng)?shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行普及宣傳,不斷提高業(yè)務(wù)辦理人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)以及應(yīng)急處置能力。

(二)行政決策型“數(shù)治”與“法治”的協(xié)調(diào)

行政決策型“數(shù)治”作為一種新型的行政決策方式,各級(jí)政府應(yīng)確保行政自動(dòng)化決策的具體規(guī)則符合依法行政原則,同時(shí)也確保行政自動(dòng)化決策的具體實(shí)踐應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。

1.行政自動(dòng)化決策的具體規(guī)則應(yīng)遵循依法行政原則

如前所述,行政自動(dòng)化決策可分為“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”和“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的自動(dòng)化決策”。首先,當(dāng)各級(jí)政府運(yùn)用“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”進(jìn)行行政決策時(shí),因?yàn)樵摲N決策方式事實(shí)上是可以解釋的,所以各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)首先確保事先制定的規(guī)則符合依法行政原則。其次,當(dāng)各級(jí)政府運(yùn)用“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”進(jìn)行行政決策時(shí),因?yàn)樵摲N情形下的行政自動(dòng)化決策實(shí)質(zhì)上是不可解釋的,所以此時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)確保該種情形下的行政決策規(guī)則是基于足夠多的、分布均勻的數(shù)據(jù)樣本產(chǎn)生,此可有效避免可能出現(xiàn)的算法歧視。最后,因?yàn)樾姓詣?dòng)決策系統(tǒng)的適用對(duì)象具有廣泛性,而此也意味著行政自動(dòng)決策算法的小錯(cuò)誤可能產(chǎn)生巨大的危害結(jié)果。因此,為了防止“決策規(guī)則”轉(zhuǎn)化為“決策算法”時(shí)可能出現(xiàn)的語意偏差,行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用該種行政自動(dòng)化決策系統(tǒng)前,其仍應(yīng)通過不同的數(shù)據(jù)樣本對(duì)行政自動(dòng)決策系統(tǒng)進(jìn)行測(cè)試,并及時(shí)對(duì)相應(yīng)的錯(cuò)誤進(jìn)行校正,以確保行政自動(dòng)化決策符合依法行政原則。此外,需要指出的是,行政自動(dòng)化決策系統(tǒng)作為一種技術(shù)設(shè)計(jì),在實(shí)踐中,其不僅有被篡改的可能,還有異化的風(fēng)險(xiǎn)。因此,行政機(jī)關(guān)應(yīng)不定期對(duì)自動(dòng)化決策系統(tǒng)開展漏洞檢測(cè)或者對(duì)自動(dòng)決策算法進(jìn)行算法評(píng)估,以確保行政自動(dòng)決策系統(tǒng)的公平、正義。

2.行政自動(dòng)化決策的具體實(shí)踐遵循程序正當(dāng)原則

基于一般的思維邏輯可知,因?yàn)樾姓詣?dòng)化決策存在算法黑箱,所以只有充分保障行政相對(duì)人的程序性權(quán)利,才能使行政機(jī)關(guān)的算法權(quán)力得到有效限制。首先,行政自動(dòng)化決策應(yīng)確保“公眾參與”。這就要求,一方面,行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政自動(dòng)化決策算法做出具體決策前應(yīng)向公眾明確告知行政自動(dòng)化決策所遵循的決策規(guī)則(如果是“基于規(guī)則的行政自動(dòng)化決策”),或者向公眾明確披露行政自動(dòng)化決策所深度學(xué)習(xí)的數(shù)據(jù)樣本(如果是“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”),而公眾則可以對(duì)行政決策規(guī)則或者行政機(jī)關(guān)所選取的數(shù)據(jù)樣本提出相應(yīng)的意見或者參與到對(duì)行政自動(dòng)化決策算法的影響評(píng)估;另一方面,當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過行政自動(dòng)化決策做出不利于行政相對(duì)人的決策時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自動(dòng)決策結(jié)果做出前明確告知行政相對(duì)人所享有的權(quán)利,例如:聽取行政相對(duì)人的陳述、申辯或者舉行聽證等。其次,各級(jí)政府應(yīng)對(duì)行政自動(dòng)化決策的決策結(jié)果明確說明理由。從整體上來看,行政自動(dòng)決策結(jié)果的做出依舊是基于事實(shí)、依據(jù)以及因果聯(lián)系三重要素。因此,各級(jí)政府運(yùn)用行政自動(dòng)決策算法做出相應(yīng)決策結(jié)果時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)向行政相對(duì)人說明相關(guān)事實(shí)、相關(guān)依據(jù),并明確告知事實(shí)與結(jié)果之間的因果聯(lián)系。此處需要指出的是,因?yàn)椤盎跈C(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”具有不可解釋性,且該類算法所得出的相關(guān)決策結(jié)果多是一種預(yù)測(cè)性決策,所以行政機(jī)關(guān)通常并不能對(duì)該類行政自動(dòng)化決策的結(jié)果向行政相對(duì)人說明理由。因此,當(dāng)各級(jí)政府通過“基于機(jī)器學(xué)習(xí)的行政自動(dòng)化決策”做相關(guān)決策時(shí),該類算法所得到的結(jié)果并不應(yīng)直接作為最終行政決策的依據(jù),其僅能作為發(fā)現(xiàn)可能存在相關(guān)違法行為的輔助性工具。

(三)數(shù)據(jù)開放型“數(shù)治”與“法治”的協(xié)調(diào)

從實(shí)然層面上看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮與相關(guān)主體之?dāng)?shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)的平衡。因此,各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開放行為既要保持規(guī)范化、統(tǒng)一化,同時(shí)也要考慮利益相關(guān)方,確保相關(guān)主體的數(shù)據(jù)權(quán)益可以得到有效維護(hù)。

1.制定統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例,確保數(shù)據(jù)開放行為的規(guī)范化、統(tǒng)一化

本質(zhì)而言,政府?dāng)?shù)據(jù)開放的量應(yīng)該與價(jià)值生成的量成正比,即政府?dāng)?shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)量越多,開放數(shù)據(jù)的集聚性越強(qiáng)、種類越豐富,則政府?dāng)?shù)據(jù)可發(fā)揮的價(jià)值也就越大。因此,政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值發(fā)揮依賴于不同政府部門的相關(guān)數(shù)據(jù)。各級(jí)政府只有保持政府?dāng)?shù)據(jù)開放的及時(shí)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性以及獲取的便捷性,才能有效發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。例如:僅僅依靠單一類型的政府?dāng)?shù)據(jù)并不容易判斷出可能存在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),但是通過對(duì)各層級(jí)相關(guān)政府部門海量數(shù)據(jù)的分析,卻可實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)信息的準(zhǔn)確獲取。目前,我國正在積極推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放,且各級(jí)政府已分別制定了豐富的政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)范。因此,從政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例制定的實(shí)踐支撐上來看,各級(jí)政府的相關(guān)規(guī)范性文件恰可為政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例的制定提供有益的參考[30]。同時(shí),從政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例的內(nèi)容設(shè)計(jì)上來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例可在既有規(guī)范的基礎(chǔ)上,剔除其中不科學(xué)的、落后的條款,并在整體上就數(shù)據(jù)開放的原則、內(nèi)容、方式、格式等內(nèi)容做出統(tǒng)一的規(guī)定[31]。最后,從應(yīng)然的法秩序上來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例不同于各級(jí)地方政府的數(shù)據(jù)開放規(guī)范。前者應(yīng)屬于上位法,而后者則屬于下位法。需要指出的是,后者雖然不能抵觸前者,但后者卻可在前者的規(guī)范框架內(nèi),結(jié)合自身的實(shí)際情況,做出細(xì)化或補(bǔ)充性規(guī)定。

2.明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放類型,體系化構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)路徑

因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)中通常包含著海量的個(gè)人信息,所以政府?dāng)?shù)據(jù)開放同樣可能會(huì)對(duì)信息主體的合法權(quán)益造成損害?；谀康恼撘暯堑臋z視可知,政府?dāng)?shù)據(jù)開放可分為兩種,一種是“基于數(shù)據(jù)之經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)揮”的政府?dāng)?shù)據(jù)開放;另一種是“基于數(shù)據(jù)之社會(huì)治理價(jià)值發(fā)揮”的政府?dāng)?shù)據(jù)開放。因此,政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個(gè)人信息的保護(hù)路徑需基于不同類型的政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為體系化展開。具體而言,首先,當(dāng)各級(jí)政府“基于數(shù)據(jù)之經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)揮”進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時(shí),若各級(jí)政府未取得信息主體的“同意”,則各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開放行為應(yīng)嚴(yán)格遵循匿名化處理原則;即使各級(jí)政府已取得信息主體的“同意”,各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開放行為也應(yīng)嚴(yán)格遵循必要原則。其次,當(dāng)各級(jí)政府“基于數(shù)據(jù)之社會(huì)治理價(jià)值發(fā)揮”進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時(shí),因?yàn)樵摲N情形涉及公益目的,所以各級(jí)政府通常無需取得數(shù)據(jù)主體的同意便可對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)予以開放。但是,需要指出的是,該種情形下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為也并非是任意的,其應(yīng)受到比例原則的限制。

3.積極推進(jìn)政府首席官制度建設(shè),確保國家安全利益得到有效維護(hù)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅關(guān)涉數(shù)據(jù)主體的個(gè)人信息權(quán)益,還涉及國家的安全利益維護(hù),而政府首席數(shù)據(jù)官具有數(shù)據(jù)安全的保護(hù)職責(zé),其可有效保護(hù)國家的安全利益。因此,我國應(yīng)加快推進(jìn)政府首席數(shù)據(jù)官制度的建設(shè)。首先,關(guān)于政府首席數(shù)據(jù)官的選任。因?yàn)楦骷?jí)政府的數(shù)據(jù)安全維護(hù)需要專業(yè)性的知識(shí),所以政府首席數(shù)據(jù)官的選任應(yīng)是以知識(shí)導(dǎo)向型為主。其次,關(guān)于政府首席數(shù)據(jù)官的設(shè)置。因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開放具有層級(jí)的廣泛性,且2023年我國已新設(shè)立國家數(shù)據(jù)局,所以無論是從數(shù)據(jù)安全保護(hù)所需的角度上來看,還是從職位設(shè)置的協(xié)調(diào)上來看,我國各級(jí)政府部門都應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的政府首席數(shù)據(jù)官。再次,關(guān)于政府首席數(shù)據(jù)官的職責(zé)。政府首席數(shù)據(jù)官作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的直接責(zé)任人,其不僅對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)負(fù)有嚴(yán)格的安全管理職責(zé),同時(shí),對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放負(fù)有統(tǒng)籌、實(shí)施以及開放后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的職責(zé)。最后,關(guān)于政府首席數(shù)據(jù)官的評(píng)價(jià)機(jī)制。因?yàn)檎紫瘮?shù)據(jù)官所從事的工作具有專業(yè)性,所以政府首席數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)機(jī)制也應(yīng)有內(nèi)外雙重評(píng)價(jià)機(jī)制,其中內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo),而外部評(píng)價(jià)機(jī)制則應(yīng)由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)為主[32]。

四、結(jié)語

數(shù)字法治政府建設(shè)中“數(shù)治”對(duì)“法治”的挑戰(zhàn)是多方面的,整體而言,主要集中在“業(yè)務(wù)辦理”“行政自動(dòng)化決策”以及“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”三個(gè)方面。首先,業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”雖然是政府業(yè)務(wù)辦理的“平臺(tái)化”轉(zhuǎn)型,但該種轉(zhuǎn)型并非是“業(yè)務(wù)線下辦理”與“業(yè)務(wù)線上辦理”的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換,其同樣應(yīng)滿足服務(wù)型政府理念的要求。實(shí)踐中,業(yè)務(wù)辦理型“數(shù)治”存在著制約政府服務(wù)水平提高的障礙,即業(yè)務(wù)線上辦理的流程不通。其次,從應(yīng)然層面上來看,因?yàn)樾姓Q策型“數(shù)治”遵循的是技術(shù)邏輯,所以其似乎當(dāng)然可有效確保決策結(jié)果的公平、正義。但是,從實(shí)然層面上看,因?yàn)樾姓詣?dòng)化決策算法具有不可解釋性,且存在算法黑箱、算法歧視,所以該種自動(dòng)決策方式也可能會(huì)對(duì)依法行政原則、正當(dāng)程序原則帶來一系列挑戰(zhàn)。最后,各級(jí)政府出臺(tái)的一系列規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方性法規(guī)、建設(shè)的一系列政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái),確實(shí)有利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)施。但是,政府?dāng)?shù)據(jù)開放卻可能存在上位法依據(jù)欠缺,相關(guān)主體的數(shù)據(jù)權(quán)益不當(dāng)損害等風(fēng)險(xiǎn)。

從政府“數(shù)治”與“法治”的關(guān)系上來看,數(shù)字法治政府建設(shè)中,“數(shù)治”實(shí)質(zhì)上發(fā)揮的是“工具價(jià)值”,而“法治”則發(fā)揮的是“約束功能”。換言之,數(shù)字法治政府建設(shè)中政府“數(shù)治”的具體實(shí)踐是在法治的軌道上進(jìn)行。首先,從政府的角色定位上來看,各級(jí)政府不僅是社會(huì)事務(wù)的管理者,也是公眾的服務(wù)者,負(fù)有為公眾服務(wù)的法定義務(wù)。因此,各級(jí)政府在業(yè)務(wù)辦理過程中應(yīng)遵循公民本位理念,以為人民服務(wù)為宗旨,適格地履行政府職能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。具體而言,各級(jí)政府應(yīng)暢通線上業(yè)務(wù)辦理渠道、建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)安全防范機(jī)制、加強(qiáng)業(yè)務(wù)辦理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),制定規(guī)范化的業(yè)務(wù)辦理流程、應(yīng)急處置方案,不斷提高業(yè)務(wù)辦理人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)以及應(yīng)急處置能力。其次,行政決策型“數(shù)治”作為一種新型的行政決策方式,各級(jí)政府不僅要確保行政自動(dòng)化決策的具體規(guī)則符合依法行政原則,同時(shí)確保行政自動(dòng)化決策的具體實(shí)踐應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。最后,政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且關(guān)涉數(shù)據(jù)主體的個(gè)人信息權(quán)益以及國家的安全利益。因此,各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開放行為既要保持規(guī)范化、統(tǒng)一化,同時(shí)也要確?？紤]多利益相關(guān)方,確保數(shù)據(jù)開放的科學(xué)性、合理性。具體而言,中央層面制定統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例、明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放類型;體系化構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)路徑、積極推進(jìn)政府首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè),確保國家安全利益得到有效維護(hù)。