遲玉琢 馬海群

(1.黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080;2.黑龍江大學(xué)中國(guó)語言文學(xué)博士后流動(dòng)站 哈爾濱 150080;3.黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心 哈爾濱 150080)

0 引 言

情報(bào)活動(dòng)自古有之。隨著國(guó)際形勢(shì)變化和國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整,國(guó)家情報(bào)工作逐漸從軍事情報(bào)工作范疇跳脫出來,面向更為廣闊的國(guó)家決策保障場(chǎng)域延伸和擴(kuò)散?？傮w國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào),國(guó)家情報(bào)工作面向12個(gè)問題領(lǐng)域[1],不僅要繼續(xù)應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家安全問題產(chǎn)生的情報(bào)需求,同時(shí)要適應(yīng)于非傳統(tǒng)安全問題產(chǎn)生的新需求。在充滿變革與發(fā)展機(jī)遇的新時(shí)期,制度創(chuàng)新是推動(dòng)情報(bào)工作發(fā)展的關(guān)鍵要素[2],國(guó)家情報(bào)工作制度的調(diào)整、變革是順應(yīng)國(guó)家生存和發(fā)展需要的必然結(jié)果,國(guó)家情報(bào)工作制度改革勢(shì)在必行。

1 文獻(xiàn)綜述

本研究在文獻(xiàn)梳理過程中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有圍繞國(guó)家情報(bào)工作制度的相關(guān)研究多采用歷史分析方法、將以美國(guó)為代表的情報(bào)強(qiáng)國(guó)作為主要分析對(duì)象,從情報(bào)工作制度創(chuàng)立和演變進(jìn)程中梳理制度實(shí)踐,以介紹和評(píng)價(jià)作為主要研究?jī)?nèi)容呈現(xiàn)。如專著《美國(guó)國(guó)家情報(bào)管理制度》[3]、《美國(guó)國(guó)家情報(bào)法制管理研究》[4],有論文述及美國(guó)開源情報(bào)制度[5]、美國(guó)能源情報(bào)管理制度[6]、美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)授權(quán)制度[7]、美國(guó)情報(bào)業(yè)務(wù)外包制度[8]、美國(guó)電子監(jiān)控與情報(bào)搜集制度[9]、英國(guó)國(guó)家情報(bào)評(píng)估制度[11]等等;此外,有少量研究嘗試撥開制度表象尋找其背后規(guī)律,如美國(guó)情報(bào)工作制度變革動(dòng)因[12- 13],國(guó)家情報(bào)評(píng)估制度的基本邏輯[14]等;還有研究立足于當(dāng)前時(shí)代機(jī)遇,在大數(shù)據(jù)、總體國(guó)家安全觀的時(shí)代主題之下對(duì)國(guó)家情報(bào)工作制度變革給予方向性建議[15-19]。總體而言,國(guó)家情報(bào)工作制度整體研究現(xiàn)已取得長(zhǎng)足進(jìn)展,但在制度創(chuàng)新研究領(lǐng)域仍留有較大探索空間,具體表現(xiàn)為:第一,研究多見美、英等情報(bào)大國(guó)的情報(bào)工作制度實(shí)踐案例介紹和解析,制度創(chuàng)新間或存于其中,但關(guān)于國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的專題研究明顯不足;第二,國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的文獻(xiàn)報(bào)道零落分散,關(guān)于國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯梳理、整體規(guī)律總結(jié)研究鮮見;第三,近年來各領(lǐng)域的制度理論研究成果不可謂不豐,國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新作為一個(gè)具體制度領(lǐng)域的研究卻罕見制度理論的借鑒和應(yīng)用。

鑒于此,本研究延續(xù)文章作者之前的相關(guān)研究進(jìn)程,進(jìn)一步探索國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的基本邏輯。擬以制度理論為指引、從制度創(chuàng)新理論角度出發(fā),基于各國(guó)情報(bào)工作制度創(chuàng)新實(shí)踐,提煉共性元素、考察基本規(guī)律,從宏觀視角解構(gòu)國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的基本邏輯,以期在一定程度上促進(jìn)中國(guó)特色國(guó)家情報(bào)工作制度理論研究的豐盈。

2 相關(guān)概念

2.1 制度與國(guó)家情報(bào)工作制度

2.1.1 制 度

理解制度概念是分析制度問題的起點(diǎn)。制度的英文名稱為“institutions”,西方制度理論曾將其定義成一種“秩序”、一種“結(jié)構(gòu)”或“約束規(guī)則”。《辭?！分械闹贫榷x為“大家共同遵守的行為準(zhǔn)則”,也指在一定歷史條件下普遍形成的法令、規(guī)范與禮俗等。制度有正式制度與非正式制度之分,正式制度強(qiáng)調(diào)的是在強(qiáng)制力之下形成的各種法律規(guī)章、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等有形社會(huì)系統(tǒng),而非正式制度則傾向于自發(fā)形成的社會(huì)文化、價(jià)值觀念、慣例慣行、禮儀習(xí)俗等無形社會(huì)系統(tǒng)。國(guó)家情報(bào)工作制度研究,采納的是正式制度層面的含義。

制度作為保障集體行動(dòng)方式有效的工具,穩(wěn)定性是其重要特性,但從時(shí)空的宏觀視角考察,制度又進(jìn)一步具備了“于穩(wěn)定中變遷”的特點(diǎn),人類社會(huì)的發(fā)展正是不斷發(fā)展和優(yōu)化制度工具的過程[20]。制度生命周期理論主張,制度的“效率生命”曲線在達(dá)到一定點(diǎn)之后,會(huì)隨其生存時(shí)間的遞增而出現(xiàn)效率遞減的趨勢(shì)[21]。制度功能減弱,就意味著制度需要調(diào)整和變革[22]。制度存滅取決于與制度目標(biāo)、制度環(huán)境和行動(dòng)者自身特質(zhì)等要素的匹配程度,當(dāng)這些要素發(fā)生變化時(shí),制度必然需要相應(yīng)的調(diào)整[23]。

2.1.2 國(guó)家情報(bào)與國(guó)家情報(bào)工作制度

情報(bào)是情況之報(bào)告,其根本內(nèi)涵應(yīng)還原于信息,用于解決決策過程中的信息不完備問題,國(guó)家情報(bào)則進(jìn)一步明確了決策的范圍。在新的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家利益面前,國(guó)內(nèi)外情報(bào)界對(duì)國(guó)家情報(bào)內(nèi)涵的理解趨近。美國(guó)在《2004年情報(bào)改革與防止恐怖主義法(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)》中將對(duì)外情報(bào)、國(guó)內(nèi)情報(bào)、國(guó)土安全情報(bào)均視為國(guó)家情報(bào)[24]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》,國(guó)家情報(bào)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo),涵蓋政治、軍事、外交、安全、執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域,是用于國(guó)家安全治理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家與社會(huì)利益相關(guān)重大決策的數(shù)據(jù)和信息。可見,國(guó)家情報(bào)是全局性、全域性、全源性的國(guó)家決策保障信息。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》明確提出對(duì)國(guó)家情報(bào)工作的理解,該法強(qiáng)調(diào),國(guó)家情報(bào)工作堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀,為國(guó)家重大決策提供情報(bào)參考,為防范和化解危害國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)提供情報(bào)支持,維護(hù)國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益。該法進(jìn)一步指出,情報(bào)工作的要義在于制度運(yùn)轉(zhuǎn)[25],體現(xiàn)了國(guó)家情報(bào)工作制度建設(shè)對(duì)于國(guó)家情報(bào)工作順利開展的先導(dǎo)性和基準(zhǔn)性功能。國(guó)家情報(bào)工作制度作為一項(xiàng)正式制度,是國(guó)家情報(bào)機(jī)構(gòu)及其人員在開展情報(bào)活動(dòng)過程中遵守的規(guī)范系統(tǒng),它通過權(quán)威手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家情報(bào)工作強(qiáng)有力的管控與協(xié)調(diào),以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全與發(fā)展的目標(biāo)[26]。

2.2 創(chuàng)新與制度創(chuàng)新

熊彼特在1912年出版的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中首次提出并闡述了創(chuàng)新概念和創(chuàng)新理論,明確了所謂創(chuàng)新是指引進(jìn)以前沒有的一件事,具體表現(xiàn)為“執(zhí)行新的組合”或者“對(duì)現(xiàn)存的……以不同的方式加以利用”。

20世紀(jì)70年代,新制度主義的代表人物諾斯和戴維斯運(yùn)用熊彼特的創(chuàng)新理論來考察制度變遷現(xiàn)象,首次提出了“制度創(chuàng)新”的概念[27],認(rèn)為制度創(chuàng)新是能夠使創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的、對(duì)現(xiàn)存制度(具體的政治經(jīng)濟(jì)制度,如金融組織、銀行制度、公司制度,工會(huì)制度、稅收制度、教育制度等)的變革。

“制度變革”“制度變遷”和“制度創(chuàng)新”是在制度理論研究中共現(xiàn)率較高的三個(gè)詞匯。根據(jù)諾斯等人的觀點(diǎn),“制度變革”與“制度變遷”基本同義,均強(qiáng)調(diào)了制度的“變”,本研究認(rèn)為,“制度變革”強(qiáng)調(diào)變后的結(jié)果,而“制度變遷”強(qiáng)調(diào)變的過程。而“制度變遷”與“制度創(chuàng)新”是對(duì)同一個(gè)問題的兩種考察視角:制度變遷是從現(xiàn)在回看過去制度變化的歷史視角,制度創(chuàng)新則是從現(xiàn)在看向未來制度走向的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角[28]。制度變遷作為一個(gè)中性詞匯,強(qiáng)調(diào)一種制度對(duì)另一種制度的替代,當(dāng)制度變遷的內(nèi)涵更多強(qiáng)調(diào)一種更高效率的制度對(duì)現(xiàn)有制度的取代時(shí),它與制度創(chuàng)新是等同的?；谝陨?制度創(chuàng)新是新制度或新制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生、舊制度改變或被否定、揚(yáng)棄的制度變遷過程[23],制度創(chuàng)新是制度變遷過程中最為實(shí)質(zhì)性的核心階段[29]。

2.3 國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新

國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新是根據(jù)國(guó)家生存與發(fā)展的決策需求,以提升國(guó)家決策保障能力為目標(biāo),將國(guó)家情報(bào)工作制度規(guī)則要素、結(jié)構(gòu)要素、功能要素等進(jìn)行納新與重組,使國(guó)家情報(bào)工作的決策保障能力達(dá)到階段性最優(yōu)的動(dòng)態(tài)過程。在操作層面上,國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新是對(duì)制度的規(guī)則要素、組織要素、功能要素等進(jìn)行重建或重組;在外在表現(xiàn)上,制度創(chuàng)新表現(xiàn)為法律法規(guī)、制度規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)或功能的優(yōu)化;從本質(zhì)上講,國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新是為追求并實(shí)現(xiàn)制度主體利益,訴諸于對(duì)國(guó)家情報(bào)工作管理環(huán)節(jié)或過程的改良。識(shí)時(shí)務(wù)而因變之是現(xiàn)代國(guó)家情報(bào)工作制度構(gòu)建時(shí)的關(guān)鍵考量指標(biāo),歷史一再證明,國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新是該制度得以維系的強(qiáng)力保障。

3 基本邏輯分析

好的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新,是一種遵從邏輯、運(yùn)用邏輯、體現(xiàn)邏輯的過程[30]。本研究借鑒其他領(lǐng)域制度創(chuàng)新邏輯研究成果,嘗試從制度創(chuàng)新動(dòng)力、路徑及影響因素三方面來考察國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的基本邏輯。

3.1 國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的動(dòng)力

國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的動(dòng)力來自于國(guó)家安全與發(fā)展決策收益訴求。這一判斷來自于制度理論觀點(diǎn),制度創(chuàng)新的本質(zhì)是制度主體期望通過對(duì)制度改良來追求潛在的外部收益。國(guó)家情報(bào)工作制度的利益主體可分為兩個(gè)維度:一為國(guó)家情報(bào)工作的服務(wù)對(duì)象,即國(guó)家決策層;二為國(guó)家情報(bào)工作的實(shí)施主體,即國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)。前者的決策收益訴求表現(xiàn)在:強(qiáng)有力的國(guó)際化情報(bào)能力可確保國(guó)家在國(guó)際戰(zhàn)場(chǎng)中贏得戰(zhàn)略回旋、保障其在全球化視野中實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全治理、維護(hù)其國(guó)內(nèi)與海外發(fā)展利益;后者的決策收益訴求表現(xiàn)在:國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家決策所發(fā)揮的作用力(或稱情報(bào)能力[31])是國(guó)家情報(bào)工作安身立命之本。情報(bào)工作實(shí)踐亦表明,各國(guó)情報(bào)工作制度形成、改革與創(chuàng)新都將“為國(guó)家安全與發(fā)展提供情報(bào)參考”和“為防范和化解危害國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)提供情報(bào)支持”作為根本目標(biāo)[32]。需強(qiáng)調(diào)的是,上述兩方主體以決策收益來驅(qū)動(dòng)制度創(chuàng)新的動(dòng)力作用機(jī)制有所區(qū)別:國(guó)家決策層以制度供給的方式為國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新供能,國(guó)家情報(bào)機(jī)構(gòu)則將制度需求轉(zhuǎn)化為國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新動(dòng)力。制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)是制度供給與制度需求共同作用的結(jié)果。

3.1.1 制度創(chuàng)新需求是國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力

機(jī)構(gòu)因管理或命令執(zhí)行困難而產(chǎn)生的制度需求可能是制度的新建,也可能是以一種更高效的制度對(duì)舊制度進(jìn)行取代。制度創(chuàng)新需求是制度需求的一種,按其情形應(yīng)歸于后者。國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新需求是國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的核心動(dòng)力來源,是國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)為謀求自身生存和發(fā)展對(duì)國(guó)家情報(bào)工作制度產(chǎn)生制度結(jié)構(gòu)、功能等方面的調(diào)整優(yōu)化和變革需求,產(chǎn)生自情報(bào)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部,對(duì)制度創(chuàng)新的推動(dòng)自下而上、由內(nèi)而外。制度理論研究指出,危機(jī)是制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[23]。當(dāng)情報(bào)需求增大、情報(bào)需求轉(zhuǎn)變而使得原有情報(bào)力量無法滿足決策需要時(shí),情報(bào)工作會(huì)面臨困境,表現(xiàn)為情報(bào)失察、情報(bào)延遲,甚至?xí)涎?、誤導(dǎo)決策,造成決策失誤。情報(bào)機(jī)構(gòu)在決策保障方面的表現(xiàn)是關(guān)乎情報(bào)機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的核心課題,當(dāng)情報(bào)工作機(jī)構(gòu)發(fā)覺其不能對(duì)決策發(fā)揮有效作用力時(shí),就會(huì)為自身生存發(fā)展利益而求新求變,進(jìn)一步產(chǎn)生對(duì)情報(bào)工作管理制度重新安排的需求。

3.1.2 制度創(chuàng)新的供給是充分條件

制度供給是政府在給定的主觀偏好、利益結(jié)構(gòu)、理性水平、制度環(huán)境、技術(shù)條件等的約束下,通過特定的程序和渠道進(jìn)行正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過程。國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新供給是國(guó)家政府根據(jù)國(guó)家安全與發(fā)展利益,出臺(tái)支持國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的政策、法律,為國(guó)家情報(bào)工作管理在宏觀政策環(huán)境上提供便利。與來自于情報(bào)工作機(jī)構(gòu)的自下而上、由內(nèi)而外的制度需求相較,制度供給是自上而下、由外向內(nèi)的施力過程。在當(dāng)代激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與復(fù)雜的國(guó)際安全背景之下,國(guó)家情報(bào)概念日益泛化,國(guó)家利益廣泛存在于國(guó)家安全治理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域,確保情報(bào)工作在國(guó)家安全與發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域切實(shí)有效發(fā)揮決策保障作用即是對(duì)國(guó)家安全與發(fā)展利益的維護(hù)。通過提高保障決策水平使國(guó)家規(guī)避安全與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn),獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),是國(guó)家利益的直接體現(xiàn),是對(duì)國(guó)家情報(bào)工作進(jìn)行制度供給的原動(dòng)力。在美國(guó)情報(bào)工作發(fā)展史上,“冷戰(zhàn)”引發(fā)了美國(guó)對(duì)國(guó)家情報(bào)工作體系的全面重構(gòu),出臺(tái)《1947年國(guó)家安全法》,建成現(xiàn)代國(guó)家情報(bào)管理工作制度[7];“9·11”的恐怖襲擊后,美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《2004年情報(bào)改革與防止恐怖主義法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004),啟動(dòng)美國(guó)情報(bào)界新一輪改革,以上均是為國(guó)家利益而對(duì)國(guó)家情報(bào)工作提供制度供給的體現(xiàn)。

3.2 制度創(chuàng)新的路徑

制度創(chuàng)新的路徑可理解為是制度創(chuàng)新的方式。國(guó)家情報(bào)工作制度主要包括以法律形式固定和約束的國(guó)家情報(bào)工作組織結(jié)構(gòu)與工作機(jī)制,前者包括國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)責(zé),后者則規(guī)定了情報(bào)工作要素的活動(dòng)方式及程序構(gòu)成。國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新以上述兩方面要素的新建、重組或納新實(shí)現(xiàn),本研究將這一路徑總結(jié)為制度的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新。

制度理論認(rèn)為,制度結(jié)構(gòu)是制度安排的總和,對(duì)制度結(jié)構(gòu)的闡釋可謂是仁者見仁、智者見智。根據(jù)制度理論,按照國(guó)家情報(bào)工作制度宏觀結(jié)構(gòu),可將其分為正式和非正式制度,正式制度是國(guó)家情報(bào)工作法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)安排,而非正式制度是情報(bào)工作習(xí)俗、文化、意識(shí)、習(xí)慣等;按其制度結(jié)構(gòu)層級(jí),可分為情報(bào)收集制度、情報(bào)分析制度、情報(bào)評(píng)估制度等。國(guó)家情報(bào)工作制度結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新是對(duì)原有制度框架進(jìn)行富有效率的改進(jìn),包括對(duì)制度框架的優(yōu)化與重構(gòu),也包括對(duì)原有制度結(jié)構(gòu)要素的更新與補(bǔ)充,還包括對(duì)制度框架中各要素之間相互關(guān)系的調(diào)整與重組。歷經(jīng)長(zhǎng)久的演進(jìn),國(guó)家情報(bào)工作制度結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新逐漸呈現(xiàn)出一定規(guī)律:結(jié)構(gòu)功能具體細(xì)化,結(jié)構(gòu)形態(tài)協(xié)同融合、結(jié)構(gòu)關(guān)系趨于緊密。這些規(guī)律既反映了總體國(guó)家安全觀的高瞻遠(yuǎn)矚,同時(shí)也體現(xiàn)了在復(fù)雜多變的國(guó)家安全形勢(shì)下,國(guó)家情報(bào)工作對(duì)國(guó)家安全與發(fā)展決策保障需求的積極應(yīng)對(duì)。

3.2.1 制度結(jié)構(gòu)功能具體細(xì)化

國(guó)家情報(bào)工作制度結(jié)構(gòu)功能具體細(xì)化表現(xiàn)為:為應(yīng)對(duì)新情報(bào)工作形勢(shì)和情報(bào)需求,增設(shè)新的專職情報(bào)機(jī)構(gòu)、對(duì)原有情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組、提升情報(bào)機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別,以增強(qiáng)情報(bào)機(jī)構(gòu)功能專指性。可以說,對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的思考與操作貫穿了國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新改革過程始終,是制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn),也是考察國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新規(guī)律的重要渠道。1947年,美國(guó)以國(guó)家情報(bào)總監(jiān)的設(shè)立創(chuàng)立了現(xiàn)代國(guó)家情報(bào)工作制度,而后在由冷戰(zhàn)、“911事件”等引發(fā)的每一輪情報(bào)工作制度創(chuàng)新和改革中,均涉及情報(bào)機(jī)構(gòu)的增設(shè)、裁撤、重組,是為實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作局部功能的增強(qiáng)。為應(yīng)對(duì)人工智能安全挑戰(zhàn),美國(guó)設(shè)立情報(bào)高級(jí)計(jì)劃研究署(IARPA)、中央情報(bào)局增設(shè)數(shù)字創(chuàng)新司(Directorate of Digital Innovation)、美國(guó)國(guó)土安全部設(shè)立科技司(S&T)、網(wǎng)絡(luò)安全情報(bào)部門等來實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間危機(jī)的掌控和解除能力[33]。值得關(guān)注的是在制度建設(shè)的同時(shí)還要關(guān)注制度減設(shè),應(yīng)避免過于龐雜的制度結(jié)構(gòu)規(guī)模造成的管理和決策效率減退。

3.2.2 制度結(jié)構(gòu)形態(tài)協(xié)同融合

協(xié)同融合已成為未來國(guó)家情報(bào)工作的重點(diǎn)方向[9]?！扒閳?bào)協(xié)同”強(qiáng)調(diào)多主體之間的配合,尤其強(qiáng)調(diào)情報(bào)領(lǐng)域相關(guān)主體的參與,尊重各主體的合理利益訴求與發(fā)展;“情報(bào)融合”則強(qiáng)調(diào)多源情報(bào)的匯聚與關(guān)聯(lián),認(rèn)同多源情報(bào)間的差異與獨(dú)特價(jià)值。在大情報(bào)觀的視野下,國(guó)家情報(bào)問題所涉及的要素綜合性程度較高,為作出全面而精準(zhǔn)的研判與決策支持,要求多方主體、利用多源情報(bào)進(jìn)行協(xié)作,相關(guān)政策、各國(guó)各類情報(bào)協(xié)同與融合中心等均在推進(jìn)情報(bào)工作的協(xié)同融合方面不斷做出創(chuàng)新嘗試。在數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促動(dòng)下,國(guó)家情報(bào)工作部分領(lǐng)域已走出“斗篷+匕首”的神秘和封閉,甚至已走向更加開放意義上的協(xié)同融合,正逐漸實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作社會(huì)化。在美國(guó),大規(guī)模的公眾或社會(huì)機(jī)構(gòu)參與情報(bào)活動(dòng)已經(jīng)是國(guó)家情報(bào)體系的常見樣式[34],開源情報(bào)在決策中廣泛發(fā)揮作用亦是情報(bào)工作社會(huì)化的體現(xiàn)。

3.2.3 制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系緊密

國(guó)家情報(bào)工作制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系趨于緊密的表現(xiàn)之一即是更為緊湊的情報(bào)流程,這是對(duì)情報(bào)生產(chǎn)鏈的優(yōu)化方式,有助于提高情報(bào)生產(chǎn)效率。盡管情報(bào)流程在理論上劃分了情報(bào)生產(chǎn)所歷各環(huán)節(jié),但流程是否完成,不在于是否完整經(jīng)歷整個(gè)過程,而在于所需情報(bào)是否得到滿足[35]。國(guó)家情報(bào)工作為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家決策需求快速響應(yīng)一直在持續(xù)不斷的努力,在制度結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出各情報(bào)流程之間銜接更為緊湊,甚至在必要的情況下進(jìn)行重疊。美國(guó)情報(bào)工作曾經(jīng)歷由 “重情報(bào)收集、輕情報(bào)研判”發(fā)展到“情報(bào)收集與情報(bào)研判并重”的緊湊化變革[26],其創(chuàng)新手段之一即是將情報(bào)分析環(huán)節(jié)前置到情報(bào)搜集過程,提出“實(shí)時(shí)情報(bào)”(Activity-Based Intelligence)概念,實(shí)現(xiàn)對(duì)情報(bào)的邊獲取邊關(guān)聯(lián)分析,以盡早發(fā)現(xiàn)弱信號(hào)和潛在聯(lián)系,動(dòng)態(tài)調(diào)整情報(bào)搜集規(guī)劃,提高情報(bào)分析效率[36]。

3.3 國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的影響因素

情報(bào)工作隨國(guó)家安全與發(fā)展需求而動(dòng),需求恒在,變革恒在。在穩(wěn)中有變的過程中,始終有一些因素在影響著制度創(chuàng)新的節(jié)奏與步伐。情報(bào)工作制度是社會(huì)活動(dòng)的產(chǎn)物,不可能脫離它所依存的時(shí)空條件,在國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)建形成和變革創(chuàng)新的過程中,對(duì)影響因素的持續(xù)關(guān)注也成為不可回避的研究議題。

3.3.1 科學(xué)技術(shù)與之相輔相承

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力,生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,制度屬于生產(chǎn)關(guān)系[37]?？茖W(xué)技術(shù)與情報(bào)工作制度二者相互作用表現(xiàn)在:首先,科學(xué)技術(shù)發(fā)展改變制度要素,推動(dòng)制度演進(jìn)和創(chuàng)新?？茖W(xué)技術(shù)變革給原有情報(bào)工作方式、流程、系統(tǒng)機(jī)制等帶來革命性沖擊,以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代科學(xué)技術(shù)深刻改變了情報(bào)工作元素,重構(gòu)了情報(bào)工作的運(yùn)作方式[9]?！睹绹?guó)國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》始終提醒關(guān)注新興技術(shù)在提升對(duì)手情報(bào)工作方面產(chǎn)生的威脅,并要求利用科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新情報(bào)工作以應(yīng)對(duì)新趨勢(shì)、新環(huán)境和新威脅。其次,制度創(chuàng)新為技術(shù)創(chuàng)新打造良好生態(tài)、搭建發(fā)展空間。構(gòu)建國(guó)家情報(bào)工作制度新思維、新理論、新格局是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)造的情報(bào)工作新應(yīng)用場(chǎng)景、新型業(yè)務(wù)模式和業(yè)態(tài)問題的核心路徑[11]。美國(guó)國(guó)家情報(bào)工作通過設(shè)置新的情報(bào)機(jī)構(gòu)、制訂新的工作規(guī)則和條例管理并保障新技術(shù)的應(yīng)用[10],進(jìn)一步保障技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)得以順利開展、技術(shù)創(chuàng)新的成果功能得以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)[38],專門成立了情報(bào)高級(jí)研究計(jì)劃署 (IARPA) 專門從事與情報(bào)科技相關(guān)的研發(fā)工作,從而比其他國(guó)家更快的實(shí)現(xiàn)情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新。

3.3.2 情報(bào)文化是其發(fā)生條件

情報(bào)文化是一國(guó)傳統(tǒng)思想文化、對(duì)其國(guó)家安全環(huán)境的認(rèn)知、國(guó)家行政體制和情報(bào)工作實(shí)踐傳統(tǒng)等多方面因素的合成產(chǎn)物[39],表現(xiàn)為一國(guó)及其情報(bào)組織和情報(bào)工作者對(duì)情報(bào)工作的普遍態(tài)度。制度是文化的鏡子,制度的構(gòu)造和演進(jìn)與特定時(shí)代的社會(huì)文化傳統(tǒng)有著某種內(nèi)在的淵緣[40]。在制度理論研究認(rèn)為,積極適配的文化及其生長(zhǎng)是制度創(chuàng)新的源頭[41]。美國(guó)現(xiàn)代情報(bào)工作制度自建立時(shí)起就不斷進(jìn)行創(chuàng)新與變革,在情報(bào)失誤中尋根究底、頒布政策指令和法規(guī)、不斷完善情報(bào)組織機(jī)構(gòu)及其崗位權(quán)責(zé)、創(chuàng)新情報(bào)工作方式方法,持續(xù)向著為實(shí)現(xiàn)情報(bào)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度創(chuàng)新方向邁進(jìn),在一系列操作背后,反思性的、自我批判的情報(bào)文化從中起到了積極的推動(dòng)作用[2]。另外,情報(bào)文化中抵觸變革、過于依賴傳統(tǒng)情報(bào)工作方式的成分時(shí)常發(fā)作,正因?yàn)橐庾R(shí)到了情報(bào)文化中的惰性因子會(huì)掣肘情報(bào)制度創(chuàng)新,美國(guó)情報(bào)界首先通過調(diào)整晉升標(biāo)準(zhǔn)、普及新技術(shù)等手段培育接納新技術(shù)的情報(bào)文化氛圍[42],為制度創(chuàng)新破除阻礙、積蓄能量,從而加快人工智能對(duì)情報(bào)工作的賦能進(jìn)程。

3.3.3 理論研究是其思想先導(dǎo)

理論指引實(shí)踐,起到前瞻和預(yù)見作用,理論創(chuàng)新是社會(huì)變革的先導(dǎo),技術(shù)性的創(chuàng)新需建立在科學(xué)原理的發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)之上。一次情報(bào)實(shí)踐或許只能解決一個(gè)情報(bào)問題,而一套理論則是有可能改變整個(gè)情報(bào)界。情報(bào)理論的研究使得情報(bào)工作的核心和本質(zhì)問題得到關(guān)注,如情報(bào)工作理論、情報(bào)失察、情報(bào)分析方法論、情報(bào)與決策的關(guān)系等等。在研究過程中思考、總結(jié)并回答情報(bào)工作原理性問題,對(duì)情報(bào)工作內(nèi)在規(guī)律的深入探索和揭示,以理論突破作為先導(dǎo),實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作制度實(shí)踐創(chuàng)新。理論的深入與完善對(duì)于在后續(xù)實(shí)踐中洞見趨勢(shì)、感知需求、預(yù)見問題、尋找突破提供了切實(shí)可靠的依據(jù)。當(dāng)前諸多情報(bào)工作實(shí)踐是走在理論研究之前的,要警惕情報(bào)理論研究已不再重要的觀點(diǎn),要牢記理論研究與實(shí)踐之間的邏輯關(guān)系:情報(bào)理論推動(dòng)和指導(dǎo)實(shí)踐,而情報(bào)實(shí)踐則用于修正和補(bǔ)充情報(bào)理論。另外值得強(qiáng)調(diào)的是,理論研究要與實(shí)踐總結(jié)明確區(qū)分,理論研究要發(fā)掘和凝練客觀性、普適性規(guī)律,才能夠真正發(fā)揮其實(shí)踐創(chuàng)新先導(dǎo)的作用。

4 結(jié) 語

本研究從國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新動(dòng)力、路徑和影響因素三方面探索國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新的基本邏輯,融合制度理論來解釋情報(bào)工作制度問題,是情報(bào)工作理論研究的一次新嘗試。未來值得進(jìn)一步思考的是,國(guó)家情報(bào)工作制度創(chuàng)新影響因素主要作用于制度創(chuàng)新過程中哪些具體環(huán)節(jié)?是影響了動(dòng)力還是左右了路徑?抑或其它方面?其作用程度和作用機(jī)制如何?另外,成熟的制度設(shè)計(jì)理論絕非僅靠理論推演構(gòu)建起來,它需要經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)案例的支持[27],對(duì)我國(guó)國(guó)家情報(bào)工作制度構(gòu)建的理論研究應(yīng)注意避免被直接套路而陷入構(gòu)建制度設(shè)計(jì)理論的空疏思辨。情報(bào)工作制度理論研究仍任重道遠(yuǎn),對(duì)制度理論研究的引入還有待深化,在未來應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)制度理論與情報(bào)理論的結(jié)合,加強(qiáng)對(duì)各國(guó)情報(bào)工作制度構(gòu)建或設(shè)計(jì)過程中的成功或失敗實(shí)踐案例的反思性研究,這將更有助于進(jìn)一步完善我國(guó)情報(bào)工作制度理論。