●張 靜

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，我國持續(xù)推動公共服務(wù)發(fā)展，其中，“十一五”規(guī)劃首次將推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提升到國家戰(zhàn)略層面，“十二五”期間構(gòu)建了基本公共服務(wù)體系并向全民供給，“十三五”期間對基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了全面實踐。今年2 月發(fā)布的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》為適應(yīng)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把涉及面更廣、供需矛盾更突出的非基本公共服務(wù)納入其中，強調(diào)對基本公共服務(wù)要“由政府承擔(dān)保障供給數(shù)量和質(zhì)量的主要責(zé)任，引導(dǎo)市場主體和公益性社會機構(gòu)補充供給”，對普惠性非基本公共服務(wù)“政府通過支持公益性社會機構(gòu)或市場主體，增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量”?？茖W(xué)合理的公共服務(wù)體系布局最終需要可靠的財政投入才能真正落地，當(dāng)前要為增強公共服務(wù)均衡性和可及性提供可靠的財政保障。

一、完善財政保障機制

近幾年中國基本公共服務(wù)均等化總體上呈上升態(tài)勢，區(qū)域間的差距逐年縮小，但是在偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和特殊人群（流動人口、弱勢群體）等方面，基本公共服務(wù)仍然存在欠均衡和欠可及的問題，因而必須明確基本公共服務(wù)的財政投入標(biāo)準(zhǔn)、分?jǐn)倷C制和投入方式。

1.明確基本公共服務(wù)的財政投入標(biāo)準(zhǔn)

要堅持政府“?；尽钡穆氊?zé)定位，根據(jù)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和世界各國實踐，建立動態(tài)的公共財政投入標(biāo)準(zhǔn)。重點是要為落后地區(qū)（如邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、山區(qū)）、城鄉(xiāng)基層（如縣域）和特殊群體（如流動人口、殘疾人群體等）等構(gòu)建財政投入測算模型，分別測算實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均衡性和可及性的財政投入標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)財政投入差異調(diào)整系數(shù)估算不同地區(qū)、不同群體的基本公共服務(wù)財政投入標(biāo)準(zhǔn)。

2.明確基本公共服務(wù)的財政投入分?jǐn)倷C制

在明確財政投入標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該從公共服務(wù)的屬性出發(fā)，明確這些財政資金投入應(yīng)該由哪一級政府承擔(dān)。從理論上看，更高層級的政府由于具有更強的資源配置能力而更有優(yōu)勢于實現(xiàn)均衡性目標(biāo)，更低層級的政府由于具有信息優(yōu)勢而更有優(yōu)勢于實現(xiàn)可及性目標(biāo)。從實踐來看，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等實際供給責(zé)任、成本負(fù)擔(dān)以縣級為主，除中央政府分擔(dān)一定比例外，省級投入比例低，市級財政普遍不投入。在這種財政分擔(dān)機制下，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平主要取決于縣級財力，且基層政府分擔(dān)比例過高，會使得基層政府面臨更大財政缺口，從而在事實上降低基本公共服務(wù)供給水平。因此，當(dāng)前需要綜合理論和實踐兩個層面，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，明確各級政府特別是省以下四級政府的財政支出分?jǐn)倷C制，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)提供水平與地區(qū)經(jīng)濟和財政狀況的相對均衡。

3.明確基本公共服務(wù)的財政投入方式

學(xué)界普遍認(rèn)為，逐步取消稅收返還和體制補助、增加均等效果明顯的一般轉(zhuǎn)移支付、壓縮現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目、保持適度的中央財政投資規(guī)模等都是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的有效財政投入方式。建議明確財政資金在投入方式上的可行組合，以最大程度促進(jìn)基本公共服務(wù)的均衡性和可及性。此外，建議通過大量實踐明確地方財政的四本預(yù)算和債務(wù)的最佳投入搭配方式和應(yīng)用條件，將所有財政資金整合起來。

二、健全財政支持機制

新發(fā)展階段，公共服務(wù)范疇擴大到普惠性非基本公共服務(wù)，即政府為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發(fā)供給不足的公共服務(wù)。從整體上看，普惠性非基本公共服務(wù)發(fā)展面臨的障礙主要有兩個：一是服務(wù)價格偏高，二是服務(wù)質(zhì)量不高。針對當(dāng)前由于市場主導(dǎo)引致的普惠性非基本公共服務(wù)價格高、質(zhì)量低、難獲得等問題，筆者將從三個方面出發(fā)為健全財政支持機制予以建議。

1.明確財政支持方向

普惠性非基本公共服務(wù)具有發(fā)展性特征，必須由政府支持，社會各方共同參與、合作提供，才能實現(xiàn)品質(zhì)更優(yōu)、價格可承受，如普惠性的托育服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)、學(xué)前教育、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)等。普惠性非基本公共服務(wù)與地區(qū)、服務(wù)需求狀況、家庭結(jié)構(gòu)等因素密切相關(guān)，因此，政府應(yīng)該制定差異化的財政支持細(xì)則，明確財政支持的具體方向，從而加強對供需矛盾突出的地區(qū)和特殊群體等的財政支持力度，加大對影響普惠性非基本公共服務(wù)質(zhì)量要素的投入。

2.優(yōu)化財政支持方式

在明確政府對普惠性非基本公共服務(wù)財政支持方向的基礎(chǔ)上，還需要探索合適的財政支持方式。通常的財政支持方式有兩種：一種是面向服務(wù)提供者的財政激勵方式，如稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、以獎代補、用工補貼等，這些財政支持方式側(cè)重于擴大普惠性非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)；一種是面向消費者的財政支持方式，如消費券、補貼金等，這些財政支持方式側(cè)重于擴大普惠性非基本公共服務(wù)的需求。為了增強普惠性非基本公共服務(wù)的均衡性和可及性，就需要綜合分析明確供給側(cè)財政支持方式和需求側(cè)財政支持方式的最佳組合方案。

3.發(fā)揮財政支持的乘數(shù)效應(yīng)

普惠性非基本公共服務(wù)資金投入需求巨大，而政府的財政資金有限。要用有限的財政資金滿足人們對美好生活的向往，就需要以政府的小投入吸引社會的資金流入，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入普惠性非基本公共服務(wù)領(lǐng)域中的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)。

三、改革基層財政制度

從深層次來看，基本公共服務(wù)普遍需要基層政府深度參與才能實現(xiàn)可及性目標(biāo)，而普惠性非基本公共服務(wù)更多的支出責(zé)任也在地方政府。因此，增強基層政府財政保障能力是增強公共服務(wù)均衡性和可及性的根本舉措。針對當(dāng)前公共服務(wù)支出主要由縣級政府承擔(dān)，更多公共服務(wù)向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉等現(xiàn)實，建議從以下三個方面為增強基層政府公共服務(wù)能力提供財政保障。

1.賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道更多財權(quán)

盡管有研究認(rèn)為財政分權(quán)會引致“重基建、輕民生性公共服務(wù)”的支出傾向，且在貧困地區(qū)更為明顯，從而偏離公共服務(wù)均衡性和可及性目標(biāo)，但是適當(dāng)?shù)姆謾?quán)有助于提升基層政府財力，從而對目標(biāo)有促進(jìn)作用。因此，建議通過改革對基層政府特別是縣級以下政府進(jìn)行財政適度分權(quán)，通過培育地方主體稅種、“錢隨事走”等模式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財權(quán)。

2.增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財力

應(yīng)通過改革提高地方政府，特別是縣級以下政府的財力。完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，以逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重等方式彌補縣級財力缺口。但是，地方政府財力缺口對PPP 項目引資同時存在拉力作用和阻力作用，即隨著自有財力的減少，地方政府更傾向于采用PPP 模式提供公共產(chǎn)品或服務(wù)（拉力作用），但當(dāng)自有財力過于薄弱時，社會資本方會擔(dān)心地方政府的負(fù)擔(dān)能力而不愿意參與PPP 項目（阻力作用）。因而在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財力的同時，還需要保持適度的缺口規(guī)模以同時促進(jìn)地方政府和社會組織參與的積極性。

3.推進(jìn)基層政府預(yù)算績效管理

公共服務(wù)空間布局的科學(xué)合理性并不必然代表基本公共服務(wù)的實際可獲得程度。受眾的獲得感、服務(wù)體驗和滿意度以及支付意愿等都是影響公共服務(wù)可及性的重要因素。因此，建議從預(yù)算績效評價的角度，通過完善基層政府預(yù)算績效制度促進(jìn)公共服務(wù)均衡性和可及性的實現(xiàn)。由于均衡性更多需要高層級政府的介入，而可及性更多需要低層級政府的能動性，因此，當(dāng)前我國需要設(shè)計一套基于受眾滿意度、包含整體績效和項目績效的公共服務(wù)預(yù)算動態(tài)績效指標(biāo)體系，并借助大數(shù)據(jù)實現(xiàn)公共預(yù)算績效全過程監(jiān)控、預(yù)算績效評價創(chuàng)新性轉(zhuǎn)變、預(yù)算績效評價結(jié)果高效率運用等創(chuàng)新機制，以結(jié)果倒逼公共服務(wù)均衡性和可及性的提升。