劉正強(qiáng)

長(zhǎng)期以來，作為中國(guó)匠心獨(dú)具的本土化制度創(chuàng)設(shè)和發(fā)明，信訪在傾聽民意、舒緩民怨、研判民情諸方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用。然而，多年來的信訪研究一直呈現(xiàn)著與現(xiàn)實(shí)困境的某種糾纏：一方面，學(xué)者們直面社會(huì)問題、聚焦信訪困境，在制度變遷、治理思路、創(chuàng)新路徑等方面多有討論與交流，力求舒緩信訪困局、縮減社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)；另一方面，在面對(duì)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)時(shí)往往力有不逮，鮮有對(duì)豐富的社會(huì)現(xiàn)象做出令人信服的解釋——尤其是對(duì)于信訪的功能與屬性，作為實(shí)證探究與理論辯思皆難以回避的“話域”，其緣何生成、如何演化、為何異化乃至得失幾何、去向何處，至今仍熱議不斷。無疑，信訪問題深刻地根植于轉(zhuǎn)型期中國(guó)的社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境中，解讀信訪需要有更具超越性的思路、眼光、方法與視野。由此，本文擬以性別化的修辭考察和理解信訪制度，把對(duì)性別或女性的洞察擴(kuò)展至對(duì)信訪秉性的探究領(lǐng)域，揭示信訪作為一項(xiàng)情感型制度的柔性氣質(zhì)。信訪制度具有相對(duì)柔和、溫情、感性的類女性(主義)品性和運(yùn)行中的情感偏向，能對(duì)社會(huì)治理的生硬之處形成某種對(duì)沖和克服。盡管這只是一種隱喻，但無疑將拓展我們對(duì)信訪研究空間的認(rèn)知與理解。

一、回應(yīng)性：伯克利學(xué)派視角下的信訪制度

制度是什么？在諾斯看來，制度既包括正式的法律、政策，也包括非正式的文化、習(xí)俗和慣例。(1)[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第4頁。一直以來，信訪制度常被認(rèn)為具有人治內(nèi)核而與法治社會(huì)形成內(nèi)在的沖突，從而不被認(rèn)為是一項(xiàng)正式或主流的制度。但如果從廣義上把“法律”理解為維護(hù)社會(huì)秩序的規(guī)范，那么信訪制度也具備法的實(shí)質(zhì)特征：除了《信訪工作條例》等法律文本，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的政策、規(guī)定等也構(gòu)成了信訪制度運(yùn)行的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說，產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代近乎動(dòng)蕩的社會(huì)背景下的美國(guó)伯克利學(xué)派(2)該學(xué)派與當(dāng)時(shí)流行的行為主義學(xué)派、純粹法社會(huì)學(xué)、威斯康辛學(xué)派等法學(xué)流派都有直接的淵源，在20世紀(jì)整個(gè)法學(xué)史上都具有重要地位。參見郭星華《法社會(huì)學(xué)教程》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第51頁。的法律社會(huì)學(xué)理論對(duì)于我們定位和理解信訪制度具有參考價(jià)值。

伯克利學(xué)派提出要通過法律的變革來回應(yīng)社會(huì)的需求，以重拾被忽視的道德倫理，緩解硬性法治帶來的正義缺失和對(duì)法律信仰的削弱。伯克利學(xué)派將社會(huì)上存在的法律模式劃分為三種類型，即壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法，力求說明法是怎樣適應(yīng)社會(huì)需求、解決現(xiàn)實(shí)問題的。(1)壓制型法是指以屈從政治權(quán)力和推行強(qiáng)行道德為主要特征的前現(xiàn)代法律，它關(guān)注的是一種穩(wěn)定的社會(huì)秩序，其目的是保持現(xiàn)有的社會(huì)狀態(tài)以維護(hù)統(tǒng)治者的利益，而法律就是達(dá)到這一目的的工具，它使權(quán)力披上權(quán)威的外衣從而更加有效。(2)自治型法就是通常所說的“法治”狀態(tài)下的法律，法律機(jī)構(gòu)具有足夠獨(dú)立的權(quán)威以對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范約束。它強(qiáng)調(diào)法律與政治的分離，法律秩序的首要目的和主要效能是實(shí)現(xiàn)規(guī)則和公平，“程序是法律的中心”。(3)回應(yīng)型法就是將法律作為回應(yīng)各種社會(huì)需要和愿望的一種便利工具，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠及時(shí)解決“在開放性和忠于法律之間存在著的某種緊張關(guān)系”?；貞?yīng)型法放松了法律對(duì)服從的要求，使具有較少僵硬而具有更多文明的公共秩序概念有了形成的可能。(3)[美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第36～87頁。

在這三種形態(tài)中，壓制型法作為一種“前現(xiàn)代法律”為設(shè)置秩序提供了便利的工具，但其在尋求以認(rèn)同為基礎(chǔ)的穩(wěn)定方面面臨著諸多困難。相對(duì)于壓制型法，自治型法更加強(qiáng)調(diào)“合法性”，它嚴(yán)格建立在程序基礎(chǔ)上，即形式正義意義上的合法，代表了西方發(fā)達(dá)國(guó)家“形式合理”法治的常態(tài)。但其結(jié)果往往是法律上的法條主義和政治上的官僚主義盛行，很難解決實(shí)質(zhì)正義和形式正義之間的沖突，并且還很容易滯后于現(xiàn)實(shí)生活，不能及時(shí)對(duì)社會(huì)變遷做出回應(yīng)，這也是其為伯克利學(xué)派不斷詬病之原因所在。而回應(yīng)型法的價(jià)值就在于為法律辯護(hù)創(chuàng)設(shè)了一種政治尺度，從而力求將法律的形式正義和實(shí)質(zhì)正義結(jié)合起來，使法律在保證形式公正的前提下，更能及時(shí)適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變遷。正如有學(xué)者評(píng)論的那樣：“回應(yīng)型法在揚(yáng)棄和綜合壓制型法和自治型法的基礎(chǔ)上，試圖改變法學(xué)方法論上的自然法和法律實(shí)證主義二元對(duì)立的局面，賦予國(guó)家制度以自我修正的精神。因此，它既是一種社會(huì)變革的模式，又是一種法制變革的模式?！?4)[美]P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，序言第7頁。

伯克利學(xué)派的精神領(lǐng)袖塞爾茲尼克將他們的研究自稱為“伯克利觀察法”，其主旨在于探究法律如何適應(yīng)社會(huì)需求、解決現(xiàn)實(shí)問題，謀求在法律的穩(wěn)定與社會(huì)的變革之間保持一種平衡，并主張用“軟性”法治取代“硬性”法治。伯克利學(xué)派尤其主張?jiān)谘芯糠涩F(xiàn)象時(shí)超越事實(shí)與價(jià)值的二元對(duì)立，將價(jià)值追求與經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)合起來，反對(duì)堅(jiān)持價(jià)值中立以維持所謂科學(xué)“純粹性”的主張。同時(shí)認(rèn)為法律社會(huì)學(xué)的研究不能回避或忽略法律背后的價(jià)值與原則，甚至要對(duì)法律背后的法理了然于胸，在此基礎(chǔ)上為解決各種社會(huì)問題提供法律對(duì)策?？傊安死麑W(xué)派跳出了以往實(shí)證主義和自然主義相沖突的理論范疇，將哈特的規(guī)則說和富勒的自然法觀進(jìn)行融合，又吸收了耶林的法律目的說等學(xué)說觀點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上提出一種整合的法律觀念，即回應(yīng)型法，其獨(dú)到之處在于與社會(huì)的發(fā)展相回應(yīng)，不僅關(guān)注社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也關(guān)注法律的目的和價(jià)值理想”，(5)李晗：《回應(yīng)社會(huì)，法律變革的飛躍：從壓制邁向回應(yīng)——評(píng)〈轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法〉》，《政法論壇》2018年第2期。具有理論上的和實(shí)踐上的雙重意義。

信訪是中華人民共和國(guó)成立后逐步形成的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治制度。隨著歷史的演進(jìn)，信訪在運(yùn)行中呈現(xiàn)出多重面相，成為當(dāng)今最富有爭(zhēng)議的制度之一，人們對(duì)其的褒貶、存廢之爭(zhēng)也必然包含了對(duì)中國(guó)政治、社會(huì)、文化等方面的思索。然而，倘以伯克利學(xué)派的視角觀之，則信訪制度無疑是最能體現(xiàn)出“回應(yīng)性”色彩的制度之一，其開放性、回應(yīng)性、包容性既包括了內(nèi)在設(shè)計(jì)的初衷，也是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)積極因應(yīng)的產(chǎn)物，暗合了法之“應(yīng)然”與“實(shí)然”的結(jié)合。

二、“性別”意義上的中國(guó)制度分類

伯克利學(xué)派關(guān)于“回應(yīng)型法”的倡導(dǎo)可以與中國(guó)的信訪制度形成對(duì)話，為長(zhǎng)期以來關(guān)于信訪的功能、屬性、存廢等論爭(zhēng)提供佐證。伯克利學(xué)派所稱的三種類型的法律模式在今天的中國(guó)都有類似的對(duì)應(yīng)物，可以說，他們之間的理念沖突、價(jià)值形態(tài)等問題在中國(guó)也不同程度地存在著。壓制型制度立基于對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，這是與總體性社會(huì)相對(duì)應(yīng)的：(6)劉正強(qiáng)：《“總體性治理”與國(guó)家“訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。中華人民共和國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)延續(xù)了以軍事原則組織社會(huì)的傳統(tǒng)，體現(xiàn)無產(chǎn)階級(jí)專政、階級(jí)斗爭(zhēng)等理論的壓制型制度曾廣泛存在。(7)如延續(xù)至21世紀(jì)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度(2013年廢止)、收容遣送制度(2003年廢止)、收容教育制度(2019年廢止)、收容教養(yǎng)制度(2020年廢止)、城管制度，以及時(shí)常開展的“嚴(yán)打”“掃黑除惡”運(yùn)動(dòng)等。壓制型制度表征了國(guó)家對(duì)邁克爾·曼所提及的專制權(quán)力(8)邁克爾·曼曾將國(guó)家權(quán)力區(qū)分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力。專制權(quán)力是一種針對(duì)市民社會(huì)的國(guó)家個(gè)別權(quán)力，它由國(guó)家精英運(yùn)作且無需跟市民社會(huì)協(xié)商即可行使。基礎(chǔ)權(quán)力讓國(guó)家政權(quán)(無論是民主還是專制)有能力把他們的權(quán)力擴(kuò)散或滲透到社會(huì)中，體現(xiàn)了一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家的制度能力，用以協(xié)調(diào)社會(huì)生活?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家政治在兩個(gè)完全不同的方面都有可能表現(xiàn)得很“強(qiáng)勢(shì)”：他們可以命令其公民來滿足自身的一切需要(專制權(quán)力)，或者做出的決策可以在其領(lǐng)土范圍內(nèi)成功實(shí)施(基礎(chǔ)權(quán)力)。參見[英]邁克爾·曼《社會(huì)權(quán)力的來源——全球諸帝國(guó)與革命(1890—1945)》(第三卷上)，郭臺(tái)輝、茅根紅等譯，上海：上海人民出版社，2015年，第17～18頁。使用的廣度和深度，其往往與法律道德主義并行，總體上應(yīng)隨著依法治國(guó)的推進(jìn)而式微。但出于對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定及社會(huì)動(dòng)蕩的防范，尤其是對(duì)政治改革可能引發(fā)社會(huì)問題的忌憚，20世紀(jì)80年代末以來，中國(guó)社會(huì)的管控理念、制度與手段不但沒有發(fā)生松動(dòng)，反而在某些方面更趨保守、拘謹(jǐn)，以“穩(wěn)定壓倒一切”的思維與手段來看待和解決社會(huì)矛盾成為常態(tài)。而法理型制度(9)筆者認(rèn)為，在這里用法理型制度而不是自治型制度的表述更恰當(dāng)。注重制度的法理基礎(chǔ)，20世紀(jì)70年代末，剛剛結(jié)束“文革”的中國(guó)痛中思定、亂中求治，拉開了以舉國(guó)體制推行法制(治)的帷幕，基本建構(gòu)起了法律的文本體系和制度框架，提升了制度的理性化程度。不過，這套源自形式法治要求的法律文本體系卻與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間有著深深的鴻溝，因?yàn)樯鐣?huì)的運(yùn)行是包括執(zhí)政黨的政策與國(guó)家的法律在內(nèi)的多種制度合力的結(jié)果，法治難以獨(dú)自發(fā)揮作用。回應(yīng)型制度則主要是對(duì)壓制型制度的補(bǔ)充、修正與衡平，并且也對(duì)法理型制度的不足有所因應(yīng)，類似于與專制權(quán)力相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)權(quán)力。在中國(guó)的情境下，回應(yīng)型制度不但要將形式正義與實(shí)質(zhì)正義結(jié)合起來，更要將政治與法治、行政統(tǒng)一起來；不但要克服壓制型制度所導(dǎo)致的僵化，也要彌補(bǔ)法理型制度所內(nèi)含的疏漏。以信訪、人民調(diào)解、統(tǒng)一戰(zhàn)線、工青婦等為代表的回應(yīng)型制度具有政治意味和滲透性特征，在補(bǔ)強(qiáng)執(zhí)政合法性方面具有基礎(chǔ)性作用。尤其是，信訪制度不但非常典型地呈現(xiàn)出“回應(yīng)型”制度的特質(zhì)，而且其運(yùn)行困境也意味著其與壓制型、法理型制度的沖突與關(guān)聯(lián)。

壓制型、法理型、回應(yīng)型這三種制度具有不同的“硬度”，如同國(guó)家所擁有的多重面孔，這可以用修辭學(xué)意義上的性別氣質(zhì)來比擬和刻畫。壓制型制度立足于社會(huì)的安全高效運(yùn)行，注重對(duì)社會(huì)成員的規(guī)訓(xùn)和管制，因而具有陽剛之氣，是類似于男性化的制度：它常常像一位男性一樣彪悍、粗狂，更像一位父親一樣嚴(yán)厲、霸道。法理型制度是現(xiàn)代化的伴生物，其形成包含了韋伯所言的“祛魅”過程，(10)蘇國(guó)勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海：上海人民出版社，1988年，第91頁。法治則代表了理性化更為徹底與純粹的狀態(tài)，也是制度的最高形態(tài)，“充分體現(xiàn)了制度的成文性和強(qiáng)制性，也體現(xiàn)了制度的嚴(yán)密性和系統(tǒng)性”。(11)辛鳴：《制度論——哲學(xué)視野中的制度與制度研究》，中共中央黨校，博士學(xué)位論文，2004年，第45頁。由于法理型制度的非人情化和事本主義取向，故可認(rèn)為其是“中性”的。制度的進(jìn)化有一個(gè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、由野蠻而文明的過程，回應(yīng)型制度就是對(duì)壓制型制度的生硬與法理型制度的僵化的一種緩沖、矯正。由于回應(yīng)型制度往往與社會(huì)的福利、救助、關(guān)愛、慈善等相關(guān)，其帶有女性、母性一樣的陰柔氣質(zhì)，更加情感化、感性化一些，甚至常常失之于非理性。

這種性別化修辭只是對(duì)中國(guó)制度體系的一個(gè)高度簡(jiǎn)化和抽象，實(shí)際的情形當(dāng)然要復(fù)雜得多，現(xiàn)實(shí)中并沒有純?nèi)粏我坏摹靶詣e”或者中性的制度，每一項(xiàng)制度也必然包含了各種不同硬度的成分。中國(guó)的制度建設(shè)變動(dòng)不居、較為復(fù)雜，既面臨著由壓制型制度及法理型制度向回應(yīng)型制度轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，又面臨著由壓制型制度向法理型制度轉(zhuǎn)型的可能，更面臨著由回應(yīng)型制度向法理型制度轉(zhuǎn)型的愿景，不同制度及其演化交織在一起。毋庸諱言，在某些方面尚處于初始階段的法理型制度是中國(guó)制度體系建設(shè)的基干和理想狀態(tài)，黨中央提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是以此為基礎(chǔ)的——無論中西，法理型制度構(gòu)成制度體系的主體。相應(yīng)的，筆者對(duì)作為一種柔性的信訪制度的分析及對(duì)其回應(yīng)性價(jià)值的強(qiáng)調(diào)，乃是以相對(duì)成熟、完善的法理型制度對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)作用為基礎(chǔ)和前提的。

三、情感型制度：信訪制度緣起的親民邏輯

理解信訪制度須在其賴以存在的制度體系與社會(huì)歷史環(huán)境中。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家所建立的制度結(jié)構(gòu)是一種“總體性制度”安排，它建立在再分配與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，“與社會(huì)合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國(guó)家具有很強(qiáng)的動(dòng)員與組織能力”。(12)孫立平，王漢生等：《改革以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。在這種大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治模式下，國(guó)家通過對(duì)所有資源、利益和發(fā)展機(jī)會(huì)的壟斷完成了對(duì)社會(huì)的整合。與“總體性社會(huì)”相因應(yīng)，國(guó)家組建了自上而下的組織網(wǎng)絡(luò)、形成了城鄉(xiāng)二元及單位(準(zhǔn)單位)制的結(jié)構(gòu)等。這套權(quán)力體系，既包含了建基于人民民主專政、階級(jí)斗爭(zhēng)等理論的專制權(quán)力和健全的公檢法等剛性的國(guó)家機(jī)器與科層組織，具備了強(qiáng)大的社會(huì)支配能力；還包含了根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的理念、倫理而形成的柔性制度集合，比如統(tǒng)一戰(zhàn)線與政治協(xié)商制度、人民調(diào)解制度等，使國(guó)家保持了高度的社會(huì)動(dòng)員與滲透能力。相對(duì)于專制權(quán)力，基礎(chǔ)權(quán)力具有更為強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)性，更加體現(xiàn)了對(duì)人的心靈的治理，而濫觴于這種環(huán)境中的信訪制度就集中體現(xiàn)了這些特點(diǎn)。由于信訪制度來源于群眾路線和中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政倫理，其對(duì)于持續(xù)地建構(gòu)和補(bǔ)強(qiáng)中國(guó)政治制度的合法性——即人民群眾特別是底層民眾對(duì)以中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為核心的國(guó)家權(quán)力的認(rèn)受——具有獨(dú)特的功能。

不僅如此，信訪制度在某種意義上承接了傳統(tǒng)倫理，面向弱者的關(guān)懷深嵌其中?！邦愃飘?dāng)代中國(guó)信訪的人類活動(dòng)，在古今中外的歷史長(zhǎng)河中普遍存在，從未中斷，以中國(guó)傳統(tǒng)文化觀之，控告、申訴等制度是作為弱者的社會(huì)底層民眾維護(hù)自身利益的重要方式，而符合倫理要求的訴愿行為甚至?xí)玫缴鐣?huì)的支持與呼應(yīng)。但是，信訪制度是中華人民共和國(guó)建立后剛剛執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨的一大創(chuàng)造，是為了兌現(xiàn)并實(shí)踐人民當(dāng)家做主制度的創(chuàng)新之舉?！?13)張鐸：《中國(guó)信訪制度研究——公民主權(quán)與普通人政治》，北京：華夏出版社，2013年，第27頁。歷史上的所謂“信訪”與今天的信訪存在某種形式上的斷裂，信訪確實(shí)為當(dāng)代中國(guó)所獨(dú)有。

第一，基于反制官僚的柔性特質(zhì)。制度作為人的創(chuàng)造物，必定具有一定的人格并形成不同的“硬度”，作為支撐社會(huì)的框架的制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)剛性、硬性、理性。但越是正規(guī)、完善的制度體系就越可能形成自身的閉鎖與傲慢，面臨著回應(yīng)性不足的缺陷，這是任何官僚、科層體系都不得不面對(duì)的問題。而信訪制度就是破解此困境的一個(gè)創(chuàng)造：信訪制度是從中國(guó)制度肌體中由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政倫理衍生而來的，是自然而然萌發(fā)與順勢(shì)而為構(gòu)建相結(jié)合的產(chǎn)物，從而形成了與民眾需求相契合的回應(yīng)方式，以刺穿和軟化官僚機(jī)構(gòu)的生硬和任性。

建政伊始，毛澤東對(duì)日漸龐大的官僚體系抱有警惕，而所謂修正主義、資本主義復(fù)辟也是以這個(gè)官僚體系為載體的。在以剛性、硬性為總體特征的中國(guó)制度體系中，反制與平衡越完善就越有僵化死板之虞的制度缺陷，讓信訪這種制度安排不期而至，其“陰柔”特性暗合了中國(guó)“一陰一陽謂之道”的哲理，形成了對(duì)官僚科層體系的補(bǔ)充、反制和平衡，一如在家庭教育中父母可能對(duì)子女扮演的“紅臉”“黑臉”角色。一直以來，信訪制度是一種難得的制度“備胎”——當(dāng)官僚體制過于僵硬時(shí)，信訪制度就成為穿透官僚甚至上達(dá)“天聽”的武器；一旦某些社會(huì)問題無法見容于刻板的既有制度時(shí)，信訪就可以從容救場(chǎng)，從而緩解和軟化了官僚制度的僵硬與任性。

盡管隨著制度的完善和法治的健全，信訪所涉之事皆有相應(yīng)的科層機(jī)構(gòu)因應(yīng)，但不斷膨脹與分化的制度自身也會(huì)形成縫隙或沖突，對(duì)蕓蕓百姓造成制度區(qū)隔。而信訪則是一種類似于兜底與收容性的制度，是一種“柔性”的敷設(shè)，就如同在過于僵硬的建筑里，更需要一些軟化、防摔防滑的設(shè)備，如同在硬地板上鋪就一層柔軟的地毯，在硬座位上搭配一個(gè)舒適的軟墊。信訪之“柔性”使其具有減震、緩沖、修復(fù)、校正、潤(rùn)滑等功能，從而保障了整個(gè)制度體系的平滑運(yùn)行。不少學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代也有類似的直訴或上控制度，現(xiàn)代西方國(guó)家也不乏類似的申訴、陳情設(shè)置，但信訪制度更為系統(tǒng)和完整，是超越和克服官僚僵化痼疾的中國(guó)式貢獻(xiàn)，這種制度設(shè)計(jì)絕非權(quán)宜之計(jì)，而是一種必然的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。

第二，基于涵養(yǎng)人性的溫情本色。由于制度往往是集體智慧和審慎考慮的產(chǎn)物，努力清除各種封建的、落后的人情裙帶對(duì)社會(huì)理性的侵蝕是中國(guó)制度建設(shè)的前提條件，如同韋伯所認(rèn)為的，傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的本質(zhì)就是理性化的逐步展開，其實(shí)質(zhì)就是祛魅化。然而要注意的是，現(xiàn)代化并非一概排斥“人情”，制度并不是冷冰冰的器物，其價(jià)值不僅在于維持一種嚴(yán)苛的秩序，更在于守護(hù)一套溫情的倫理，因而也需要強(qiáng)調(diào)“人性化”，用于對(duì)抗官僚習(xí)氣、衙門作風(fēng)。

中國(guó)歷朝歷代都有著深厚的情感治理傳統(tǒng)與資源，從政治表達(dá)到治理體系都充滿了情感性。如孔子為執(zhí)政者設(shè)計(jì)出“仁愛”的思想，韓非子則提出“凡治天下，必因人情”(14)語出《韓非子·八經(jīng)》。的觀點(diǎn)——雖然其“人情”主要指諸如“好惡、貪欲、趨利避害”等“人之常情”，這些都通過人的情緒和情感呈現(xiàn)出來；又如李澤厚的中國(guó)文化“情本體”理論、蒙培元的儒學(xué)觀點(diǎn)等都是對(duì)中國(guó)式情感的理論概括。在缺乏類似于西方的社會(huì)抗議、心理干預(yù)等制度安排的情況下，信訪是社會(huì)底層民眾幾乎僅有的進(jìn)行宣泄與釋放的制度通道，而除了維權(quán)與求助外，許多民眾尚有精神和心理的需求，需要情感和心理方面的社會(huì)關(guān)懷與干預(yù)，而信訪就承載了這樣的功能，并暗含了儒家倫理中的關(guān)懷弱者成分。

這在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期尤其如此：在中國(guó)社會(huì)還不成熟，自組織化程度比較低的情況下，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，社會(huì)問題及人的心理、精神問題將不斷出現(xiàn)，依靠硬性制度將難以完成推進(jìn)社會(huì)整合、促成社會(huì)團(tuán)結(jié)的任務(wù)。而信訪在這方面則具有社會(huì)教化與道德促進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，這種大眾尤其是底層民眾的情緒撫慰與精神體恤制度，有溫度、講感情，長(zhǎng)于對(duì)情、理、法的配置，通過發(fā)揮其濡化功能，有助于形成一套為大多數(shù)民眾接受并內(nèi)化于心的價(jià)值體系——“不能純粹靠暴力、靠強(qiáng)制力來維持社會(huì)的內(nèi)部秩序，要形成廣泛接受的認(rèn)同感和價(jià)值觀，這樣可以大大減少治國(guó)理政的成本”。(15)王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年3期。

出于因應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的需要，信訪制度也擴(kuò)展出沖突化解、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)救助等功能。但即使這樣，它也不是純粹的、典型意義上的行政制度及工具意義上的治理手段。同其他制度不同，構(gòu)成信訪運(yùn)行基礎(chǔ)的主要不是像《信訪工作條例》這樣的法律文件，而是執(zhí)政黨的綱領(lǐng)、理論、方針、政策等；信訪成為國(guó)家通往底層、進(jìn)入基層社會(huì)的載體和通道，依賴的不是硬性的法條，而是柔性的“氣質(zhì)”——執(zhí)政者同人民群眾的血肉相連。

第三，基于護(hù)弱情懷的親民倫理。中華人民共和國(guó)成立后形成了一系列的社會(huì)整合制度，尤其是在城鄉(xiāng)二元分立基礎(chǔ)上建立了單位制體制(在農(nóng)村是人民公社)，由單位代國(guó)家進(jìn)行資源分配及對(duì)社會(huì)成員的控制，使其成為總體性制度的組織基礎(chǔ)。對(duì)此，有研究認(rèn)為這是一種讓社會(huì)成員和國(guó)家公共制度聯(lián)系起來的方式：“直接接觸社會(huì)成員的機(jī)構(gòu)，實(shí)際上不是政府本身，而是它的‘代理’機(jī)構(gòu)——工作單位(在鄉(xiāng)村是生產(chǎn)大隊(duì)和公社組織)。作為和人們距離最近的公共組織，單位重新組織化了人們的公共關(guān)系，個(gè)人也通過單位和新的政府建立了制度化連接?！边@種聯(lián)系是“唯一可及的公共關(guān)系，因?yàn)橛袉挝坏娜瞬趴赡芙佑|到公共制度，并申請(qǐng)、要求獲得公共制度的幫助”。(16)張靜：《公眾怎樣依靠公共制度？》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。不過，這種判斷并不全面：事實(shí)上，人們與國(guó)家之間還存在著一些特殊的對(duì)話通道，信訪制度就是一例。

信訪制度所具有的特殊價(jià)值和意義在于：作為中國(guó)共產(chǎn)黨基礎(chǔ)性的執(zhí)政資源，信訪是面向社會(huì)底層的政治設(shè)計(jì)，是踐行群眾路線與論證新中國(guó)政權(quán)之合法性的重要基石，只有這樣執(zhí)政黨才能從社會(huì)汲取到源源不斷的力量?！罢h的實(shí)力決定著政黨執(zhí)政。從根本上講，政黨的實(shí)力顯然不是來自國(guó)家政權(quán)，而是來自社會(huì)，來自黨自身的發(fā)展和積累。因此，一個(gè)政黨要能在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位上立于長(zhǎng)久不敗之地，就必須有強(qiáng)大的資源體系予以支撐?！?17)林尚立：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：黨、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的政治學(xué)分析》，《毛澤東鄧小平理論研究》2001年第6期。在這種意義上，信訪成為社會(huì)底層民眾、體制外人士、弱勢(shì)邊緣群體甚至“社會(huì)閑雜”(18)中華人民共和國(guó)成立后，黨實(shí)際上是以非正式制度的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)“社會(huì)賢達(dá)”與“社會(huì)閑雜”兩大人群的整合：針對(duì)“社會(huì)賢達(dá)”等精英建立了政治協(xié)商、統(tǒng)一戰(zhàn)線等制度；針對(duì)“社會(huì)閑雜”等社會(huì)底層與邊緣人群建立了信訪、人民調(diào)解等制度。的一種受庇護(hù)的管道與發(fā)聲裝置，是為群眾路線例行化的成功創(chuàng)設(shè)。

國(guó)家在對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面治理的同時(shí)，也承擔(dān)了無限政治倫理責(zé)任，這使得信訪制度不能不成為“國(guó)家倫理的檢驗(yàn)標(biāo)尺”與“政府的良心機(jī)制”。(19)田文利認(rèn)為，國(guó)家倫理是國(guó)家作為一個(gè)主體對(duì)其全體國(guó)民所承擔(dān)的道德責(zé)任和倫理關(guān)懷，是國(guó)家與公民或組織發(fā)生相互關(guān)系時(shí)國(guó)家所應(yīng)當(dāng)遵循的道德規(guī)范。目前大部分的信訪指向國(guó)家與公民之間的關(guān)系，且人們往往質(zhì)疑制度公平性及政府的道德屬性等在法律制度之外的倫理問題——從制度的公義性、公務(wù)員的品性，一直到國(guó)家的道德性。參見田文利《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第1期。帶著對(duì)人民群眾的深厚感情做工作是對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員的要求，但只有信訪等少數(shù)制度能夠達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有哪一項(xiàng)制度比信訪更與國(guó)家的道德屬性相關(guān)：就訪民而言，在他(她)們的想象中并沒有嚴(yán)格的“科層制”概念，而只有總體性的、籠統(tǒng)的、無所不能的黨和政府，他們也習(xí)慣于以一種受庇護(hù)乃至恩賜的心態(tài)來期待黨和政府的幫助?！巴ㄟ^信訪制度所彰顯的主題，本質(zhì)上就是國(guó)家之愛。”這種國(guó)家之愛“特別凝聚著國(guó)家對(duì)于人民的體貼、謙卑、救濟(jì)、公善以及糾錯(cuò)的本質(zhì)屬性和優(yōu)秀品格?！?20)田文利：《信訪制度的法律定性問題研究》，《“信訪的制度變遷與治理困境”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》(未刊稿)。信訪制度的“護(hù)弱情懷”標(biāo)定了其道德高度。

四、信訪“異化”與治理“反轉(zhuǎn)”

作為執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的渠道，信訪可謂中國(guó)最基礎(chǔ)的民意表達(dá)制度。直至20世紀(jì)90年代前，信訪幾乎以一種“秘書性工作”的面目呈現(xiàn)在大眾面前，集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)群眾要求的制度性回應(yīng)，群眾來信來訪是受到歡迎和鼓勵(lì)的。(21)20世紀(jì)60年代初，一篇題為《把處理人民來信來訪工作再提高一步》的社論中指出：“在最近的幾個(gè)月中，本市黨政機(jī)關(guān)的處理人民來信來訪工作，又有了很大的改進(jìn)，人民群眾的來信來訪，不僅數(shù)量繼續(xù)有所增加，而且內(nèi)容更加豐富。大量的人民來信來訪，說明人民群眾當(dāng)家做主的思想提高了，對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的責(zé)任感加強(qiáng)了?！薄栋烟幚砣嗣駚硇艁碓L工作再提高一步》(1961年6月)，《上海信訪檔案》，上海檔案館藏，B163-2-1203。20世紀(jì)80年代末以后，中國(guó)改革遇到了很多困難與挑戰(zhàn)，計(jì)劃時(shí)代長(zhǎng)期累積的社會(huì)矛盾與現(xiàn)實(shí)問題不斷釋放出來，涌入信訪管道，形成“薄殼效應(yīng)”。(22)薄殼理論是彈性力學(xué)的一個(gè)研究?jī)?nèi)容，它研究薄殼體在各種載荷作用下的力學(xué)性能，如變形情況、內(nèi)力分布規(guī)律等。學(xué)者蕭功秦在論證中國(guó)政治與社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，使用“薄殼效應(yīng)”來比擬傳統(tǒng)集權(quán)國(guó)家在走向改革開放時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)：如同地殼最薄處最易發(fā)生火山噴發(fā)一樣，傳統(tǒng)集權(quán)體制一旦進(jìn)行改革開放，就可能出現(xiàn)“政治參與爆炸”的現(xiàn)象(參見蕭功秦《關(guān)于新權(quán)威主義體制與國(guó)家治理問題的若干思考》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期)。而信訪就是一個(gè)承載著類似風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域。面對(duì)這些情況，對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩乃至政治風(fēng)險(xiǎn)的忌憚，致使“維穩(wěn)”的思路占了上風(fēng)：穩(wěn)定演繹成為了幾乎壓倒一切的價(jià)值追求，演化成為社會(huì)治理的總原則，從而極大地影響了中國(guó)的政治生態(tài)。在這種情況下，朝野對(duì)信訪工作寄予了不切實(shí)際的不同期望，對(duì)民眾來說，信訪成為了一個(gè)什么都可以裝的“筐”，外延不斷擴(kuò)大，功能不斷擴(kuò)展，糾紛化解、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)救助等等紛至沓來，有全能化之勢(shì)；就政府而言，信訪治理意味著不但要努力解決麻煩，還要“解決”麻煩制造者，信訪一度為“維穩(wěn)”所俘獲和捆綁，在扭曲與異化中變得僵硬，不斷失守其初始功能定位，成為貫徹“維穩(wěn)”路線的中堅(jiān)制度和機(jī)制。

信訪本來應(yīng)當(dāng)屬于邁克爾·曼所說的基礎(chǔ)性權(quán)力或伯克利學(xué)派所倡導(dǎo)的“回應(yīng)性”制度，但卻在維穩(wěn)情勢(shì)的逼迫下被實(shí)用主義化和工具化，并向?qū)Ｖ菩詸?quán)力演化。在通過信訪來“維穩(wěn)”的秩序?qū)蛳?，中央和地方紛紛在非常之時(shí)出臺(tái)應(yīng)急性的非常之策，屬地化管理、排名通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪約訪、矛盾隱患排查、包保責(zé)任制、一崗雙責(zé)等紛紛出籠，除了介入對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的協(xié)調(diào)、督辦、查處等以外，信訪還被要求化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、處理突發(fā)事件等，甚至先后與收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)、“學(xué)習(xí)班”等制度捆綁在一起。隨著中央壓力式信訪體制的確立，信訪運(yùn)行完成了一個(gè)重大轉(zhuǎn)向，不但由于功能的擴(kuò)展而“復(fù)合化”，而且在“維穩(wěn)”原則的滲透下不斷系統(tǒng)化甚至體制化，擴(kuò)展為包括壓制、防控、救助、排查等在內(nèi)的制度體系，國(guó)家對(duì)信訪由名義上的提倡變成事實(shí)上的防范，信訪由整合社會(huì)的手段演化為被治理的對(duì)象，2004年“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議”制度的建立，標(biāo)志著信訪功能擴(kuò)展與“維穩(wěn)”的制度化。信訪作為一項(xiàng)情感型制度不斷被硬化、工具化，一項(xiàng)曾經(jīng)主要承載政治凝聚、整合功能的制度異化成為了一項(xiàng)官僚式的彈壓、穩(wěn)控制度。

信訪是執(zhí)政黨宣示“為人民服務(wù)”和承載群眾路線的重要制度，理論上對(duì)過火、過激的信訪行為不能打擊。但隨著訪民圍門堵路等抗議性行為的增多，維穩(wěn)壓力陡增。官方于2003年將這類行為單獨(dú)命名為“非正常上訪”(簡(jiǎn)稱“非訪”)。(23)“非正常上訪”通常是指上訪人未按國(guó)家對(duì)于信訪的有關(guān)規(guī)定和要求，到有關(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場(chǎng)所上訪，而是到非接待場(chǎng)所上訪或以上訪為名滋事的行為。國(guó)家信訪局原副局長(zhǎng)張彭發(fā)認(rèn)為，“非正常上訪”不應(yīng)再解釋為“非正常上訪”，而應(yīng)解釋為“不是上訪”。參見張彭發(fā)《關(guān)于“非訪”發(fā)生發(fā)展及解決路徑的思考》，《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2016年第5輯。這種向來為官方所忌憚的“非正?！毙旁L行為處于政治與法律含糊地帶，實(shí)際上回避了對(duì)“纏訪”“鬧訪”這些行為的定性，在信訪治理中造成了更大的混亂，導(dǎo)致對(duì)處理與信訪有關(guān)的違法行為時(shí)畸輕畸重：一方面，各地往往層層加碼，對(duì)“非訪”作擴(kuò)大解釋，甚至將“非訪”非法化以進(jìn)行打擊；另一面，也可能對(duì)信訪活動(dòng)中一些構(gòu)成違法、犯罪的“非訪”行為因“訪”而姑息遷就。

吊詭的是，制度異化似乎并不限于信訪：一些如公安、司法系統(tǒng)等涉及公共安全、權(quán)利保障、定紛止?fàn)幍裙彩马?xiàng)，具有壓制型特點(diǎn)的工具型制度，最應(yīng)緣法而治、一斷于法，從而不偏不倚地體現(xiàn)出程序正義。但這些制度也有失守，本該具有理性特色的制度卻自我情感化，譬如一些執(zhí)法機(jī)關(guān)熱衷于迎合大眾、取悅上級(jí)，從而造成角色的混亂。事實(shí)上，伯克利學(xué)派雖然倡導(dǎo)回應(yīng)型制度，但并未否認(rèn)壓制型制度的價(jià)值，壓制并不必然就是強(qiáng)制，也不必然意味著出于統(tǒng)治者的惡意，更不必然就是“壞的”，因?yàn)閴褐茦O有可能伴隨了政治秩序的形成和維持過程。各種制度功能不同、秉性各異，應(yīng)當(dāng)各守其分，如果邊界不清、相互僭越，硬制度自我軟化、軟制度自我硬化，就可能擾亂制度分工，造成治理的混亂。

“維穩(wěn)”使信訪制度承受了不能承受之重，走入一個(gè)異化和“被”的時(shí)代：從聯(lián)系群眾、獲取信息、治理社會(huì)、凝聚共識(shí)的工具異化與演變?yōu)楸恢卫怼⒎婪?、控制的?duì)象。各地為了完成穩(wěn)控任務(wù)，將維穩(wěn)的手段、方法和技術(shù)無所不用其極，對(duì)于訪民的各種強(qiáng)制手段紛紛出籠，從下訪、隱患排查、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到對(duì)訪民實(shí)行超強(qiáng)度的管控，“嚴(yán)防死守”“盯牢看死”，從對(duì)上訪重點(diǎn)戶的跟蹤、軟禁等，到各種“學(xué)習(xí)班”“法制教育班”“訓(xùn)誡中心”“分流中心”的遍地開花，以及處于非法狀態(tài)的暴力接訪等不一而足。信訪的屬地化管理與壓力式問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致了對(duì)信訪的無原則治理，從而無暇顧及法治、人權(quán)等原則，導(dǎo)致信訪制度被異化。

五、回歸制度理性：信訪的“盤活”與矯正

信訪之困乃至信訪工具化從某種意義上說與總體性制度的松動(dòng)密切相關(guān)。在總體性社會(huì)中，各種社會(huì)制度是一體化的：基于意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同、(準(zhǔn))單位制體制，以及專制權(quán)力的使用是其發(fā)揮作用的合法性、有效性基礎(chǔ)。在這套以壓制性為特點(diǎn)的制度體系中，信訪并不是額外的一種制度，而是滲透于各種制度之中或者說是各種制度所隱含的一種功能。改革開放后，隨著時(shí)代的進(jìn)步、法治的倡行，總體性社會(huì)出現(xiàn)分化，社會(huì)治理要告別“革命”“階級(jí)”，逐步走入理性化的軌道，大部分的治理目標(biāo)應(yīng)藉由理性化、科層化的制度來實(shí)現(xiàn)。這使得不同制度板塊的功能、鏈接發(fā)生了變化。在新制度主義的制度變遷分析框架中，制度往往被視為復(fù)合體(Complexes)而不是單一體(Monolithic)，而制度內(nèi)部的分化意味著制度的構(gòu)成要素并不必然是整合的整體(Integrated whole)，多種要素在特定時(shí)間塑造的特定制度表面上看起來是穩(wěn)定的，但實(shí)際上在其內(nèi)部始終存在著各要素之間發(fā)生沖突的可能性。(24)[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭(zhēng)議》，李秀峰，柴寶勇譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第78頁。在中國(guó)治理體系變遷的過程中，一方面既有的社會(huì)治理制度的剛性在減弱，各治理制度之間的聯(lián)結(jié)也變得松散，其共享性、兼容性在下降，甚至互相沖突；另一方面新的互動(dòng)式的理想制度結(jié)構(gòu)尚未形成，這常常陷信訪制度于尷尬境地。

信訪制度一方面保持了其政治正確的性質(zhì)及其天然的開放性與便利性，另一方面又逐漸從其他制度中溢出。政府官僚體系的專業(yè)化加劇了各組織的封閉性，導(dǎo)致在最終可以直接與民眾打交道的專屬機(jī)構(gòu)中，信訪部門成為為數(shù)不多的機(jī)構(gòu)之一。于是，信訪幾乎要獨(dú)自面對(duì)洶涌的社會(huì)大眾，在吸附了大量社會(huì)矛盾的同時(shí)，也在某種程度上“跑偏”“異化”，尤其是成為一些地方政府打壓訪民或訪民謀利、發(fā)泄的通道。幾十年來，信訪的“維穩(wěn)”化和“維權(quán)”化使其在盛名之下不堪重負(fù)，情感型制度的工具化擾亂了不同制度功能與角色的分工，最終造成了制度自身的內(nèi)耗。一度做大信訪乃至倡導(dǎo)信訪法治化成為朝野盤活信訪的主要呼聲，但這種想法可能會(huì)扭曲信訪固有的職能，并對(duì)相關(guān)的制度形成擾亂和僭越。

在中國(guó)制度體系愈益健全的今天，信訪制度回歸其本位是一個(gè)現(xiàn)實(shí)與理性的選擇。所幸，黨的十八大后，信訪進(jìn)入盤整期，其制度理性逐漸復(fù)歸。在全面建設(shè)法治國(guó)家、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，國(guó)家下決心推動(dòng)信訪“瘦身”，從而為信訪制度的去工具化、賦情感化，進(jìn)而找回“回應(yīng)性”這一本真屬性創(chuàng)造了條件。首先是剝離，信訪最令人詬病之處在于它常常站在社會(huì)穩(wěn)定的“第一線”，勉為其難地充當(dāng)“消防隊(duì)”，甚至以維穩(wěn)的名義限制公民的人身自由。2015年，運(yùn)行了十余年的“中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議”悄然變身為“中央信訪工作聯(lián)席會(huì)議”，協(xié)調(diào)群體性事件的職責(zé)被徹底剝離，交給了公安等部門。這是一次重要的“轉(zhuǎn)身”：信訪部門唱的是紅臉，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不是信訪部門的直接職責(zé)，其只能通過間接的、內(nèi)在的方式，通過“搭把手”來發(fā)揮維穩(wěn)作用。其次是切割，長(zhǎng)期以來，涉法涉訴信訪是一個(gè)令人頭痛的痼疾，信訪與司法等的混同不但破壞了司法的公信力，也使自身陷入進(jìn)退失據(jù)的窘境。2014年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確實(shí)行訴訟與信訪分離制度，要求政法機(jī)關(guān)建立健全涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制、依法按程序辦理制度、依法終結(jié)制度及國(guó)家司法救助制度，強(qiáng)調(diào)依法維護(hù)涉法涉訴信訪秩序。在此基礎(chǔ)上，中央政法委先后印發(fā)了四個(gè)配套文件，最高法、最高檢、公安部、司法部也分別制定了各自的落實(shí)文件。信訪與訴訟分離，即在信訪渠道入口處明確區(qū)分信訪與司法程序，對(duì)應(yīng)當(dāng)通過訴訟途徑解決的問題不予受理，以保障司法權(quán)威。這進(jìn)一步推動(dòng)了信訪向情感本位的回歸。第三是分流，對(duì)于可以受理的事項(xiàng)，早在2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》中，就提出“推進(jìn)通過法定途徑分類處理信訪投訴請(qǐng)求，引導(dǎo)群眾在法治框架內(nèi)解決矛盾糾紛”，在行政體系內(nèi)厘清信訪與其他法定途徑的界限，合理劃分解決主體和方式，避免所有訴求不分情況和性質(zhì)一律按照信訪程序處理，即防止信訪越俎代庖，其實(shí)質(zhì)是把進(jìn)入信訪渠道的、本應(yīng)當(dāng)適用行政程序處理的事項(xiàng)再重新歸流到行政程序中，實(shí)現(xiàn)依法按程序解決信訪訴求的目的。在此過程中，信訪部門主要是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)按照法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為的要求依法履職，從而緩解了信訪為事務(wù)所困、無暇發(fā)揮其情感優(yōu)長(zhǎng)這一狀況。

六、討論：堅(jiān)守信訪情感型制度的理由

迄今，信訪仍然是中國(guó)最富爭(zhēng)議的制度之一，在對(duì)其毀譽(yù)參半、或迎或拒、莫衷一是的情緒背后隱含了人們對(duì)其的認(rèn)知偏誤。在一些學(xué)者看來，信訪堪稱是“人治”的代表性制度，隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，信訪必將不斷式微并最終退出歷史舞臺(tái)。然而，反觀法治建設(shè)如火如荼的今天，信訪在社會(huì)的詬病聲中卻依然喧囂紅火。何以如此？或許目前并不具備在一個(gè)理想的法治社會(huì)中由法治因應(yīng)絕大部分社會(huì)問題的條件；相反，由于中國(guó)法治的“實(shí)質(zhì)”性特征，以守護(hù)社會(huì)正義與良知為使命的信訪制度與法治形成了緊密的勾連，具有內(nèi)在的一致性。

信訪制度作為中國(guó)政治機(jī)體的內(nèi)生產(chǎn)物，具有政治彌合與社會(huì)撫慰的獨(dú)到作用。尤其是在中國(guó)社會(huì)面臨斷裂與分化的當(dāng)下，信訪往往作為一種兜底性、整合性機(jī)制出場(chǎng)，在舒緩社會(huì)困境方面獨(dú)樹一幟，中國(guó)長(zhǎng)期的政治穩(wěn)定不能不說與這種制度安排密切相關(guān)。從更長(zhǎng)的歷史時(shí)段來看，在其賴以生成的社會(huì)政治環(huán)境沒有發(fā)生根本性改變的前提下，信訪制度仍然構(gòu)成中國(guó)政治制度的標(biāo)配，大眾情感的剛需。它與主流、規(guī)范的法律制度之間并不是一種此消彼長(zhǎng)、有你無我的零和博弈關(guān)系。事實(shí)上，在政治制度成熟完善的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，即便在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡方面已經(jīng)相當(dāng)完備，也面臨著純粹代議制局限性與滯后性的困境，受到類似占領(lǐng)華爾街的“大眾民主”、民粹主義運(yùn)動(dòng)的襲擾，于是，他們也往往采取申訴專員、苦情或請(qǐng)?jiān)傅取袄狻毙缘幕貞?yīng)制度來應(yīng)對(duì)不時(shí)之需，這些制度是軟性的、補(bǔ)充的，也具有情感色彩。

相對(duì)而言，信訪的真諦暗合于當(dāng)今的社會(huì)管理理念，其甚至有“扁平化”“后現(xiàn)代”之妙。但信訪亦有其制度邊界：現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度異質(zhì)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的社會(huì)，社會(huì)運(yùn)行所賴以支撐的是一個(gè)制度的體系，而不是某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)萬能的制度。“任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各個(gè)分裂，決不會(huì)存在，也不能推行?！?25)錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第4頁。由于信訪制度的不斷行政化，人們習(xí)慣于以“解決問題”的視角來打量信訪制度，工具性方面被過于強(qiáng)調(diào)，但信訪不是萬能也不是全能的，“無論制度設(shè)計(jì)多么周密細(xì)致，多么全面詳盡，它都不可能窮盡大千世界中的一切現(xiàn)象，都不可能覆蓋社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展過程中的各種可能……如果要以有限的制度設(shè)計(jì)來解決無限的發(fā)展問題，必然是力不從心。這種泛制度化的傾向如果得不到糾正，很有可能在出現(xiàn)無數(shù)次因制度力不從心而陷入窘境的現(xiàn)象之后，走向?qū)χ贫鹊牟恍湃?，從一個(gè)極端一下子跳到了另一個(gè)極端”，(26)辛鳴：《制度論——哲學(xué)視野中的制度與制度研究》，中共中央黨校，博士學(xué)位論文，2004年，第149頁。今天人們對(duì)于信訪制度莫衷一是的存廢之爭(zhēng)就是對(duì)這一隱憂的一種印證。

情感治理是內(nèi)在于中國(guó)治理傳統(tǒng)的，在國(guó)家的治理體系中情感是基本的、不可或缺的、具有核心地位的元素。(27)何雪松：《城市文脈、市場(chǎng)化遭遇與情感治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第9期。在這個(gè)意義上，情感治理是促成社會(huì)團(tuán)結(jié)、舒緩人民情緒的重要方式：“社會(huì)情緒和社會(huì)情感具有社會(huì)信號(hào)、社會(huì)運(yùn)行的動(dòng)力、社會(huì)行為調(diào)節(jié)和團(tuán)結(jié)社會(huì)等功能?！?28)王俊秀：《新媒體時(shí)代社會(huì)情緒和社會(huì)情感的治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2016年第11期。在民眾日常生活中的困惑、焦慮與日俱增甚而引發(fā)人際情感危機(jī)的情況下，治理實(shí)踐過程必須和人發(fā)生對(duì)話、溝通與協(xié)商，(29)文軍，高藝多：《社區(qū)情感治理：何以可能，何以可為？》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第6期?！叭绻荒芏聪ひ粋€(gè)時(shí)代的情感基調(diào)，也就無從把握這個(gè)時(shí)代的脈動(dòng)”。(30)成伯清：《情感的社會(huì)學(xué)意義》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。于信訪制度而言，信訪制度核心的、潛在的功能是體現(xiàn)其本真的、立基于群眾路線的實(shí)質(zhì)“合法性”——保持執(zhí)政者與人民群眾的血肉相連是信訪賴以運(yùn)行的“源代碼”。在中國(guó)革命與建設(shè)的歷程中，情感因素一直是中國(guó)共產(chǎn)黨人動(dòng)員與團(tuán)結(jié)民眾的工具，從而實(shí)現(xiàn)了以社會(huì)情感為基礎(chǔ)的社會(huì)凝聚。今天亦復(fù)如是：群眾路線的本質(zhì)就是情感工作，具體體現(xiàn)群眾工作要求的信訪制度更是注重情感方法與策略。盡管“為人民服務(wù)”是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的根本宗旨，任何一項(xiàng)工作都需要承載著對(duì)人民群眾的感情，都需要體會(huì)和了解人民群眾的情緒，都需要傾聽人民群眾的疾苦，但信訪工作中情感的含量更高，對(duì)情感的要求更嚴(yán)。信訪制度的這種特點(diǎn)，使信訪工作充滿了情感色調(diào)，也意味著信訪秩序是一種情感秩序。

信訪治理正是通過情緒安撫、約束、教化等情感手段，來疏緩人民群眾的情緒，以促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，強(qiáng)化執(zhí)政黨的情感基礎(chǔ)。情感不僅是工具和手段，更是目的和根本。信訪之于中國(guó)政治，其作用不是形同鋼筋與水泥一般堅(jiān)硬的官僚科層制度，而是一種有利于防風(fēng)固沙、水土保持、涵養(yǎng)水源、守根固本的軟性“草根”制度，其深埋地下的根須固著和支撐了光鮮的地上制度往往為人所忽視。對(duì)信訪制度工具主義、實(shí)用主義的理解偏誤將有損其對(duì)大眾政治或情感訴求的回應(yīng)。在今天的情勢(shì)下，盤活與刷新信訪制度的情感本色，使其政治價(jià)值與情感邏輯得以充分釋放，將是延展中國(guó)政治活力的長(zhǎng)久之策。