史純純，高新宇

（安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

一、問題提出

養(yǎng)老服務(wù)供給不足、質(zhì)量不高的問題是我國進(jìn)入老齡化社會以來長期困擾政府的難題。如何解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)存在的困境成為亟待解決的公共問題。2021 年2 月，國家發(fā)改委、民政部、國家衛(wèi)健委三部門發(fā)布《關(guān)于建立積極應(yīng)對人口老齡化重點聯(lián)系城市機制的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分兄赋鲆y(tǒng)籌整合養(yǎng)老服務(wù)各類資金渠道，建立健全由政府、社會、個人共同參與的養(yǎng)老服務(wù)成本分擔(dān)機制。我國將養(yǎng)老納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)，并制定“十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?。黨的十九大報告強調(diào)，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面不斷取得新成就，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多幸福感和獲得感［1］。

國家統(tǒng)計局和民政部門聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，2021 年末，中國60 歲及以上人口數(shù)量達(dá)到2.67 億人，占據(jù)了全國總?cè)丝跀?shù)量的 18.9%。其中，65 歲及以上人口數(shù)占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)14.2%，而且我國的人口出生率和人口自然增長率均不同程度地出現(xiàn)下滑的現(xiàn)象。我國養(yǎng)老壓力隨著社會發(fā)展而不斷增加，形勢也變得更為嚴(yán)峻。雖然隨著政府改革的推進(jìn)，我國日益注重在養(yǎng)老服務(wù)中充分發(fā)揮社會力量和市場力量的作用，但在如今的社會養(yǎng)老服務(wù)體系中依然會存在政府越位缺位、社會組織發(fā)育不完全、家庭養(yǎng)老觀念落后、養(yǎng)老市場混亂的問題。

老齡化問題已然成為受到廣泛關(guān)注的社會問題，我國對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研究也在近年來得到迅速發(fā)展。雖然在當(dāng)前還處于初級發(fā)展階段，但我國學(xué)者結(jié)合實際情況以及國外相關(guān)成果對社區(qū)養(yǎng)老進(jìn)行了多視角的研究。一些學(xué)者從社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢出發(fā)，認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老的形式相比于傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式，能夠減輕子女的負(fù)擔(dān)［2］以及社會所承擔(dān)的養(yǎng)老成本［3］。在針對社會養(yǎng)老服務(wù)模式的研究中，有學(xué)者提出了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的治理模式，認(rèn)為需要建立社區(qū)養(yǎng)老的網(wǎng)絡(luò)化治理平臺［4］；還有學(xué)者肯定了政府、社區(qū)、企業(yè)等多元主體共同參與，以社區(qū)為平臺的“多元一體化”社區(qū)養(yǎng)老模式的可行性［5］。對于當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的制約因素，也有學(xué)者進(jìn)行了探討。許琳［6］通過個案研究指出了當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)普遍存在對普通老人關(guān)注不足，對特殊老人（貧困、殘疾等）的養(yǎng)老需求無法滿足的矛盾；秦艷艷等［7］學(xué)者則指出政府對于社會組織缺乏對應(yīng)的扶持培育政策。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們普遍對我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的前景持樂觀態(tài)度?？傮w來看，我國在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面的研究內(nèi)容主要涉及服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式以及服務(wù)需求等方面，研究內(nèi)容較為單一，且關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究大多是從宏觀的角度出發(fā)，聚焦的城市也大多集中在北京、上海、廣州等一線和超一線城市，而對于像安徽省B 市這樣的二三線城市的關(guān)注度不足。關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究主題和研究的地區(qū)可以更多元，相關(guān)的實證研究應(yīng)更具系統(tǒng)性。本文通過分析中心治理理論在我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題上的契合性，并針對在B 市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題從多元主體的角度對B市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提出改進(jìn)路徑。除了在養(yǎng)老服務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)的政府這一主體之外，本文還引入市場和社會組織兩大主體彌補當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需的失衡。倡導(dǎo)多元主體協(xié)商互助的“多中心治理”思想可以成為解決我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題的一個理論創(chuàng)新點。

二、多中心治理理論：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的理論基礎(chǔ)

自二十世紀(jì)九十年代以來，公共管理領(lǐng)域?qū)W術(shù)界逐漸推崇“治理”與“善治”兩個概念。而奧斯特洛姆等人在此期間提出的“多中心治理”理論為公共管理的研究提出了新的思路。“多中心治理”改變了傳統(tǒng)公共管理中政府“一枝獨秀”的思維定式，提出了多元主體互動合作的新概念。對于研究社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提升等社會公共議題來說，多中心治理理論無疑可提供一個合理性視角。

（一）多中心治理理論

多中心治理理論是基于多中心的概念而產(chǎn)生的。多中心是指借助多部門而非單一的權(quán)力中心和組織體制來治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。以文森特·奧斯特洛姆（和艾莉諾·奧斯特洛姆）夫婦［8］為代表的一批學(xué)者在公共管理領(lǐng)域的研究過程中提出了多中心治理理論［9］。多中心治理理論認(rèn)為供給與使用的有效合作是高質(zhì)量公共服務(wù)的核心，而只有讓生產(chǎn)與消費達(dá)到緊密結(jié)合，公共經(jīng)濟組織才最有可能在最大程度上發(fā)揮自身的作用。在公共事務(wù)的治理與公共服務(wù)的供給中，沒有絕對的中心，政府、市場、第三部門等多元主體必須相互信賴、協(xié)商、合作［10］。在公共經(jīng)濟中，政府、私營企業(yè)、公共機構(gòu)等多元主體之間的聯(lián)系越緊密，各組織自我規(guī)范傾向的程度也會隨之提高，效率提升更快，可以創(chuàng)造更多經(jīng)濟機會。王興倫［11］認(rèn)為多中心治理理論強調(diào)的重點在于多個權(quán)力中心和組織機制對公共事務(wù)的協(xié)調(diào)管理，提供公共服務(wù)。

多中心治理理論強調(diào)的“多”并不單指主體的多元，更是強調(diào)主體間互動的多元與聯(lián)系的緊密。以往治理的主體多以單方或單一中心來展開互動，而多中心治理則強調(diào)治理單元的多元互動與溝通，認(rèn)為只有按此方式才能形成依存關(guān)系，才能真正走向自助服務(wù)的公共治理體系，減少治理的成本［12］。多中心治理理論支持將權(quán)力分散化、管轄交疊，鼓勵構(gòu)建政府之外的新中心的治理模式，并且認(rèn)為這種治理體系是充滿競爭的，因此也富有效率和活力［13］。多中心治理關(guān)注的是多個主體如何以顧及他人的方式行動，通過合作、競爭、沖突和沖突解決的流程［14］。

總的來說，多中心治理是西方公共管理研究領(lǐng)域的一種創(chuàng)新治理模式，它讓政府與市場這兩個主要主體之外的其他主體參與治理公共事務(wù)管理有了新的可行路徑。多中心治理理論的提出打破了學(xué)術(shù)界之前一直奉行的“政府與市場非此即彼”的理念［15］。多元共治的思想帶來的轉(zhuǎn)變更多的是治理思維上的轉(zhuǎn)變，利益相關(guān)者不再只是“看客”，而是切實的行動者［16］。多中心治理理論為解決當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老存在的困境提供了解決思路，提出了社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展機制的優(yōu)化策略。

（二）多中心治理與多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的契合性

從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)品屬性與特征來看。多中心治理的思想強調(diào)在公共事務(wù)的處理中治理主體的多樣化與中心化［17］。我國老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)的供給問題成了社會共同關(guān)心的公共話題，不能全由政府解決。養(yǎng)老服務(wù)供給具有非排他性和非競爭性的特征，屬于典型的公共產(chǎn)品，并且有著很強的正外部性屬性，因此不僅需要政府的引導(dǎo)支持，更需要家庭、社會組織、市場等多元主體協(xié)同治理。社區(qū)養(yǎng)老問題的觸發(fā)機制的復(fù)雜化也決定了此類問題的解決不能單純依靠某個主體的力量，需要形成多元共治的局面。這與多中心治理所強調(diào)的多元共治的理念相契合。

從我國政府轉(zhuǎn)型的理念來看。我國正處于政府改革的關(guān)鍵時期，蔣俊杰［18］在提到新時期政府改革路徑時，指出要強化政府、市場與第三部門間的協(xié)調(diào)與合作。公共部門、企業(yè)、非營利組織這三者能否各自承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任對于當(dāng)前“構(gòu)建社會主義和諧社會”目標(biāo)的實現(xiàn)起到了至關(guān)重要的作用。近年來，隨著我國政府轉(zhuǎn)型改革的進(jìn)行，“有限政府”越來越受到社會的推崇?！坝邢拚笔俏覈颉胺?wù)型政府”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。社會主義市場經(jīng)濟制度的建立與完善使得我國政府不再是包攬一切的“全能型政府”，而是明確自身權(quán)責(zé)范圍的“有限政府”。如何打造“有限政府”？為此，需要嚴(yán)格厘清政府與市場之間的界限。將行政決策與行政執(zhí)行職能兩者做出科學(xué)區(qū)分，將當(dāng)前存在的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，避免各組織間存在的職能交叉重合現(xiàn)象與資源的浪費；對現(xiàn)有的社會資源進(jìn)行合理而充分的開發(fā)和利用，并積極壯大和培育第三部門、民營企業(yè)，鼓勵它們參與到公共事業(yè)的經(jīng)營和管理中來；政府職能與服務(wù)的重心應(yīng)該下沉到基層治理，構(gòu)建“以社區(qū)為導(dǎo)向的政務(wù)管理模式”；政府發(fā)揮自身優(yōu)勢，起到引導(dǎo)作用。王滬寧［19］則指出國家必須在資金、資源、科研經(jīng)費、市場等方面創(chuàng)造條件。多中心治理理論的思想與我國政府轉(zhuǎn)型改革的理念有契合之處。養(yǎng)老問題的解決是我國政府轉(zhuǎn)型過程中的必要的一環(huán)，打造“服務(wù)型政府”需要構(gòu)建政府引導(dǎo)下多元主體共同發(fā)力的理想治理模式，緩解當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老存在的供需矛盾。

三、多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的困境檢視——以安徽省B市為例

B 市地處安徽東北部、中國華東地區(qū)。根據(jù)第七次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)顯示，B 市60 歲及以上常住老年人口的數(shù)量達(dá)到了59.4 萬人，占B 市常住人口數(shù)的18.3%，養(yǎng)老服務(wù)供給需求較大。近年來，地方政府持續(xù)深化改革，期望當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)能向著“細(xì)致化、多樣化”的方向發(fā)展?！爸凸こ獭笔荁市深化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系改革的突破口。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣e極推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)，加快社區(qū)設(shè)施“適老化”的改革，期望逐步構(gòu)建起“以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機構(gòu)為支撐”的多主體、多維度的養(yǎng)老服務(wù)體系。社區(qū)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)中心與醫(yī)養(yǎng)服務(wù)主體“供給端”結(jié)構(gòu)的建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)中心與服務(wù)對象“需求端”結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。一些社會組織機構(gòu)逐步嵌入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，以線下實體服務(wù)結(jié)合線上互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，最終形成線上線下一體化運營的“智慧養(yǎng)老”模式。

多元主體參與到養(yǎng)老服務(wù)供給體系中來，創(chuàng)新現(xiàn)階段養(yǎng)老模式，減輕政府及個人養(yǎng)老壓力是可行的，也是必要的。但在對B市實地的調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)供給的缺口依舊沒有解決，養(yǎng)老問題依舊嚴(yán)峻。受現(xiàn)實條件的制約，多中心治理在實際運用中，并未發(fā)揮出最大效益，多元主體并未構(gòu)成協(xié)同、有效的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。從當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場的現(xiàn)狀來看，家庭、政府、社會組織、養(yǎng)老市場等多元主體之間的功能協(xié)調(diào)和多中心治理還存在著制約因素。筆者對B市的A 社工組織進(jìn)行實地走訪發(fā)現(xiàn)，B 市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實際發(fā)展與預(yù)期還有著較大差距。“多中心治理”的思想在B 市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中并未完全體現(xiàn)。而當(dāng)前B 市在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面存在的問題主要體現(xiàn)在各主體間還未充分協(xié)調(diào)、溝通，并未做到真正意義上的多元主體共同發(fā)力。

（一）政府權(quán)力責(zé)任劃分不清

在公共服務(wù)的供給體系中，服務(wù)的提供主體應(yīng)與管理主體相分離，應(yīng)該明確責(zé)任劃分。政府參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的購買體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的非排他和公益性。但政府在養(yǎng)老服務(wù)供給體系中更應(yīng)該擔(dān)任的是資金提供者與監(jiān)管者的角色。政府應(yīng)通過有效的資金政策支持以及科學(xué)的監(jiān)管，鼓勵社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)供給體系中去，打破壟斷。但從當(dāng)今我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的現(xiàn)狀來看，當(dāng)前政府在社區(qū)養(yǎng)老這一公共服務(wù)層面存在著需要解決的諸多問題。

據(jù)B 市A 組織的負(fù)責(zé)人介紹，B 市養(yǎng)老服務(wù)供給需求缺口較大，而官方的慈善組織只有B 市慈善總會一家。而社會組織在提供養(yǎng)老時，需要向當(dāng)?shù)卣畧髠鋵徟某绦驈?fù)雜且嚴(yán)格，在開展養(yǎng)老服務(wù)活動時所需資金也大多依賴政府購買及補貼。例如，在B市的X 社區(qū)，當(dāng)?shù)卣c社會組織共同建立了養(yǎng)老信息服務(wù)中心。中心為當(dāng)?shù)乩先颂峁鞍残牟汀币约皧蕵贩?wù)。目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的成本大多由政府承擔(dān)，加之目前缺少社區(qū)養(yǎng)老方面的專業(yè)人才以及明確的工作細(xì)則，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的開展情況很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣木駬?。對政府的過度依賴也間接導(dǎo)致了社會組織在參與養(yǎng)老服務(wù)時積極性不足以及創(chuàng)新性不夠的問題，易產(chǎn)生“等、靠、要”的思想。一些原本可以由市場主導(dǎo)或者由社區(qū)居委會等提供的養(yǎng)老服務(wù)，現(xiàn)在卻由“政府主導(dǎo)”提供，這種由上而下“設(shè)定”且?guī)в幸欢ㄐ姓馕兜姆?wù)往往既浪費了公共資源又沒有滿足老年人的實際需求。

而在一些方面政府則表現(xiàn)出缺位現(xiàn)象。通過調(diào)研可以看出，當(dāng)前政府對于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持力度還是不夠的，對于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資金投入及政策優(yōu)惠還存在一定缺口。以2020 年成立的A 組織為例，該組織的資金來源主要是來自政府對其提供的社會服務(wù)項目的購買。2022 年初，A 組織計劃開展的“時間銀行老年人志愿互助項目”得到了當(dāng)?shù)卣年P(guān)注。由于當(dāng)?shù)卣陨碡斄τ邢蓿又皶r間銀行”在B 市還是個新興概念，所以該項目只得到了政府10 萬元的資金支持。在“時間銀行”項目的實際執(zhí)行中，有5-8 萬的資金缺口且政府并未在后續(xù)進(jìn)行資金的補充，受此影響，該項目的運營結(jié)果并不盡如人意，只得草草收場。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)極大程度地受到了資金的限制，政府公共服務(wù)投入不足導(dǎo)致B市一些老舊小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善甚至缺乏。由于我國社會主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給還處于發(fā)展階段，加之養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的自身特性，投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品不能在短期內(nèi)帶來收益，投資見效慢。當(dāng)?shù)卣陨碡斦跃o的情況下就會減少對養(yǎng)老服務(wù)方面的財政補貼，養(yǎng)老市場供需之間的缺口日益加大。而且，面對當(dāng)前亂象叢生的養(yǎng)老服務(wù)供給市場，政府宏觀調(diào)控的作用并未充分發(fā)揮，養(yǎng)老市場監(jiān)管機制的不完善也加劇了市場的亂象。

（二）社會組織能力不足

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，社會力量大多由社會志愿者、社會工作組織等民間力量構(gòu)成。筆者在對安徽省B 市的走訪過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鐣α客嬖谥狈υ捳Z權(quán)、專業(yè)能力欠缺、內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)不完善等問題。

以B 市A 組織為例。A 組織于2020 年成立，資金來源主要靠政府購買其組織提供的養(yǎng)老服務(wù)項目。資金來源有限也在一定程度上導(dǎo)致了A組織在工作人員專業(yè)程度上的不足。參與A社工組織負(fù)責(zé)的社區(qū)服務(wù)活動的工作人員中，有80%以上為退休的老人及大學(xué)生志愿者，幾乎沒有接受過社會工作相關(guān)知識的培訓(xùn)，提供的服務(wù)也多處于如反詐宣傳、知識講座等表面階段。根據(jù)目前的情況來看，當(dāng)?shù)厣鐣M織要想經(jīng)過長期堅持來打造品牌效應(yīng)，建立長效機制，并以此向社會提供實質(zhì)性的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)是較為困難的。

近年來，我國一些社會組織和團體因缺乏內(nèi)部監(jiān)管，社會透明度不足等諸多問題，屢次遭到媒體曝光，使其社會信譽受損。在B市，社會組織因違法失信被通報撤銷登記的新聞頻出。例如2022 年12月，B 市官方媒體就公布了本市一家社會組織被當(dāng)?shù)厝罕娕e報未經(jīng)民政部門正式登記擅自開展活動，非法獲取募捐所得基金，涉嫌為非法社會組織。社會公信力和自我監(jiān)督管理能力是社會組織群眾基礎(chǔ)的關(guān)鍵，也會直接影響組織募得資金的數(shù)量。

（三）家庭養(yǎng)老觀念依舊較為落后

如今，居家養(yǎng)老依舊是我國養(yǎng)老模式的核心內(nèi)容。家庭依舊是我國養(yǎng)老服務(wù)供給體系的核心和最終落腳點。國家也十分重視家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用?！丁笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》就明確指出把鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位作為原則之一。但是，受傳統(tǒng)觀念和經(jīng)濟發(fā)展程度的制約，我國家庭養(yǎng)老服務(wù)水平還有很大的提升空間，養(yǎng)老觀念的固化也成為當(dāng)前養(yǎng)老的一大困境。

受傳統(tǒng)觀念影響，多數(shù)家庭對于社會組織養(yǎng)老服務(wù)的信任度較低。一方面受到傳統(tǒng)觀念的影響。在傳統(tǒng)文化中，老人居家養(yǎng)老是理所應(yīng)當(dāng)，讓父母接受社會、機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)甚至?xí)毁N上“不孝”的標(biāo)簽。加之如今社會養(yǎng)老服務(wù)體系的不完善，信息的不透明以及內(nèi)部管理的缺口，使得民眾對于社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)的不信任感不斷增加。其次，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)自身局限性造成了在設(shè)計、規(guī)劃和生產(chǎn)過程中家庭和老年人個體的參與感缺失，由于各主體間并未能形成有效的信息交流，因此在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，家庭并未起到應(yīng)有的關(guān)鍵作用。

受傳統(tǒng)消費觀念影響，老年人的消費觀念一般比較保守。年輕時的生活經(jīng)歷以及有限的收入來源讓大多數(shù)老人不會選擇社會組織養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。僅僅依靠市場的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，很難轉(zhuǎn)變老年人的消費觀念，拉動老年養(yǎng)老消費內(nèi)需。政府的財政津貼補助會在一定程度上鼓勵老年人消費，但如果消費觀念依然保守，有限的補助用完時，老年人會立即減少消費。僅依靠市場調(diào)節(jié)和政府財政并不能從根本上解決老年市場消費活力不足的問題。

（四）養(yǎng)老市場混亂

社會組織和機構(gòu)在提供養(yǎng)老服務(wù)供給時兼具市場的某些屬性。在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中，社會組織和市場機構(gòu)在產(chǎn)品生產(chǎn)、定價、銷售等環(huán)節(jié)均具有一定的市場性。養(yǎng)老市場的營利性與養(yǎng)老服務(wù)的公益性之間的矛盾需要調(diào)和。養(yǎng)老市場中，既能保持提供養(yǎng)老服務(wù)的慈善性，又能有收益維持組織自身生存發(fā)展運營的社會組織和機構(gòu)非常少。一些提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的組織和機構(gòu)由于成本的增加，難以繼續(xù)自身的運營，繼而退出市場，留在市場的組織和機構(gòu)大多沒有能力提供高效、專業(yè)的養(yǎng)老供給，養(yǎng)老市場出現(xiàn)“劣幣驅(qū)除良幣”現(xiàn)象。目前，我國大部分社會養(yǎng)老機構(gòu)還處于起步階段，利益最大化的經(jīng)營目標(biāo)導(dǎo)致了經(jīng)營者為了節(jié)約成本而哄抬價格、降低服務(wù)質(zhì)量，以低質(zhì)量的服務(wù)搶占市場資源，漠視行業(yè)規(guī)則，導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)市場秩序混亂。2022 年9 月，B 市開展的養(yǎng)老服務(wù)專項檢查發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)衛(wèi)生條件簡陋、基礎(chǔ)設(shè)施配備不齊全、服務(wù)人員專業(yè)技術(shù)不過關(guān)等問題比比皆是。

市場是調(diào)節(jié)資源配置的“無形之手”，而在養(yǎng)老市場中，市場對于資源配置的調(diào)節(jié)作用較弱。只有在充分競爭市場的前提下，市場調(diào)節(jié)資源配置的作用才能發(fā)揮出來［20］。充分競爭的養(yǎng)老市場需要多元主體共同參與，必須培育更加多樣、更有生機和活力的主體參與到養(yǎng)老服務(wù)供給市場中來。而多元主體參與到帶有慈善性質(zhì)的養(yǎng)老市場，需要有大量物力財力及資金的支持，不然很難取得長足的發(fā)展。對資金投入的大量需求也間接導(dǎo)致了養(yǎng)老市場被國企等財力雄厚的企業(yè)所壟斷。至2022年底，B 市民政局登記在冊的139 個養(yǎng)老機構(gòu)中，有近60個是帶有公立性質(zhì)的養(yǎng)老院、養(yǎng)老服務(wù)中心，而此類養(yǎng)老機構(gòu)能提供的也僅僅是最基本的養(yǎng)老服務(wù)。

四、多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化路徑

養(yǎng)老問題成為我國基層社會治理亟待解決的一大難題。而養(yǎng)老問題的誘發(fā)原因是復(fù)雜的，因此想要解決這一難題若僅僅依靠包括個人、家庭、社會、政府和市場等單一主體都難以徹底解決。為解決當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境，本文以多元主體共治的視角，從完善政府引導(dǎo)監(jiān)管功能、提高社會組織自身能力、加強養(yǎng)老新觀念宣傳、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)供給市場等多方面提出優(yōu)化路徑。

（一）完善政府引導(dǎo)監(jiān)管功能，營造科學(xué)養(yǎng)老服務(wù)治理模式

在養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府應(yīng)該扮演引導(dǎo)和監(jiān)督的角色。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不能僅僅依靠政府來完成，政府行為自身的局限性和其他客觀因素就決定了在公共事務(wù)的管理之中政府不可大包大攬。政府要厘清自身職責(zé)，扮演好引導(dǎo)者、監(jiān)督者的角色，凸顯出養(yǎng)老服務(wù)公共產(chǎn)品的特點，保證養(yǎng)老服務(wù)的慈善性和服務(wù)性。

第一，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)多元共治養(yǎng)老體系形成。政府應(yīng)由之前什么都管的大包大攬的角色轉(zhuǎn)換到引導(dǎo)者、監(jiān)管者的角色［21］，由“全能型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。政府不再是傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中的服務(wù)供應(yīng)者，而是現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的提供者。政府應(yīng)通過積極引導(dǎo)將社會力量納入養(yǎng)老服務(wù)的供給體系中來。通過制定相應(yīng)政策，扮演好政府在養(yǎng)老市場中的“監(jiān)督者”的角色，而地方政府在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建中應(yīng)該充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用，加快促進(jìn)多元共治的養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展目標(biāo)最終實現(xiàn)。要健全并發(fā)揮好老齡工作機構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促職能。在構(gòu)建多元共治的養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，政府要充分調(diào)動并發(fā)揮相關(guān)部門的積極性，通過多部門的協(xié)同配合來確保養(yǎng)老服務(wù)改革的順利推進(jìn)。在資金投入方面，政府在能力范圍內(nèi)加大投入力度的同時還要轉(zhuǎn)變補貼扶持方式，實現(xiàn)補貼形式從“補機構(gòu)”向“補人頭”的轉(zhuǎn)變，從單獨鼓勵發(fā)展型補貼向精準(zhǔn)性獎勵型補貼轉(zhuǎn)型。順應(yīng)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，減少政府的行政干預(yù)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場公平競爭。

第二，簡政放權(quán)，鼓勵社會組織參與。在社會力量提供養(yǎng)老服務(wù)時，政府應(yīng)簡政放權(quán)，簡化相關(guān)事務(wù)辦理程序，給社會組織的運營足夠的自由發(fā)展空間。在養(yǎng)老產(chǎn)品的生產(chǎn)、服務(wù)環(huán)節(jié)，要注重發(fā)揮社會組織及機構(gòu)的積極作用，對老齡人口的多樣化、個性化需求應(yīng)予以了解和尊重。除了日常生活的照料，還應(yīng)注重老年人醫(yī)療與養(yǎng)老需求的結(jié)合。在社會組織和機構(gòu)的日常運營時，政府應(yīng)給予充分的自由發(fā)展的空間，鼓勵組織和機構(gòu)對于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新，不能管得太寬、管得太嚴(yán)，對于機構(gòu)及組織的運營，政府相關(guān)部門的檢查不可過于頻繁和嚴(yán)苛。

第三，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系。給予社會力量足夠的發(fā)展空間并不意味著政府的缺位。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給體系中應(yīng)起到監(jiān)管作用。政府應(yīng)對社會養(yǎng)老服務(wù)的供給體系做好設(shè)計規(guī)劃，并制定相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場。尤其要加強對社會組織特別是慈善組織的資金用途的外部監(jiān)督以及提高對市場上提供的養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量的考察力度，政府應(yīng)當(dāng)在績效評估體系建設(shè)及問責(zé)機制方面投入較大研究精力。

（二）提高社會組織自身能力，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

引入社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)，可以有效彌補政府、市場和家庭在養(yǎng)老服務(wù)供給方面的不足，對助力養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展具有特殊作用?！笆奈濉逼陂g，伴隨著我國養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模的擴大與提質(zhì)，社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)大有可為。在養(yǎng)老服務(wù)中，社會組織應(yīng)做好“拾遺補缺”工作，積極應(yīng)對人口老齡化。

第一，加強技能培訓(xùn)，提高社會組織專業(yè)能力。社會組織應(yīng)提高對于自身專業(yè)度的重視程度，聘請專業(yè)的社會工作人員，強化對其職業(yè)技能的培養(yǎng)。在對社會組織工作人員進(jìn)行技能培訓(xùn)時可以建立完備的獎勵機制，如可以定期舉辦一些專業(yè)技能比賽，提高組織內(nèi)相關(guān)人員對于學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)知識的熱情，鼓勵工作人員考取相關(guān)專業(yè)資格證。也可以積極展開與高校的合作，請相關(guān)專業(yè)人士對工作人員進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識的系統(tǒng)化培訓(xùn)。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)供給體系中，社會組織應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，在各多元主體中起到連接紐帶作用，讓各主體可以進(jìn)行信息的交互以及資源的整合，起到“1＋1＞2”的效果。在提供服務(wù)時，社會組織應(yīng)把握時代走向，及時分析并尊重老年群體的多樣化養(yǎng)老需求，不僅需要關(guān)注老人最基本的養(yǎng)老需求，還應(yīng)該關(guān)注部分老年群體的心理健康。

第二，完善內(nèi)部治理，提升組織社會公信力。社會組織需要提升的不僅是自身專業(yè)度，還有社會公信力。對此，社會組織除了應(yīng)積極配合政府的監(jiān)管，更應(yīng)該加強內(nèi)部監(jiān)督，強化自我責(zé)任意識，以企業(yè)的社會責(zé)任為出發(fā)點，制定嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督體系來規(guī)范自身行為。對于資金的來源以及去向應(yīng)及時向社會公布，接受社會監(jiān)督。同時，需要有合理的內(nèi)部人員架構(gòu)。組織的決策者要有正確的價值觀，對于社會工作要有自己的理解以及過硬的專業(yè)知識儲備；執(zhí)行者要有足夠的業(yè)務(wù)能力；對于各職位人員可以建立科學(xué)合理的薪酬激勵機制。此外，需要在社會組織內(nèi)建立完善的內(nèi)部治理和風(fēng)險防范制度。除了在組織內(nèi)建立常見的管理制度（如財務(wù)、用章等）外，還需要在法務(wù)的基礎(chǔ)上建立必要的監(jiān)督、審核機制。

（三）加強養(yǎng)老觀念宣傳更新，拓寬社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)受眾

老年人及其家庭在養(yǎng)老服務(wù)供給體系中具有舉足輕重的地位。家庭是養(yǎng)老最基本的單元，也是最為老人所接受的養(yǎng)老方式，因此，家庭和老年個體是解決當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)問題的一個重要突破口。

第一，加強宣傳工作，引導(dǎo)養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。供給的養(yǎng)老服務(wù)是否得到充分利用，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)能否切實執(zhí)行，社會養(yǎng)老壓力是否能得到緩解，這些都與家庭對于市場上的養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)可度和接受度息息相關(guān)。受傳統(tǒng)思想觀念的影響，大眾對于新型養(yǎng)老服務(wù)供給模式的接受度還不夠。而新型的養(yǎng)老觀念的核心觀點就是讓老人逐步擺脫對子女在養(yǎng)老方面的依賴，增加對機構(gòu)養(yǎng)老以及社區(qū)養(yǎng)老等養(yǎng)老新模式的接受程度，提高老年人在市場上的參與度和話語權(quán)。政府及社會組織除了在做好自身專業(yè)工作以外還要做好宣傳工作。新型養(yǎng)老觀念的宣傳需要傳統(tǒng)媒體、社交媒體、社區(qū)、家庭幾方面共同進(jìn)行，向老人科普最新的養(yǎng)老觀念以及幾種新型養(yǎng)老方式的優(yōu)勢所在。在宣傳的同時，需要注意宣傳內(nèi)容的科學(xué)性和可操作性，引導(dǎo)老年人正確理解新型的養(yǎng)老觀念。在養(yǎng)老服務(wù)供給體系中，政府與社會組織需加強與家庭這一主體的交互。只有做好宣傳，才能讓社會接受新型的養(yǎng)老服務(wù)模式，并參與到其中來。

第二，發(fā)掘消費潛力，擴大養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)需。應(yīng)加強對老年人新消費觀念的宣傳，鼓勵老年人在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行自身消費，購買所需的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。政府及市場應(yīng)制定科學(xué)合理的價格機制，改變老年人不敢消費、不愿消費的情況，以此來拉動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)需，發(fā)掘“銀發(fā)經(jīng)濟”潛力。政府也應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟優(yōu)勢，根據(jù)當(dāng)?shù)乩夏耆说膶嶋H情況和社區(qū)的實際經(jīng)濟發(fā)展水平，對養(yǎng)老津貼進(jìn)行合理的規(guī)劃，對津貼的使用進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)，以服務(wù)津貼的設(shè)計來推動老年人的主動消費意識。

（四）規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)供給行業(yè)市場，提升企業(yè)社會責(zé)任感

當(dāng)前我國處于養(yǎng)老服務(wù)供給市場建設(shè)的初期，市場面臨魚龍混雜的現(xiàn)象。需要通過相關(guān)“監(jiān)管＋引導(dǎo)”的方式規(guī)范養(yǎng)老市場。

第一，鼓勵市場積極參與，營造良好市場環(huán)境。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)兼具市場性和慈善性，而現(xiàn)階段參與我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的大多為慈善性質(zhì)的社會組織，有限的收益讓養(yǎng)老市場缺乏活力，壟斷現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，各部門應(yīng)合理統(tǒng)籌規(guī)劃，明確政府、市場、社會、企業(yè)這幾個主體的責(zé)任邊界。政府承擔(dān)基礎(chǔ)保障工作，而由民政部門承擔(dān)的養(yǎng)老概念則被縮小至“照護(hù)”，將貧困、失能、失智的老年人等特殊群體作為重點關(guān)注對象，并建立照護(hù)性床位、介護(hù)中心，為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，堅決遏制財政資金流入高端市場，還應(yīng)警惕高端養(yǎng)老機構(gòu)對市場資源的壟斷。政府應(yīng)為社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)提供配套的“適老化”基礎(chǔ)設(shè)施，并鼓勵專業(yè)機構(gòu)競標(biāo)、接管。同時，政府應(yīng)制定相關(guān)政策鼓勵企業(yè)和組織進(jìn)入到市場競爭中來并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，通過市場競爭來發(fā)揮市場資源調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用并吸納專業(yè)人才、機構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)供給體系中來。

第二，健全監(jiān)督管理機制，承擔(dān)社會責(zé)任。需要建立合理的養(yǎng)老機構(gòu)綜合評估制度，將事業(yè)單位改革與政府采買服務(wù)等措施聯(lián)系起來，定期組織或委托第三方機構(gòu)對養(yǎng)老機構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽等情況進(jìn)行全面而嚴(yán)格的評估，讓評估結(jié)果與補助發(fā)放、項目支持等相掛鉤，并全程向社會大眾公開。而民政部門則要承擔(dān)起制訂養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管準(zhǔn)則的責(zé)任，在老年人合法權(quán)益得到有效保障的基礎(chǔ)上，關(guān)注市場中養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的利益。規(guī)范養(yǎng)老市場，必須制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化管理，加強監(jiān)管，遏制亂象。提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和機構(gòu)需要遵守行業(yè)道德規(guī)范，積極承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。在追求自身利益最大化的同時，市場中的經(jīng)營主體也必須承擔(dān)起作為福利產(chǎn)業(yè)的社會責(zé)任和義務(wù)。

五、結(jié)語

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是衡量社會物質(zhì)文明和精神文明的重要指標(biāo)之一。老齡化程度的不斷加深讓養(yǎng)老問題成了迫在眉睫需要解決的難題。本文以安徽省B 市為例，通過多中心治理理論的視角分析當(dāng)?shù)囟嘣黧w參與養(yǎng)老服務(wù)供給體系存在的困境及困境形成原因，并就調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題提出具有針對性和可行性的解決路徑。鼓勵多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是可行的，是有發(fā)展?jié)摿Φ模彩枪卜?wù)提供方式創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。在當(dāng)前養(yǎng)老壓力日趨加大的社會背景下，政府、社會組織與家庭、市場等多元主體應(yīng)當(dāng)建立起協(xié)作機制，做到各司其職，并對信息和資源進(jìn)行共享和整合。多元共治是當(dāng)今老齡社會支持體系發(fā)展的重要趨勢，也是建立安全、和諧、可持續(xù)老齡社會的必然選擇。