尚所林（高級會計(jì)師）

（云南開放大學(xué)科學(xué)技術(shù)處 云南昆明 650221）

高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)包括重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排以及大額資金調(diào)用。高?！叭匾淮蟆睕Q策制度是指“三重一大”事項(xiàng)必須經(jīng)過高校集體審議、研究后作出決策，是健全完善高校治理體系、提高高校治理能力和治理水平的一項(xiàng)根本性制度，其主要目的是，貫徹落實(shí)高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制及民主集中制，防范高校廉政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)會監(jiān)督是監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)、最真實(shí)、最直接的監(jiān)督方式，與其他監(jiān)督方式一起共同推進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。將財(cái)會監(jiān)督作為高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)的一種重要監(jiān)督方式，對提升高校的治理能力和辦學(xué)水平具有較強(qiáng)的時(shí)代意義。

一、高校“三重一大”事項(xiàng)決策制度歷史沿革

從高校層面看，“三重一大”決策制度的推進(jìn)與國家宏觀層面是同步的。第一，法律法規(guī)制度角度。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》，首次以法律的形式明確高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。2021年新修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等高?；鶎咏M織工作條例》明確高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、高校黨委實(shí)行民主集中制，凡屬重大問題都應(yīng)當(dāng)由黨委集體討論作出決定。第二，貫徹落實(shí)要求角度。2011年，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》；2013年，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高等高校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的若干意見》；2015年，教育部發(fā)布《貫徹落實(shí)〈中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）〉精神進(jìn)一步完善“三重一大”事項(xiàng)決策的實(shí)施辦法》等，均明確提出：高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)必須經(jīng)高校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，建立健全議事規(guī)則、決策程序及決策內(nèi)容目錄。第三，地方政府及高校實(shí)踐角度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各?。ㄊ校┚嗬^出臺了高校實(shí)施“三重一大”決策制度的實(shí)施意見。比如，云南省于2013年出臺了《關(guān)于規(guī)范高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)決策制度的實(shí)施意見》，明確了高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)的內(nèi)容、決策程序和保障機(jī)制。各高校也紛紛出臺了“三重一大”具體實(shí)施辦法。

二、高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督理論基礎(chǔ)和風(fēng)險(xiǎn)

（一）財(cái)會監(jiān)督的內(nèi)涵。從法律層面看，財(cái)會監(jiān)督是依據(jù)《會計(jì)法》《預(yù)算法》等財(cái)會法律法規(guī)對財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)行為各種監(jiān)督活動的統(tǒng)稱。其中，《會計(jì)法》確立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督“三位一體”的財(cái)會監(jiān)督體系，重點(diǎn)是從規(guī)范會計(jì)核算行為、保證會計(jì)資料真實(shí)完整、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序三個(gè)角度對會計(jì)監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范；《預(yù)算法》明確了人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督及審計(jì)監(jiān)督的職能職責(zé)，重點(diǎn)是從規(guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督三個(gè)角度對監(jiān)督體系進(jìn)行制度安排。從內(nèi)容上看，財(cái)會監(jiān)督包括財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、會計(jì)監(jiān)督。從監(jiān)督主體上看，主要有人大、審計(jì)、財(cái)政和行業(yè)主管部門。從層次和地位上看，財(cái)會監(jiān)督是監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)、最真實(shí)、最直接的監(jiān)督方式，與其他監(jiān)督方式一起共同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督理論基礎(chǔ)。高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)決策制度，必須把決策科學(xué)理論、落實(shí)民主集中制及反腐倡廉制度建設(shè)三者結(jié)合起來。第一，科學(xué)決策理論?？茖W(xué)決策理論認(rèn)為，決策是一個(gè)過程，分為情報(bào)收集、方案設(shè)計(jì)、方案選擇以及方案審查四個(gè)階段，其中方案審查階段的主要目的就是確定最優(yōu)方案。這四個(gè)階段邏輯關(guān)系清楚，每個(gè)階段目標(biāo)明確，是科學(xué)決策的最好詮釋?！叭匾淮蟆睕Q策制度的核心原則與之基本趨同。第二，民主與集中理論。民主不僅是管理，還是監(jiān)督，民主管理和民主監(jiān)督均具有雙向性、透明性及“公”性。在民主管理方式上體現(xiàn)的是，多數(shù)人管理多數(shù)人，同時(shí)也是多數(shù)人被多數(shù)人管理。在民主監(jiān)督方式上體現(xiàn)的是，多數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人，同時(shí)也是多數(shù)人被多數(shù)人監(jiān)督。民主集中制的核心就是在重大問題上實(shí)行集體決策。黨的民主集中制是集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主和民主基礎(chǔ)上的集中有機(jī)結(jié)合的制度，沒有民主就沒有正確集中，沒有集中就不能形成正確的決策。堅(jiān)持民主集中制，實(shí)施“三重一大”決策制度，可以制約權(quán)力運(yùn)行、達(dá)到科學(xué)決策、民主決策的目的。第三，公共選擇理論。公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)理論同政治決策分析結(jié)合起來?！叭匾淮蟆睕Q策制度的本質(zhì)是一種投票決策制度，屬于公共決策的范疇。高校作為公共選擇的投票人，不應(yīng)以營利為目的，但人的趨利性、權(quán)力稀缺性、“搭便車”現(xiàn)象通常使投票人沒有真實(shí)地表達(dá)自己的意愿，從而引起權(quán)力尋租與權(quán)力經(jīng)營。第四，信息不對稱理論。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)活動中，信息是重要的生產(chǎn)要素以及決策的基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方，往往處于比較有利的地位，容易形成決策壟斷，產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇現(xiàn)象，滋生腐敗?！叭匾淮蟆睕Q策制度可以有效彌補(bǔ)信息不對稱帶來的弊端。

（三）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)邊界判定。高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)的界定可以考慮四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，根據(jù)決策結(jié)果的影響程度進(jìn)行界定。其標(biāo)準(zhǔn)是，決策結(jié)果對高校改革發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)。主要包括：重大戰(zhàn)略規(guī)劃制訂及調(diào)整；辦學(xué)規(guī)模調(diào)整；大額投融資項(xiàng)目；重大經(jīng)濟(jì)合同的簽訂；無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；對外合資、合作投資項(xiàng)目；基本建設(shè)項(xiàng)目；設(shè)施設(shè)備采購；購置不動產(chǎn)；土地、房屋等重要資產(chǎn)出租、出借及轉(zhuǎn)讓；校辦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)變更等。第二，根據(jù)實(shí)施成本進(jìn)行界定。其標(biāo)準(zhǔn)是，啟動項(xiàng)目實(shí)施必將付出巨大的成本或決策失誤將造成重大損失的事項(xiàng)。主要包括：重大安全責(zé)任事故；校區(qū)調(diào)整重大建設(shè)項(xiàng)目；重大人身傷亡事故；突發(fā)公共事件等。第三，根據(jù)涉及人員范圍進(jìn)行界定。其標(biāo)準(zhǔn)是，涉及廣大教職工切身利益的事項(xiàng)。主要包括：績效管理改革；人員聘用、干部任免；學(xué)科、專業(yè)設(shè)置調(diào)整；工資福利待遇；職稱評聘等。第四，根據(jù)標(biāo)的金額進(jìn)行界定。不同高校的資金規(guī)模也不同，一般情況下，可以根據(jù)高校近三年年度資金支出中每年單筆最大支出加權(quán)平均數(shù)的20%確定為高校的大額資金標(biāo)準(zhǔn)。

（四）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從黨的十八大以來被巡視高校公開通報(bào)情況分析，腐敗案件呈現(xiàn)面廣量大、性質(zhì)嚴(yán)重的特點(diǎn)。從監(jiān)督角度看，案件均與高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)有關(guān)，且均與高校財(cái)會監(jiān)督不到位有關(guān)，并呈現(xiàn)出與財(cái)會監(jiān)督等監(jiān)督方式協(xié)同貫通監(jiān)督合力不夠的特點(diǎn)。從業(yè)務(wù)范圍角度看，案件主要發(fā)生在以下關(guān)鍵領(lǐng)域及相關(guān)重點(diǎn)管理崗位：第一，招生就業(yè)領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：招生計(jì)劃不公開；虛假宣傳有償招生；“委培生、自費(fèi)生、跟班生”變相招生；自行組織生源、錄取考生；有償就業(yè)等。第二，物資采購領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：專家違規(guī)評標(biāo)；向指定利益相關(guān)方轉(zhuǎn)包；決策層違規(guī)插手招投標(biāo)；重復(fù)采購；化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)；價(jià)格虛高報(bào)價(jià)失真等。第三，基建項(xiàng)目領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：項(xiàng)目概算包不住預(yù)算；項(xiàng)目預(yù)算包不住決算；未經(jīng)審批先行建設(shè)；虛報(bào)虛增工程量；規(guī)避招投標(biāo)；工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。第四，資產(chǎn)管理領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：重資金管理輕物品管理；重購置輕管理；資產(chǎn)轉(zhuǎn)化時(shí)收益流失；賬實(shí)不符、私自占有等。第五，財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：財(cái)務(wù)管理制度不健全、更新不及時(shí)；預(yù)算編制不科學(xué)、不完善；“比賽花錢”；經(jīng)費(fèi)支出隨意性較大；挪用擠占專項(xiàng)資金；預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格等。第六，科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：未按照研究任務(wù)開支；違規(guī)劃轉(zhuǎn)科研經(jīng)費(fèi)；虛列業(yè)務(wù)“湊單據(jù)”虛報(bào)支出；違規(guī)發(fā)放或領(lǐng)取勞務(wù)酬金等。第七，干部人事領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：違規(guī)提拔干部；違規(guī)招聘、違規(guī)職稱評審及晉級等。第八，校辦產(chǎn)業(yè)。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：事企不分；校辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰；私設(shè)“小金庫”；房產(chǎn)出租管理有漏洞；國有資產(chǎn)監(jiān)管失責(zé)；國有資產(chǎn)流失；校辦產(chǎn)業(yè)管理失控等。第九，津貼補(bǔ)貼領(lǐng)域。主要風(fēng)險(xiǎn)包括：突破績效工資總量控制；違規(guī)發(fā)放在職人員勞務(wù)酬金、加班酬金及各種獎勵金；違規(guī)發(fā)放外聘人員勞務(wù)酬金等。

三、高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督宏觀維度和微觀效度

（一）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督宏觀維度。高校財(cái)會監(jiān)督是指高校財(cái)會機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，依照《會計(jì)法》等法律法規(guī)對高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動及其資金運(yùn)動進(jìn)行全面、系統(tǒng)的監(jiān)督和督促，確保業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)，資金管理安全高效，會計(jì)信息真實(shí)完整。高校財(cái)會監(jiān)督體系包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督以及高校內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督四種形式。司法監(jiān)督的主體是司法機(jī)關(guān)，是監(jiān)督體系中最權(quán)威的層次。行政監(jiān)督的主體是政府機(jī)構(gòu)，監(jiān)督依據(jù)是行政法規(guī)中有關(guān)財(cái)會活動的規(guī)章制度，監(jiān)督活動主要是對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動及會計(jì)行為的約束、規(guī)范。社會監(jiān)督的主體是會計(jì)師事務(wù)所及其從業(yè)人員，監(jiān)督依據(jù)是審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)規(guī)定等，監(jiān)督活動主要是依法對受托高校的會計(jì)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告。高校內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的主體是高校的財(cái)會機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，監(jiān)督依據(jù)是國家法律法規(guī)、高校規(guī)章制度以及高校決策層授權(quán)。

（二）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督微觀效度。從微觀視角看，高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)實(shí)施監(jiān)督過程實(shí)質(zhì)就是高校內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督活動。內(nèi)容包括：高校經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)識別及防范、預(yù)算編制及執(zhí)行管理、經(jīng)費(fèi)收入及支出管理、設(shè)施設(shè)備政府采購管理、資產(chǎn)入賬及折舊報(bào)廢、基本建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃與實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)合同的規(guī)范化管理等。高校財(cái)會監(jiān)督的工具包括：規(guī)章制度管控、風(fēng)險(xiǎn)評估控制、重要業(yè)務(wù)歸口管理、不相容關(guān)鍵崗位設(shè)置相互分離、全面預(yù)算管理、內(nèi)部授權(quán)審批、成本控制、定額標(biāo)準(zhǔn)化、會計(jì)核算、財(cái)會信息化水平、信息共享以及信息公開等。高校財(cái)會監(jiān)督的方法包括綜合運(yùn)用授權(quán)審批、預(yù)算管理、合同控制、單據(jù)控制、事項(xiàng)追蹤、穿行測試和跟蹤比對等。

高?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督是否有效，并不取決于高校設(shè)置的財(cái)會機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員本身，而是取決于以下方面：第一：取決于高校決策層對治理體系和治理能力建設(shè)的重視程度。第二，取決于高校決策層對建立內(nèi)部控制的重視程度和內(nèi)部控制制度的建立健全完善及運(yùn)行有效性。第三，取決于高校決策層對財(cái)會工作的“授權(quán)”程度。第四，取決于高校決策層對財(cái)會工作合理化建議的采用率。第五，取決于高校決策層對財(cái)會人員隊(duì)伍建設(shè)的重視以及對財(cái)會工作的認(rèn)識、理解、利用和信任程度。

四、高校“三重一大”決策事項(xiàng)財(cái)會監(jiān)督路徑優(yōu)化

（一）完善財(cái)會監(jiān)督視角下高?！叭匾淮蟆睕Q策制度體系。完善決策制度體系的總體要求是制度建設(shè)要橫向到邊、縱向到底、立體覆蓋。建立健全高校“三重一大”決策制度頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)突出和落實(shí)黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)；制定高校黨委會、校長辦公會議事決策制度，分別明確會議議事規(guī)則、決策權(quán)限、決策范圍和決策程序；制定高校二級學(xué)院（部門）黨政聯(lián)席會議決策制度；制定高校內(nèi)部控制辦法、財(cái)務(wù)管理辦法、預(yù)算管理辦法、資產(chǎn)管理辦法、政府采購管理辦法、差旅費(fèi)管理辦法、會議費(fèi)管理辦法等財(cái)會業(yè)務(wù)規(guī)章制度。

（二）改革創(chuàng)新高?！叭匾淮蟆睕Q策制度財(cái)會監(jiān)督技術(shù)和方法。創(chuàng)新監(jiān)督技術(shù)和方法，可以從“五個(gè)入手”思考。從會議方案入手，核查參會人員身份和數(shù)量比例是否符合決策制度規(guī)定，會議議題內(nèi)容是否符合會議決策層級；從會議紀(jì)要入手，核查紀(jì)要的議題與會議方案是否一致，核查會議紀(jì)要是否全面、準(zhǔn)確反映了決策內(nèi)容，核查決策結(jié)果是否有違法違規(guī)情況；從會議記錄入手，核查手工會議記錄有無篡改痕跡，核查研究過程與表決程序是否合規(guī)，核查會議主持人是否末位表態(tài)，核查與會人員是否充分發(fā)表了意見建議，核實(shí)會議紀(jì)要、會議記錄的真實(shí)性和完整性；從追溯原始憑證入手，對于重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，通過追溯并復(fù)原原始憑證的方式，檢查責(zé)任部門及責(zé)任人是否弄虛作假；從決策執(zhí)行反饋情況入手，重點(diǎn)檢查決策執(zhí)行反饋和監(jiān)督情況。

（三）探索構(gòu)建高?！叭匾淮蟆睕Q策制度財(cái)會監(jiān)督協(xié)同共享機(jī)制。對于高校來說，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督是最核心的監(jiān)督方式，三者協(xié)同監(jiān)督的思路是，以高校資金活動為主線，遵循資金的活動鏈條，從資金活動環(huán)境、資金預(yù)算安排、資金支出管理、資金使用績效等多方面、多層次立體化監(jiān)督。高校紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督的對象和內(nèi)容有所交叉，監(jiān)督方式和監(jiān)督手段各有不同，各自監(jiān)督的目標(biāo)稍有差異，但監(jiān)督的整體目標(biāo)是一致的。這個(gè)整體目標(biāo)的宏觀層面是貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建高等教育新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，微觀層面是在高校內(nèi)部整合監(jiān)督資源，發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)，形成監(jiān)督合力，確保高校健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。因此，三者在高校監(jiān)督體系中協(xié)同監(jiān)督、同頻共振，可以克服高校內(nèi)部職能體系分設(shè)產(chǎn)生的“內(nèi)部治理孤島”現(xiàn)象及治理管理盲區(qū)，可以打破現(xiàn)行分化的高校監(jiān)督體制格局，避免跨部門監(jiān)督的重復(fù)性和無序性，促進(jìn)各監(jiān)督職能部門從分化趨向融合，改善各監(jiān)督職能部門無隙運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，提升監(jiān)督質(zhì)效，為高校實(shí)現(xiàn)整體治理向善發(fā)揮增值作用。