王振華

黨的二十大報告提出要加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力[1]。市域社會治理現(xiàn)代化，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革總目標的重要組成部分，是黨的十八大以來我國國家上層建筑集中調(diào)整變革的一個重要側(cè)面[2]。這一改革目標任務提出后，在實務層面得到持續(xù)推進。2018 年6 月4 日，時任中共中央政法委秘書長陳一新在“全國新任地市級黨委政法委書記培訓示范班”上首次正式提出“市域社會治理現(xiàn)代化”這一概念。此后，黨的十九屆四中全會、五中全會以及其他黨中央的文件都提出推進的原則要求，且中央政法委五年來連續(xù)召開了9 次推進會，舉辦了7 次創(chuàng)新研討班，持續(xù)深入部署落實。有關這一問題在學術研究層面也得到廣泛地回應。當前，學術界主要是圍繞其內(nèi)涵要旨、實踐路徑、評估體系及其與中國傳統(tǒng)治理經(jīng)驗的關聯(lián)等方面展開。有學者從社會學視角對市域治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵進行界定，認為是一種整體性社會發(fā)展過程[3]；另有學者則提出，市域治理要注重吸收傳統(tǒng)中國社會治理經(jīng)驗，以史為鑒，以民為本，以和為貴，民主決策，科學施策，科技先導，制度創(chuàng)新，多元聯(lián)動，綜合為治[4]。有學者從多元共建、平安市域、社會共享、智慧治理四個方面構(gòu)建智慧社會建設背景下市域社會治理現(xiàn)代化評估指標體系[5]?，F(xiàn)有研究為深入理解和現(xiàn)實推進市域社會治理現(xiàn)代化提供了富有啟示和指導價值的視角，但對改革的深層次意圖和實踐的指向，尚留有深入探討的余地。本文從總體國家安全觀的視角，在相關研究成果的基礎上探討市域社會治理現(xiàn)代化命題的實踐要旨及發(fā)展路徑。

一、命題的提出：解決社會治理不平衡不充分的時代方案

社會治理從縣域為主轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域市域并重，是我國社會治理領域重大的體制變革和制度創(chuàng)新。這一變革和創(chuàng)新，既尊重歷史上縣域作為社會治理范圍和主體的治理傳統(tǒng)，也順應改革開放40 多年來我國經(jīng)濟社會發(fā)生巨大變化的時代情勢，是解決社會治理不平衡、不充分問題的一個重大戰(zhàn)略選擇。

（一）新中國縣域社會治理的傳承及變革

郡縣治，天下安?？たh制是中國封建社會地方管理主要的行政制度?？h制起源于春秋時期的楚武王，郡制起源于秦穆公，成型于秦漢時期。秦始皇統(tǒng)一中國并推行以中央集權(quán)為指向的郡縣制之后的2000 多年歷史中，郡縣制一直是我國古代國家治理的基石。相比之前的分封制，郡縣制用官僚政治取代了血緣政治，具有歷史進步性。到元朝時，州縣制取代了郡縣制。由于，郡守、縣令是由皇帝直接任命，且不得世襲，郡縣（州縣）制在鞏固中央集權(quán)和地方治理方面發(fā)揮了重要作用。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中提出“雙軌政治”理論，即自上而下的皇權(quán)一軌，與自下而上的紳權(quán)和族權(quán)一軌，二者共同組成，相互作用，前者以君主為中心建立起中央集權(quán)官僚體制，后者以士紳等鄉(xiāng)村精英為主體實施基層治理[6]。兩者之間以縣作為節(jié)點，皇權(quán)系統(tǒng)最低只延伸到“縣級”行政層面，此即所謂的“皇權(quán)不下縣”[7]。清末民初，朝廷政府一度推崇以鄉(xiāng)紳為主導的鄉(xiāng)村自治，鄉(xiāng)作為一級行政單位的地位始得確立，但在近代國家建設（新政）亟需大規(guī)模內(nèi)向汲取資源的背景下，鄉(xiāng)村自治遽然實行而歸于失敗。

中國共產(chǎn)黨從土地革命戰(zhàn)爭開始實現(xiàn)戰(zhàn)略重心向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移之后，在推行以土地革命為核心的社會革命的過程中，逐步確立了對基層社會的組織化改造模式，在此模式下領導組織起來的民眾對基層社會秩序進行了顛覆性的一體化再造，使縣政有了廣闊的民意支持。新中國成立后，縣在國家治理體系中繼續(xù)發(fā)揮著承上啟下的作用。同時，革命時期對基層社會的組織化改造模式得以延續(xù)，以集體生產(chǎn)為指向的高度組織化的社會管理模式與高度集中的計劃經(jīng)濟體制彼此呼應，互相增強，根本上改變了舊中國基層社會“一盤散沙”的狀況?？h在完成現(xiàn)代化大生產(chǎn)所需的大規(guī)模原始積累及資源調(diào)配方面顯示出前所未有的動員能力。改革開放以來，特別是市場化改革目標確立之后，人口大規(guī)模流動、基層社會高度組織化和一體化的局面逐步被打破，高度組織化的縣域治理方式所依托的社會一體化的基礎已經(jīng)被嚴重削弱，越來越無法適應基層社會新的組織形態(tài)和治理形勢。基層社會治理體制面臨轉(zhuǎn)型的抉擇，市域社會治理命題由此而起。

(二）市域社會治理的基礎與優(yōu)勢

通過對中國古代地方政府管理層級的分析，秦朝在完成大一統(tǒng)后，實行的是“郡縣制”，之后不論朝代如何興替，“縣”始終作為最穩(wěn)定的地方政府層級。東漢末年起，“州”作為地方政府的一級行政單位出現(xiàn)，類似于現(xiàn)在的“省”；到唐朝時期，“州”的地位下降，成為二級行政單位，同時出現(xiàn)了同級別的“府”。但是，“府”的地位高于“州”，唐朝時京畿重地以及政治、經(jīng)濟、軍事的重要地區(qū)才設置為“府”，其余二級行政單位為“州”。明清時期，“府”的設置成為二級行政單位的主流，只有在一些偏遠設置的直隸州、直隸廳和府同級。所以，自唐朝起，“州”和“府”都作為地方政府的二級行政單位，對“縣”進行管理，這種情況一直延續(xù)到1913 年，當時的民國采取“廢府存縣”的措施，不少原有的”府”改制為縣。1921 年，隨著《廣州市暫行條例》公布實施，廣州正式建市，此時，“市”才成為正式的行政區(qū)劃。在建國初期，為了保障大城市的蔬菜、副食品供應，在直轄市、省會城市和各個較大的市，實行了“市管縣”體制。1959 年9月17 日，第二屆全國人大常務委員會第九次會議通過國務院提請的關于“決定直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣”議案，首次從法律層面對“市領導縣”的體制給予明確批示，并指出實行市管縣體制是為了“密切城市和農(nóng)村的結(jié)合，促進工農(nóng)業(yè)的相互支援，便于勞動力的調(diào)配”[8]。1982 年，中共中央發(fā)布了《改革地區(qū)體制，實行市領導縣體制的通知》（中共中央〔1982〕51 號），全面開始了市管縣的改革，“市”由此成為我國行政管理體制架構(gòu)或行政管理組織體系中重要的一級行政建制單位。

社會治理的實踐長期以來突出縣域貼近基層、化解矛盾的優(yōu)勢，忽視了不同縣域之間在資源配置、管理權(quán)限、工作重點等方面的差異，使縣域治理在實現(xiàn)治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性方面存在不少的問題和弊端。與市域相比，省域所轄范圍較大，內(nèi)部發(fā)展不平衡更為明顯，統(tǒng)籌社會治理還有許多條件不成熟；與縣域相比，市域范圍內(nèi)既有城又有鄉(xiāng)，具有一定的城鄉(xiāng)互補性，實現(xiàn)要素流動的條件較為成熟。同時，市域比起縣域掌握著更多的行政資源。隨著近年來城鄉(xiāng)融合、扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的推進，尤其是人口的跨區(qū)域流動加劇，縣域社會治理逐步顯現(xiàn)出治理空間小、治理層級低和治理資源有限的困境，更高層級跨區(qū)域社會治理協(xié)調(diào)顯得尤為迫切。由此可見，提出市域社會治理現(xiàn)代化的概念將著眼于解決省域社會治理不平衡和縣域社會治理不充分的問題，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

當然，市域社會治理現(xiàn)代化命題的提出不是對縣域社會治理的替代，而是對縣域社會治理的加強，是基于縣域社會治理不能充分有效地解決社會治理問題而做出的體制性調(diào)整，其要義是在縣域社會治理基礎上，在市域?qū)用鏄?gòu)建起跨城鄉(xiāng)、跨縣域、跨部門的新型治理體制。

二、市域社會治理現(xiàn)代化政策意旨：貫徹落實總體國家安全觀客觀要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將國家安全貫穿到黨和國家工作全過程，創(chuàng)新性地提出了總體國家安全觀，著力構(gòu)建大安全格局?？傮w安全觀的關鍵在“總體”，強調(diào)做好國家安全工作的系統(tǒng)思維和方法，突出“大安全”理念[9]。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是黨領導社會主義國家現(xiàn)代化的國家建設經(jīng)驗總結(jié)，黨的十九屆五中全會將其作為“十四五”期間我國經(jīng)濟社會發(fā)展指導思想，提出“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風險?！盵10]

第一，推進市域社會治理現(xiàn)代化是國家安全工作集中統(tǒng)一領導的必然選擇。總體國家安全展現(xiàn)著思維的系統(tǒng)性和體制的集成性，在實踐中體現(xiàn)著黨中央對國家總體安全工作的集中統(tǒng)一領導。集中統(tǒng)一領導要更加有效，必須處理權(quán)力代理中的領導半徑問題?？h域社會治理的種種機會主義行為之所以長期得不到有效消除，從管理學的角度看，就存在管理半徑過長所致的“代理人困境”。根據(jù)2020 年全國行政區(qū)劃情況數(shù)據(jù)顯示，全國有地級（地級市、地區(qū)、自治州、盟）333 個，縣級（市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、林區(qū)、特區(qū)）2844 個。[11]市域社會治理在工作實踐中就是通過333個地級行政單位來統(tǒng)籌和管理2884個縣級行政單位，大大壓縮了中央層面所要面對的社會治理“一線指揮部”的數(shù)量和管理半徑，在實踐層面更加有利于落實中央對社會治理進而對社會安全的集中統(tǒng)一領導原則。把社會治理的“一線指揮部”提級，以縣和市兩級為共同主體，并不是減除縣一級的社會治理責任，而是為了更有效地促進縣一級社會治理的責任落地。市級單位作為社會治理的“一線指揮部”，對?。ㄖ陛犑校┖椭醒胴撠煟瑫r負有監(jiān)督協(xié)調(diào)縣級單位的責任，通過發(fā)揮黨委領導作用，多元主體參與，做到監(jiān)督落實到位。從這個意義上，社會治理責任主體的“提級”，更有利于社會安全的集中統(tǒng)一領導。

第二，推進市域社會治理現(xiàn)代化是構(gòu)建立體全面“社會安全網(wǎng)”的必然選擇。社會治理是實現(xiàn)安全和發(fā)展的基礎。中國現(xiàn)代化進程中所創(chuàng)造的經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定“兩個奇跡”，離不開對社會矛盾問題的及時解決及重大風險隱患的有效防范。當然，社會治理現(xiàn)代化是一個動態(tài)過程，正如亨延頓曾指出：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動蕩。[12]”在“百年未有之大變局”的時代背景下，各種內(nèi)外部因素使得，我國社會治理的形勢與任務變得更加復雜嚴峻。社會治理風險多樣多發(fā)，迫切需要發(fā)揮市域“前線指揮部”的重要作用，把重大風險防范化解在市域，以一市一地的安全穩(wěn)定夯實國家長治久安的堅實基礎。新時代的社會治理，不僅局限于傳統(tǒng)的治安處置、矛盾調(diào)處和基層維穩(wěn)，更多涉及到產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)濟糾紛、環(huán)境污染、觀念沖突、網(wǎng)絡輿情、信息安全等領域。在運行機制上，貫徹總體國家安全觀要求市域社會治理要構(gòu)建起立體全面的“社會安全網(wǎng)”。以往，縣域及以下的基層是社會矛盾的發(fā)源地和多發(fā)地，由于縣域社會自身的特質(zhì)和縣級政府的治理權(quán)限不足，一些社會矛盾在縣級層面無法得以及時、徹底的解決。隨著交通便利化、資訊傳播多樣化、城市化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，社會矛盾呈現(xiàn)出跨地域性增強、傳導性加快、流動性突出的特點，市域正在成為矛盾風險的集中爆發(fā)地和匯集地。因此，市域社會治理現(xiàn)代化的提出促進了社會治理工作機制的優(yōu)化和基層社會治理關系的重塑。

第三，推進市域社會治理現(xiàn)代化是突破治理困境實現(xiàn)長治久安的必然選擇。從新中國成立以來的社會治理經(jīng)驗看，縣域社會長期存在著熟人社會的“內(nèi)部化”治理和“大事化小、小事化了”的機會主義策略。這兩個方面是縣域社會治理的頑瘴痼疾，長期得不到有效解決，并由此帶來了諸多問題?？h域運行的邏輯是“熟人好辦事”，即借助人與人之間存在私人、非制度化的關系聯(lián)結(jié)起來的“關系網(wǎng)”，在這樣熟人社會中，辦事更多是依靠情感和關系而不是規(guī)則和法律。政府的公權(quán)力容易與地方勢力相勾結(jié)，侵占損害普通民眾的利益。有學者從能動者的視角對基層社會治理進行研究，發(fā)現(xiàn)主導或影響基層社會治理的地方勢力中存在領導、普通干部、商人、混混、釘子戶和普通民眾等6 種類型的能動者，其中領導干部與普通大眾相脫離，與商人、混混等強勢群體的關系緊密[13]。同時，以縣域為主體的社會治理，更多地著眼于“一時的安全、一域的安全”，遵循以結(jié)果為導向的“不出事”邏輯。為了“不出事”，地方當局會動用各種資源、通過各種途徑、使用各種手段來把事情“擺平”。至于資源浪費與否、途徑正當與否、手段合法與否都不是首要考量的因素，對社會和諧、社會穩(wěn)定和社會公正是否會帶來更深層次和更長遠的危害，多數(shù)情況下亦無從顧及。這種“無論用什么方法，擺平就行、搞定就行”的策略主義[14]只能短暫壓制社會矛盾，卻將導致治理行為的短期化、治理效果的低效化。當矛盾累積到一定程度后，就會由量變轉(zhuǎn)化為質(zhì)變，成為矛盾集中爆發(fā)的導火線，如貴州甕安、云南孟連、湖北石首等偶然性事件就是縣域社會矛盾長期累積的結(jié)果，是社會治理只“治”不“理”的必然后果。從黨的十八大以來開展的全面從嚴治黨和2018年1月起在全國開展的為期三年“掃黑除惡”專項行動的成效來看，重要的實踐指向均為亟需破除基層社會的“權(quán)貴化”和基層政權(quán)的“黑化”。推動社會治理從縣域?qū)用鏋橹鞯绞杏蚺c縣域兩個層面并重，并不是簡單地權(quán)力重心上移，將縣域社會治理疊加到市域，而是著眼于發(fā)揮體制性的系統(tǒng)集成優(yōu)勢。這些優(yōu)勢體現(xiàn)為：治理層次更高，著眼市域?qū)用鎸ι鐣卫韱栴}進行研判處置；治理資源更豐富，能夠從全市域范圍內(nèi)對人財物進行統(tǒng)一調(diào)度；治理手段上更多樣，憑借地方性法規(guī)的制定權(quán)限，能夠針對本市域中社會治理涉及的政策法規(guī)層面問題作出更為靈活的創(chuàng)新探索。上述優(yōu)勢的有效發(fā)揮，一是有助于打破基層社會治理中的關系網(wǎng)，更有效地發(fā)現(xiàn)和解決地方和基層的社會治理難題；二是有利于更大限度地擠壓上述社會治理中的“機會主義”行動空間，三是更有力地推進地方和基層社會治理的法治化、制度化進程。由此，在化解風險及實現(xiàn)安全和發(fā)展上，市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應，是社會矛盾風險排查化解的最直接、最有效的治理層級[15]。

三、市域社會治理現(xiàn)代的實踐指向:對國家安全形勢變化的回應

市域安全是國家安全的基石。推進市域社會治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)市域安全的前提。其中，一個重大的實踐指向就是貫徹落實總體國家安全觀，針對社會風險和矛盾形成與演變的特征，對社會治理政策進行調(diào)整，通過社會治理的主體責任上移、主要力量下沉、問題處置關口前移等，對市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村居各層級社會治理進行分類指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)集成。

第一，國家安全形勢變化的現(xiàn)實回應之一：城鎮(zhèn)化與社會治理

城鎮(zhèn)化率是衡量一個國家城鎮(zhèn)化的度量指標，在具體應用中采用人口統(tǒng)計學指標，即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝冢òㄞr(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)）的比重。1978年改革開放時，我國的城鎮(zhèn)化率為17.92%，近40多年的發(fā)展使我國實現(xiàn)了一場偉大的社會變革與轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟高速增長和社會結(jié)構(gòu)良性變遷，城鎮(zhèn)化進程加快推進。到2011 年時，城鎮(zhèn)化率達到51.3%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，2021年時城鎮(zhèn)化率為64.72%，從省域?qū)用婵?，除了西藏自治區(qū)外，其余各省市自治區(qū)均超50%[16]。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城市對周邊區(qū)域的虹吸和聚焦效應增強，形成都市圈、城市群。從國家政策層面看，都市圈將是中國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。都市圈的興起促使資金、人口、技術、產(chǎn)業(yè)等要素向城市（尤其在特大城市）集聚。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示：中國已有7個超大城市、14個特大城市，常住人口約2.9億，占全國人口比例為20.7%；2021 年相關數(shù)據(jù)也顯示，估值10億美元以上的獨角獸企業(yè)，有九成集聚在京津冀、長三角、珠三角及成渝四個城市群[17]。目前，我國有西安、福州、南京、成都以及長株潭五個國家級都市圈，還在加快建設的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、長江中游、中原以及關中平原等多個城市群，均表明了區(qū)域一體化發(fā)展在不斷深化。區(qū)域一體化不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化，更需要與之相適應的社會治理體系與制度變革。

區(qū)域一體化進程由城市和農(nóng)村共同構(gòu)成，在推動城市和農(nóng)村融合發(fā)展的同時也為社會治理帶來了更為復雜的新問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)滲透在區(qū)域一體化進程之中，城市中“城中村”“城鄉(xiāng)結(jié)合部”、社會穩(wěn)定、公共安全、公共衛(wèi)生等領域的治理難題，與農(nóng)村中公共服務不足、人口流出、空心化等現(xiàn)象并存。有學者將當前中國社會轉(zhuǎn)型定義為：從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”，并強調(diào)：“城鄉(xiāng)中國”而非“城市中國”將是中國未來一個時期的基本結(jié)構(gòu)特征，在這一過程中，任何基于“鄉(xiāng)土中國”或“城市中國”的公共政策都不利于中國的發(fā)展與轉(zhuǎn)型[18]。這表明了我國已從傳統(tǒng)穩(wěn)定的“鄉(xiāng)村中國”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代流動的“城鄉(xiāng)中國”。隨著我國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)村人口進入城市，但在子女教育、戶籍、就業(yè)、就醫(yī)等公共服務配套上尚未享有與城市居民同等的待遇。市域社會存在人口集中、流動性大、要素相聯(lián)等固有特征，促使重大突發(fā)風險和各類矛盾超越縣域?qū)蛹?。作為傳統(tǒng)治理單元的縣域是鏈接中央和地方、國家和社會的重要環(huán)節(jié)，能夠應對小問題、小風險，但面對重大風險則難以調(diào)動各類資源加以有效應對。因此，社會治理也需根據(jù)客觀實際從農(nóng)村為重點的縣域社會治理向城市和農(nóng)村兩者并重的市域社會治理轉(zhuǎn)變。

第二，國家安全形勢變化的現(xiàn)實回應之二：網(wǎng)絡化與社會治理

以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等為代表的網(wǎng)絡技術發(fā)展給人類社會帶來了全方位、寬領域、深層次的變革。根據(jù)第51 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2022年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達10.67 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達75.6%，其中農(nóng)村網(wǎng)民占網(wǎng)民整體的28.9%；城鎮(zhèn)網(wǎng)民占網(wǎng)民整體的71.1%[19]。網(wǎng)絡技術具有社會屬性，網(wǎng)絡虛擬空間為現(xiàn)實社會帶來新的問題、新的挑戰(zhàn)，使社會治理的難度越來越大，網(wǎng)絡詐騙、網(wǎng)絡泄密、網(wǎng)絡暴力等網(wǎng)絡安全問題頻發(fā)。同時，網(wǎng)絡技術的普遍應用使信息傳播的模式發(fā)生了變化，從以往由官方權(quán)威媒體獲得信息為主，向由自媒體獲得信息為主的轉(zhuǎn)變，這樣信息傳播的模式容易形成“信息繭房”，而且低門檻、便捷化和互動性的特質(zhì)，使網(wǎng)絡在日益成為人們交流聯(lián)絡工具的同時，也極易使一些局部性的社會問題通過網(wǎng)絡擴大化，呈現(xiàn)出矛盾激化、虛實結(jié)合、跨越區(qū)域的特征。

互聯(lián)網(wǎng)社會的發(fā)展在為社會治理帶來挑戰(zhàn)的同時也創(chuàng)造了新的可能，不僅體現(xiàn)在對社會治理的“科技賦能”上，還體現(xiàn)在自身結(jié)構(gòu)的改革創(chuàng)新等方面。市域社會治理場景與網(wǎng)絡社會發(fā)展趨勢具有高度的契合性。首先，從治理主體看，網(wǎng)信辦、網(wǎng)安、大數(shù)據(jù)局等黨委協(xié)調(diào)機構(gòu)、政府管理機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和相關專業(yè)技術人才多集中于市域，這使推進市域?qū)用娴木W(wǎng)絡化社會治理有了現(xiàn)實的基礎，有助于建設統(tǒng)一平臺，通過獲取和科學傳播信息，提高對各類矛盾和風險的預警、預測和預防能力，實現(xiàn)社會治理由靠經(jīng)驗決策向大數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變；其次，網(wǎng)絡化治理的去中心化屬性有利于打破以往地方治理中“條塊分割”的格局?！皸l條管理”是部門、垂直、縱向管理，“塊塊管理”是屬地、平行、橫向管理。從制度設計上講，條塊管理有利于上下級之間的分工協(xié)作，但地方治理實踐中，條塊管理往往異化為條塊分割，即部門的“條條管理”和屬地的“塊塊管理”從自身的利益出發(fā)，劃定自己的管轄范圍和管理事項。在這樣的治理體系中，“條條部門”往往比較強勢，會將較多工作任務下派到基層的“塊塊部門”，讓其疲于應對，這也正如基層干部常說的；“上面千條線，下面一根針”，社會治理最終都需要打通“最后一公里”。同時，“條塊”間的協(xié)同演進不充分，“條條部門”更多強調(diào)的是宏觀，難“接地氣”，“塊塊部門”更多強調(diào)微觀，突出“本地實際”，這兩者的博弈中，往往造成了社會治理功能懸浮。而隨著網(wǎng)絡技術的普及應用，各地基于電子政務平臺的行政服務中心建立，越來越多與群眾利益相關的社會治理的事項可以通過網(wǎng)絡來便捷化辦理，“一窗受理、集成服務、一次辦結(jié)”“最多跑一次”等政府服務理念轉(zhuǎn)變背后正是網(wǎng)絡技術的支撐，與縣域存在的條塊分割明顯、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象突出相比市域?qū)蛹壐心芰Υ罱ㄆ鹂鐚蛹?、跨部門的系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享的社會治理平臺，實現(xiàn)現(xiàn)實空間與虛擬空間的融合互動、治理融通；另外，由于70%以上的網(wǎng)民集中在城鎮(zhèn)，網(wǎng)絡化社會治理的主體在市域。而在不少城市中，社會治理的模式形成了自我強化的慣性機制，仍然停留在以規(guī)模龐大、日趨精細的行政管理體系來全面覆蓋社會生活的方方面面。因此，網(wǎng)絡社會也在倒逼市域社會治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。在市域中借助網(wǎng)絡技術是走好“網(wǎng)絡群眾路線”、及時回應群眾合理利益訴求的現(xiàn)實要求，其有助于通過網(wǎng)絡將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，廣泛凝聚共識，形成網(wǎng)上網(wǎng)下同心圓的社會治理目標。

第三，國家安全形勢變化的現(xiàn)實回應之三：加強系統(tǒng)、依法、綜合、源頭治理

黨的十八大以來，黨中央在創(chuàng)新社會治理方式上作出一系列部署。黨的十八屆四中全會提出要“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”；黨的十九屆四中全會進一步指出要“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。從這兩次全會的不同表述中可以看出，從“堅持”到“加強”體現(xiàn)了四種治理方式在社會治理探索中取得的成效。將四種治理方式作為“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的實現(xiàn)路徑，這既是理論上新觀點，也是實踐上新突破，反映了黨對社會治理規(guī)律認識的深化。系統(tǒng)、依法、綜合、源頭治理的目標指向是社會治理方式的現(xiàn)代化，而從縣域社會治理到市域社會治理的轉(zhuǎn)換邏輯正是社會治理方式現(xiàn)代化的必然要求。

在四種治理方式中，系統(tǒng)治理是牽引，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)著其他三種治理方式。黨的十九屆五中全會將系統(tǒng)觀念作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的重要原則，十四五規(guī)劃綱要強調(diào)要統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，辦好發(fā)展安全兩件大事，堅持全國一盤棋?；鶎由鐣卫硪驘o法適應從“單位社會”到“多元社會”的客觀變化，表現(xiàn)出治理主體不清、權(quán)責不順、鏈條過長的治理“碎片化”狀態(tài)，而市域社會治理則可以從全市的工作布局出發(fā)，對涉及市域社會治理各單位及市級以下行政層級進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度，變“分頭治理”“各自為政”為“系統(tǒng)集成”“協(xié)同高效”，從而有效避免基層從部門和地方利益出發(fā)而出現(xiàn)的“合成謬誤”現(xiàn)象。隨著各級政府簡政放權(quán)和“放管服”改革的深入，社會力量開始承接一些原有政府負責的公共事務，與縣域相比，市域的城市人口中青年比例較高，他們受教育程度高、參與治理意愿強，更有利于發(fā)揮多方主體力量，推動基層群眾自治，構(gòu)建起“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。

加強依法治理，意味著社會治理方式從以往的管控規(guī)制為主向法治保障轉(zhuǎn)變。在法律的框架內(nèi)開展社會治理，法律既為其提供依據(jù)，又對其進行規(guī)制。從市域社會治理現(xiàn)代化的工作布局來看，從“縣域”到“市域”的轉(zhuǎn)變向上是“貫徹落實好中央關于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和省委的任務要求”，向下是“對本市域社會治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動實踐”[20]，而市域在對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面具有地方立法權(quán)限就體現(xiàn)出其完備社會治理體系的特征。2015 年《立法法》修正之后，地方立法的主體從“較大的市”擴大到“設區(qū)的市”，同時賦予四個不設區(qū)的地級市即廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市（現(xiàn)為設區(qū)的市）地方立法權(quán)。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型變化，尋求法治內(nèi)的解決方案，是市域進行依法治理的優(yōu)勢所在。因此，要在市域?qū)用嫱晟破鸱芍贫ā⒎ㄖ螌嵤?、監(jiān)督、保障的體系，夯實依法治理的基層。但是，推進依法治理并不意味著對非法治化治理的排斥，也要重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約家教家風和道德規(guī)范等情感治理的作用，從而構(gòu)建法治和德治在市域社會治理中相互補充、相互促進的治理格局。

加強綜合治理，意味著社會治理的主體從一元到多元，治理的系統(tǒng)從封閉到開放，治理的機制從單一到多樣。社會綜合治理是具有中國特色的話語體系，其實踐的指向是形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。從治理的主體看，黨委和政府統(tǒng)籌調(diào)度的權(quán)限更高、資源更豐富，各種社會組織、群團組織和公民的自治組織發(fā)展也更為充分；從治理的系統(tǒng)看，市域可以構(gòu)建較為完整的決策、執(zhí)行、監(jiān)督系統(tǒng)，形成社會治理閉環(huán)；從治理的機制看，多元主體可以通過矛盾糾紛調(diào)處中心、議事會、網(wǎng)格化等平臺，以對話、協(xié)商、合作等方式拓寬人民群眾在社會治理中的參與面。

加強源頭治理。隨著人口跨區(qū)域流動的加快、城市化的推進和網(wǎng)絡技術的普及，一些縣域社會治理在解決矛盾時具有明顯的“溢出效應”，越來越多的社會問題及矛盾集中在市域?qū)用姹┞?。因此，如何將其化解在市域、不再外溢擴散，已成為亟待高度重視和著力解決的重大現(xiàn)實問題。其實踐中的要求就是在縣域及以下層面化解小問題、小矛盾，而大問題、大矛盾在市域?qū)用娴靡越K結(jié)。源頭治理的核心在于堅持問題導向，及時發(fā)現(xiàn)社會潛在的風險，既要突出市域特色、發(fā)揮市域優(yōu)勢，又要注重提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村和社區(qū)等基層治理對苗頭性社會問題的感知能力，將風險解決在萌芽。

四、結(jié)語

市域社會治理現(xiàn)代化是在市域?qū)用孥`行總體國家安全觀的時代回應，是社會治理創(chuàng)新的實踐探索。在總體國家安全觀的指引下，市域社會治理現(xiàn)代化的實踐指向是對縣域社會治理的層次上提升和職能上重組，是順應城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的治理需求和應對網(wǎng)絡社會挑戰(zhàn)的重要舉措，是通過系統(tǒng)、依法、綜合、源頭四個維度的治理，并將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要途徑。當前，在中央政法委的統(tǒng)一部署下，市域社會治理現(xiàn)代化試點工作有條不紊地開展。這也要求市域社會治理現(xiàn)代化的學術研究要隨著實踐的發(fā)展而不斷深化，力求在價值、目標和路徑等維度上做出學理性的闡釋，提煉出試點城市的成功經(jīng)驗、典型做法，建構(gòu)出可供測評的評估指標體系，這樣方能實現(xiàn)理論研究與實踐探索的有機融合。