李 麗 江天驕

【內容提要】族群沖突治理是獨立后的印度一直面臨的重要任務。印度政府在頂層設計上采用了族群聯(lián)邦主義的制度安排，即通過給予聚居在特定地理范圍的族群共同體一定程度上的自治，以承認它的族群特性。印度的族群聯(lián)邦主義制度可以從橫向和縱向兩個維度審視。橫向層面是指憲法中的特殊安排，縱向層面則涉及邦重組方式的不斷演進、以族群聯(lián)邦主義為指導思路治理族群沖突、延伸保留政策。印度的族群聯(lián)邦主義制度成功地阻斷了族群沖突，使危機或動亂能夠局限在特定區(qū)域或邦的內部，從而使中央政府能夠有效地管理和遏制沖突。然而，族群聯(lián)邦主義安排也存在困境，具體表現(xiàn)為族群聯(lián)邦主義針對水平類型和垂直類型的族群沖突治理效果有別、誘發(fā)自治訴求并帶來族群沖突的泛化和聯(lián)邦政府的實踐、政黨的狹隘化傾向會誘發(fā)沖突等問題。這種制度缺陷使印度的族群沖突呈現(xiàn)出了少有大沖突但小沖突多發(fā)的特點。

自印度獨立以來，印度政府面臨的重要任務之一就是理順國內多元性的群體彼此之間及其與國家之間的關系，并確立起他們對國家/國族這一政治共同體歸屬感的國族整合與國族建設。(1)吳曉黎：《國族整合的未竟之旅》，《中南民族大學學報》2015年第4期，第9-17頁。自20世紀90年代開始，印度的族群沖突呈現(xiàn)出加劇趨勢，直接影響到了印度政局穩(wěn)定。(2)趙伯樂：《印度民族問題研究》，時事出版社，2015年，第237頁。然而，盡管印度的族群沖突類型多樣、覆蓋范圍廣、烈度高低不一，但是它們卻沒有從根本上威脅到印度的政治體制，也未將整個國家拖入分裂與動亂中。與此同時，在國家統(tǒng)一的背景下，大小不一的族群沖突又從未間斷過。這引發(fā)了關于印度族群治理問題的思考。印度采取的族群沖突治理手段是什么？為何該手段一方面能夠維護國家統(tǒng)一和領土完整，另一方面卻不能平息此起彼伏、分散各地的族群騷亂？換而言之，為何印度雖然能在宏觀層次上應對重要的族群沖突，但卻難以解決甚至誘發(fā)小的族群沖突并推動沖突升級？本文將通過回顧印度族群問題及其治理的研究現(xiàn)狀，介紹和評析印度族群問題治理的頂層制度設計——族群聯(lián)邦主義制度，以對這個問題進行解答。

一、研究現(xiàn)狀和問題的提出

從時間維度看，自印度獨立后，族群問題一直存在，只不過它們在特定的時間段嚴重程度不一。從區(qū)域范圍來看，印度的族群沖突分布范圍廣，基本覆蓋整個印度。一方面，有些特定類型的族群沖突呈現(xiàn)出地理上的集聚性，例如1950-1960年代的印度南部以語言劃邦的沖突；1970年代末至1980年代的旁遮普邦的錫克教沖突和東北各邦(尤其是阿薩姆邦)的族群沖突；自獨立以來的查謨—克什米爾問題；西孟加拉邦的廓爾喀人問題；1980年代末集中在印度北部和西部的印地語腹地各邦的印度教—伊斯蘭教的教派沖突。當下，隨著印度教民族主義的興起，教派沖突也逐漸從北部和西部向其他區(qū)域擴散。另一方面，有些族群沖突又具有普遍性，是印度許多邦都面臨的問題。例如，特定邦內部因族群身份差異和區(qū)域發(fā)展不平衡而興起的要求獨立建邦的運動；又例如因現(xiàn)代化和城市化的推進，許多人遷移到新興的城市和地區(qū)尋找就業(yè)機會，從而引發(fā)的本地人和移民之間的沖突。

在關于印度族群沖突的現(xiàn)有研究中，學者們要么是將其作為檢驗宏觀族群問題理論的一個案例；(3)可參見：Scott W.Hibbard，Religious Politics and Secular States：Egypt，India and the United States，Baltimore：The John Hopkins University Press，2010，p.163.要么主要圍繞印度族群本身的復雜性進行討論，而關于此的討論又可被用來豐富既有的族群理論。具體而言，可將其分為微觀層次與宏觀層次兩類研究。微觀層次的研究重點關注族群沖突個案、類型和政府的治理舉措；宏觀層次的研究聚焦探討制度設計與族群沖突的關系。

(一)微觀層次：對印度族群治理策略的研究

在微觀層次的研究中，切入視角有二：其一，以地理和區(qū)域切入，介紹某一特定地區(qū)的族群沖突。該地區(qū)爆發(fā)的族群沖突類型可能表現(xiàn)出多樣性，但以特定的沖突類型為主。其二，從族群沖突類型的角度切入，介紹某一特定類型的族群沖突，重點關注族群沖突成因。(4)李麗：《印度族群沖突成因的兩條解釋路徑及其局限性分析》，《南亞研究季刊》2019年第3期，第69-79頁。無論是從地域還是從類型切入，這些文獻會涉及政府對族群沖突的治理舉措，并對此做出評價。關于政府治理舉措的分析主要側重于從族群沖突爆發(fā)到結束的過程中政府采取的具體政策手段。這種政策實施主體可以是地方邦政府也可以是聯(lián)邦政府；政策效果可能是積極的，表現(xiàn)為平息了既定的族群沖突；也可能是消極的，例如會引發(fā)族群沖突烈度升級或誘發(fā)新的沖突。具體而言，現(xiàn)有研究的類型包括：

第一，從時間維度上分析不同領導人的族群管理戰(zhàn)略差異。例如詹姆斯·馬諾(James Manor)主張印度政府對族群的管理戰(zhàn)略可以被分為三種類型：一是適應主義管理(Accommodationist Management)，通過與區(qū)域和次區(qū)域層次分享權力和資源，防止族群意識趨于強烈，從而破壞民族團結和民主進程。印度在族群管理中最常使用該戰(zhàn)略，其中尼赫魯、夏斯特里與拉奧經常訴諸政治談判；二是極化管理(Polarizing Management)和強化族群意識。印度教右派通常采用該戰(zhàn)略，旨在以更為集中和命令的方式進行管理；三是操縱性管理(Manipulative Management)，即通過激發(fā)族群意識以謀取短期政治優(yōu)勢。(5)James Manor，“Ethnicity and Politics in India，”International Affairs，Vol.72，No.3，1996，pp.459-475.

第二，從空間維度上印度中央—地方關系模式的變遷來解釋族群分離運動中治理主體的變化。由于印度的政治體制，族群沖突的治理主體呈現(xiàn)出多元的特征，但針對一些突出的沖突，主要的治理主體則是邦政府和聯(lián)邦政府。1969年國大黨組織的分裂引起印度中央和地方關系模式的變化，加深了邦首席部長對總理的依賴，削弱了他們處理邦內部沖突的能力，改變了過往主要依靠邦政府與分離勢力進行談判的模式。居于中央的國大黨政府為了削弱地方其他政黨的支持基礎，甚至會支持地方性分裂勢力。(6)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.303.

第三，從域外因素(尤其是國外干預力量及其威脅程度)解釋印度應對族群分離運動的政策差異。例如阿赫桑·巴特(Ahsan I.Butt)強調印度政府應對分離叛亂的差異化舉措源于各種叛亂行動所代表的外部威脅程度不同。例如，印度認為巴基斯坦對克什米爾分離運動提供了宗教、政治和軍事等支持，因此對克什米爾分離運動采取了最嚴厲的鎮(zhèn)壓舉措。在1980年代的阿薩姆地區(qū)分離主義運動導致的沖突中，第三方支持有限且主要是來自一個更弱小的國家(緬甸)，因此，印度應對舉措的強制性程度低。在旁遮普的案例中，印度的政策與巴基斯坦的支持變化相關。在1985年，巴基斯坦對錫克教民族主義分子的支持力度有限，印度主要通過國內視角審視該問題。隨著巴基斯坦對旁遮普分離運動的介入程度上升，印度政府開始采取軍事化的應對舉措。(7)Ahsan I.Butt，Secession and Security：Explaining State Strategy against Separatists，Ithaca：Cornell University Press，2017，pp.85-87.

(二)宏觀層次：關于族群聯(lián)邦主義制度的討論

與前述重點介紹族群沖突案例、類型和治理政策角色的文獻不同，宏觀層次的研究專注于制度設計與族群沖突的關系。在印度的族群沖突治理機制中，族群聯(lián)邦主義制度受到重點關注。研究通常聚焦于族群聯(lián)邦主義制度是不是解決族群沖突的好制度設計這一問題上，并形成了兩種截然不同的主張。

第一種主張認為族群聯(lián)邦主義制度可以緩和族群沖突。持這類觀點的研究都承認印度的族群聯(lián)邦主義制度相對成功地管理了它的族群多樣性。族群聯(lián)邦主義安排對印度包容持有不同理念的少數(shù)族群非常重要。從聯(lián)邦層面來說，重組和賦予聚集在特定區(qū)域的主導族群一定程度的自治權，可以降低暴力程度，恢復法律和秩序。(8)Harihar Bhattacharyya and Jhumpa Mukherjee，“Bodo Ethnic Self-rule and Persistent Violence in Assam：A Failed Case of Multinational Federalism in India，”Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，p.5.印度的“非對稱性聯(lián)邦制”有效地維護了印度的統(tǒng)一與穩(wěn)定。(9)和紅梅，周少青：《印度民族國家構建中應對復雜多樣性的政治策略及其效果》，《西南民族大學學報》2019年第6期，第7-15頁。

然而，究竟是聯(lián)邦主義制度的何種特征造就了對多族群問題的成功管理，學者們莫衷一是。包括阿爾弗雷德·斯泰潘(Alfred Stepan)在內的一些學者認為，印度聯(lián)邦主義的不對稱性使它能夠成功地包容少數(shù)族群的要求，將不同族群黏合在一起。(10)Alfred Stepan，“Toward a New Comparative Politics of Federalism，Multinationalism，and Democracy，”in E.L.Gibson ed.，F(xiàn)ederalism and Democracy in Latin America，Baltimore and London：The Johns Hopkins University，2004，p.21.不對稱性表現(xiàn)為事實上的不對稱性和法理上的不對稱性。前者指次單元(Subunits)在聯(lián)邦中的自治程度、代表性和影響力的差異；(11)Ronald L.Watts，“The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism，”in Robert Agranoff ed.，Accommodating Diversity：Asymmetry in Federal States，Baden-Baden：Nomos Verlagsgesellschaft，1999，pp.24-42.后者則是有意識的憲法設計的產物，即將不同數(shù)量或類型的權力或某些政策領域的自主權分配給聯(lián)邦的某些而不是其他次單元。但也有露易絲·蒂林(Louise Tillin)等學者主張，正是印度聯(lián)邦主義的對稱性而非不對稱性使印度維持了多樣性中的統(tǒng)一。(12)蒂林主張，在印度的民主中，以及印度包容不同族群的方式中，憲法不對稱性并不是核心。在管理印度的區(qū)域、語言和文化多樣性中，印度的聯(lián)邦設計最重要的方面是其憲法上的對稱性。通常將印度貼上“不對稱聯(lián)邦主義”標簽的緣由為：印度憲法第370條賦予的查謨-克什米爾的特殊地位；印度東北各邦地區(qū)的一些部落區(qū)域和一些小邦根據(jù)印度憲法第六附則所具有的特殊安排；印度政府按照語言重組各邦。在蒂林看來，這些都不足以證明印度是一個非對稱的聯(lián)邦主義國家。蒂林通過駁斥將印度歸為不對稱聯(lián)邦主義的標簽來說明印度的聯(lián)邦設計是對稱性的，可參見：Louise Tillin，“United in Diversity：Asymmetry in Indian Federalism，”The Journal of Federalism，Vol.37，No.1，2006，pp.45-67.

第二種主張則認為族群聯(lián)邦主義會誘發(fā)或加劇族群沖突。這是因為聯(lián)邦主義制度安排會凸顯族群身份，使動員族群團體變得更加容易。(13)可參見：Thomas Christin，Simon Hug，“Federalism，the Geographic Location of Groups，and Conflict，”Conflict Management and Peace Science，Vol.29，No.5，2006，pp.485-390；Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam，”India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162；謝超：《聯(lián)邦制度與國內和平》，《南亞研究》2016年第4期，第76-100頁。例如羅伯特·哈德格拉夫(Robert L.Hardgrave)認為，通過族群聯(lián)邦主義重組印度會帶來沖突和分離運動，這是因為以下兩個理由：一是按照族群語言標準(Linguistic Basis)重組使得邦內部仍然存在少數(shù)族群，他們可能會面臨著資源和發(fā)展機會的不平衡和歧視，從而進一步要求建立獨立的邦，甚至會為此發(fā)起族群分離運動；二是重組往往使扎根本土的地方性政黨趨于狹隘化和反對外地人。(14)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity，”Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.凱瑟琳·阿德尼(Katharine Adeney)以團體作為研究單位，用定量方法揭示了當族群團體相互交織或自治性被降低時領土上的重組會增加沖突。(15)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian Federalism？，”Indian Review，Vol.16，No.1，2017，p.126.

關于印度族群沖突治理的現(xiàn)有研究為本文提供了豐富的文獻支撐。然而，關于族群聯(lián)邦主義的制度安排的研究沒有被充分展開，而只有理清該制度在實踐中的適用，才能說明這種制度設計為何可以阻斷族群沖突和維護印度的領土完整。此外，對該制度治理效果的評價基本上分散在各個案例之中，缺少一個統(tǒng)一框架從整體上評價和回答為何族群聯(lián)邦主義在隔斷沖突的同時又無法應對甚至會激起此起彼伏的小沖突和摩擦的問題。鑒于此，本文將從橫向和縱向兩個維度展開，分析印度的族群聯(lián)邦主義制度設計，(16)鑒于篇幅所限，本文暫先不討論印度族群沖突治理的微觀舉措，重點分析族群聯(lián)邦主義制度與族群沖突治理的關系，并對該制度進行評價。并通過評析該制度設計來回答以下問題：為何印度的族群沖突雖未對主權和領土完整造成實質傷害，但卻層出不窮，沖突不斷？

二、印度的族群關系治理機制

族群聯(lián)邦主義的主要特征是聯(lián)邦次級單位的設計與特定族群團體的地理分布一致，(17)Liam Anderson，“Ethnofederalism：The Worst Form of Institutional Arrangement”，International Security，Vol.39，No.1，2014，pp.165-204.其核心機制是以領土的方式，通過給予聚居在特定地理范圍的族群共同體一定程度上的自治，以承認它的族群特性和印度國內的族群多樣性。(18)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian Federalism”，India Review，Vol.16，No.1，2017，pp.125-148.印度的族群聯(lián)邦主義制度并非一蹴而就，制度的發(fā)展以及其主要安排可以從橫向與縱向兩個維度來看。

(一)橫向：印度憲法中的特殊安排

從橫向層面來看，聯(lián)邦政府在構筑印度民族/國族統(tǒng)一性的同時，注意到了印度各個族群的多樣性與差異性特點。這實質上使印度民族的社會結構形成了國族一體化之下的族群及其分支多元化的二重結構。(19)趙伯樂：《印度民族問題研究》，時事出版社，2015年，第80頁。這種構建統(tǒng)一國族同時又兼顧差異的制度設計體現(xiàn)為印度憲法中的一些特殊安排，最突出的體現(xiàn)為：憲法強調印度國家的世俗和中立地位、對表列部落和表列種姓的保留制度、查謨—克什米爾的特殊地位、對印度東北部地區(qū)的特殊安排等。

第一，印度憲法強調了印度國家的世俗和中立地位。印度憲法賦予公民宗教自由，嚴格禁止基于宗教、種姓、性別、出生地等因素的歧視。憲法還賦予每個公民普選權，不分宗教或生活地位。然而，印度憲法也為國家干預宗教事務提供了充足的理由。在建立世俗國家的同時，考慮到印度的多樣性和異質性，印度的世俗主義強調宗教與國家之間的“有原則距離”。在印度，世俗主義意味著平等對待所有宗教，在尊重多樣性的同時，授權國家在出現(xiàn)任何以宗教名義進行歧視的情況下進行干預。(20)Rajeev Bhargava，“What Is Indian Secularism and What Is It for？”，India Review，Vol.1，No.1，2013，pp.1-32.例如，憲法承認群體權利和社區(qū)權利，包括宗教少數(shù)群體的權利；同時，根據(jù)印度憲法第30條，國家應致力于援助宗教組織管理的教育機構。(21)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.17，訪問時間：2023年5月21日。因此，國家不僅可以合法地介入宗教事務，而且可以不受中立原則的約束。換言之，國家可以采取措施處理某一特定宗教中的不自由方面(例如，印度教中的種姓制度)，而不必采取相應措施來解決其他宗教中的不自由實踐。雖然國家可能會努力對所有信仰采取同等行動，但它這樣做的能力取決于許多因素，包括普遍的政治條件、特定宗教社區(qū)從內部改革的能力、需要革除的社會弊病的性質，以及政府面臨的保護少數(shù)宗教的問題。(22)Milan Vaishnav，“Religious Nationalism and India’s Future”，Carnegie Endowment for International Peace，April 2019，https：//carnegieendowment.org/2019/04/04/religious-nationalism-and-india-s-future-pub-78703.

第二，印度對表列部落和種姓行使保留制度。在印度獨立之初，憲法的起草者就面臨著如何將一個多樣化的印度整合為單一的政治實體的任務。該任務實質上就是在管理印度族群、宗教、地區(qū)多樣性的同時，塑造出統(tǒng)一的民族或國族身份，以防止分離主義。在印度的多樣性形態(tài)中，占據(jù)當時國家總人口7.5%的部落問題對塑造統(tǒng)一的民族或國族身份形成了挑戰(zhàn)。(23)David Stuligross，“Autonomous Councils in Northeast India：Theory and Practice”，Alternatives，Vol.24，No.4，1999，pp.497-525.印度的表列種姓和表列部落委員會列出了相關的清單，清單的設計基于以下理論，即在一些共同體中公民應當作為個體向政府提出要求；而另一些共同體則作為共同體本身向印度政府提出要求，這是由于這些共同體作為集體對印度政治體制的貢獻是大于個體成員的。(24)Ibid.基于此，印度憲法在繼承英印政府部分政策的基礎上制定了保留政策，證成基礎是其族群標準，即支持族群平等而不是個人權利的概念。(25)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，pp.161-163.

印度的保留政策圍繞兩個核心問題：哪些團體應受到保留，以及給予何種特殊安排。英國殖民政府在1909年為穆斯林設立了單獨選區(qū)，1935年的英印政府法案又為包括種姓、錫克教徒、英—印人和其他少數(shù)族群在內的人群設立了單獨選區(qū)。在印巴分治后，只保留了為種姓和部落設立的選區(qū)。(26)Ibid.，p.67.憲法賦予了表列種姓和表列部落一些其他少數(shù)族群所不具備的特權和利益，包括在選舉中的保留選區(qū)、教育機構的錄取比例保留，以及部分政府職位的保留。表列種姓主要集中在旁遮普邦、北方邦、西孟加拉邦、比哈爾邦、泰米爾納德邦、安得拉邦和中央邦。(27)Ibid.，p.57.憲法通過第五附則和第六附則規(guī)定了表列部落和表列區(qū)域的管理權力?？偨y(tǒng)有權通過命令決定和調整表列區(qū)域的范圍和邊界。邦政府負責表列部落或地區(qū)的行政管理，并向總統(tǒng)報告相關事項，而聯(lián)邦政府有權就這些地區(qū)向邦發(fā)出指示。(28)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，pp.162-176，訪問時間：2023年5月21日。

第三，憲法對印度東北部地區(qū)進行了特殊安排。相較于適用于印度其他地方的第五附則，憲法允許東北部設立部落咨詢委員會，就部落事務提出建議，并規(guī)定允許各邦邦長限制部落土地的轉讓。鑒于東北部地區(qū)的地理上的聚集、相對孤立的地位和落后的經濟，第六附則對東北各邦安排的不對稱性更加明顯，規(guī)定部落地區(qū)的縣和地區(qū)委員會在某些領域具有制定法律的權力。(29)Ronald L.Watts，“The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism”，in Robert Agranoff ed.，Accommodating Diversity：Asymmetry in Federal States，Baden-Baden：Nomos Verlagsgesellschaft，1999，pp.24-42.1950年執(zhí)行的憲法第六附則，為阿薩姆、梅加拉亞、特里普拉和米佐拉姆的部落區(qū)域的自治委員會引入了一系列的創(chuàng)新性的憲法安排，(30)India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.127，訪問時間：2023年5月22日。涉及的事務包括地方行政、經濟、文化、習俗和信仰。(31)Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam”，India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162.它的各個條款賦予了自治委員會立法、司法、行政和金融的權力與功能。(32)Bhupinder Singh，“The Sixth Schedule：Its Concept and Praxis”，Indian Journal of Public Administration，Vol.LIII，No.2，2007，pp.151-169.憲法的第13修正案為那加蘭規(guī)定了特殊的安排，保護那加族群的習慣法、社會和宗教實踐等。隨后新成立的米佐拉姆等邦也享有同樣的特殊安排。

在印度剛獨立時，印度東北部的很多區(qū)域被指定為自治縣委員會(ADCs)。這些委員會的權力稍高于地方政府，但低于邦政府。(33)David Stuligross，“Autonomous Councils in Northeast India：Theory and Practice”，Alternatives，Vol.24，No.4，1999，pp.497-525.部落自治委員會既是處理印度部落事務中整合主義方法的一個特別表現(xiàn)，也體現(xiàn)了印度中央政府對部落事務的敏感性。這是因為在英國殖民統(tǒng)治時期這些部落與英印政府之間的制度關聯(lián)也是分散而又間接的。在東北各邦的部落自治委員會管理的地區(qū)，80%人口是部落民，與中央的部落地帶相比形成明顯差異。自治縣委員會支持部落實踐：成員自由選舉，部落人占多數(shù)；首席行政成員必須是表列部落成員；總督任命兩個非部落成員以平衡部落主導性。委員會具有五個基本特征：服務六個主要部落團體的自治縣；制定土地使用和經濟發(fā)展政策的法律；具備司法管理權；行政管理能力廣泛，包括建立和管理小學；有權征收特定稅項。(34)Ibid.

第四，憲法的370條和35A條中給出了關于查謨—克什米爾的特殊安排。憲法370條限制了印度國會為該邦制定法律的權利，將其限定在外交事務、國防和交通領域中。如果憲法中其他關于聯(lián)邦權力和協(xié)同權力要適用于該邦則需要獲得該邦政府的同意。(35)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.188，訪問時間：2023年5月21日。根據(jù)該條款，查謨—克什米爾地區(qū)免于了旨在約束印度其他邦的憲法安排，同時該邦有權利可以制定自己的憲法和確定公民權。根據(jù)《印度憲法》第370條，總統(tǒng)可以通過公開通知宣布該條款停止實施或僅在特定例外和修改的情況下生效，但必須得到邦制憲議會的建議。(36)Ibid.1954年的總統(tǒng)令引入了35A條，規(guī)定了查謨—克什米爾地區(qū)永久居民的權利，并明確表示這些條款不受憲法的影響。(37)Prabhash K.Dutta，“2 Years without Article 370”，India Today，August 5，2021，https：//www.indiatoday.in/india/story/jammu-kashmir-article-370-things-changed-years-two-august-1837070-2021-08-05.1956年查謨—克什米爾憲法生效，規(guī)定了如何界定“永久居民”。通過憲法370條和35A條，查謨—克什米爾地區(qū)獲得了特殊權利，包括：雙重公民身份、擁有自己的國旗和憲法等。這些特殊權利只能在查謨—克什米爾制憲會議的建議下進行修改。盡管370條在設計時只是過渡性措施，印度政府將其視為整合該邦的序曲，然而，制憲會議于1957年解散后，克什米爾特殊地位的安排變得“永久”化。

此外，從橫向層面來看，作為族群聯(lián)邦主義制度的體現(xiàn)，憲法第八表列承認了22種官方語言，象征性地承認非領土性的身份，允許各邦選擇自己的工作語言；(38)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.聯(lián)邦政府設立了各個專門的機構，負責與族群治理相關的事務，例如少數(shù)族群事務部、部落民事務部、落后階層全國委員會、少數(shù)族群全國委員會、表列種姓全國委員會、表列部落全國委員會等。聯(lián)邦政府的各個機構在加強各自橫向維度協(xié)調的同時，也注重加強聯(lián)邦政府與地方各個組織之間的聯(lián)系和協(xié)調。(39)關于這些機構的介紹可以參見：趙伯樂：《印度民族問題研究》，時事出版社，2015年，第193-198頁。

(二)縱向：族群聯(lián)邦主義的不斷形成

從縱向的時間維度來看，治理族群問題的族群聯(lián)邦主義制度并不是一蹴而就的，而是在獨立后，印度政府為應對各種類型的族群沖突所采取的政策中不斷形成的。這些政策包括：在不同時間段繼續(xù)推進邦的重組、以族群聯(lián)邦主義為思路治理自獨立以來持續(xù)至今的族群沖突、在1980-1990年代繼續(xù)延伸保留政策。

第一，邦重組方式的不斷演進。印度族群聯(lián)邦主義的頂層設計反映在了獨立前國大黨的黨綱中。1917年，國大黨按照印度各個地區(qū)的語言組織了它的各個支部，在1920年的那格浦爾會議上，國大黨再次重申了按照語言劃分印度各邦的原則，但由于1947年的印巴分治使國大黨擔憂印度的國家統(tǒng)一和領土完整，因此，在獨立后，國大黨沒有立即兌現(xiàn)諾言。隨后，由于國大黨各個省(Provincial)支部對中央政府施加壓力，以及各地此起彼伏的族群分離運動與叛亂，聯(lián)邦政府在1953年決定建立邦重組委員會。該委員會1955年的報告指出可以根據(jù)語言、行政便宜性和經濟可行性因素的考慮來重組印度各邦。在報告的指導下，印度隨后進行了三波邦的重組：第一波是從1950年代到1960年代，這一波重組基本上都是以語言為基礎。第二波從1960年代后期開始到1980年代東北部地區(qū)的重組，這一波更多是建立在部落身份而不是語言的基礎上。2000年以來的第三波重組綜合考慮了身份、種姓、部落和發(fā)展政治，成立的新邦是建立在行政有效性而不是語言原則的基礎上。(40)Emma Mawdsley，“Redrawing the Body Politic：Federalism，Regionalism and the Creation of New States in India”，Commonwealth &Comparative Politics，Vol.40，Issue 3，2002，pp.34-54.盡管新一波的重組日益?zhèn)戎匕l(fā)展和政治考慮，但從整個國家的層面而言，印度仍可以被理解為一個族群聯(lián)邦主義的國家，(41)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian federalism？”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，p.131.并且這種族群—語言聯(lián)邦主義的制度安排在主流的印度教中心地帶十分成功。(42)Paul Brass，Ethnicity and Nationalism：Theory and Comparison，New Delhi：Sage，1991，p.168.

印度的族群聯(lián)邦主義首先是作為聯(lián)邦主義的一種類型，因此，權力是在中央和邦兩級層面分配。印度憲法通過聯(lián)邦權力、地方權力和共享權力三個清單確立了關于國家權力分配和治理的聯(lián)邦制度。(43)謝超：《印度政黨政治碎片化的成因和歷程》，《國際政治科學》2015年第4期，第42-71頁。隨著印度重組各邦，邦的數(shù)量不斷上升，主導族群以邦為單位的自治程度也不斷提升。

第二，以族群聯(lián)邦主義為指導思路治理族群沖突。針對獨立以來不斷爆發(fā)的族群沖突事件，印度政府主要采取了包容、操縱或嚴厲的鎮(zhèn)壓舉措。其中針對包括區(qū)域運動、族群分離運動和左派運動在內的縱向類型的族群沖突，印度政府并用“大棒”和“胡蘿卜”，在與族群團體的談判過程中，適用族群聯(lián)邦主義的制度設計，通過給予這些族群共同體自治權利，建立自治區(qū)域，不斷擴大該制度的適用范圍。針對族群分離團體提出的分離要求，印度政府的政策清晰表明不會容許任何形式的分離。與此同時，印度政府表明除卻分離的要求，會考慮這些團體的其他要求，包括獨立建邦或在印度聯(lián)邦內部建立自治區(qū)域。(44)Paul R.Brass，Routledge Handbook of South Asian Politics，London：Routledge，2013，pp.12-17.這種以族群聯(lián)邦主義為指導思路治理族群沖突，并因此建立新邦或自治區(qū)域最突出地體現(xiàn)在印度政府對東北各邦的重組過程中。

第三，延伸保留政策。除卻表列種姓和表列部落，印度又將保留政策延伸到“其他落后階層(Other Backward Class：OBCs)”。他們主要訴諸憲法的16(4)條款：“本條的任何規(guī)定均不妨礙國家為其他落后階層保留任用或職位作出任何規(guī)定，以有利于國家認為在國家服務中沒有得到充分代表的任何落后階層的公民?！?45)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.26，訪問時間：2023年5月21日。1980年曼德爾委員會(Mandal Commission)的報告建議為OBCs保留27%，為表列種姓/部落保留22.5%，1990年國大黨政府為社會和教育落后的階層在中央政府部門和教育機構給予了27%的保留比例。此舉引發(fā)了大規(guī)?？棺h，并在最高法院受到質疑。1991年，國大黨政府發(fā)布通知，為其他經濟落后階層提供額外的10%保留。然而，最高法院維持了27%的比例。法院還指出，不能完全根據(jù)經濟標準確定落后階層，并指出可以根據(jù)種姓確定落后階層。法院還裁定，根據(jù)不同類別提供的總保留不得超過50%的限制。(46)“OBC Quota”，F(xiàn)inancial Express，September 1，2021，https：//www.financialexpress.com/india-news/obc-quota-what-is-the-50-reservation-cap-and-why-opposition-wants-the-modi-government-to-quash-it/2321814/.然而，一方面，其他落后階層的身份模糊，需要政府決定哪一個團體屬于“其他落后階層”；另一方面，中央政府委員會無法確定到底是應該根據(jù)受教育和收入程度，還是依據(jù)種姓去衡量落后性。在中央政府缺少共識的背景下，確定“其他落后階層”團體的權利被留給了邦政府，通常各個邦政府會在公共部門、就業(yè)和高等教育中為OBCs保留20%-25%。(47)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.根據(jù)印度官方截至2014年的數(shù)據(jù)，印度各個邦或聯(lián)邦直轄地都為OBCs在各個邦的教育機構或政府部門給予了保留。(48)“Status of Reservation of OBC in Various States”，Press Information Bureau，Ministry of Social Justice &Empowerment，Government of India，https：//pib.gov.in/newsite/printrelease.aspx？relid=108754，訪問時間：2023年5月22日。

三、印度族群關系治理機制的困境

在制度設計上，在20世紀50年代，印度開啟了語言邦重組運動，以族群聯(lián)邦主義治理族群沖突。這一運動有意識地通過重組措施，確保聯(lián)邦的次級單元與至少一個主導族群有著緊密的聯(lián)系。(49)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian Federalism？”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，p.125.這種制度設計是建立在印度自身的歷史和現(xiàn)狀基礎上。(50)可參見李麗：《論印度東北邦族群沖突的類型與成因》，《世界民族》2021年第2期，第34-46頁。針對印度的特殊族群問題，它產生了積極的作用，表現(xiàn)為：一是通過允許邦由單一的族群團體占據(jù)主導地位，包容了印度自身的多樣性；二是由于中央和地方邦政府的權力劃分，很多沖突從聯(lián)邦層面上被分割在各個區(qū)域和轉移至邦內部，由邦政府承擔起解決這些問題的主要責任。(51)Bethany Lacina，“The Problem of Political Stability in Northeast India”，Asian Survey，Vol.49，No.6，2008，pp.998-1020.一個邦的族群沖突幾乎不會溢出到另一個邦，可以將危機、沖突等局限在特定邦的內部。因此，社會動亂被阻斷，規(guī)模大、烈度高、波及范圍廣的族群沖突難以發(fā)生，且中央政府能夠有效地管理和遏制沖突；(52)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.三是自治提升了主導族群的自我治理能力，增加了在一個大的政治實體內部但又聚居在特定區(qū)域的少數(shù)族群的地方性代表。(53)Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam”，India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162.

因此，盡管印度具有高度的族群多樣性，但族群聯(lián)邦主義通過允許族群團體在諸如教育、語言、宗教等敏感問題上擁有一定程度的自治，可以在聯(lián)邦層次上消除沖突的來源，從而在整個體系中降低族群間的緊張程度。通過照顧族群團體的一些特殊情感關切，族群聯(lián)邦主義可以降低分離的熱情和維持國家的領土完整性。(54)Liam Anderson，“Ethnofederalism and the Management of Ethnic Conflict：Assessing the Alternatives”，The Journal of Federalism，Vol.46，No.1，2015，pp.1-24.這種制度設計十分成功地維持了族群和平與政治秩序，構筑了“多樣性中的統(tǒng)一”，確保了印度在單一的政體下構建統(tǒng)一國族的同時能夠促進和培育多重身份。(55)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.然而，這種構筑統(tǒng)一的同時兼顧差異的族群聯(lián)邦主義安排也存在缺陷。正是源于這種制度的弊端，印度的族群沖突才呈現(xiàn)出了大的沖突少有，小的訴求不斷的局面。具體來說，它的缺陷表現(xiàn)為四個方面：

第一，族群聯(lián)邦主義針對水平類型和垂直類型的族群沖突治理效果有別。根據(jù)沖突中行為體類型的差異，可將印度族群沖突分為水平型和垂直型。水平類型的族群沖突是基于身份共同體的團體間沖突，包括教派沖突、種姓沖突和本地人—移民的沖突。在垂直類型的族群沖突中，一方的行為體是特定的族群團體，而另一方通常是邦或聯(lián)邦政府，表現(xiàn)為族群團體對邦政府或聯(lián)邦政府提出特定的要求。根據(jù)族群團體提出要求的差異，這種類型的族群沖突包括族群分離運動、地區(qū)主義運動和左派運動。(56)有兩點需要注意：其一，一場特定的族群沖突可能是多種沖突類型的交織，但是其中以一種沖突類型為主；其二，某一場特定類型的族群沖突可能在沖突的爆發(fā)、升級和解決的過程中，由于族群團體提出的要求的變化，出現(xiàn)類型的轉變。整體上而言，族群聯(lián)邦主義的制度架構在治理垂直型的族群沖突中更加有效，而對教派、種姓和本地人—移民之間的非基于領土的水平類型沖突的治理效果就不明顯，這是因為水平類型的族群沖突無法通過給予特定族群共同體土地或區(qū)塊的自治，并借此賦予他們政治、經濟、資源上的特殊權利。

具體而言，族群聯(lián)邦主義的制度安排承認的是作為共同體的權利和特殊地位，這雖然能夠通過給予區(qū)塊自治以治理垂直類型的族群沖突，但也可能會與有效地在水平層面上保護個體權利產生沖突。在族群聯(lián)邦主義制度設計中，少數(shù)族群的利益典型地是以團體身份呈現(xiàn)出來的，其政治要求包括了保護其語言、宗教、文化等。然而，這種方式不僅可能與其他族群團體意志(特別是多數(shù)族群的團體意志)相互沖突，而且甚至與保護個體的權利和平等相互沖突。(57)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.在印度，個體具有多個身份維度，個人可能會從種姓、語言、宗教等不同方面界定自己的身份。因此，即使從某單一維度進行區(qū)分，劃出了多數(shù)族群和主導團體，但該多數(shù)族群內部也會按照其他維度區(qū)別出不同的甚至是相互敵對的共同體。這些次共同體提出的訴求與主導團體聲稱所代表的團體訴求可能是相互背離的。(58)Harihar Bhattacharyya and Jhumpa Mukherjee，“Bodo Ethnic Self-rule and Persistent Violence in Assam：A Failed Case of Multinational Federalism in India”，Regional &Federal Studies，Vol.28，Issue 4，2018，pp.469-487.因此，賦予共同體的權利單獨將個體的某一個身份維度凸現(xiàn)出來，以此壓制或未能承認個體的其他身份維度，這會壓制個體的自由選擇和意見。這也是為何盡管北部印地語腹地邦和南部各邦從語言維度來看較為同質，但是其內部依然根據(jù)種姓的差異出現(xiàn)了許多細分團體的動員。在這種情況下，水平類型的族群沖突無法得到解決。一個典型的例子是，印度中央政府和各邦為OBCs提供保留比例導致了許多高等種姓的抗議，尤其是比哈爾邦，上層種姓激烈反對將保留延伸到落后種姓，而各個種姓團體圍繞著是否能被劃為OBCs也出現(xiàn)了內部斗爭，而這種斗爭難以通過聯(lián)邦主義得到解決。(59)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.57.

第二，族群聯(lián)邦主義可能誘發(fā)自治訴求并帶來族群沖突的泛化。即使承認了特定的主導族群在某一區(qū)域的自治，但該區(qū)域還存在其他的少數(shù)族群，難以實現(xiàn)高度的族群同質性，恰如利普哈特所言，個體所屬的區(qū)塊橫亙在個體與全國性社會及政府之間，而該區(qū)塊的同質化可能是壓迫性的。(60)[美]阿倫·利普哈特：《多元社會中的民主：一項比較研究》，劉偉譯，上海人民出版社，2017年，第39頁。從被排除、遭受政治歧視和邊緣化的其他族群的視角來看，印度族群聯(lián)邦主義的成功程度值得商榷。尤其是新創(chuàng)建的自治結構的制度導致政治與經濟資源流向選定的團體，往往都是以其他團體的利益為代價。(61)Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam”，India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162.且如果某一族群擁有明顯的多數(shù)地位，其領袖可能會試圖支配敵對的少數(shù)族群，而不是與后者合作。此外，由于印度選舉采用“領先者當選(First Past the Post)”的相對多數(shù)制，少數(shù)族群可能會在政治、經濟和社會權利等諸多方面遭到歧視。鑒于既有主導族群成功的經驗，少數(shù)族群也可能會繼續(xù)提出基于領土的要求，或者不基于領土的保留政策的要求，而這可能會誘發(fā)本邦內部主導族群與少數(shù)族群、少數(shù)族群團體之間的沖突。(62)Harihar Bhattacharyya，Kham Khan Suan Hausing and Jhumpa Mukherjee，“Indian Federalism at the Crossroads：Limits of the Territorial Management of Ethnic Conflict”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，pp.149-178.

此外，當多個族群主張對特定的“家園領土(Homeland)”的聲索權的時候，誰具有權利、“家園”的界限和地理位置的劃分也可能會帶來沖突。(63)Harihar Bhattacharyya and Jhumpa Mukherjee，“Bodo Ethnic Self-rule and Persistent Violence in Assam：A Failed Case of Multinational Federalism in India”，Regional &Federal Studies，Vol.28，Issue 4，2018，pp.469-487.尤其是當印度以領土的方式解決族群自治的安排，還將其適用到在某些地區(qū)并未占據(jù)多數(shù)的族群時，這會引發(fā)族群團體間的暴力和沖突，帶來大量的人員傷亡。例如在波多領土委員會(The Bodoland Territorial Council，簡稱BTC)的安排上，政府給予波多武裝分子以自治區(qū)域，但波多人在該區(qū)域只占據(jù)人口的30%，沒有構成多數(shù)，該區(qū)域許多孟加拉裔的穆斯林在人口比例中與波多人比例差不多，但是在委員會中，卻為波多人保留了75%的席位。此外，盡管波多運動中包括了各種各樣的組織，但是印度政府只與其中的一個進行了談判，且允許該組織占據(jù)政治和經濟上的主導地位。在地方的代表機構及相應的蔭庇資源中，其他團體都被排除在外。這種安排引發(fā)了其他族群團體日益增長的政治確信(Political Conviction)和政治動員，反過來又引發(fā)了波多人的政治焦慮，擔憂自己在政治和經濟上的主導地位遭受威脅。(64)Chris Wilson，“Ongoing Rebel Violence in Autonomous Regions：Assam，Northeast India”，Pacific Affairs，Vol.89，No.2，2016，pp.287-307.當領土安排將一個少數(shù)族群轉變?yōu)橐粋€次邦層面(Sub-State Level)上的政治多數(shù)且能夠主導許多少數(shù)族群，它們甚至會進行族群清洗以維持主導地位。(65)Harihar Bhattacharyya，Kham Khan Suan Hausing and Jhumpa Mukherjee，“Indian Federalism at the Crossroads：Limits of the Territorial Management of Rthnic Conflict”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，pp.149-178.

因此，族群聯(lián)邦主義的安排只是將印度的族群沖突從地方各主導團體與聯(lián)邦政府之間的矛盾下降成為邦內部多數(shù)族群與少數(shù)族群之間的矛盾，特別是資源和權利的爭奪。雖然這種制度設計能夠重點抓住和解決突出的族群問題，但是政府按照該治理思路采取的舉措可能會帶來族群沖突的泛化。盡管這種泛化的族群沖突對國家的領土完整和統(tǒng)一的威脅程度降低，但是仍然會對正常的社會秩序穩(wěn)定和經濟發(fā)展產生消極影響。以族群聯(lián)邦主義制度設計管理沖突帶來團體間沖突泛化最突出地體現(xiàn)在印度東北各邦，即大的族群分離主義運動經過治理得到了遏制，但是小的族群團體間沖突不斷擴散，包括語言團體間、本地人—遷移者之間的沖突。(66)可參見李麗：《論印度東北邦族群沖突的類型與成因》，《世界民族》2021年第2期，第34-46頁。

第三，聯(lián)邦政府實踐中可能會扭曲上述安排，或針對上述特殊安排作出的舉措會誘發(fā)族群沖突。

首先，上述安排在實踐中可能會發(fā)生扭曲。這一點在查謨—克什米爾的安排中體現(xiàn)得尤為明顯。盡管憲法370條和35A條給予了查謨—克什米爾相當程度的自治權，但自1953年以后，中央政府不斷干預該邦的事務和民主進程，導致了該邦憲法上的自治權不斷被腐蝕。(67)Ronald L.Watts，“The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism”，in R.Agranoff ed.，Accommodating Diversity：Asymmetry in Federal States，Baden-Baden：Nomos Verlagsgesellschaft，pp.24-42.印度政府頻繁通過使用高壓舉措和頒布緊急狀態(tài)法令，使得克什米爾邦大部分時間實際上都處于聯(lián)邦政府的直接管理下。(68)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.僅在形式上給予該邦的特殊地位也于2019年被印人黨政府廢除。

其次，聯(lián)邦政府可能并不會扮演積極正面的角色。根據(jù)印度1950年憲法第3條，印度聯(lián)邦政府在經與邦政府協(xié)商但不需要經過它的同意下，有權單方面地建立新邦或更改現(xiàn)有邦的邊界、領土和名稱。(69)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，pp.9-10，訪問時間：2023年5月22日。這一規(guī)定使印度政府能夠靈活地處理和應對來自各個團體的要求。(70)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.許多邦內部的族群共同體可能也會繞開邦政府，要求直接與中央政府進行談判，它們甚至會為此特意挑起烈度較高的沖突以引起中央政府的關注并獲得談判的機會，例如印度西孟加拉邦的廓爾喀人運動。因此，在聯(lián)邦政府的執(zhí)政黨和地方邦的執(zhí)政黨不一致的情況下，出于排擠競爭性政黨和擴大選民支持基礎的需要，聯(lián)邦政府也可能起負面作用。

再次，中央—地方關系模式的變遷也會影響安排的有效性，尤其是當聯(lián)邦政府試圖集中權力和通過“總統(tǒng)治理”解散地方邦政府的情形下。一方面，地方政府可能沒有能力應對本邦內部的沖突；另一方面，原來邦政府可以解決的問題被提升到了聯(lián)邦層面，使得一些地方邦內部的族群問題演變?yōu)槁?lián)邦政府和全國性的問題。(71)Bethany Lacina，“The Problem of Political Stability in Northeast India”，Asian Survey，Vol.49，No.6，2008，pp.998-1020.為了糾正這種不平衡的中央—地方關系模式，區(qū)域各邦可能也會發(fā)起針對中央政府的沖突。例如在英迪拉·甘地時期，由于在聯(lián)邦政府和國大黨的結構和運作上，她把權力高度集中到中央甚至是她個人身上，導致了中央和邦權力的嚴重不平衡，也讓許多非印地語的邦政府產生了更大程度的自治要求。(72)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.因此，中央和邦政府的權力集中化程度也影響到了邦內部沖突的泛化和擴散。

最后，印度教民族主義作為選舉力量的崛起也改變了原有的安排。1990年代后期以來，隨著印人黨在選舉中取得成功，印度政治環(huán)境中的宗教因素激增，將另一種民族主義推向前臺，這種民族主義基于印度教特性，背離了印度的世俗傳統(tǒng)。(73)Milan Vaishnav，“Religious Nationalism and India’s Future”，Carnegie，April，4，2019，https：//carnegieendowment.org/2019/04/04/religious-nationalism-and-india-s-future-pub-78703.印度教特性以非印度教徒的利益為代價，試圖將印度教徒的利益優(yōu)先化，威脅到了印度民族身份構建的核心——文化和政治多元主義。自2014年印人黨在人民院獲得多數(shù)席位后，更加強調民族單一的概念而不是承認族群身份。印度教民族主義的核心主張要求廢除穆斯林屬人法、憲法370條和35A條，這被印人黨明確寫入該黨歷次的競選綱領之中。在2019年莫迪連任后，在印人黨的推動下，聯(lián)邦政府廢除了憲法370條，重新解釋了367條，通過了《查謨—克什米爾重組法》(The Jammu and Kashmir Reorganisation Act，2019)，宣布成立所謂的“查謨和克什米爾中央直轄區(qū)”和“拉達克中央直轄區(qū)”，結束了克什米爾的特殊地位。

第四，政黨的狹隘化傾向會誘發(fā)新類型族群沖突的產生。首先，邦政治中的地方性政黨日益顯露出狹隘化傾向。自1989年之后，聯(lián)盟政治在印度占據(jù)了主導地位，即通過構筑全國、區(qū)域或基于種姓的政黨聯(lián)盟在聯(lián)邦政府執(zhí)政。(74)Katharine Adeney，“A Move to Majoritarian Nationalism：Challenges of Representation in South Asia”，Journal of Representative Democracy，Vol.51，No.1，2015，pp.7-21.印度形成了聯(lián)邦層面由全國性政黨及其盟黨聯(lián)合執(zhí)政、地方各邦層面由地方性政黨主導政壇的局面，并且出現(xiàn)了兩種類型的政黨：一種是主導大多數(shù)邦政治的地區(qū)和民族身份組織，另一種是面向全國政治的政黨。(75)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.由于地方性政黨根植于本地，可能會從擴大支持基礎、贏得選舉的角度出發(fā)，罔顧憲法安排，照顧本地區(qū)人們的特殊利益，出現(xiàn)了狹隘化的傾向。例如，地區(qū)性政黨會推出如其他落后階層的保留政策等憲法之外的其他舉措，從而激起表列種姓和表列部落、高種姓的不滿。這種舉措以針對外地人口的政策最為典型，涉及的問題包括爭奪就業(yè)機會或涉及特定文化身份和語言的保存。前者的例子包括濕婆軍(Shiv Sena)在馬哈拉施特拉邦反對來自南印的移民和穆斯林，對他們發(fā)起言辭和身體上的攻擊。有的邦政府甚至將保留政策延伸覆蓋到了“土地之子(Sons of the Soil)”(76)“土地之子(Sons of the Soil)”在印度的語境下指那些被認為是特定地區(qū)或領土的原住民或本地人。這個概念強調人們與他們所認為是自己土地的聯(lián)系，在印度，“Sons of the Soil”一詞通常與印度的本地主義運動、本地人—遷移者之間沖突、本地人針對外來人口的排斥和歧視行為的討論相關，本地人強調本土人民應該在資源分配、就業(yè)機會等方面獲得優(yōu)先權，可參見：Myron Weiner，Sons of the soil：Migration and ethnic conflict in India，Princeton：Princeton University Press，2016.，即將保留政策適用于這些多數(shù)族群，希望保護他們免受來自成功的少數(shù)族群的競爭；(77)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.后者的例子則包括阿薩姆邦的阿薩姆族群團體擔憂孟加拉語移民在人口比例上超過講阿薩姆語言的人，影響到本族群的身份與語言安全，因此要求對阿薩姆語言團體給予特殊對待。(78)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.

其次，由于全國性政黨需要和區(qū)域性政黨合作以獲得相對多數(shù)的選票和組建聯(lián)合政府，聯(lián)邦政府的政策制定也會因此受到基于區(qū)域身份的政黨利益的左右。由于區(qū)域身份政黨更多是從維護本邦利益的角度出發(fā)，可能會與中央政府存在政策分歧和政治權力的緊張關系。(79)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.隨著地方性政黨的崛起，社會團體間的區(qū)分轉化為政黨體系之間的隔閡。這些政黨不僅取代全國性政黨在本邦執(zhí)政，而且還通過執(zhí)政聯(lián)盟參與到國家政治中，以本邦的利益左右聯(lián)邦政府政策。因此，印度全國性的政策輸出可能會為個別團體的利益所綁架，從而使印度政治出現(xiàn)區(qū)塊的分化。雖然印人黨目前能夠在人民院單憑自身獲得多數(shù)議會席位，但由于它建立在印度教民族主義而不是世俗理念原則的基礎上，雖然能夠暫時縮小社會團體間的其他分裂，但卻使印度全國根據(jù)教派而產生分裂。

綜上所述，族群聯(lián)邦主義制度安排的優(yōu)勢在于可以通過將族群沖突阻斷在各邦內部以避免族群沖突在全國范圍內產生劇烈影響，從而使得族群沖突不會危及主權和領土完整。然而，一方面，這種制度安排對垂直類型的族群沖突治理更有效；另一方面，它只是將印度的族群沖突從地方各主導團體與聯(lián)邦政府之間的矛盾降級為邦內部的多數(shù)族群和少數(shù)族群、不同身份共同體之間的權力之爭。雖然它解決了突出的族群問題，但這種解決方案也帶來了族群團體間沖突的泛化，且這種沖突會因中央-地方權力模式的變遷、政府采取的舉措和政黨的狹隘化傾向而在空間上擴散，并在時間上呈現(xiàn)出此起彼伏的狀態(tài)。

四、余論

印度的族群聯(lián)邦主義制度安排通過將政治危機和沖突局限在特定區(qū)域，使得印度能夠在包容自身文化多樣性的同時，管理族群差異和沖突。然而，族群聯(lián)邦主義安排也存在缺陷，表現(xiàn)為：這種制度安排對垂直類型的族群沖突治理更有效；族群聯(lián)邦主義可能誘發(fā)自治訴求并帶來族群沖突的泛化；聯(lián)邦政府的實踐和政黨的狹隘化傾向會誘發(fā)沖突。族群聯(lián)邦主義制度為印度的族群沖突治理提供了一個共同的框架，但其在實踐中的治理效果存在差異，值得進一步研究。尤其是需要關注具體的族群沖突案例以及印度政府采取的具體政策。邦政府和聯(lián)邦政府在不同類型的族群沖突中會采取差異化的措施，對于這些政策是否可歸類為不同模式，它們與族群聯(lián)邦主義在治理族群沖突方面的相互作用以及產生的效果，仍需進一步研究。