王新影

【內(nèi)容提要】作為美國全球戰(zhàn)略的重要組成部分，拜登政府的對非洲戰(zhàn)略既延續(xù)了經(jīng)濟、民主、安全等美國對非外交的傳統(tǒng)優(yōu)先事項，也基于全球戰(zhàn)略布局、地緣政治和大國關(guān)系等因素作出針對性調(diào)整。在賦予其對非戰(zhàn)略更廣闊全球視野的同時，拜登政府也更加標(biāo)榜對非洲國家平等伙伴地位的重視，并將公共衛(wèi)生、烏克蘭危機、數(shù)字轉(zhuǎn)型等新興議題納入對非戰(zhàn)略框架之中。對非新戰(zhàn)略在密切美非聯(lián)系的同時，也將進一步加劇在非大國關(guān)系的競爭態(tài)勢，并給對非國際合作帶來直接影響。受到多種內(nèi)外因素的制約，美國對非政策的發(fā)展前景呈現(xiàn)出確定性與不確定性并存的發(fā)展趨勢。

作為拜登政府對非新戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)，第二屆美國—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會(簡稱“美非峰會”)于2022年12月13日至15日在華盛頓舉行。49個非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人以及非盟委員會領(lǐng)導(dǎo)人均出席此次峰會，雙方共同發(fā)布了《美國—非洲伙伴關(guān)系愿景聲明》，強調(diào)“雙方將致力于鞏固長期合作領(lǐng)域并擴大伙伴關(guān)系，以更好地應(yīng)對這個不斷變化時代的共同挑戰(zhàn)和機遇?！?1)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 12，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，訪問時間：2022年12月27日。整體來看，拜登政府的對非新戰(zhàn)略既有對此前美國對非外交傳統(tǒng)的延續(xù)，也有基于美國全球戰(zhàn)略調(diào)整和國內(nèi)外形勢變化而進行的政策升級和拓展，必將在雙邊、地區(qū)和全球?qū)用娈a(chǎn)生廣泛影響。本文將圍繞拜登政府對非新戰(zhàn)略的“變”與“不變”進行探索，并分析展望其政策影響和發(fā)展前景，以期為全面了解美國對非戰(zhàn)略以及大國在非洲的關(guān)系態(tài)勢提供參考。

一、拜登政府對非新戰(zhàn)略具有明顯的延續(xù)性

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，盡管有奧巴馬和特朗普政府時期對非政策的階段性調(diào)整，但美國對非戰(zhàn)略在整體上還是保持了較強的延續(xù)性。2022年8月，美國公布了新版對非戰(zhàn)略文件(U.S.Strategy toward Sub-Saharan Africa)，強調(diào)非洲地區(qū)對促進美國全球利益至關(guān)重要，認為如果沒有非洲的貢獻以及非洲的領(lǐng)導(dǎo)作用就不可能迎接這個時代的決定性挑戰(zhàn)——從應(yīng)對氣候變化、疫情大流行、糧食危機到促進自由和開放的國際秩序，宣稱“非洲國家和人民是推進我們共同優(yōu)先事項、共同應(yīng)對全球挑戰(zhàn)并有能力為我們公民提供服務(wù)的平等而重要的伙伴。”(2)“Secretary Antony J.Blinken and Rwandan Foreign Minister Vincent Biruta at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，August 11，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-rwandan-foreign-minister-vincent-biruta-at-a-joint-press-availability/，訪問時間：2022年12月12日。在此基礎(chǔ)上，拜登政府的對非新戰(zhàn)略也延續(xù)了美國對非外交的優(yōu)先事項，在美非關(guān)系中堅持單邊主義理念，重視價值觀外交，并具有鮮明的針對第三方的政策指向性。

(一)拜登政府對非新戰(zhàn)略延續(xù)了美國單邊主義外交理念

拜登政府對非戰(zhàn)略在目標(biāo)層面延續(xù)了美國外交的單邊主義傾向，其在策略層面所倡導(dǎo)的“有選擇的多邊主義”理念并未改變其對非戰(zhàn)略的單邊主義實質(zhì)。

首先，盡管拜登政府強調(diào)要將非洲國家的意愿和利益納入美非伙伴關(guān)系框架之中，主張圍繞雙方共同關(guān)注的優(yōu)先事項來開展合作，但其提出的“共同優(yōu)先事項”在很大程度上依然是美方所優(yōu)先關(guān)注的事項，如推動非洲國家和社會開放、輸出美國價值觀和民主模式、在以聯(lián)合國為代表的國際多邊框架中獲得非洲國家的支持、充分發(fā)揮非洲國家在反恐和應(yīng)對氣候變化等全球性威脅挑戰(zhàn)中的作用等。但作為獨立的國際行為體和平等的合作伙伴，非洲國家有自己的發(fā)展理念和訴求，如南非和塞內(nèi)加爾等非洲國家都在與美國對話時明確提出“應(yīng)該把非洲的經(jīng)濟復(fù)蘇放在我們議程的首要和中心位置，”(3)Antony J.Blinken，“Remarks at the Opening of the U.S.-South African Strategic Dialogue，”August 11，2022，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/remarks-at-the-opening-of-the-u-s-south-african-strategic-dialogue/，訪問時間：2022年12月3日。尼日利亞外長杰弗里·奧尼亞馬(Geoffrey Onyeama)也提出了與美國深化合作的愿景，如希望得到美國在必要的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和許可協(xié)議方面的合作和支持，特別是加強在知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和生產(chǎn)許可方面的合作，以便尼日利亞能夠獨立生產(chǎn)疫苗；希望與美國合作解決市場準(zhǔn)入難題，為尼日利亞農(nóng)產(chǎn)品更容易進入美國市場提供便利；愿與美國共同找到氣候變化的解決方案，希望美國能夠推動其他工業(yè)化國家兌現(xiàn)每年向發(fā)展中國家提供1000億美元幫助他們適應(yīng)和減緩氣候變化的承諾，為發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化的財政支持等。(4)“The United States and Nigeria：Strategic Partners，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-nigeria-strategic-partners-2/，訪問時間：2022年11月30日。這在很大程度上反映了當(dāng)前非洲國家的發(fā)展訴求，但美方盡管做出了一系列看似慷慨的承諾，卻并未采取實質(zhì)性行動對非洲國家的迫切需求作出明確回應(yīng)，導(dǎo)致美非關(guān)系的深化面臨嚴(yán)重現(xiàn)實阻礙。

其次，拜登政府單方面主導(dǎo)了美非關(guān)系的議程和議題規(guī)則設(shè)置，從而確保美國對非戰(zhàn)略優(yōu)先服務(wù)其國家利益。以2022年美非峰會為例，峰會的召集、參會國家、議程安排、主要事項等重要內(nèi)容，都是由美方預(yù)先設(shè)定的，而不是由美非雙方共同協(xié)商確定的，而布基納法索、幾內(nèi)亞、馬里、蘇丹、厄立特里亞等非洲國家更是被美方排除在峰會之外。盡管峰會期間美非雙方舉辦了領(lǐng)導(dǎo)人論壇、青年領(lǐng)袖論壇、民間社會論壇、和平、安全和治理論壇、商業(yè)論壇等一系列活動，但美國并沒有與任何一個非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人安排雙邊會晤。鑒于非洲國家的發(fā)展多樣性和美國對非戰(zhàn)略以國別政策為核心支柱的現(xiàn)實，這樣的議程安排體現(xiàn)了美方的主導(dǎo)與傲慢，也嚴(yán)重削弱了峰會的價值和意義。

美國在此次峰會上做出了一個引發(fā)國際社會廣泛關(guān)注的表態(tài)：將支持并努力實現(xiàn)非洲在國際機構(gòu)中享有更大的代表性，并明確表示支持在聯(lián)合國安理會增加一個非洲常任理事國席位和支持非洲聯(lián)盟作為常任理事國加入二十國集團。但這一表態(tài)不應(yīng)被簡單理解為美國對非洲國家的重視和支持，而應(yīng)置于美國全球戰(zhàn)略框架之中予以考量。自烏克蘭危機發(fā)生后，美國就積極利用聯(lián)合國等國際多邊機構(gòu)對俄羅斯進行譴責(zé)制裁，而支持聯(lián)合國改革則是其利用國際多邊機制打擊遏制俄羅斯的重要舉措，支持非洲國家“入常”與這一戰(zhàn)略圖謀有直接聯(lián)系。支持非洲聯(lián)盟作為安理會常任理事國加入二十國集團則是拜登政府所倡導(dǎo)的“有選擇的多邊主義”理念的直接體現(xiàn)，因疫情導(dǎo)致的世界經(jīng)濟衰退和極端氣候危機等全球性風(fēng)險挑戰(zhàn)的加劇，促使美國希望有更多的國際行為體參與到由其主導(dǎo)的國際體系中來，將有利于提升美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力，并為其分擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)世界的成本和責(zé)任。由此可見，美國對非戰(zhàn)略還是具有鮮明的單邊主義性質(zhì)，將對美非關(guān)系深入發(fā)展帶來直接影響。

(二)拜登政府對非新戰(zhàn)略延續(xù)了美國的價值觀外交傳統(tǒng)

回顧美非關(guān)系發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，美國始終將共同價值觀作為開展對非關(guān)系的基調(diào)，強調(diào)其與非洲國家的關(guān)系是建立在共同價值觀基礎(chǔ)上的，拜登政府積極延續(xù)了這一傳統(tǒng)。2021年11月，布林肯在訪問尼日利亞期間明確指出：“我們期待著在民主、尊重人權(quán)和強有力的民間關(guān)系等共同價值觀的基礎(chǔ)上重振我們的伙伴關(guān)系。”(5)“The United States and Nigeria：Strategic Partners，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-nigeria-strategic-partners-2/，訪問時間：2022年12月16日。2022年7月，拜登也明確強調(diào)，將于年底舉行的美非領(lǐng)導(dǎo)人峰會以雙方共同價值觀為基礎(chǔ)來更好地推進新的經(jīng)濟合作，同時提出要加強雙方對民主和人權(quán)的承諾，倡導(dǎo)在此基礎(chǔ)上深化美非合作。(6)“Statement by President Biden on the U.S.-Africa Leaders Summit，”The White House，July 20，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/07/20/statement-by-president-biden-on-the-u-s-africa-leaders-summit/，訪問時間：2022年11月24日。

自非洲國家取得民族獨立以來，民主和人權(quán)問題就始終是美國開展對非關(guān)系的核心議題。按照美國意愿推動非洲國家進行“民主改革”、建立“民主制度”和“民主國家”、批評干預(yù)非洲的人權(quán)狀況一直是美國對非洲的長期優(yōu)先事項。新版美國對非戰(zhàn)略文件用了很大篇幅來闡釋其對非洲民主問題的關(guān)注，將“實現(xiàn)民主和安全紅利”視為未來五年與撒哈拉以南非洲地區(qū)的合作伙伴共同推進的優(yōu)先事項之一，因為“盡管撒哈拉以南非洲地區(qū)有約69%的民眾對民主表示強烈支持，但民主仍然供不應(yīng)求”。(7)“U.S.Strategy toward Sub-Saharan Africa，”The White House，August 8，2022，https：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/08/fact-sheet-u-s-strategy-toward-sub-saharan-africa/，訪問時間：2022年12月14日。據(jù)此，美國提出將與非洲各國政府、社會和公眾合作，以提高透明度和實施問責(zé)制。在2022年美非峰會上，拜登承諾將與國會合作，在未來一年提供超過1.65億美元支持非洲的選舉和善政。在2023年3月舉行的第二屆“民主峰會”上，美國也強調(diào)將推動各方圍繞青年政治參與、支持獨立媒體、確保自由公正選舉、確立互聯(lián)網(wǎng)和新興技術(shù)規(guī)范等議題深化合作，以此捍衛(wèi)和強化其所倡導(dǎo)的價值觀和政治體制。(8)“Secretary Antony J.Blinken Summit for Democracy Closing Remarks，”U.S.Department of State，March 30，2023，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-summit-for-democracy-closing-remarks/，訪問時間：2023年4月20日。

從雙邊關(guān)系層面看，拜登政府也堅持將促進民主和建設(shè)開放社會作為其與非洲國家關(guān)系的重要政策支柱。以美國與肯尼亞關(guān)系為例，2018年美國和肯尼亞將兩國關(guān)系提升為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并于2019年在華盛頓舉行首次雙邊戰(zhàn)略對話。該對話主要建立在五大支柱之上，涵蓋了美肯雙方在經(jīng)濟、國防、民主和民用安全、多邊和地區(qū)問題以及公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的廣泛共同利益，其中的第三支柱就是聚焦于民主、治理和平民安全議題。拜登政府延續(xù)了這一政策框架，并于2020財年向肯尼亞提供了約870萬美元援助來促進民主和治理。(9)“The United States and Kenya：Strategic Partners，”U.S.Department of State，November 16，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-kenya-strategic-partners-2/，訪問時間：2022年12月6日。在展望美國與尼日利亞關(guān)系前景時，拜登政府也明確表態(tài)將繼續(xù)幫助尼日利亞加強民主制度和推進民主進程，具體舉措包括促進政府與公民和社會之間的對話，支持自由公正的選舉等。為了在世界范圍內(nèi)推廣美式民主并以民主問題打壓干涉他國，美國在2021年和2023年主辦了兩場“世界領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”，邀請多個非洲國家與會，如支持贊比亞作為第二屆峰會的共同主辦國之一，并承諾將在未來1年內(nèi)提供4.244億美元的援助資金，用于在全球范圍內(nèi)支持民主和捍衛(wèi)人權(quán)。(10)“Remarks by President Biden at the Summit for Democracy Opening Session，”The White House，November 9，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/12/09/remarks-by-president-biden-at-the-summit-for-democracy-opening-session/，訪問時間：2022年11月28日。此外，美國還在2022年美非峰會上提出了一項新的“非洲民主和政治過渡倡議”(African Democratic and Political Transition initiative)，計劃投資7500萬美元用于遏制非洲的“民主倒退”，加強透明、負責(zé)任的治理。(11)“Remarks by President Biden at the U.S.-Africa Summit Leaders Session on Partnering on the African Union’s Agenda 2063，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/12/15/remarks-by-president-biden-at-the-u-s-africa-summit-leaders-session-on-partnering-on-the-african-unions-agenda-2063/，訪問時間：2023年1月4日。

在提供援助推動非洲國家進行民主改革的同時，拜登政府還經(jīng)常采用民主制裁的手段向非洲國家施壓。自2022年1月1日起，美國已經(jīng)終止埃塞俄比亞、幾內(nèi)亞和馬里依據(jù)《非洲增長與機遇法案》(AGOA)所享有的撒哈拉以南非洲國家受惠國身份，因為美國認為這三國不符合該法案第104條的要求：“埃塞俄比亞嚴(yán)重侵犯國際公認的人權(quán)；幾內(nèi)亞未能在建立法治和政治多元主義保護方面取得持續(xù)進展；馬里沒有在建立法治、政治多元主義和國際公認的工人權(quán)利保護方面取得持續(xù)進展，也未能解決嚴(yán)重侵犯國際公認人權(quán)的問題?！?12)“A Message to the Congress on the Termination of the Designation of the Federal Democratic Republic of Ethiopia(Ethiopia)，The Republic of Guinea(Guinea)，and The Republic of Mali(Mali)as Beneficiary Sub-Saharan African Countries under the African Growth and Opportunity Act(AGOA)，”The White House，November 2，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/02/a-message-to-the-congress-on-the-termination-of-the-designation-of-the-federal-democratic-republic-of-ethiopia-ethiopia-the-republic-of-guinea-guinea-and-the-republic-of-mali-mali-as-beneficia/，訪問時間：2022年11月20日。

(三)拜登政府對非新戰(zhàn)略延續(xù)了在非洲進行大國競爭的戰(zhàn)略意圖

特朗普政府從全球戰(zhàn)略布局出發(fā)，認為中國和俄羅斯正在非洲迅速擴大其金融和政治影響力以獲得對美國的競爭優(yōu)勢。為此，美國指責(zé)中國和俄羅斯與非洲國家的合作“阻礙了非洲的經(jīng)濟增長，威脅了非洲國家的財政獨立，限制了美國的投資機會，干擾了美國的軍事行動”，大肆渲染中俄在非洲尋求獲得更多政治、經(jīng)濟和軍事實力的戰(zhàn)略政策已經(jīng)帶來“令人不安”的影響。(13)“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy，”The White House，Heritage Foundation，Washington，D.C.，December 13，2018，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/，訪問時間：2022年12月10日。

與特朗普時期的美國對非戰(zhàn)略相比，拜登政府對非新戰(zhàn)略的第三方指向性在“調(diào)門”上有所下降，在形式表達上更加隱晦，但其競爭性政策實質(zhì)并未改變。2021年11月，布林肯在首次訪問非洲時就表示：“我還知道，該地區(qū)許多國家心存警惕，擔(dān)心在一個大國之間競爭更加激烈的世界里，各國將被迫做出選擇。因此，我要明確表示，美國不想限制你們與其他國家的伙伴關(guān)系。我們希望你們與我們的合作更加緊密。我們不想逼你們做選擇。我們想給你們選擇的機會。”(14)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年12月1日。在訪問尼日利亞期間，布林肯更是表示：“我們與非洲的接觸——我們與尼日利亞和許多其他國家的伙伴關(guān)系——與中國或任何其他第三方無關(guān)?！?15)“Secretary Antony J.Blinken and Nigerian Foreign Minister Geoffrey Onyeama at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-nigerian-foreign-minister-geoffrey-onyeama-at-a-joint-press-availability/，訪問時間：2022年12月4日。

但在強調(diào)其對非政策與第三方無關(guān)的同時，拜登政府卻進一步強化大國競爭意識，據(jù)此出臺的對非政策也具有更加強烈的針對性。如美國批評其他國家在非洲開展的國際基礎(chǔ)設(shè)施交易是不透明的、強制性的，指責(zé)這種合作會給非洲各國帶來難以控制的債務(wù)負擔(dān)，同時還會破壞環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，美國強調(diào)“我們將以不同的方式做事”，主張其所采取的方法將是可持續(xù)的、透明的、價值驅(qū)動的，表態(tài)將支持反腐敗和提升透明度的措施。(16)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年12月1日。通過上述方式，拜登政府既表達了對其他國家對非政策的批評指責(zé)，也著力凸顯美國對非戰(zhàn)略政策的優(yōu)越性，從而提升其在非洲的競爭力。

二、拜登政府對非新戰(zhàn)略的調(diào)整和拓展

在延續(xù)美國對非戰(zhàn)略理念和政策傳統(tǒng)的同時，拜登政府也立足于當(dāng)前美國所處國際環(huán)境的變化，在對非戰(zhàn)略和政策層面進行了針對性拓展，以此推動新形勢下美非關(guān)系的新發(fā)展。從動因上看，拜登政府對非戰(zhàn)略的調(diào)整主要受到三方面因素的影響：一是從全球戰(zhàn)略布局出發(fā)，需要深化與非洲國家的對話合作以有效應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)；二是修復(fù)美非關(guān)系的現(xiàn)實需求，同時贏得與其他大國在非洲的競爭；三是受到非洲國家在國際事務(wù)中地位作用提升的推動，促使美國不得不正視非洲國家作為平等伙伴的發(fā)展訴求。在此驅(qū)動下，拜登政府對非新戰(zhàn)略在戰(zhàn)略布局、合作內(nèi)容和議題工具等方面展現(xiàn)出新的發(fā)展動向。

(一)拜登政府對非新戰(zhàn)略呈現(xiàn)更廣闊的全球視野

進入21世紀(jì)以來，美國在制定對非戰(zhàn)略時不僅從雙邊和地區(qū)層面來架構(gòu)美非關(guān)系，而且立足于其全球戰(zhàn)略布局來審視和推動美非關(guān)系的深化。2022年10月，拜登政府發(fā)布了其任期內(nèi)的第一份《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，明確提出美國將在歷史基礎(chǔ)上推動美非關(guān)系實現(xiàn)新的發(fā)展：“過去三十年來，我們與非洲國家的伙伴關(guān)系為非洲的變革性經(jīng)濟增長奠定了基礎(chǔ)。為了加快這一進程，美國與非洲的伙伴關(guān)系必須作出調(diào)整，以反映非洲國家在全球發(fā)揮的重要地緣政治作用?！?17)“National Security Strategy，”The White House，November 8，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，訪問時間：2022年11月20日。以此為指導(dǎo)，拜登政府著力從全球戰(zhàn)略布局的高度來制定實施對非戰(zhàn)略。

一是拜登政府對非新戰(zhàn)略從屬于美國全球戰(zhàn)略的發(fā)展演變。自2021年1月以來，拜登政府積極從全球戰(zhàn)略層面對特朗普政府的對外戰(zhàn)略進行修正和調(diào)整，強調(diào)美國回歸到其所主導(dǎo)的國際秩序和多邊框架之中。為修復(fù)特朗普政府單邊主義對非戰(zhàn)略所帶來的消極影響，拜登政府顯著提升了對非洲國家的戰(zhàn)略關(guān)注，并通過向第34屆非盟峰會致信、與南非、肯尼亞、塞內(nèi)加爾等多個非洲國家元首舉行雙邊會晤、召開美非工商峰會、多位高官相繼訪問非洲、舉行第二屆美非峰會等舉措來表明其對非洲國家以及美非關(guān)系的重視，甚至高調(diào)宣稱“非洲將塑造未來——不僅是非洲人民的未來，也是世界的未來?！?18)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年12月4日。正如美國政府高級官員在解讀拜登政府對非戰(zhàn)略文件時指出的那樣：“美國對非戰(zhàn)略是關(guān)于我們?nèi)绾慰创侵蓿侵尴胍裁?，我們對非洲作為一個全球參與者而不再是孤立或被忽視的大陸的分析，以及如何確定我們與他們接觸的戰(zhàn)略?！?19)“Background Press Call by Senior Administration Officials Previewing the U.S.Strategy Toward Sub-Saharan Africa，”The White House，August，7，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/08/07/background-press-call-by-senior-administration-officials-previewing-the-u-s-strategy-toward-sub-saharan-africa/，訪問時間：2022年11月19日。鑒于非洲在國際事務(wù)中的重要作用，美國認為必須從世界視野來考慮非洲，不僅僅是關(guān)注非洲大陸自身，還要考慮非洲與印度洋—太平洋或大西洋盆地的關(guān)系。基于此，美國從推動世界經(jīng)濟復(fù)蘇、環(huán)境保護、反恐、公共衛(wèi)生、可持續(xù)發(fā)展等全球性議題的高度出發(fā)來確定其對非戰(zhàn)略目標(biāo)和優(yōu)先事項，為當(dāng)前的美非關(guān)系賦予了新內(nèi)涵。拜登政府對非新戰(zhàn)略有很多舉措是面向發(fā)展中國家整體的，比如強化在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和氣候變化領(lǐng)域與發(fā)展中國家的合作，是拜登政府對美國全球戰(zhàn)略進行調(diào)整的直接體現(xiàn)。

二是非洲國家力量地位得到快速提升并推動國際格局發(fā)展演變，迫使美國不能忽視其在重塑全球格局中的戰(zhàn)略價值。2022年《美國國家安全戰(zhàn)略報告》對非洲國家的發(fā)展及其在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)中的重要作用作出全面揭示：“非洲的政府、機構(gòu)和人民是一股重要的地緣政治力量，在解決未來十年的全球挑戰(zhàn)方面將發(fā)揮至關(guān)重要的作用?！?20)“National Security Strategy，”The White House，November 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，訪問時間：2022年12月10日。在美國看來，非洲比以往任何時候都更年輕、更具活力、受教育程度更高、聯(lián)系更緊密；非洲國家是聯(lián)合國最大的地區(qū)投票群體之一；非洲大陸不斷增長的人口、重要的自然資源和充滿活力的企業(yè)家精神、非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展，使得非洲能夠在國際事務(wù)中扮演更加重要的角色。以烏克蘭危機這一重大國際事件為例，大多數(shù)非洲國家拒絕附和美歐譴責(zé)和制裁俄羅斯，讓美國直觀感受到非洲國家已經(jīng)成為國際事務(wù)中不可忽視的重要力量，也深刻意識到美國不能長期無視國際力量對比中出現(xiàn)的革命性變化。

三是美國在非洲影響力下降的現(xiàn)實促使拜登政府加大對非洲的戰(zhàn)略投入，并從地緣政治層面強化與其他大國的戰(zhàn)略競爭。長期以來，美國從未將非洲置于其全球戰(zhàn)略的核心，特朗普時期的對非政策更是出現(xiàn)嚴(yán)重倒退，使得美國對非政策投入存在嚴(yán)重不足，進而導(dǎo)致美國在非洲的形象受損，影響力和競爭力也出現(xiàn)明顯下降。與此形成鮮明對比的是，以中國、俄羅斯、日本、印度、土耳其等為代表的主要國際行為體近年來紛紛加強與非洲國家的合作，也被美國視為對其霸權(quán)的挑戰(zhàn)，并從地緣政治、發(fā)展模式、經(jīng)貿(mào)合作等層面與其他國家在非洲展開戰(zhàn)略競爭，大國競爭也因此被視作美國與非洲國家接觸的真正驅(qū)動力。(21)Michael Shurkin，“The Good and Bad of the Trump Administration’s New Africa Strategy，”December，2018，https：//www/rand.org/blog/2018/12/the-good-and-bad-of-the-trump-anministrations-new-africa.html，訪問時間：2022年12月10日。盡管拜登政府曾多次強調(diào)美國不會限制非洲國家的選擇，但美國商務(wù)部副部長唐·格雷夫斯(Don Graves)在2022年美非峰會期間的表態(tài)則更加真實地體現(xiàn)了美國政府的戰(zhàn)略意圖：美國必須在非洲“迎頭趕上”中國，為非洲國家提供“更好的選擇”。(22)《布林肯宣稱不要求非洲國家選邊站，但美商務(wù)部副部長依舊緊盯中國不放》，觀察者網(wǎng)，2022年12月14日，https：//www.guancha.cn/internation/2022_12_14_671345.shtml，訪問時間：2023年1月7日。

(二)拜登政府對非新戰(zhàn)略宣傳上更加標(biāo)榜對非洲國家平等地位的重視

鑒于當(dāng)前主要大國均強化與非洲國家關(guān)系的國際現(xiàn)實，以及非洲國家要求平等合作的訴求日益強烈，拜登政府的對非新戰(zhàn)略在形式上更加強調(diào)非洲國家的“參與”和“分享”，多次表示愿意在平等合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)與非洲國家的共同發(fā)展。2022年8月，布林肯在訪問南非時強調(diào)：“美國對非戰(zhàn)略反映了該地區(qū)的復(fù)雜性——它的多樣性、它的實力和影響力——重點是我們將與非洲國家和人民一起做些什么，而不是為非洲國家和人民做些什么?！?23)“Vital Partners，Shared Priorities：The Biden Administration’s Sub-Saharan Africa Strategy，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/vital-partners-shared-priorities-the-biden-administrations-sub-saharan-africa-strategy/，訪問時間：2022年11月22日。為了強調(diào)對非洲作為平等伙伴的重視，拜登政府不惜對過往的美國對非戰(zhàn)略進行檢視反思，承認美國在很多時候并未平等對待非洲國家，而且持續(xù)數(shù)百年的殖民主義、奴隸制和剝削壓迫所遺留下來的痛苦遺產(chǎn)至今仍在延續(xù)。(24)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2022，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年12月20日。2022年美非峰會召開之際，布林肯再次重申“伙伴關(guān)系”是美國對非戰(zhàn)略的核心，強調(diào)本次美非峰會的真正意義在于美國和非洲國家共同努力，并將與非洲伙伴進行接觸以分享共同的優(yōu)先事項、討論共同議程，強化美國與非洲領(lǐng)導(dǎo)人、民間社會、私營部門、海外僑民、青年和婦女領(lǐng)袖的對話，以此來抓住合作機遇并有效應(yīng)對共同挑戰(zhàn)。此外，拜登政府還多次強調(diào)美國不會逼迫非洲國家在大國競爭中進行選擇，表態(tài)尊重非洲國家獨立發(fā)展對外關(guān)系的主體權(quán)利，并將美國對非戰(zhàn)略目標(biāo)標(biāo)榜為：“美國希望以符合你們的利益、我們的利益以及世界各地人民利益的方式，加強我們在非洲各地的伙伴關(guān)系，而這些人民的生活和未來部分取決于我們能否共同取得的成就?！?25)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年12月16日。

需要注意的是，拜登政府主要是在形式上宣揚對非洲國家平等地位的尊重，目的是扭轉(zhuǎn)美國忽視非洲的不利形象，同時助力其贏得與其他大國在非洲的競爭。就戰(zhàn)略實質(zhì)而言，拜登政府依舊是以居高臨下的領(lǐng)導(dǎo)者和“救世主”的身份來處理對非關(guān)系，如動輒批評非洲國家民主供給不足、按照自身標(biāo)準(zhǔn)對非洲國家進行民主制裁等。拜登于2022年12月23日宣布，將從2023年1月1日起中止布基納法索的《非洲增長與機遇法案》受惠國資格。在談及非洲國家地位問題時，美國一方面強調(diào)要“致力于確保非洲國家在談判桌上占有重要地位”“要依賴于非洲人自己作出選擇”，另一方面又明確表示“我們的目的是確保他們有一個好的選擇?！?26)“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability，”U.S.Department of State，December 15，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-a-press-availability-26/，訪問時間：2022年12月23日。拜登政府十分重視與非洲國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，但其在非洲所開展的基礎(chǔ)設(shè)施合作項目是有明確前提條件的，如布林肯在訪問塞內(nèi)加爾時表示：“我們在塞內(nèi)加爾的項目——對我來說這是最重要的部分——建立在我們作為民主國家共同的價值觀之上，即透明度、問責(zé)制、法治、競爭和創(chuàng)新?！?27)“Secretary Antony J.Blinken with U.S.Ambassador to Senegal and Guinea-Bissau Tulinabo S.Mushingi and Senegalese Economy Minister Amadou Hott at an MOU Signing with U.S.Companies，”U.S.Department of States，November 20，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-with-u-s-ambassador-to-senegal-and-guinea-bissau-tulinabo-s-mushingi-and-senegalese-economy-minister-amadou-hott-at-an-mou-signing-with-u-s-companies/，訪問時間：2022年11月20日。上述附加條件的設(shè)置，既體現(xiàn)了美國對非戰(zhàn)略的霸權(quán)主義和單邊主義實質(zhì)，也直接表明美國所作出的與非洲國家平等對話的表態(tài)只是其提升在非影響力和競爭力的策略手段，無助于美非關(guān)系真正向著平等互利的方向發(fā)展。

(三)拜登政府積極推動對非政策議題和工具的拓展

在延續(xù)關(guān)注經(jīng)貿(mào)合作、人權(quán)問題、政治改革、環(huán)境保護、反恐等美國對非長期優(yōu)先事項并沿用相關(guān)政策工具的基礎(chǔ)上，拜登政府也在議題設(shè)置和政策工具層面對其非洲戰(zhàn)略進行拓展，進一步強化了對公共衛(wèi)生、氣候與能源、糧食安全、開放社會、數(shù)字合作等議題的關(guān)注，并據(jù)此提出系列政策舉措，以此強化與非洲國家關(guān)系。

新冠肺炎疫情在全球范圍的蔓延，使得公共衛(wèi)生問題成為拜登政府對非新戰(zhàn)略的重要議題：“在努力結(jié)束新冠肺炎疫情大流行并加強全球衛(wèi)生安全之際，我們必須與非洲國家密切合作，在非洲建立能夠預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對未來突發(fā)事件的公共衛(wèi)生系統(tǒng)。”(28)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年12月10日。為此，拜登政府與非洲聯(lián)盟—非洲疾病控制和預(yù)防中心建立伙伴關(guān)系，雙方通過公共衛(wèi)生隊伍培訓(xùn)、建設(shè)國家公共衛(wèi)生研究所、推進疫苗研發(fā)和應(yīng)用、發(fā)起非洲疾控中心的病原體基因組學(xué)計劃等舉措加強合作，為美非關(guān)系提供了新的政策抓手。

烏克蘭危機也是美國對非戰(zhàn)略框架中的新議題。美國認為“俄羅斯入侵烏克蘭不僅是對另一個國家的侵略，也是對國際體系基本原則的侵略”，(29)“Secretary Antony J.Blinken and South African Minister of International Relations and Cooperation Naledi Pandor at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-south-african-minister-of-international-relations-and-cooperation-naledi-pandor-at-a-joint-press-availability/，訪問時間：2022年12月24日。并多次宣揚沖突將在全球范圍內(nèi)，特別是在非洲引發(fā)食品和能源價格上漲，進而對非洲經(jīng)濟復(fù)蘇和糧食安全帶來嚴(yán)重影響。布林肯在2022年8月的非洲之行中大肆渲染俄羅斯給世界和非洲帶來的威脅，就俄羅斯外長拉夫羅夫?qū)Ψ侵薜脑L問以及近年來俄非關(guān)系的發(fā)展表達了強烈擔(dān)憂，試圖拉攏非洲國家在聯(lián)合國等多邊框架中與美國及其盟友一道孤立和制裁俄羅斯。此外，美國還積極將自身塑造為“領(lǐng)導(dǎo)世界并動員各國共同應(yīng)對俄羅斯在烏克蘭戰(zhàn)爭中所造成經(jīng)濟沖擊”的國際角色，宣稱已在全世界提供了55億美元的糧食援助，并為非洲增加1.5億美元的人道主義資金來加強糧食安全。(30)“Secretary Antony J.Blinken and South African Minister of International Relations and Cooperation Naledi Pandor at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-south-african-minister-of-international-relations-and-cooperation-naledi-pandor-at-a-joint-press-availability/，訪問時間：2022年12月27日。2022年美非峰會期間，美國政府和非洲聯(lián)盟發(fā)布了一項聯(lián)合聲明，重點是對有彈性的糧食體系和多樣化供應(yīng)鏈?zhǔn)袌鲛D(zhuǎn)型進行投資，拜登還宣布將追加20億美元的人道主義援助，以解決非洲的糧食不安全問題。(31)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，訪問時間：2023年1月4日。

拜登政府對氣候變化的國際多邊合作持相對積極態(tài)度，深化氣候合作也因此成為美國對非戰(zhàn)略的重要議題。其所發(fā)布的對非戰(zhàn)略文件將“支持環(huán)保、氣候適應(yīng)和公正的能源轉(zhuǎn)型”作為美非合作的優(yōu)先事項，承諾將利用美國的影響力、發(fā)展援助和融資來幫助非洲伙伴適應(yīng)和建立抵御氣候影響的能力。在“總統(tǒng)適應(yīng)和復(fù)原緊急計劃”(President’s Emergency Plan for Adaptation and Resilience，PREPARE)框架支持下，美國承諾“將繼續(xù)與嚴(yán)重受氣候影響、適應(yīng)能力有限的非洲國家合作，以緊急和大規(guī)模地應(yīng)對非洲伙伴確定的優(yōu)先事項”，并在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會上宣布提供1.5億多美元的資金，以解決非洲的氣候適應(yīng)問題。(32)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，訪問時間：2022年12月26日。也是基于這一計劃，美國表態(tài)將支持非洲各國發(fā)起的“非洲適應(yīng)倡議”(Africa Adaptation Initiative)。考慮到不斷加劇的極端氣候危機以及由此帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，氣候變化議題將持續(xù)成為美國對非戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，并成為強化雙方關(guān)系的催化劑。

加強數(shù)字化合作也是拜登政府對非戰(zhàn)略的新議題。拜登政府多次表示對非洲聯(lián)盟“數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略”(African Union’s Digital Transformation Strategy)的濃厚興趣，并在對非戰(zhàn)略文件中宣稱將在撒哈拉以南非洲建立一個基于開放、可靠、互操作和安全的互聯(lián)網(wǎng)、信息通信技術(shù)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，推動非洲國家的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2022年12月14日，拜登在美國—非洲商業(yè)論壇(U.S.-Africa Business Forum)上宣布，將啟動一項新的“非洲數(shù)字化轉(zhuǎn)型”(Digital Transformation with Africa，簡稱DTA)倡議。該倡議包括數(shù)字經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)、數(shù)字化賦能環(huán)境等三個方面的政策支柱，并計劃為非洲投資3.5億美元，另外促成超過4.5億美元的融資承諾，用于推動非洲進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新舉措。(33)“New Initiative on Digital Transformation with Africa(DTA)，”The White House，December 14，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/14/fact-sheet-new-initiative-on-digital-transformation-with-africa-dta/，訪問時間：2022年12月27日。2023年3月，哈里斯副總統(tǒng)訪問非洲期間，也圍繞數(shù)字包容、數(shù)字經(jīng)濟等問題與非洲國家開展系列對話，并與私營部門和慈善機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人就非洲數(shù)字包容問題舉行會晤，強調(diào)美國將數(shù)字化建設(shè)議題作為與非洲國家開展合作的優(yōu)先事項。

三、拜登政府對非新戰(zhàn)略的多層次影響

拜登政府對非新戰(zhàn)略的政策影響既涵蓋了美非雙邊關(guān)系的范疇，也將給在非大國的多邊關(guān)系以及國際對非合作帶來深遠的政策影響。

(一)拜登政府對非新戰(zhàn)略將為修復(fù)美非關(guān)系提供重要抓手

拜登政府對非新戰(zhàn)略的政策影響首先體現(xiàn)在美非關(guān)系的雙邊層面。從戰(zhàn)略層面看，新版對非戰(zhàn)略不再只關(guān)注非洲國家在雙邊和地區(qū)關(guān)系中的作用，也不只是把非洲當(dāng)作一個重要的地緣政治主題，而是將其視為全球戰(zhàn)略布局中的重要參與者。以此為指導(dǎo)，美國在實踐層面出臺了系列深化美非合作的新舉措，如在公共衛(wèi)生、糧食安全、氣候變化、數(shù)字經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)起了多項新的合作倡議，同時通過美非峰會和“民主峰會”等多邊機制平臺來加強與非洲國家的交流對話。此外，多位美國高官相繼訪問非洲，也是其展現(xiàn)美國對非洲以及美非關(guān)系重視程度提升的重要方式。

從政策效果來看，這些倡議舉措對修復(fù)和深化美非合作有直接推動作用，有可能帶動美國對非投資、鼓勵美國企業(yè)進入非洲市場、擴大非洲商品出口美國，同時也為非洲國家推進可持續(xù)發(fā)展進程帶來更多機遇。但回顧近年來美國對非戰(zhàn)略的推進落實情況可以發(fā)現(xiàn)，此前美國曾多次在對非戰(zhàn)略上出現(xiàn)“雷聲大雨點小”的情況，很多高調(diào)宣揚的對非戰(zhàn)略在實踐中未能成功實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)化：無論是奧巴馬政府發(fā)起的“未來糧食保障倡議”和“電力非洲倡議”，還是特朗普政府發(fā)起的“繁榮非洲倡議”，在落實過程中都出現(xiàn)了嚴(yán)重的折扣現(xiàn)象。以“電力非洲倡議”為例，2013年該倡議提出時承諾到2030年美國將為撒哈拉以南非洲增加超過3萬兆瓦的發(fā)電量，為6000萬個家庭和企業(yè)提供電力，據(jù)此制定的《電力非洲法案》則提出美國到2020年將為非洲發(fā)電2萬兆瓦，為5000萬用戶提供電力，但截至2021年11月，該項目僅為非洲2500多萬家庭和企業(yè)提供了用電。(34)Antony J.Blinken，“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，訪問時間：2022年11月21日。2018年提出的“繁榮非洲倡議”則宣稱要在2024年前將美非貿(mào)易額翻一番，但2021年美非貿(mào)易額僅為640億美元，與其目標(biāo)相比仍有較大差距。因此，拜登政府的美非新戰(zhàn)略對非洲國家和美非關(guān)系產(chǎn)生的政策效果還需進一步檢驗。

(二)拜登政府對非新戰(zhàn)略將加劇在非大國競爭態(tài)勢

拜登政府對非新戰(zhàn)略的影響范圍遠遠超出美非雙邊關(guān)系層面，并產(chǎn)生深遠的地區(qū)和全球性影響。鑒于其所蘊含的強烈大國指向，美國對非新戰(zhàn)略的出臺和實施將不可避免地加劇在非大國關(guān)系的復(fù)雜性。

第一，美國將非洲視為大國博弈的競技場，會直接加劇在非大國關(guān)系的緊張態(tài)勢。從其全球戰(zhàn)略布局來看，美國將中國和俄羅斯視為其主要的競爭對手，這從拜登政府對中俄兩國戰(zhàn)略角色的定位可見一斑：將中國定位為“唯一有可能將其經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)力量結(jié)合起來，對一個穩(wěn)定和開放的國際體系發(fā)起持續(xù)挑戰(zhàn)的競爭對手”，(35)“Interim National Security Strategic Guidance，”The White House，March，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf，訪問時間：2022年11月20日。認為“中國是美國最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”，“中國擁有意圖，也是唯一具有能力重塑國際秩序的競爭對手”，指責(zé)俄羅斯“對自由開放的國際體系和國際和平與穩(wěn)定構(gòu)成了直接和持久的威脅”。(36)“National Security Strategy，”The White House，November 8，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，訪問時間：2022年12月10日?；谶@一戰(zhàn)略認知，拜登政府對非新戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容就是與中俄進行競爭，在提升自身在非影響力和競爭力的同時，還積極尋求遏制和削弱競爭對手在國際體系中的地位。以俄非關(guān)系為例，近年來俄羅斯與非洲國家的合作不斷深化，繼2019年在索契舉行第一屆俄非峰會后，雙方還計劃于2023年舉辦第二屆俄非峰會，引發(fā)了美國的強烈擔(dān)憂。烏克蘭危機出現(xiàn)后，美國更是將非洲視為打擊弱化俄羅斯的重要戰(zhàn)場，恩威并施地拉攏非洲國家加入反俄陣營，以削弱俄羅斯的大國地位，并在國際社會中進一步孤立俄羅斯。可以預(yù)見，隨著美俄關(guān)系的持續(xù)緊張，雙方對非洲國家的爭奪以及在非洲的戰(zhàn)略競爭也將日益激化。

第二，美國對非戰(zhàn)略的涉華意向明顯增強，并驅(qū)動其以更加強硬的態(tài)度去遏制和削弱中國在非洲的影響力。自特朗普政府執(zhí)政以來，美國將非洲戰(zhàn)略作為在全球范圍內(nèi)遏制中國的一部分，(37)李枏：《“大國競爭”下美國對非洲政策的特征與走向》，《美國研究》2022年第3期，第24頁。將中國視為其在非洲最主要的競爭對手，著力以“美國模式”對抗所謂的“中國模式”。這促使美國動輒批評中國的對非政策，如指責(zé)中國在非洲的合作項目不符合美國的環(huán)境和道德標(biāo)準(zhǔn)，認為中國提出“一帶一路”倡議的最終目標(biāo)是推進中國在全球的主導(dǎo)地位。為此，美國還出臺一系列對標(biāo)“一帶一路”倡議，與中國在非洲進行競爭的項目舉措。以基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作為例，拜登政府提出了“重建更美好世界”倡議和“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”倡議，并在美非峰會上新發(fā)起了“可融資基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)援助”項目，將其作為美國加強與發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作的主要依托。這些倡議都重點對標(biāo)中國“重資本、長周期”類型的在非基建項目，直接彰顯了美國與中國在非洲進行競爭的強烈意圖。

近年來，美國大力宣揚中國對非洲國家進行“經(jīng)濟脅迫”“掠奪資源”“轉(zhuǎn)移排放”等不實論調(diào)，通過輿論引導(dǎo)來損害中國國際形象和中非友好合作關(guān)系，并塑造展示自己的國際道義形象。與此同時，美方還著力通過抹黑他國、標(biāo)榜自己的方式來凸顯其與非洲國家合作模式的優(yōu)越性。美國強調(diào)如果其他國家有能力和意愿在非洲做一樣的事情，那么美國歡迎這些積極的伙伴關(guān)系和投資。然而美國又表示有自己的評價標(biāo)準(zhǔn)：“我們希望確保在非洲看到投資時，它們是按照最高標(biāo)準(zhǔn)進行的。他們沒有增加非洲國家的債務(wù)，沒有虐待工人或從外部輸入工人，尊重環(huán)境，不會帶來腐敗。”(38)“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability，”U.S.Department of State，December 15，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-a-press-availability-26/，訪問時間：2022年12月26日。這種做法完全無益于非洲國家的發(fā)展，只會加劇相關(guān)國家間的競爭態(tài)勢，進而破壞非洲國家的發(fā)展進程。

(三)拜登政府對非新戰(zhàn)略將影響對非國際合作的深入開展

鑒于美國對非戰(zhàn)略所秉持的單邊主義理念，拜登政府對非新戰(zhàn)略的實施將給對非國際合作的有效開展帶來不利影響。非洲自身實力和國際地位的快速提升，為各方開展對非合作提供了十分廣闊的平臺，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到應(yīng)對氣候變化，從維護糧食安全到公共衛(wèi)生健康，都對多邊協(xié)調(diào)合作有著非常強烈的現(xiàn)實需求。但美國的單邊主義對非戰(zhàn)略以及處理大國關(guān)系的零和博弈理念，既削弱了大國間的相互信任，也導(dǎo)致國際社會無法通過深入的多邊合作來共同應(yīng)對全球性發(fā)展挑戰(zhàn)，從而給非洲國家的發(fā)展帶來消極影響，并阻礙聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

四、美國對非戰(zhàn)略政策的發(fā)展前景

總體上，美國對非戰(zhàn)略政策的發(fā)展前景將呈現(xiàn)確定性與不確定性并存的態(tài)勢。一方面，拜登政府將大體延續(xù)對非洲的戰(zhàn)略關(guān)注，并從其全球戰(zhàn)略布局出發(fā)不斷出臺深化美非關(guān)系的政策舉措。美國對非戰(zhàn)略重視程度盡管也會受到其國內(nèi)政黨輪流執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)人個人偏好、國際環(huán)境變化等因素的影響，但鑒于非洲國家國際地位的提升以及大國在非關(guān)系競爭態(tài)勢的增強，在一個時期內(nèi)將呈現(xiàn)較強的穩(wěn)定性。美國對非洲的戰(zhàn)略重視在美非峰會結(jié)束后美國所采取的系列對非外交舉措中得到了直接體現(xiàn)。

另一方面，美國制定的對非戰(zhàn)略政策能否切實轉(zhuǎn)化為深化美非關(guān)系的現(xiàn)實驅(qū)動，抑或只是淪為“口惠而實不至”的空頭支票和塑造自身領(lǐng)導(dǎo)者道義形象的裝飾工具，從根本上來說將受到美國外交理念范式、對非政策連續(xù)性、國內(nèi)政治生態(tài)變化等內(nèi)部因素的制約，同時也與非洲國家對美非關(guān)系的認識應(yīng)對直接相關(guān)。這些因素將從根本上決定美國對非戰(zhàn)略的政策效果，也使得美國對非戰(zhàn)略前景呈現(xiàn)出較為強烈的不確定性。

第一，拜登政府的對非戰(zhàn)略能否打破其單邊主導(dǎo)的理念范式，進而真正實現(xiàn)與非洲國家的平等務(wù)實合作，是具有較大不確定性的。這一點在以往的美非關(guān)系中已經(jīng)得到深刻驗證，并將成為未來影響美非合作的重要制約性因素。經(jīng)貿(mào)合作是美國對非戰(zhàn)略的長期優(yōu)先事項，美國也在多份對非戰(zhàn)略文件中都強調(diào)要加強與非洲國家的貿(mào)易和投資合作，提出要幫助非洲國家提升參與世界貿(mào)易的能力，并承諾擴大非洲商品進入美國市場。但在實踐中，以《非洲增長與機遇法案》為代表的相關(guān)法律規(guī)定雖然允許部分符合條件的非洲國家零關(guān)稅出口部分產(chǎn)品到美國，卻為其設(shè)定了嚴(yán)苛的適用條件，首要門檻就是非洲國家必須滿足美國所認為的“人權(quán)和民主標(biāo)準(zhǔn)”，導(dǎo)致該法案未能充分發(fā)揮促進美非貿(mào)易合作、增加美國對非投資、為非洲商品擴大國際市場的作用，并招致了非洲國家的失望和不滿。如在2022年8月舉行的美國—南非戰(zhàn)略對話開幕式上，南非在認可雙方合作取得進展和成效的基礎(chǔ)上，也對未來合作提出了更高期待：“但我們相信，我們還可以做得更多，也應(yīng)該做得更多。正如我們在今年舉行的第12屆雙邊論壇會議上所討論的那樣，我們的目標(biāo)應(yīng)該是大幅擴大雙邊貿(mào)易和投資，促進兩國人民的共同增長和繁榮。這方面的一個良好開端將是迅速解決有關(guān)市場準(zhǔn)入這一長期未解決的貿(mào)易問題，包括取消對進口南非鋼鐵和鋁適用美國第232條關(guān)稅條款?！?39)“Remarks at the Opening of the U.S.-South African Strategic Dialogue，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/remarks-at-the-opening-of-the-u-s-south-african-strategic-dialogue/，訪問時間：2022年12月6日。

2022年美非峰會期間，拜登宣布計劃未來三年內(nèi)在非洲投資至少550億美元，并任命一個新的總統(tǒng)特別代表來落實峰會承諾。(40)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，訪問時間：2022年12月24日。美非雙方還確立了多領(lǐng)域的伙伴關(guān)系，如美國與非洲促進非洲雙向貿(mào)易和投資的伙伴關(guān)系、美國與非洲在兩性平等和賦予婦女權(quán)利方面的伙伴關(guān)系、美國—非洲促進和平、安全和民主治理伙伴關(guān)系、美國—非洲衛(wèi)生合作伙伴關(guān)系、促進糧食安全和糧食系統(tǒng)復(fù)原力的美國—非洲伙伴關(guān)系、美非太空伙伴關(guān)系、支持保護自然、適應(yīng)氣候和公平能源轉(zhuǎn)型的美國—非洲合作關(guān)系、美國與非洲在提高僑民參與度方面的伙伴關(guān)系等，但美方能否有效落實這些伙伴關(guān)系，仍具有較大不確定性。

第二，美國對非戰(zhàn)略政策還受到其國內(nèi)政治因素的直接影響。從政治生態(tài)和政治結(jié)構(gòu)的角度看，當(dāng)前美國黨派斗爭極化、社會分裂加劇、政治沖突升級現(xiàn)象不斷強化，導(dǎo)致拜登政府在推動其對非戰(zhàn)略時不可避免地將面臨來自共和黨人的阻力和牽制。從政治過程來看，美國實行“三權(quán)分立”的政治體制，使得美國政府所提出的發(fā)展對非關(guān)系的絕大部分政策主張的落實都離不開國會合作，尤其是涉及對非援助等預(yù)算項目更需要國會批準(zhǔn)方能生效。被美國視為美非貿(mào)易關(guān)系基石的《非洲增長與機遇法案》將于2025年到期，此后美國對非關(guān)系的法律保障如何架構(gòu)將取決于國會，鑒于當(dāng)前兩黨在國會的激烈博弈，其政策前景并不確定。

第三，美國對非戰(zhàn)略能否取得實質(zhì)性成效也有賴于非洲國家的認知應(yīng)對。盡管對非戰(zhàn)略是由美方提出的，但美非關(guān)系是由雙方共同塑造而成的。美國能否贏得非洲國家的信任，其理念主張能否獲得非洲國家的認可，會對政策效果產(chǎn)生直接影響。鑒于美國在國際事務(wù)中的巨大影響力及其所具備的與非洲國家深化合作的資源能力，非洲國家有強烈愿望深化與美國之間的合作，但非洲國家所期待的美非關(guān)系是平等對話的伙伴關(guān)系，而不是由美國單方面來制定規(guī)則、設(shè)置條件、預(yù)設(shè)議程。目前，非洲國家普遍存在對美國的“信任赤字”，2014年美非峰會釋放了美非關(guān)系即將開啟新紀(jì)元的信號，但此后美國對非戰(zhàn)略的階段性停滯導(dǎo)致非洲國家認為美國的對非政策缺乏嚴(yán)肅性，并將美國視為一個不夠可靠的伙伴。(41)Mvemba Phezo Dizolele，Cameron Hudson，“Minding the Gap at the U.S.-Africa Leaders Summit，”December 6，2022，https：//www.csis.org/analysis/minding-gap-us-africa-leaders-summit，訪問時間：2022年12月16日。同時，非洲國家強烈反對美國將非洲作為其與中國、俄羅斯等國進行戰(zhàn)略爭奪的 “棋子”，并明確表示不會在大國間“選邊”，而是立足自身平等地與大國發(fā)展友好關(guān)系。這也就意味著，如果美國在對非關(guān)系中只是追求形式上的平等和口頭上的慷慨，那么美國將失去非洲國家的信任，也就無從談及對非戰(zhàn)略的有效落實。

結(jié) 語

作為美國全球戰(zhàn)略的重要組成部分，拜登政府所出臺的對非新戰(zhàn)略必然服從和服務(wù)于美國全球戰(zhàn)略的發(fā)展演進，并在內(nèi)外相關(guān)因素的影響驅(qū)動下呈現(xiàn)出新的形式和特點。但究其實質(zhì)，無論是拜登政府高調(diào)宣揚“美國回來了”的表態(tài)，還是新版美國對非戰(zhàn)略的出臺和第二屆美非峰會的召開，在政策效果上都很難給美非關(guān)系帶來結(jié)構(gòu)性變化，因為美國對非洲的戰(zhàn)略認知、發(fā)展對非關(guān)系的戰(zhàn)略意圖和政策工具都未發(fā)生根本性變革。相反，隨著美國全球戰(zhàn)略的演變，尤其是與中國進行戰(zhàn)略競爭的意識布局不斷深化，美國對非戰(zhàn)略的調(diào)整會進一步加劇美非關(guān)系的復(fù)雜性，并在地區(qū)和全球?qū)用鎺砀由钸h的影響。對此，中國應(yīng)繼續(xù)秉持真實親誠理念和正確義利觀加強對非合作，同時也應(yīng)密切關(guān)注美國對非政策進展情況，并做好充分準(zhǔn)備應(yīng)對由此給中非關(guān)系帶來的機遇和挑戰(zhàn)，堅決維護中非雙方的共同利益，秉持“非洲是國際合作的大舞臺，不是大國博弈的競技場”的理念，在尊重非洲國家主體地位的基礎(chǔ)上推動相關(guān)各方的對話合作，為促進非洲和平與發(fā)展發(fā)揮建設(shè)性作用。