顧向一，于 慧

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

瀾滄江-湄公河(中國(guó)境內(nèi)稱瀾滄江，出境后稱湄公河)是東南亞最大的跨境河流，由于河流跨度較大，各個(gè)國(guó)家的降雨情況受季風(fēng)氣候的影響程度不同，以及上下游國(guó)家實(shí)力不一，中國(guó)與湄公河流域國(guó)家(老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨和越南)在水資源開發(fā)利用上存在著矛盾[1]。例如泰國(guó)、緬甸和越南主要是利用水資源發(fā)展農(nóng)業(yè)，中國(guó)和老撾更注重水力發(fā)電，而柬埔寨主要是發(fā)展?jié)O業(yè)，目標(biāo)差異可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家之間對(duì)水資源利用產(chǎn)生分歧，這種分歧阻礙了流域國(guó)家的政治互信和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有通過國(guó)際合作才能有效解決水資源開發(fā)利用過程中的問題，但在抽象層面討論國(guó)際合作是沒有意義的，國(guó)家之間的合作并不能單純依賴國(guó)際規(guī)則，國(guó)家間的國(guó)際河流協(xié)作也必須由各國(guó)在相互和平妥協(xié)的基礎(chǔ)上開展，因此各國(guó)都積極提出了自己的國(guó)際制度主張[2]。建立各種沒有法律拘束力的軟法制度規(guī)劃愈加重要，其不僅能有效化解硬法框架下開展水資源合作過程中的阻礙，還能發(fā)揮本身的軟推動(dòng)作用，激勵(lì)各國(guó)參與其中。通過流域各國(guó)的不懈努力，瀾湄流域的國(guó)際合作取得了重大進(jìn)展，在經(jīng)貿(mào)、交通等領(lǐng)域建立了許多相對(duì)完善的國(guó)際協(xié)作制度。但由于當(dāng)前跨境水資源的合理開發(fā)利用在瀾湄流域的合作機(jī)制中仍然占比較小，因此，基于當(dāng)前跨境水資源合作機(jī)制的缺失以及合作問題亟待解決的情形，中國(guó)開始積極倡導(dǎo)建立瀾湄合作機(jī)制。瀾湄合作機(jī)制優(yōu)先倡導(dǎo)水資源合作，并明確提出了建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的目標(biāo)。

1 瀾湄流域水資源合作現(xiàn)狀

瀾湄流域國(guó)家為了推動(dòng)流域的發(fā)展，先后創(chuàng)建多個(gè)合作機(jī)制(表1)，在此基礎(chǔ)上開展經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、文化交流等活動(dòng)，也都取得了顯著的成果。

表1 瀾湄流域合作機(jī)制

水資源作為瀾湄流域內(nèi)重要的組成資源，與其他合作方面例如交通、經(jīng)濟(jì)、旅游等方面息息相關(guān)，構(gòu)成其他合作內(nèi)容的基礎(chǔ)。瀾湄流域現(xiàn)存合作機(jī)制在推進(jìn)跨境水資源合作方面，既有積極影響又有消極影響，都應(yīng)該受到重視。

瀾湄流域現(xiàn)有的合作機(jī)制對(duì)瀾湄流域的整體發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。具體表現(xiàn)為：①瀾湄流域合作機(jī)制的發(fā)展對(duì)水資源的合作產(chǎn)生了積極作用。例如湄公河委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“湄委會(huì)”)把水資源管理一體化作為發(fā)展目標(biāo)，充分展現(xiàn)出對(duì)水資源合作的重視程度?！朵毓恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展合作協(xié)定》作為湄委會(huì)的合作基礎(chǔ)，其中還規(guī)定了水資源合作過程中相關(guān)的磋商、通知以及解決分歧和爭(zhēng)端的程序，湄委會(huì)為瀾湄流域內(nèi)其他水資源合作機(jī)制的形成奠定了良好的基礎(chǔ)，制定了《數(shù)據(jù)和信息交換和共享程序》和《水質(zhì)程序》，為湄公河流域國(guó)家之間交換數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)湄公河的水質(zhì)奠定了基礎(chǔ)；批準(zhǔn)了《湄公河流域發(fā)展戰(zhàn)略2021—2030》和《MRC戰(zhàn)略計(jì)劃2021—2025》，強(qiáng)調(diào)湄公河委員會(huì)要加強(qiáng)與其他區(qū)域機(jī)制的合作，實(shí)現(xiàn)共同的利益，推動(dòng)了瀾湄流域跨境水資源合作的進(jìn)程。②水資源合作作為基礎(chǔ)內(nèi)容，推動(dòng)了流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。瀾湄流域水資源合作給流域國(guó)家提供了合作平臺(tái)，流域國(guó)家均可通過合作機(jī)制進(jìn)行貿(mào)易合作，增加進(jìn)出口的比例，提升了流域國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平。通過國(guó)家之間的合作，拉近了彼此之間的距離，加深了彼此間的了解，為開展跨境水資源合作奠定了良好的基礎(chǔ)。③促進(jìn)了合作機(jī)制之間的不斷競(jìng)合和發(fā)展。由于合作機(jī)制的不斷出現(xiàn)以及合作經(jīng)驗(yàn)的不斷累積，合作機(jī)制在內(nèi)容、運(yùn)行方式等方面越來(lái)越科學(xué)，能更容易滿足流域國(guó)家的需求，適應(yīng)各國(guó)家的發(fā)展方向。

盡管瀾湄流域現(xiàn)存的合作機(jī)制對(duì)瀾湄流域的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，但由于現(xiàn)存的合作機(jī)制在成員國(guó)、合作領(lǐng)域等方面大都有重合，有可能造成“機(jī)制擁堵”的現(xiàn)象[3]。其消極影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①忽略了上下游國(guó)家命運(yùn)的連結(jié)性，忽視了上游國(guó)家的利益訴求。由于一衣帶水的天然條件，瀾湄流域上下游國(guó)家的命運(yùn)必然緊密聯(lián)系在一起，而湄委會(huì)作為專業(yè)的水資源合作機(jī)制，其成員國(guó)只包括下游國(guó)家，上游國(guó)家(中國(guó)和緬甸)僅作為對(duì)話伙伴參與其中，未被納入成員國(guó)，這使得事務(wù)的決策有一定的局限性[4]。上游國(guó)家的缺席導(dǎo)致決策說(shuō)服力和執(zhí)行力大大降低，不利于保護(hù)全流域國(guó)家的利益。②關(guān)注重心與水資源合作不夠緊密，忽略了水資源合作的重要性。目前，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和湄委會(huì)在瀾湄流域的影響較大[5]。雖然大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在次區(qū)域形成的經(jīng)濟(jì)走廊，對(duì)我國(guó)與南亞和東南亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都產(chǎn)生了積極作用[6]，但其只注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，無(wú)法解決合作過程中的跨境水資源合作問題。其他合作機(jī)制如印度、日本引導(dǎo)的湄公河-恒河合作倡議和湄公河-日本合作伙伴計(jì)劃等，合作重點(diǎn)也是聚焦于科技文化等領(lǐng)域，對(duì)水資源重視程度不夠。雖然湄委會(huì)是專業(yè)的水資源合作機(jī)制，但僅僅局限于保護(hù)水資源的角度，不能平衡好各利益之間的關(guān)系，容易造成利益失衡。③域外因素的干擾，使得跨境水資源問題變得愈加復(fù)雜。豐富的水資源吸引了許多國(guó)家的注意，國(guó)際組織和域外大國(guó)等都試圖分一杯羹，都在瀾湄流域提出了自己的設(shè)想。一方面，域外因素的介入把水問題上升到了政治問題[7]。尤其是在“機(jī)制擁堵”的現(xiàn)象下，合作機(jī)制的競(jìng)合有可能制造更多的矛盾。例如在美國(guó)-湄公河伙伴關(guān)系中，美國(guó)大肆宣揚(yáng)要制約中國(guó)通過非政府組織在瀾湄流域影響流域國(guó)家事務(wù)的決策，并試圖挑撥中國(guó)和下游國(guó)家之間的矛盾[8]。另一方面，主導(dǎo)權(quán)掌握在流域外國(guó)家手中，可能無(wú)法真正保護(hù)域內(nèi)國(guó)家的利益?，F(xiàn)階段，由于此類機(jī)制的運(yùn)作資金主要來(lái)源于域外國(guó)家或組織，域內(nèi)國(guó)家并無(wú)實(shí)際話語(yǔ)權(quán)，國(guó)家的實(shí)際利益需求有可能被忽視。

因此，為了促進(jìn)瀾湄流域水資源合作的整體發(fā)展，一方面，要注意到合作機(jī)制對(duì)跨境水資源合作帶來(lái)的積極影響；另一方面，也要注意到數(shù)量繁多的合作機(jī)制給跨境水資源合作帶來(lái)的消極影響。實(shí)現(xiàn)建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的目標(biāo)，需要?jiǎng)?chuàng)建涵蓋全流域國(guó)家的合作機(jī)制，使流域各國(guó)以平等主體的地位參與進(jìn)來(lái)，并通過擴(kuò)大合作議題的范圍，推動(dòng)瀾湄流域跨境水資源合作的發(fā)展。

2 瀾湄水資源合作的治理模式

跨境水資源的合作不能忽略國(guó)際法治的重要性，只有以國(guó)際法作為協(xié)調(diào)國(guó)家間利益的基本準(zhǔn)則，才能實(shí)現(xiàn)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的最終目標(biāo)。國(guó)際法的利益協(xié)調(diào)模式主要分為硬法治理和軟法治理。由于以往主流的硬法治理模式難以適應(yīng)跨境水資源合作的發(fā)展，軟法治理模式具有的優(yōu)點(diǎn)日漸顯現(xiàn)，因此，軟法治理成為跨境水資源合作的重要趨勢(shì)，瀾湄水資源合作機(jī)制就是順應(yīng)這一趨勢(shì)形成的。

2.1 瀾湄水資源合作需要國(guó)際法治

國(guó)際法治是國(guó)際社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)所向，也是世界各國(guó)表達(dá)自身利益和意愿的理論基礎(chǔ)[9]，解決跨境水資源合作這類外溢性較強(qiáng)的問題需要發(fā)揮國(guó)際法治的作用。只有運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則作為跨境水資源合作過程中的基本原則，才能實(shí)現(xiàn)構(gòu)建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的最終目標(biāo)。然而，在當(dāng)前全球化的形勢(shì)下，主張單邊主義的“逆全球化”趨勢(shì)開始抬頭，西方發(fā)達(dá)國(guó)家基于自身的政治訴求更加注重本國(guó)的利益，而忽視人類利益的整體性[10]，以多邊主義之名行單邊主義之實(shí)，阻礙了國(guó)際法治的進(jìn)程。與這種逆全球化的趨勢(shì)形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)在不斷發(fā)展和壯大的全球化趨勢(shì)[11]。瀾湄合作正是中國(guó)提出的新嘗試：從參與國(guó)家的地位來(lái)看，國(guó)家地位平等。瀾湄合作的成員國(guó)包含所有域內(nèi)國(guó)家，全流域構(gòu)成一個(gè)整體，能自由表達(dá)合作意愿。機(jī)制倡導(dǎo)寬容的合作理念，尊重每個(gè)國(guó)家的發(fā)展模式選擇，追求求同存異。從合作機(jī)制的目的來(lái)看，目標(biāo)是維護(hù)全流域的利益。中國(guó)是一個(gè)“引導(dǎo)者”的角色，并不強(qiáng)調(diào)自身利益，而是強(qiáng)調(diào)共同發(fā)展，并提供資金、建立信息共享機(jī)制、促進(jìn)科技文化的交流，為瀾湄流域國(guó)家提供跨境水資源合作的平臺(tái)，從而積極推進(jìn)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的形成。作為對(duì)“逆全球化”現(xiàn)象的有力回應(yīng)，開展跨境水資源合作過程中各類問題的解決離不開國(guó)際法治的保障。

2.2 硬法治理的弊端與軟法治理的優(yōu)勢(shì)

雖然當(dāng)前關(guān)于國(guó)際硬法和國(guó)際軟法的概念還沒有明確的定義，但國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，區(qū)分兩者的關(guān)鍵是有無(wú)法律拘束力。因此，開展跨境水資源合作過程中的硬法治理是指參與國(guó)需要在有約束力的國(guó)際法律準(zhǔn)則框架下，具體執(zhí)行某些事務(wù)，并承擔(dān)某些“硬性”的責(zé)任。軟法治理是指參與國(guó)需要在無(wú)約束力文件的引導(dǎo)下，來(lái)實(shí)施具體的決策，雖不產(chǎn)生法律拘束力，但仍能產(chǎn)生實(shí)際效果。跨境水資源合作選擇硬法治理還是軟法治理，不能通過簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)好壞來(lái)作出判斷，應(yīng)該站在辯證的角度上分析兩者之間的關(guān)系[12]。

國(guó)際硬法和國(guó)際軟法不是孤立存在的，兩種治理模式既有相同之處也有不同之處。相同之處包括：①兩者都是行為規(guī)范。都規(guī)定了允許或禁止行為主體遵循的普遍行為模式。②具有規(guī)則的內(nèi)生性。行為主體能否遵守硬法和軟法規(guī)定的行為，主要取決于行為主體的內(nèi)心信念。③實(shí)踐中都可以產(chǎn)生實(shí)際效果。不管違反硬法還是軟法，都會(huì)承受不同程度的社會(huì)壓力[13]。不同之處主要表現(xiàn)在：①制定主體范圍大小不一。硬法的制定主體只能是國(guó)家和成員之間授權(quán)的政府國(guó)際組織，而軟法制定的主體較廣泛，既包括制定硬法的主體也包括非政府組織、跨國(guó)公司等活躍于國(guó)際社會(huì)的非國(guó)家行為體。②表現(xiàn)形式不同。國(guó)際硬法以國(guó)際條約、國(guó)際習(xí)慣的表現(xiàn)形式約束國(guó)家的某些行為；在形式上，軟法并不局限于國(guó)際硬法的分類標(biāo)準(zhǔn)，包括規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、決策程序和計(jì)劃等任意性法律文件。③法律實(shí)施效果不同。硬法存在的前提是有一致的受約束的意思表示，具有法律約束力[14]。與硬法不同，軟法中經(jīng)常采用“希望”“呼吁”等字眼來(lái)引導(dǎo)行為主體做出某種行為，不會(huì)產(chǎn)生法律約束力。

國(guó)際硬法在國(guó)際合作中一直以來(lái)都占據(jù)著主導(dǎo)地位，一般是通過簽訂國(guó)際條約來(lái)促進(jìn)國(guó)際合作，但由于跨境水資源合作過程復(fù)雜多變，有時(shí)可能無(wú)法協(xié)調(diào)國(guó)家內(nèi)部和國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)系，因此，穩(wěn)定性會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)[15]。硬法治理難以推進(jìn)跨境水資源合作的原因主要包括：①適用上缺乏靈活性。國(guó)際硬法忽略了各個(gè)國(guó)家在跨境水資源合作過程中具體選擇的行為模式差異，往往不能達(dá)到預(yù)想的合作目標(biāo)。簽訂的法律文件統(tǒng)一規(guī)定了“應(yīng)該怎么做”的行為模式，制定了參與國(guó)要遵守的規(guī)則，明確了不履行的法律后果，行為模式缺少靈活適用性，但由于跨境河流的治理有很多不確定因素，不能保證國(guó)際硬法能順利實(shí)施并取得預(yù)想的效果，不利于跨境水資源合作的有效管理。②國(guó)際硬法的創(chuàng)制成本極高。國(guó)際條約的制定和締結(jié)國(guó)家的簽署是個(gè)漫長(zhǎng)的過程，隨著國(guó)際參與主體的多樣化，締結(jié)的時(shí)間和精力耗費(fèi)巨大，難以解決跨境水資源合作治理現(xiàn)實(shí)問題。隨著跨境水資源合作的沖突問題紛至沓來(lái)，對(duì)國(guó)際社會(huì)提出了更高的法律要求，這時(shí)候并非僅依靠制定條約來(lái)解決，而更多的時(shí)候是通過不具有法律約束力的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)各個(gè)政府的共同目標(biāo)[16]。國(guó)際社會(huì)中的國(guó)家是平等地位，不存在統(tǒng)一的政府，彼此之間也無(wú)權(quán)干涉，這種狀態(tài)也給國(guó)際軟法預(yù)留了發(fā)展的空間[17]。

軟法治理與硬法治理相比，具有一定的優(yōu)勢(shì)：①國(guó)際軟法發(fā)揮的勸告和引導(dǎo)作用比國(guó)際硬法更明顯，具有靈活適用性。國(guó)際軟法具有的這種引導(dǎo)作用、凝聚共識(shí)的功能正符合周邊跨界河流合作治理的現(xiàn)實(shí)需求[18]。國(guó)際軟法通過構(gòu)建合作的框架，來(lái)減輕有關(guān)規(guī)定不足帶來(lái)的影響。國(guó)際軟法不會(huì)像國(guó)際硬法一樣規(guī)定不遵守的義務(wù)以及后果，而是通過規(guī)定一些目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)合作的方向，比如“加強(qiáng)水資源的管理和利用”，各個(gè)國(guó)家可以采取相應(yīng)的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，即使有的國(guó)家不實(shí)行這些標(biāo)準(zhǔn)也不必承擔(dān)法律上的責(zé)任。軟法的無(wú)約束力，正好可以使流域國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展的前提下，尋求更恰當(dāng)?shù)暮献鞣绞剑龠M(jìn)各領(lǐng)域的發(fā)展與合作[18]。②國(guó)際軟法的出現(xiàn)可以高效和快速地解決水資源合作過程中出現(xiàn)的問題。軟法治理主要是依靠后期會(huì)議議程的設(shè)置，來(lái)準(zhǔn)確地捕捉合作中的難題并采取相應(yīng)措施。軟法治理下開展跨境水資源合作可以減少管理的時(shí)間成本，能夠快速解決合作過程中出現(xiàn)的問題，更容易增進(jìn)流域國(guó)家之間的信任。

綜上，硬法在實(shí)際的實(shí)施效果和解決合作過中出現(xiàn)的問題方面尚存在不足，而軟法具有的優(yōu)勢(shì)恰好能夠彌補(bǔ)其存在的缺點(diǎn)，從而推進(jìn)跨境水資源合作的順利開展。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，上游國(guó)認(rèn)為軟法對(duì)自身的威脅更小，就瀾湄流域而言，軟法的實(shí)際適用效果優(yōu)于硬法[19]，因此，軟法的形成在上下游國(guó)家之間更易形成共識(shí)。由此可知，軟法治理是跨境水資源合作的必然趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家之間的信任程度以及國(guó)家的自覺性，其具有靈活的合作基礎(chǔ)，更容易讓流域國(guó)家接受，有助于及時(shí)調(diào)整合作內(nèi)容及方式。

2.3 瀾湄水資源合作軟法治理的嘗試

瀾湄合作機(jī)制發(fā)布的《三亞宣言》《金邊宣言》和《萬(wàn)象宣言》，構(gòu)成瀾湄六國(guó)開展跨境水資源合作的基礎(chǔ)，這也是瀾湄流域軟法治理的嘗試。這些宣言性文件，規(guī)定了各國(guó)開展合作的框架，有效引導(dǎo)了合作的大方向。2016年3月發(fā)表的《三亞宣言》確定了“3+5”的合作框架，即政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文為三大重點(diǎn)領(lǐng)域，以互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧為5個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域，并明確把水資源列為優(yōu)先合作領(lǐng)域，體現(xiàn)出對(duì)水資源的重視程度。第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)布了《金邊宣言》，擴(kuò)寬了合作領(lǐng)域，升級(jí)為“3+5+X”的合作框架，進(jìn)一步擴(kuò)大議題范圍[20]，使合作范圍涵蓋更加全面，更容易得到其他國(guó)家的支持。第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)布了《萬(wàn)象宣言》， 提出進(jìn)一步加強(qiáng)水資源可持續(xù)管理和利用，定期舉辦瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，充分發(fā)揮瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組作為本領(lǐng)域決策協(xié)調(diào)機(jī)制和瀾湄水資源合作中心作為支持平臺(tái)的作用。明確提出了水資源可持續(xù)管理與使用的宗旨，并指導(dǎo)瀾湄各國(guó)采取相應(yīng)的措施。在上述宣言式文本的指導(dǎo)下，瀾湄流域跨境水資源合作順利開展并產(chǎn)出一系列成果。

3 瀾湄水資源合作機(jī)制取得的創(chuàng)新成果

2014年11月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第17次中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上發(fā)起成立瀾滄江-湄公河合作機(jī)制[21]，并在第一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上確定水資源合作為優(yōu)先合作領(lǐng)域。在瀾湄合作框架下開展水資源合作，逐步形成了部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議政策對(duì)話、水資源合作論壇技術(shù)交流、聯(lián)合工作組組織落實(shí)、瀾湄水資源合作中心為支撐的水資源合作機(jī)制[22]。為確保水資源合作機(jī)制的推進(jìn)，確立了瀾湄水資源合作的目標(biāo)任務(wù)，并通過建立信息共享機(jī)制、促進(jìn)科技文化交流等來(lái)保障跨境水資源合作的順利推進(jìn)。

3.1 確立瀾湄水資源合作的目標(biāo)任務(wù)

瀾湄六國(guó)水利部門經(jīng)過5年的時(shí)間對(duì)瀾湄流域水資源合作進(jìn)行探索，形成了瀾湄水資源合作機(jī)制。水資源合作機(jī)制的開展主要是以聯(lián)合工作小組的形式，聯(lián)合工作組的組成，標(biāo)志著瀾湄流域跨境水資源合作機(jī)制的開始。瀾湄六國(guó)制定了聯(lián)合工作組章程，瀾湄中心編制了《瀾湄水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2022)》，確立了以后開展活動(dòng)的方向。瀾湄水資源合作中心搭建了六國(guó)跨境水資源合作的橋梁，增加了平等溝通水資源合作問題的機(jī)會(huì)。第一屆瀾湄水資源合作論壇成功舉辦，意味著瀾湄水資源合作又一嘗試的巨大成功，也使得機(jī)制更加完善。水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的召開標(biāo)志著會(huì)議的級(jí)別上升為部長(zhǎng)級(jí)別，其也是首個(gè)會(huì)議級(jí)別上升到部長(zhǎng)級(jí)別的優(yōu)先合作領(lǐng)域。瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組在會(huì)議上作工作報(bào)告并發(fā)布了《瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》和《瀾湄水資源合作項(xiàng)目建議清單》，并簽訂《瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會(huì)秘書處合作諒解備忘錄》。李克強(qiáng)在瀾滄江-湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上提出要定期召開瀾湄水資源合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和水資源合作論壇，落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施好大壩安全和洪水預(yù)警等項(xiàng)目，將水資源合作推向新高度[23]，通過開展具體的合作項(xiàng)目加強(qiáng)瀾湄六國(guó)之間的聯(lián)系，這也意味著瀾湄水資源合作機(jī)制取得階段性進(jìn)步，水資源合作機(jī)制逐步形成。

3.2 建立水資源信息共享機(jī)制

水資源信息對(duì)于合作至關(guān)重要，瀾湄合作機(jī)制成立以前，中國(guó)向湄委會(huì)提供瀾滄江汛期水文信息,與湄委會(huì)加深了聯(lián)系。2019年6月，瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組在中國(guó)云南省昆明市召開第一次特別會(huì)議。會(huì)議簽署了《關(guān)于在瀾湄水資源合作機(jī)制下中方向柬方、老方、緬方、泰方和越方提供瀾滄江汛期水文資料的諒解備忘錄》，擴(kuò)大了信息的共享范圍和對(duì)象，不再僅僅是汛期的水文信息，而是擴(kuò)展為全年的水文信息，不再僅向湄委會(huì)提供汛期信息而是轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜾毓訃?guó)家提供，加強(qiáng)了國(guó)家之間的直接聯(lián)系。2020年11月，中國(guó)水利部向湄公河五國(guó)及湄公河委員會(huì)提供瀾滄江允景洪和曼安兩個(gè)國(guó)際水文站的全年水文信息[24]，提高水文信息的精確度。為了使各國(guó)家之間更全面地共享水資源信息，中國(guó)和緬甸等湄公河五國(guó)在京聯(lián)合啟動(dòng)瀾湄水資源合作信息共享平臺(tái)網(wǎng)站，進(jìn)一步促進(jìn)了瀾湄六國(guó)的溝通合作[25]。通過水資源信息共享制度的逐步完善有效地加深了國(guó)家之間的信任程度，粉碎了域外大國(guó)試圖樹立中國(guó)“水霸權(quán)”形象的陰謀，有效消除其他五國(guó)對(duì)中國(guó)的懷疑，攻破了他國(guó)捏造的謊言。

3.3 促進(jìn)水資源的科技文化交流

科技文化的交流在水資源合作過程中的重要性不容小覷，因此，瀾湄水資源合作中心積極支持六國(guó)在技術(shù)交流、洪旱災(zāi)害管理、聯(lián)合研究、信息共享和能力建設(shè)方面的合作。首屆瀾湄水資源合作論壇的順利召開和《昆明倡議》的出臺(tái)[26]，標(biāo)志著水資源政策對(duì)話、技術(shù)交流和經(jīng)驗(yàn)分享平臺(tái)的形成[27]。六國(guó)水利部門通過加強(qiáng)戰(zhàn)略交流合作和科技互動(dòng),積極推進(jìn)流域內(nèi)信息資源共享發(fā)展,增強(qiáng)防汛抗旱響應(yīng)能力,充分發(fā)揮民生保障的作用,促進(jìn)瀾湄水資源交流步入“快車道”[28]。先后兩屆瀾湄水資源論壇的順利召開有助于進(jìn)一步促進(jìn)水資源的全球?qū)W術(shù)交流,參加者不僅包括各國(guó)政府部門工作人員,也包括世界各國(guó)科研人員,促進(jìn)構(gòu)建多元化視野，并激發(fā)各行各業(yè)的研究興趣,助推世界科學(xué)技術(shù)的提升。

3.4 提供跨境水資源合作的平臺(tái)

瀾湄合作的成員國(guó)都是由瀾湄流域內(nèi)的國(guó)家組成，有助于形成瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體。中國(guó)雖是主要資金來(lái)源國(guó)，但其定位一直是“引導(dǎo)者”而不是“領(lǐng)導(dǎo)者”[29]，不會(huì)借助機(jī)制稱霸。恰恰相反，在美國(guó)-湄公河伙伴關(guān)系中，美國(guó)處于主導(dǎo)地位，利益大小的分配是由美國(guó)決定的，湄公河國(guó)家不能真正為自己謀利益，這與瀾湄合作有著本質(zhì)上的區(qū)別，瀾湄合作中每一個(gè)成員國(guó)的地位都是平等的，不僅提供了一個(gè)合作平臺(tái)，而且還可以公平分配利益。瀾湄合作啟動(dòng)以來(lái)，中國(guó)多次給湄公河國(guó)家應(yīng)急補(bǔ)水，幫助下游國(guó)家度過危機(jī)，得到了湄公河國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)的高度贊賞。水資源關(guān)聯(lián)著整個(gè)瀾湄流域的發(fā)展，水資源的合理配置增強(qiáng)了湄公河五國(guó)對(duì)中國(guó)的信心，為建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4 完善瀾湄水資源合作機(jī)制

瀾湄水資源合作機(jī)制主要以工作小組的形式開展，雖然這樣的合作方式使成員國(guó)更易選擇和接受，但如果想要長(zhǎng)期發(fā)揮制度本身的優(yōu)勢(shì)，還需要建設(shè)聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)來(lái)提升其制度化水平，并通過聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)確定具體的工作任務(wù)。在推進(jìn)跨境水資源合作的進(jìn)程中，域外國(guó)家的介入仍然是一個(gè)重大的影響因素，尤其是美國(guó)加大對(duì)瀾湄流域水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入以及非政府組織對(duì)水資源合作的介入直接影響了瀾湄水資源合作機(jī)制的開展。在此背景下，中國(guó)不僅要通過增加具體的措施來(lái)促進(jìn)水資源合作的發(fā)展，還要通過擴(kuò)大自身的影響力，削弱湄公河國(guó)家對(duì)中國(guó)的消極評(píng)價(jià)。瀾湄流域國(guó)家作為一個(gè)整體在跨境水資源合作方面應(yīng)該共同參與，不能僅依靠一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家的力量，應(yīng)鼓勵(lì)各國(guó)積極參與進(jìn)來(lái)。當(dāng)前參與主體的具體類型主要是政府部門和相關(guān)企業(yè)，未來(lái)應(yīng)該擴(kuò)大參與主體，把非政府組織也囊括其中，推動(dòng)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的建設(shè)。

4.1 建立聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，明確工作任務(wù)

瀾湄水資源合作機(jī)制中，工作小組主要負(fù)責(zé)開展與落實(shí)國(guó)際水資源合作的工作,雖然短期成效較顯著，但其仍無(wú)法承擔(dān)統(tǒng)一流域委員會(huì)的工作，所以沿岸各方應(yīng)密切合作，形成一個(gè)發(fā)展和管理瀾湄流域的相關(guān)規(guī)范，若有可能，應(yīng)組建適當(dāng)?shù)牧饔蛭瘑T會(huì)，將共同的標(biāo)準(zhǔn)提升至國(guó)際法的層面，保證該標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行更有影響力[30]。要想建立流域委員會(huì)，可以先通過建立統(tǒng)一的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)來(lái)獲得國(guó)家更多授權(quán)，逐步提升制度化水平，從而更好地促進(jìn)跨境水資源合作，更好地應(yīng)對(duì)合作過程中發(fā)生的沖突。聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)可以包括以下幾個(gè)方面的工作：①開展流域內(nèi)的聯(lián)合監(jiān)測(cè)，例如根據(jù)各個(gè)國(guó)家的情況設(shè)立建立聯(lián)合或協(xié)調(diào)的水質(zhì)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，保證在開發(fā)利用水資源時(shí)減少對(duì)水資源的損害。②開展監(jiān)督與評(píng)估的工作。一方面，通過對(duì)流域國(guó)開展水資源開發(fā)利用情況的監(jiān)督，可以及時(shí)向相關(guān)國(guó)匯報(bào)有關(guān)情況。另一方面，通過跨境環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目預(yù)測(cè)和評(píng)估，減少給環(huán)境帶來(lái)的不利影響。③開展緊急環(huán)境事故的預(yù)防和協(xié)調(diào)工作。在進(jìn)行水資源的開發(fā)利用過程中，可能會(huì)突發(fā)污染事故，雖然合作機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法的權(quán)力，但是由于工作期間掌握較多流域信息，可以發(fā)揮中間協(xié)調(diào)作用，減少?zèng)_突發(fā)生。

4.2 擴(kuò)大自身影響力，有效應(yīng)對(duì)流域外國(guó)家的干擾

水資源問題一直是流域外國(guó)家試圖攻擊中國(guó)的焦點(diǎn)，中國(guó)作為上游國(guó)家更容易成為別國(guó)攻擊的對(duì)象。把阻礙中國(guó)發(fā)展的因素轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)中國(guó)在瀾湄流域發(fā)展的動(dòng)力，更能擊破其他國(guó)家的謊言，樹立中國(guó)的正面形象。首先，應(yīng)擴(kuò)大中國(guó)在瀾湄流域的影響力。水資源問題關(guān)聯(lián)著許多其他問題，要更加專注打造水資源合作，使之成為我國(guó)推行瀾湄合作的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。一方面，其他國(guó)家利用輿論損害中國(guó)的形象時(shí)，中國(guó)應(yīng)該利用輿論進(jìn)行反擊，并通過完善信息共享平臺(tái)，進(jìn)一步促進(jìn)知識(shí)和信息的共享，使流域外國(guó)家編造的謊言不攻而破。另一方面，加強(qiáng)與其他合作機(jī)制的合作，尤其是與湄委會(huì)的合作。湄委會(huì)也在調(diào)整自己的結(jié)構(gòu)，試圖減輕域外國(guó)家對(duì)湄委會(huì)事務(wù)決策的影響。中國(guó)可以通過與其合作交流，提升自己在瀾湄流域的影響力，掌握瀾湄流域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。其次，應(yīng)加強(qiáng)與湄公河國(guó)家之間的聯(lián)系。一方面，應(yīng)加大對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)常為西方大國(guó)所把控。例如美國(guó)在瀾湄流域打造一些示范項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)在湄公河-美國(guó)伙伴關(guān)系中的建設(shè)重點(diǎn)是關(guān)于水利基礎(chǔ)建設(shè)和水安全相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)。中國(guó)應(yīng)加大對(duì)湄公河流域國(guó)家的資金投入，致力于水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[31]，并通過一些示范項(xiàng)目快速提升中國(guó)在瀾湄地區(qū)的影響力，加強(qiáng)湄公河國(guó)家對(duì)中國(guó)的信心。另一方面，中國(guó)可以用先進(jìn)的水利經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)其他五國(guó)。新中國(guó)治水事業(yè)有70多年的發(fā)展歷史，具有豐富的治水經(jīng)驗(yàn)，可以為湄公河國(guó)家借鑒。

4.3 鼓勵(lì)流域國(guó)共同參與，形成統(tǒng)一整體

瀾湄流域國(guó)家作為一個(gè)整體，不應(yīng)以一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或者國(guó)家地位來(lái)判斷其在瀾湄流域享有的權(quán)利和承擔(dān)的職責(zé)。在合作過程中，不論國(guó)家大小都應(yīng)該平等參與到事務(wù)決策當(dāng)中，應(yīng)該從相互平等、共同協(xié)商的角度出發(fā)，而不是置身事外。瀾湄合作的經(jīng)驗(yàn)也可以表明，“共商共建共享”的原則，能發(fā)揮制度本身蘊(yùn)含的巨大能量，更易激發(fā)參與國(guó)合作的積極性，提升各個(gè)國(guó)家的主人翁意識(shí)，為制度源源不斷地注入動(dòng)力。在合作的過程中，各個(gè)國(guó)家的地位是平等的，在享有利益的同時(shí)，國(guó)家也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在官方層面，可通過地方政府洽談拉近國(guó)家之間的關(guān)系，通過加快建設(shè)基礎(chǔ)水利設(shè)施、相關(guān)科技文化之間的交流等來(lái)增加國(guó)家之間的信任程度。在民間層面，我們可以通過增加成果展示的類型增加民眾對(duì)跨境水資源合作的了解，比如在各國(guó)高校內(nèi)展示瀾湄合作成果、激勵(lì)各國(guó)學(xué)生積極參與、在電視臺(tái)播放宣傳片等，使廣大民眾了解瀾湄流域取得的成績(jī)等增強(qiáng)全流域的信心，推動(dòng)湄公河國(guó)家以參與者的身份積極行動(dòng)起來(lái)。

4.4 增加合作主體類型，促進(jìn)多元合作

對(duì)外開展水資源合作的主體不應(yīng)該僅包括政府和企業(yè)，還應(yīng)該包括一些非政府組織。例如美國(guó)一直借助非政府組織保護(hù)水資源的名義介入瀾湄流域的水資源開發(fā)活動(dòng)，其中最有影響的是“國(guó)際河流組織”，該組織會(huì)對(duì)水電站的建設(shè)進(jìn)行環(huán)評(píng)并把結(jié)果發(fā)給投資方，最終影響水電站的建立。雖然該組織的一系列活動(dòng)并不是當(dāng)?shù)卣С诌M(jìn)行的，但實(shí)際上已經(jīng)影響到相關(guān)活動(dòng)的決策，而且環(huán)評(píng)的結(jié)果會(huì)直接對(duì)民眾的態(tài)度產(chǎn)生影響，不利于水資源的開發(fā)利用。瀾湄合作機(jī)制可以通過非政府組織加強(qiáng)與民眾之間的聯(lián)系，促進(jìn)地方支持水資源合作機(jī)制的建設(shè)。我國(guó)作為發(fā)起國(guó)更應(yīng)該發(fā)揮帶頭作用，促進(jìn)非政府組織參與對(duì)外援助?？梢酝ㄟ^政府和企業(yè)的資金和技術(shù)支持，加速培育非政府組織，在國(guó)內(nèi)經(jīng)過實(shí)驗(yàn)后再對(duì)國(guó)外進(jìn)行援助[32]，形成多主體參與的援助模式。

5 結(jié) 語(yǔ)

瀾湄流域作為東南亞重要的跨境流域之一，流域各國(guó)都為水資源的合作做出了相應(yīng)的努力，在國(guó)際合作原則的基礎(chǔ)上構(gòu)建了許多相應(yīng)的合作機(jī)制。由于現(xiàn)存的合作機(jī)制在成員國(guó)組成、合作議題和資金來(lái)源等方面尚存在著不足，這為中國(guó)提出瀾湄合作機(jī)制創(chuàng)造了機(jī)遇。瀾湄合作機(jī)制倡導(dǎo)國(guó)際軟法治理，具有重要意義，在這一創(chuàng)新性的舉措下，瀾湄水資源合作取得了一系列成績(jī)，發(fā)揮了國(guó)際軟法的作用。但瀾湄水資源合作機(jī)制仍然存在著不足，可以通過建立聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大自身影響力、鼓勵(lì)流域國(guó)共同參與、增加合作主體類型等措施來(lái)推動(dòng)跨境水資源合作的活動(dòng)開展，促進(jìn)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的建設(shè)。