文/陳詩穎

大城市，即大都市，主要是指達(dá)到一定規(guī)模的城市，擁有一定的人口與基礎(chǔ)設(shè)施。確切來說，都市是指大規(guī)模的城市群體中的中心城市或核心城市，但它必須具有國際公認(rèn)的人口規(guī)模，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)，它還應(yīng)具備各種現(xiàn)代化的城市功能和國際化的城市特色。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和城市逐步擴(kuò)張，人口也日益向擁有巨大經(jīng)濟(jì)成長空間的都市流動(dòng)。2021年9月中國統(tǒng)計(jì)局公布的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市總?cè)丝谇闆r》等資料表明，目前的中國人口超大、特大城市數(shù)量已達(dá)到21個(gè)。[1]深 僅次于上海和北京排在第三名，人口數(shù)達(dá)到1749萬人，其中城區(qū)人口（常住人口）1744萬人。深 作為排名前列的大城市，在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、促進(jìn)人民生活水平和質(zhì)量顯著提高的同時(shí)，也面臨交通擁堵、資源緊張、房價(jià)高企、環(huán)境污染等“城市病”，其中住房問題是“城市病”中最受市民重視的。根據(jù)調(diào)查，中國城市中百分之七十的新居民和年輕人都通過租房來緩解住房的困難。而這些人群也存在著買不到房子和租不好房子的實(shí)際問題。針對(duì)新青年的有效的住房保障制度有利于大城市的可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定。

一、深圳新青年住房保障的現(xiàn)狀

（一）深 新青年住房現(xiàn)狀

據(jù)《深 市第七次全國人口普查公報(bào)[1]（第六號(hào)）——全市流動(dòng)人口情況》，截至2020年11月1日零時(shí)，深市常住人口中，人戶分離人口為14105779人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為1667041人，流動(dòng)人口為12438738人。[2]與2010年第六次全國人口普查相比，流動(dòng)人口增加4216984人，增長51.29%。經(jīng)計(jì)算，流動(dòng)人口占全市常住人口的71%，人口倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重，新市民與青年占比較大。深 的流動(dòng)人口在十年內(nèi)增長過半，大量人口的涌入，導(dǎo)致對(duì)住房需求的急劇上升。2010年深 房屋均價(jià)為18000元/平方米，2021年末深 房屋均價(jià)為71000元/平方米，與2021年相比漲了2.94倍。新青年的購房能力遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)暴漲的房價(jià)。深 貝殼研究院2022年發(fā)布的《深 青年租房報(bào)告》顯示，深 市民超過八成租房居住，其中35歲以下的青年人占比69%，是租房群體的絕對(duì)主力，青年人租房的需求極大。報(bào)告同時(shí)顯示，以整租或合租方式居住的深 市民占比高達(dá)81.5%。[3]

據(jù)樂有家研究中心統(tǒng)計(jì)，深 近5年里租金漲幅23%，2019年深 平均房租水平邁進(jìn)70元/平方米/月，2021年租金與2019年環(huán)比基本持平。近2年深 租金漲幅放緩，但仍處于高位。通過對(duì)深 各行政區(qū)租金水平進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)各區(qū)租金水平與區(qū)域發(fā)展情況緊密相關(guān)。當(dāng)前福田區(qū)與南山區(qū)是深 發(fā)展的核心區(qū)域和人才集聚區(qū)，租金水平為全市最高，突破了三位數(shù)。福田區(qū)房屋平均租金達(dá)到124元/平方米/月，南山區(qū)達(dá)到125元/平方米/月，若想要在福田區(qū)或南山區(qū)租一套45平方米的房子，平均租金將大于5000元/月。隨著城市公共交通的完善，更多新青年租房選擇龍華區(qū)、龍崗區(qū)、光明區(qū)等，租金僅為福田區(qū)和南山區(qū)的1/2至1/3，多數(shù)人處于職住分離的狀態(tài)，每日通勤時(shí)間大于30分鐘。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年深 每平方米租金均價(jià)為94.87元。一線城市中，北京、上海、深 蟬聯(lián)房租收入比前三，其中深 的房租收入比為33%，位列全國第一，但城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低于北京、上海和杭州，與位列第二的北京相比，北京與深 房租均價(jià)差距為8%，但深 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距為15%，新青年租房壓力不容小 (表1)。

表1 一、二線城市房租收入比排名（2021年）

（二）深 住房保障現(xiàn)狀

目前，我國正加快建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主的社會(huì)住房保障體系。2021年3月，國務(wù)院政府工作報(bào)告指出，要解決好大城市住房難題，切實(shí)擴(kuò)大保障性租賃住房供給，進(jìn)一步減輕租賃住房稅費(fèi)壓力，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。7月，國務(wù)院政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，提出了建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設(shè)計(jì)。11月，廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施意見》，確定深 市和其余9個(gè)城市為發(fā)展保障性租賃住房的重點(diǎn)城市。

2018 年 8 月，深 市出臺(tái)了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，預(yù)計(jì)到2035年前籌集各類住房170萬套，系統(tǒng)構(gòu)建由市場商品住房、人才住房、安居型商品房和公租房組成的“4+2+2+2”住房供應(yīng)與保障體系。其中，由人才住房、安居型商品房、公租房組成的公共住房供給體系占未來城市住房總供給量的60%，目前擬建設(shè)項(xiàng)目和正在建設(shè)項(xiàng)目也按照該比例進(jìn)行建設(shè)供應(yīng)（圖1）。

圖1 深圳住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)

根據(jù)《深 市人民政府關(guān)于深 公共住房情況的專項(xiàng)工作報(bào)告》，“十三五”期間，全市建設(shè)籌集公共住房44.2萬套，超額完成原定40萬套的目標(biāo)，供應(yīng)26.1萬套，分別為“十二五”期間的2.4倍和2.3倍，創(chuàng)歷史新高，政策效果顯著，公共住房的供應(yīng)量有一定的提升。[4]同時(shí)，通過規(guī)范住房租賃市場管理并提高住房公積金租房提取額度等方式，加大對(duì)居民租房的支持力度，促進(jìn)了租賃市場健康發(fā)展。

二、深圳住房保障存在問題

（一）政策門檻高且逐步收緊

將深 市的住房保障申請(qǐng)政策與其他大城市對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，深 保障住房申請(qǐng)門檻相對(duì)較高，且有政策收緊的趨勢，與上海、北京進(jìn)行對(duì)比如表2所示（僅對(duì)差異較大的部分進(jìn)行梳理）。

表2 上海、北京、深圳住房保障準(zhǔn)入條件對(duì)比表

經(jīng)政策對(duì)比，深 與上海、北京等大城市的保障性住房申請(qǐng)存在以下幾點(diǎn)差異：第一，戶籍要求。深 要求申請(qǐng)保障性住房的居民必須具有深 戶籍，而上海和北京允許持有居住證或者暫住證的居民，在符合其他條件的情況下申請(qǐng)保障性住房。在深 積分落戶政策逐漸收緊的環(huán)境下，具有本市戶籍的硬性要求將會(huì)是申請(qǐng)保障性住房的第一道難關(guān)。第二，社保繳費(fèi)年限要求。對(duì)于申請(qǐng)購買保障性住房的居民，三地均要求申請(qǐng)人在本市連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿5年及以上。深 目前已公布的關(guān)于購買安居型商品房和人才住房的相關(guān)政策的征求意見稿將連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)的年限提升到10年，有政策收緊的趨勢。對(duì)于申請(qǐng)租賃公租房的居民，上海與北京僅要求提供本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)的證明，而深 要求居民參加本市社會(huì)保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)3年，具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷或者中級(jí)及以上職稱的居民至少繳納1年社保才可以申請(qǐng)。第三，購房年齡要求，三地對(duì)于購買保障性住房的差異主要體現(xiàn)在單身人士的戶籍和年齡上。上海政策較為寬松但限于本市戶籍居民，男性年滿28周歲、女性年滿25周歲即可申請(qǐng)。北京要求單身申請(qǐng)購買的，申請(qǐng)人不受戶籍影響，但應(yīng)當(dāng)年滿30周歲。深 要求具有本市戶籍并年滿35歲，相較上海和北京要求更高。

（二）供需失衡嚴(yán)重，住房資源不均衡

據(jù)深 市政府調(diào)查，目前深 常住人口的住房保障覆蓋率不足10%，達(dá)不到國家規(guī)定23%的下限要求，更遠(yuǎn)低于新加坡82%、我國香港43%的水平。為提高住房保障覆蓋率，“十三五”期間，全市共建設(shè)籌集公共住房44.2萬套，公共住房建設(shè)速度較快但供應(yīng)速度較慢，其間只供應(yīng)26.1萬套。截至2022年6月30日，深 市安居房和公租房輪候庫在庫申請(qǐng)人數(shù)分別為18.54萬人（安居房）、39.26萬人（公租房）。2021年深 預(yù)計(jì)供應(yīng)4萬套公共住房（含公租房），而每年新增公共住房申請(qǐng)人數(shù)約為7萬人，公共住房供應(yīng)規(guī)模增長仍然滯后于需求人群規(guī)模增長，供需比差距極大。據(jù)大多數(shù)居民反饋，若想成功購買或租賃公共住房，在庫輪候時(shí)間需5至10年才能輪候到心儀的住房。

深 各區(qū)由于早期開發(fā)力度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同的原因，存在公共住房資源不均衡的問題。福田、羅湖、南山三區(qū)的公共住房輪候規(guī)模較大，而新增建設(shè)的公共住房絕大多數(shù)位于龍崗、坪山、光明等區(qū)域。從表3可以看出，為滿足福田區(qū)、南山區(qū)和羅湖區(qū)這三個(gè)熱門區(qū)域的公共住房需求，深 政府在這三個(gè)區(qū)大力建設(shè)籌集公共住房項(xiàng)目，各區(qū)套數(shù)均在9000套左右，數(shù)量位于全市的第二梯隊(duì)，占全市建設(shè)籌集總量的32%，但基本建成（含竣工）的數(shù)量僅占全市總量的6%。同時(shí)，相當(dāng)一部分公共住房項(xiàng)目位于寶安、龍崗、坪山、大鵬等相對(duì)偏遠(yuǎn)地段，住房與居民需求適配度較低，配套不足，市民承租購買意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致部分房源出現(xiàn)空置，公共住房資源浪費(fèi)，新市民、新青年的住房問題仍舊嚴(yán)峻。

表3 深圳市2021 年公共住房任務(wù)分工一覽表 （單位：套）[5]

（三）土地供應(yīng)緊張，存量房源利用不足

根據(jù)2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)，深 人口密度為8791人/平方公里，位列全國第一，是深 2018年人口密度的1.35倍（6484人/平方公里），是第二名東 的2.07倍，但深 的土地面積是北京的八分之一、上海的三分之一，有限的土地資源和不斷增長的人口，讓深 成為一個(gè)嚴(yán)重缺地的城市。深 在土地規(guī)劃中，設(shè)置了30%的工業(yè)用地紅線和50%的生態(tài)用地紅線，這樣一來，留給住宅的用地只有20%左右，而住宅用地的分配又進(jìn)一步減少了公共住房的比例?！渡?市2022年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》統(tǒng)計(jì)，新供應(yīng)用地集中在寶安、龍崗、龍華、坪山、光明、深汕等區(qū)域，這些區(qū)域也是公共住房供應(yīng)的主要區(qū)域，而福田、南山、羅湖等市中心地區(qū)土地基本已開發(fā)完畢，只能通過更新整備的方式提供公共住房，而老舊房屋和土地歷史遺留問題多、更新整備難度大、改造建設(shè)時(shí)間長，是限制該供應(yīng)方式的主要原因（表4）。

表4 2022年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃分區(qū)結(jié)構(gòu)表[6] 單位：公頃

深 供應(yīng)公共住房還有一個(gè)重要的渠道就是盤活存量住房，即租賃或收購住宅或商務(wù)公寓、城中村住房和沒收違法建筑以及其他社會(huì)存量用房，將其按規(guī)定改建成租賃住房。市場上的商業(yè)用房掌握在開發(fā)商手中，政府進(jìn)行租賃或收購較為容易，而大量的城中村房源集中在村股份公司、村民手中。據(jù)調(diào)查，深 市城中村用地總規(guī)模約32萬平方米，約占深 土地總面積的16.7%，城中村農(nóng)民房或私人自建房超過35萬棟，總建筑面積高達(dá)1.2億平方米，占全市住房總量的49%。城中村住房與商品房平分住房市場，其中涉及的利益主體多，訴求復(fù)雜，規(guī)?；赓U、改造盤活并統(tǒng)籌管理難度較大。深 于2019年出臺(tái)《深 市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》并成功改造 田新圍仔村、上步南向東圍村、水圍村等城中村，但總體數(shù)量仍然較少。這些成功進(jìn)行綜合整治的城中村具有一定的先天優(yōu)勢，想要進(jìn)一步推廣萬村聯(lián)合，將城中村納入政策性住房體系的改造模式，還需要作進(jìn)一步研究。

三、優(yōu)化新青年住房保障問題的路徑思考

（一）擴(kuò)大政策覆蓋面，實(shí)行分級(jí)保障補(bǔ)貼制度

深 保障性住房政策收緊的原因主要是“補(bǔ)磚頭”速度和總量跟不上需求，這時(shí)候應(yīng)該運(yùn)用“補(bǔ)人頭”的政策填補(bǔ)政策空缺，將市場存量住房納入優(yōu)惠政策體系，為保障性住房建設(shè)提供緩沖期。深 于2021年9月取消了應(yīng)屆畢業(yè)生落戶生活補(bǔ)貼，目前僅針對(duì)領(lǐng)軍型人才提供住房補(bǔ)貼，其余居民只能申請(qǐng)公積金租賃補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額為應(yīng)繳存額的65%。由于繳存比例不一、金額不同，該補(bǔ)貼方式力度有限。為擴(kuò)大保障覆蓋面，建議實(shí)行分級(jí)保障補(bǔ)貼制度，將申請(qǐng)住房保障的對(duì)象進(jìn)行劃分，如針對(duì)已申請(qǐng)保障性住房的中低收入家庭和個(gè)人、符合條件的各類人才、特殊群體等，分級(jí)制定適宜的補(bǔ)貼政策，以不同的收入階段和居住條件劃定補(bǔ)貼比例，只要符合條件就能夠領(lǐng)取對(duì)應(yīng)的住房租賃補(bǔ)貼，進(jìn)一步完善住房保障政策。

（二）科學(xué)分析居民需求，合理布局保障性住房資源

對(duì)住房資源進(jìn)行合理布局是現(xiàn)階段能夠一定程度上解決住房資源不均衡和供需失衡問題的方法。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，將申請(qǐng)住房保障的居民需求納入數(shù)據(jù)庫進(jìn)行分析，信息涵蓋學(xué)歷、收入、家庭狀況、居住情況、職業(yè)、信用狀況及住房需求等，結(jié)合全市配套設(shè)施、交通規(guī)劃、商辦區(qū)域分布情況，將保障住房的分布和分配機(jī)制與居民需要切實(shí)結(jié)合起來，科學(xué)調(diào)整保障住房分布地圖。中心地區(qū)和辦公集聚區(qū)以保障性租賃住房為主，滿足單身青年和小型家庭職住結(jié)合、享受現(xiàn)代生活的需求。非中心配套齊全的區(qū)域以安居型商品房為主，加強(qiáng)公共配套建設(shè)，保證居住區(qū)周邊教育和醫(yī)療資源充足，完善交通設(shè)施，打造宜居社區(qū)，滿足多人家庭對(duì)于安居的需求。保障性住房的合理分布能對(duì)需求不同的居民進(jìn)行分流，提升未來保障性住房分配科學(xué)性和合理性。

（三）靈活開展住房改造，挖掘存量土地和住房供給潛力

針對(duì)供應(yīng)新用地和更新整備難度較大的地區(qū)作科學(xué)分析，選取部分位于就業(yè)中心附近、交通區(qū)位佳、改造條件好的城中村、空置商業(yè)和辦公樓，對(duì)其進(jìn)行更新改造，完善醫(yī)療教育和交通等設(shè)施布局，通過財(cái)稅金融土地支持等配套政策引入市場主體，推動(dòng)改造市場發(fā)展。改造后由政府指定的住房管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，逐步納入全市住房保障體系，改善擁擠混亂的居住環(huán)境，最大限度實(shí)現(xiàn)空間開放與共享，促進(jìn)存量住房資源整合利用。如中心區(qū)可借鑒日本東京的經(jīng)驗(yàn)，彈性利用中心區(qū)商業(yè)或辦公房屋內(nèi)的空置房屋，將其改造為共享辦公和居住空間，由專門的租賃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，滿足新青年遠(yuǎn)程辦公、職住混合等工作和生活的新需求。

深 土地供應(yīng)已漸漸由增量用地開發(fā)轉(zhuǎn)為存量用地開發(fā)，破解因土地歷史遺留問題限制土地二次開發(fā)的難題，是未來深 高質(zhì)量發(fā)展政策性住房的用地保障。加快土地歷史遺留問題處理相關(guān)政策和法律法規(guī)出臺(tái)，整合問題土地難題，提出解決方案，并針對(duì)迫切需要存量土地更新改造的區(qū)域，通過歷史遺留問題處理試點(diǎn)，形式開發(fā)先例，逐步推動(dòng)存量問題土地二次開發(fā)改造，打通政策路徑。