吳紹峰，王素珍，朱 瑤，章德林

(江西中醫(yī)藥大學(xué)中醫(yī)藥與大健康發(fā)展研究院，江西 南昌 330004)

當前，我國正面臨著“新四化”(黨的十八大報告中提出的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)深入融合發(fā)展，老齡化進程明顯加快的局面。在此背景下，我國的健康服務(wù)業(yè)飛速發(fā)展，居民對中醫(yī)藥服務(wù)的需求越來越高[1]。2008年，為大力推廣中醫(yī)藥文化、傳播中醫(yī)藥知識，中央財政首次安排3100萬元專項資金開展中醫(yī)藥知識普及工作。并在隨后2009-2010年相繼印發(fā)了相關(guān)實施方案并撥付相應(yīng)的專項基金[2，3]，讓居民進一步認識中醫(yī)藥，并充分了解和利用中醫(yī)藥的獨特優(yōu)勢。2014年，以發(fā)揮中醫(yī)藥在養(yǎng)生保健方面的優(yōu)勢為目的，多部門聯(lián)合發(fā)布《中國公民中醫(yī)養(yǎng)生保健素養(yǎng)》[4]。同年，《全民健康素養(yǎng)促進行動規(guī)劃(2014-2020年)》[5]對工作推進任務(wù)作出具體要求，并指出提升居民中醫(yī)養(yǎng)生保健素養(yǎng)是促進健康素養(yǎng)的重要內(nèi)容，這進一步突顯了國家對中醫(yī)藥事業(yè)的重視。2016年，《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)》[6]出臺，將中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略提升到國家層面。同年，為強化居民對中醫(yī)藥健康文化知識的認識、推動中醫(yī)藥健康生活方式的普及宣傳，十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強健康促進與教育的指導(dǎo)意見》[7]。2019年《關(guān)于實施健康中國行動的意見》[8]指出政府及相關(guān)部門要持續(xù)推進普及中醫(yī)藥健康文化的工作穩(wěn)步進行，全社會范圍積極推廣“中醫(yī)中藥中國行”活動的展開。這些政策對我國中醫(yī)藥的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但在后續(xù)發(fā)展過程中仍存在一些問題，如中醫(yī)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布不均、中醫(yī)藥傳承和創(chuàng)新不夠、中藥產(chǎn)業(yè)集中度不高、基層中醫(yī)藥服務(wù)水平亟需提升等。

因此，本文采用文本內(nèi)容分析法，通過NVivo 12軟件對我國2006-2021年國家層面頒布的37份中醫(yī)藥相關(guān)政策進行文本分析，同時運用Rothwell和Zegveld政策工具進一步探析我國現(xiàn)行中醫(yī)藥政策的不足，為后續(xù)政策的制定和完善提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過訪問國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局等政府網(wǎng)站以及北大法寶等法律法規(guī)檢索網(wǎng)站，以“中醫(yī)藥”為題名或關(guān)鍵詞獲取相關(guān)政策文件，檢索時間為2006-2021年。

1.2 納入和排除標準

納入標準：發(fā)文單位為國務(wù)院及其直屬機構(gòu)；選取反映政府意志的政策文件如律法規(guī)、意見、通知等。排除標準：與“中醫(yī)藥”關(guān)聯(lián)性較弱的政策；部門工作報告及領(lǐng)導(dǎo)講話等。最終納入37份中醫(yī)藥政策文件，見表1。

表1 2006-2021年我國發(fā)布的37篇中醫(yī)藥相關(guān)政策文件

其中，法規(guī)1份(2.70%)，規(guī)劃17份(45.95%)，意見8份(21.62%)，通知6份(16.22%)、計劃2份(5.41%)、政策措施1份(2.70%)、方案1份(2.70%)、指南1份(2.70%)。

1.3 研究理論框架

政策工具是政府為達成特定目標而選取的方法和手段，是內(nèi)容分析法的重要類目[9]。政策工具理論將政策的結(jié)構(gòu)性作為立論基礎(chǔ)，認為政策能夠憑借一系列基本的單元工具的合理組合構(gòu)建出來[10]。經(jīng)過發(fā)展，政策工具目前已發(fā)展出多種分類方式，Phhal等[11]將政策工具分成自愿型、混合型、強制型；Hoppmann等[12]將其劃分為基本層、綜合層和戰(zhàn)略層；Hood C C等[13]將其分為信息型、權(quán)威型、資財型和組織型；L.McDonnell等[14]則將政策工具分為激勵性、能力建設(shè)、命令性和系統(tǒng)變化；其中，最為經(jīng)典的是Rothwell和Zegveld[15]將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3類。

本研究采用Rothwell和Zegveld的分類方法。

供給型政策工具推動中醫(yī)藥政策的實施，從培養(yǎng)合格的中醫(yī)藥人才、為中醫(yī)藥發(fā)展提供財力支持、完善中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方面不斷推動中醫(yī)藥發(fā)展。供給型政策工具具體可細分為人才支持、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生服務(wù)、科技等要素等方面。政策對中醫(yī)藥的拉動力具體體現(xiàn)在需求型政策工具的使用上，通過推進中醫(yī)藥健康與相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、開展具有中醫(yī)藥特色的示范工程等方式拉動供需關(guān)系變化以促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。

需求型政策工具又可分為產(chǎn)業(yè)塑造、財政補貼、示范項目等方面；政策對中醫(yī)藥的引導(dǎo)具體體現(xiàn)環(huán)境型政策工具的使用上，政府利用法規(guī)規(guī)范中醫(yī)藥發(fā)展秩序、將中醫(yī)診療項目及中藥藥劑納入報銷范圍、加強中醫(yī)藥文化宣傳等措施有效支撐并優(yōu)化中醫(yī)藥發(fā)展政策的執(zhí)行環(huán)境。環(huán)境型政策工具可分為目標規(guī)范、法規(guī)管制、醫(yī)保支持等方面。

近年來，此分類得到了我國大部分學(xué)者的認同，并在突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策[16]、地攤經(jīng)濟政策[17]、全民健身政策[18，19]、網(wǎng)絡(luò)安全政策[20]、區(qū)塊鏈政策[21]、數(shù)字經(jīng)濟政策[22]、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策[23]、健康扶貧政策[24]等領(lǐng)域得到了廣泛的運用。因此，通過本視角與理論框架來分析我國中醫(yī)藥政策的發(fā)展，兼具理論的適用性與現(xiàn)實的可操作性。

1.4 研究方法與工具

在研究方法上，本文采用內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析聚焦于對政策文本從表層深入到文本深層的分析方法，盡可能地挖掘出詞語表面所涵蓋的更深層次意義，進而相比較、判斷、提取價值性等，這也是社科研究中最重要的研究方法之一[25]。

在分析工具上，采用NVivo 12軟件作為本文的內(nèi)容分析工具。作為目前較為先進的質(zhì)性分析軟件，NVivo 12軟件可以增強定性研究過程。因此，本文首先采用NVivo 12編碼功能對37份政策文本進行編碼，然后對數(shù)據(jù)進行節(jié)點分類、頻數(shù)統(tǒng)計等，最后利用“查詢功能”對編碼結(jié)果進行可視化呈現(xiàn)并分析，最終得出研究結(jié)論和建議。

2 研究結(jié)果

2.1 政策文本的詞頻分析

詞語是對政策文本內(nèi)容的高度概括，它出現(xiàn)次數(shù)的多少可以直觀、便捷地展現(xiàn)政策內(nèi)容的規(guī)劃導(dǎo)向，同時能夠反映某項事物受到政策制定者重視程度深淺。將37份國家層面的中醫(yī)藥政策文本導(dǎo)入NVivo 12軟件中，生成中醫(yī)藥政策詞云圖，如圖 1所示。

圖1 中醫(yī)藥政策詞云圖

出現(xiàn)頻次較高的詞匯主要有中醫(yī)藥、中醫(yī)、服務(wù)、建設(shè)、發(fā)展、健康等詞，見表2。

表2 中醫(yī)藥政策高頻詞統(tǒng)計

“中醫(yī)藥”是出現(xiàn)頻率最高的詞匯(見表2)，說明國家對中醫(yī)藥的傳承與發(fā)展越來越重視。中醫(yī)藥作為中華民族的文明瑰寶，是五千多年文明的結(jié)晶，為全民健康作出了巨大貢獻。“中醫(yī)”和“服務(wù)”也排在列表前位。中醫(yī)歷來講究“辯證施治”“治未病”，使用中醫(yī)服務(wù)不僅能減少患者痛苦同時還能降低醫(yī)療成本。在此次新冠疫情“大考”中，中醫(yī)藥從中醫(yī)角度研究確定病因病基、治則治法，形成了覆蓋醫(yī)學(xué)觀察期、輕型、普通型、重型、危重型、恢復(fù)期發(fā)病全過程的中醫(yī)診療規(guī)范和技術(shù)方案，以“三藥三方”為代表的針對不同類型新冠肺炎的治療中成藥和方藥，臨床療效確切，有效降低了發(fā)病率、轉(zhuǎn)重率、病亡率，提高了治愈率，加快了恢復(fù)期康復(fù)[26]。中醫(yī)藥不僅在國內(nèi)抗擊疫情作出了不可磨滅的貢獻，同時也獲得了廣泛的國際認可。截至2022年4月，中方已向150多個國家和地區(qū)介紹中醫(yī)藥診療方案，向10多個有需求的國家和地區(qū)提供中醫(yī)藥產(chǎn)品，選派中醫(yī)專家赴29個國家和地區(qū)幫助指導(dǎo)抗疫，贏得了廣泛國際贊譽[27]。“建設(shè)”與“發(fā)展”緊隨其后，這表明自黨的十八大以來，我國的中醫(yī)藥服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展取得了輝煌的成績，為新冠肺炎疫情防控、健康中國建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻了中醫(yī)藥智慧和力量。

2.2 政策文本內(nèi)容分析

通過NVivo 12軟件對37件國家層面的中醫(yī)藥政策文本進行編碼后最終形成16個主題，1044個參考點，如表3所示，根據(jù)此政策節(jié)點編碼表，可以反映出各政策工具的具體內(nèi)容。

表3 中醫(yī)藥政策節(jié)點編碼表

“供給型”的節(jié)點數(shù)量最多，為583個，占比55.84%。具體包括公共衛(wèi)生服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科研、信息化支持，人才支持，資金投入5個方面。主要編碼點集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才支持上。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，包括加強中醫(yī)輔助設(shè)備配備、加快建設(shè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中醫(yī)館、完善中醫(yī)藥診療服務(wù)設(shè)施；在人才支持方面，包括實施中醫(yī)藥人才培養(yǎng)工程、健全人才成長發(fā)展的激勵機制、推廣“縣管鄉(xiāng)用”“鄉(xiāng)管村用”用人模式等。

“環(huán)境型”節(jié)點次之，為336個，占比32.18%。具體包括：策略性措施、法規(guī)管制、金融支持、目標規(guī)劃、醫(yī)保支持、政策宣傳6個方面。編碼主要表現(xiàn)在法規(guī)管制和政策宣傳上。在法規(guī)管制方面，政府著力推動中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)管理機制優(yōu)化，強化中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)監(jiān)管規(guī)范中醫(yī)藥發(fā)展秩序，以促進中醫(yī)藥健康發(fā)展；在政策宣傳方面，政府通過開展中醫(yī)藥文化科普巡講，加強中醫(yī)藥文化宣傳，讓更多人認識并了解中醫(yī)藥。

“需求型”節(jié)點最少，僅為125個，占比11.98%。具體包括財政補貼、產(chǎn)業(yè)塑造、海外推廣、示范項目、組織協(xié)同5個方面。從內(nèi)容編碼來看，樣本著重于海外推廣、示范項目上。在海外推廣上，中醫(yī)藥技術(shù)、藥物和服務(wù)在“一帶一路”戰(zhàn)略帶領(lǐng)下正走向世界，促進國際間合作與交流；在示范項目上，主要是建設(shè)有中醫(yī)藥特色的示范區(qū)，總結(jié)工作經(jīng)驗。

2.3 我國中醫(yī)藥政策存在的主要問題

2.3.1 供給型政策工具溢出

從供給型政策工具來看，公共衛(wèi)生服務(wù)政策占比最大，其次為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策，資金投入政策占比最少。可見我國政府十分重視中醫(yī)藥服務(wù)的推廣，原因在于國家堅持以人為本，實現(xiàn)中醫(yī)藥成果人民共享，且中醫(yī)藥文化理念易于為人民群眾所接受[28]。為了更好地針對城鄉(xiāng)居民存在的主要健康問題，2009年中醫(yī)藥首次被納入公共衛(wèi)生服務(wù)項目，2013年中醫(yī)藥健康管理項目作為單獨一類列入國家基本公衛(wèi)服務(wù)項目，2019年中醫(yī)藥健康管理服務(wù)規(guī)范納入國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范(第三版)，中醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容在不斷細化和完善。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研支持、人才支持與資金投入是中醫(yī)藥發(fā)展的必要條件，而充足的資金是開展一切活動的必備要素[29]。若政府對中醫(yī)藥發(fā)展資金投入不足，可能后續(xù)會影響相關(guān)課題研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)，從而拖慢中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。

2.3.2 需求型政策工具運用欠缺

需求型政策工具占比不足20%，表明政策制定時對需求型政策工具的重視程度不足，弱化了政策整體的牽引作用。目前主要是通過海外推廣的方式來促進中醫(yī)藥發(fā)展。中醫(yī)藥作為我國特色的醫(yī)療服務(wù)資源，在世界范圍內(nèi)也有較大的影響力[30]，同時中醫(yī)藥一帶一路發(fā)展規(guī)劃的持續(xù)推進加快了中醫(yī)藥在海外服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。其他類型的需求型政策工具如產(chǎn)業(yè)塑造使用頻率過低，目前形成穩(wěn)定規(guī)模的融合產(chǎn)業(yè)較少，需求拉動效果尚不明顯。

2.3.3 環(huán)境型政策工具分布失衡

從環(huán)境型政策工具看，運用最多的是法規(guī)管制，這表明中醫(yī)藥發(fā)展政策的落實多依據(jù)準入制度、監(jiān)管體系等管制措施，通過規(guī)范性政策明確各級別機構(gòu)組織主體職責，發(fā)揮監(jiān)督及管理作用[31]。醫(yī)保支持力度相對不足，中醫(yī)在整體醫(yī)療服務(wù)中占比很小，同時被納入醫(yī)保支付范圍的特色中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)項目偏少。金融支持運用嚴重欠缺，目前，商業(yè)保險等金融服務(wù)發(fā)揮的作用還不夠，企業(yè)融資機制不完善，投資風險較高等問題突出，中醫(yī)藥難以持續(xù)發(fā)展[32]。

3 完善我國中醫(yī)藥政策的建議

3.1 優(yōu)化供給型政策工具要素配置，強化政策推力

建議深度落實政府投入、社會支持等多元投入機制，逐步加大資金、用地和公共服務(wù)的投入力度，強化對中醫(yī)藥人才培養(yǎng)、信息化支持的重視。以資金保障為依托加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是對中醫(yī)醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè)較為匱乏的偏遠地區(qū)加大關(guān)注力度。以資金投入為基礎(chǔ)開展中醫(yī)特色預(yù)防保健及康復(fù)服務(wù)活動，加強對中醫(yī)藥健康服務(wù)社會組織的扶持力度，鼓勵其提供多層次多樣化的中醫(yī)藥健康服務(wù)。探索建立符合中醫(yī)藥特點的人才培養(yǎng)模式，完善基層中醫(yī)藥人才錄取制度，吸引優(yōu)秀中青年人才學(xué)習(xí)中醫(yī)中藥，培養(yǎng)“懂中醫(yī)、愛中醫(yī)”的中醫(yī)人才。同時應(yīng)加快提升醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中醫(yī)藥信息化水平，借力大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，促進中醫(yī)藥服務(wù)與大數(shù)據(jù)技術(shù)相融合[33]，大力發(fā)展含有中醫(yī)特色的康復(fù)醫(yī)療服務(wù)管理系統(tǒng)和智能康復(fù)器械設(shè)備。

3.2 加大需求型政策工具運用力度，提升政策拉力

建議政府進一步加大對中醫(yī)藥專項資金投入力度，制定有利于中醫(yī)藥發(fā)展的優(yōu)惠、補助、費用減免等保障措施，引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變就醫(yī)觀念。同時，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景可觀，政府可以打造萬畝中藥材種植基地，引進中藥顆粒制劑企業(yè)、中藥飲片加工企業(yè)，開展中醫(yī)藥線上銷售的方式，打造以中醫(yī)藥全產(chǎn)業(yè)鏈為主的一、二、三產(chǎn)。此外，應(yīng)促進中醫(yī)藥與保健、養(yǎng)老、旅游、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快推進中醫(yī)藥體驗式服務(wù)融入健康養(yǎng)老、康養(yǎng)旅游等主題項目建設(shè)，拓寬中醫(yī)藥服務(wù)領(lǐng)域，豐富服務(wù)形式，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品。并綜合運用崗位設(shè)置、價格引導(dǎo)、對口支援等形式不斷激發(fā)更多的國內(nèi)外市場需求，拉動中醫(yī)藥健康服務(wù)業(yè)快速發(fā)展[30]。

3.3 調(diào)整環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政策引導(dǎo)力

建議對中醫(yī)藥企業(yè)實行一定的稅收優(yōu)惠，適當?shù)亩愂諟p免不僅可以幫助中醫(yī)藥企業(yè)節(jié)約經(jīng)營成本，還能進一步刺激中醫(yī)藥企業(yè)加大投資力度。另一方面，建議加強對商業(yè)銀行信貸投放，建立符合中醫(yī)藥行業(yè)特點的信用管理與貸款評估體系，完善擔保體系，擴大直接融資規(guī)模。同時，建議適當擴大中醫(yī)藥服務(wù)醫(yī)保報銷范圍，將符合條件的中藥與中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)項目納入醫(yī)保支付范圍，并提高報銷比例，鼓勵患者優(yōu)先選擇中醫(yī)藥服務(wù)。此外，應(yīng)加快創(chuàng)新適合中醫(yī)藥特點的支付方式，鼓勵中醫(yī)優(yōu)勢病種與西醫(yī)實行“同病同效同價”，充分體現(xiàn)中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)價值，以此來更好滿足人民群眾對中醫(yī)藥服務(wù)的需求。