尹書琴， 蘇建蘭

(西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 昆明 650224)

二氧化碳是引起氣候變暖的主要溫室氣體，減少其排放量成為解決氣候變化的關(guān)鍵抓手。當(dāng)前，國際社會為解決全球氣候變化問題，制定了一系列的規(guī)制公約，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等。雖然發(fā)展中國家暫時沒有強(qiáng)制性減排任務(wù)，但可預(yù)見的環(huán)境壓力及國際輿論壓力將促使減排成為必然趨勢。中國人均碳排放量較低，但總量高，資料顯示中國碳排放量約占全球總量的30%[1]。為此，中國提出了碳達(dá)峰、碳中和“雙碳”目標(biāo)。從2013年的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市開始，到2021年全國碳市場的形成，中國在減少碳排放方面做出了大跨步。但由于起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，在實(shí)際碳排放管理中存在諸多問題。國外在碳排放管理方面起步早，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是歐盟國家，在碳市場方面有成熟的管理模式。為了提高碳定價機(jī)制實(shí)施的效果，完成“雙碳”目標(biāo)，中國應(yīng)該積極參考發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，通過完善現(xiàn)有管理制度的不足，逐步提高管理科學(xué)性、可行性，實(shí)現(xiàn)減排效應(yīng)的大幅提高。

1 碳排放管理理論溯源

真正開始將環(huán)境問題納入經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇思考的是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古。庇古于1920年在《The Economics of Welfare》一書中提出應(yīng)根據(jù)污染造成的危害程度向排污者征稅，即將環(huán)境問題外部性特征內(nèi)部化。收稅為解決環(huán)境問題提供了一條可行之路，但庇古稅也被認(rèn)為存在分配效率低的缺點(diǎn)[2]。因此，20世紀(jì)60年代出現(xiàn)了科斯定理。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在《The Problem of Social Cost》一書中以環(huán)境資源稀缺性為基礎(chǔ)，認(rèn)為通過界定產(chǎn)權(quán)，能夠使環(huán)境資源得到最有效率的配置[3]。基于科斯產(chǎn)權(quán)定理，Dales于1968年在《污染、財(cái)富和價格》一書中提出了污染排放權(quán)交易制度概念，通過給排放主體發(fā)放污染排放許可，并允許有償交易，達(dá)到“污染者付費(fèi)”目的[4]。自此，以庇古、科斯為首的環(huán)境治理理論不斷涌現(xiàn)。

早期環(huán)境治理領(lǐng)域主要包括大氣污染、水污染、有毒物質(zhì)使用、有害廢物處理和噪聲污染等。治理方式主要包括控制命令型、市場激勵型以及作為補(bǔ)充手段的公眾參與型，在減排、成本節(jié)約、技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮不同作用[5-7]。隨著全球氣候變暖引發(fā)的各種生態(tài)危機(jī)頻繁出現(xiàn)，人們開始意識到溫室氣體的危害性。1992年，150多個國家簽署了首個全球性質(zhì)的溫室氣體控制協(xié)議《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，確定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。為了明確各國的責(zé)任與義務(wù)，1997年締約方召開大會并達(dá)成了《京都議定書》協(xié)議。表1是各締約方在第一承諾期(2008—2013年)承諾的減排目標(biāo)，隨著減排承諾的確定，各國也以更積極方式探索減排道路。

2 國外碳定價機(jī)制經(jīng)驗(yàn)分析

早在20世紀(jì)，發(fā)達(dá)國家便開始了對碳排放的研究。以庇古稅、科斯定理、污染者付費(fèi)為基礎(chǔ)的“碳定價機(jī)制”被廣泛運(yùn)用在減排方面。該機(jī)制通過向二氧化碳排放者收取排污費(fèi)用增加排污成本來減少二氧化碳排放，主要包括碳排放權(quán)交易、碳稅、碳信用機(jī)制等工具。

表1 各締約方第一承諾期二氧化碳減排目標(biāo)

2.1 碳定價機(jī)制從單一模式走向混合模式

國際社會普遍使用的碳定價工具包括碳稅、碳排放權(quán)交易、碳信用。碳稅具有雙重紅利，即保護(hù)環(huán)境方面的綠色紅利和促進(jìn)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長等方面的藍(lán)色紅利[8]，同時也存在減排效果有限、成本高、不能很好區(qū)分清潔生產(chǎn)企業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)等缺點(diǎn)[9]。碳排放權(quán)交易體系一般包含的企業(yè)是重點(diǎn)排放企業(yè)，具有強(qiáng)制減排任務(wù)[10]。碳稅與碳交易體系已成為全球最主要CO2減排工具，參考圖1，碳稅與碳交易覆蓋的全球溫室氣體排放份額從1990年的2%增長到2022年的68%。碳信用則是融入碳交易體系中，用以彌補(bǔ)交易市場不足。

圖1 1990—2022年碳排放交易體系和碳稅覆蓋的全球溫室氣體排放份額數(shù)據(jù)來源：世界銀行。

碳定價機(jī)制在CO2減排中取得明顯效果在于該機(jī)制從單一向混合模式的轉(zhuǎn)變。全球碳定價機(jī)制發(fā)展主要分為兩個階段：1990—2004年，這一階段碳定價機(jī)制比較單一，以碳稅為主。碳稅最早流行于北歐國家，丹麥、芬蘭等北歐發(fā)達(dá)國家是碳稅制度的發(fā)起者。由于碳定價機(jī)制內(nèi)容的單一，導(dǎo)致這一階段減排績效不明顯，覆蓋全球溫室氣體排放份額未突破10%；2005年至今，隨著《京都議定書》的簽訂，碳定價機(jī)制內(nèi)容逐漸豐富，從單一的碳稅向碳稅與碳排放權(quán)交易體系混合模式轉(zhuǎn)變。特別是全球最大的碳排放權(quán)交易體系EU-ETS的出現(xiàn)，顯著提高了全球減排能力。截至2022年4月，碳稅與碳交易體系混合的碳定價機(jī)制覆蓋全球68%的溫室氣體。此外，隨著碳交易市場出現(xiàn)的碳信用也在減排中也發(fā)揮著輔助作用，世界銀行報(bào)告顯示，截至2021年，全球簽發(fā)的碳信用總量約47.8億噸二氧化碳當(dāng)量，約占全球溫室氣體年排放量的8%。

碳稅與碳交易體系具有互補(bǔ)性，碳交易體系適用于大型重點(diǎn)排放源，而碳稅更適合小型排放源。例如EU-ETS涵蓋的部門主要是高排放的電力和工業(yè)部門，碳稅則覆蓋居民部門、小型工業(yè)部門等。這種互補(bǔ)性促使碳稅與碳交易體系共同成為全球溫室氣體控制的主要手段，各國正在積極探索混合碳定價機(jī)制模式發(fā)展路徑。截至2022年4月，包括瑞典、挪威、芬蘭、法國、英國在內(nèi)的18個國家已建立碳稅和碳交易體系并存的定價機(jī)制。

2.2 循序漸進(jìn)設(shè)置合理碳價

碳定價通過將碳排放成本內(nèi)部化來激勵低碳行為，碳價格控制是該機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。聯(lián)合國氣候?qū)＜冶砻?，為了?shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2 ℃的控溫目標(biāo)，每噸二氧化碳當(dāng)量的價格應(yīng)達(dá)到40～80美元。據(jù)此，將主要碳定價機(jī)制中碳價分為3類：高價區(qū)不低于80美元；達(dá)標(biāo)區(qū)為40～80美元；低價區(qū)為39元及以下。圖2為2021年4月各價格區(qū)所占比例，達(dá)標(biāo)線以下占比62%，達(dá)標(biāo)線以上占38%。合理的價格區(qū)間對溫室氣體控制能起到良好的作用，碳價過低不能如實(shí)反映碳排放控制成本，對企業(yè)約束力有限，碳價過高又會增加重排企業(yè)負(fù)擔(dān)，形成較大減排阻力。因此，發(fā)達(dá)國家在碳價處理上通常采用循序漸進(jìn)穩(wěn)定手段。

圖2 碳定價機(jī)制在各價格區(qū)間所占比例

1)碳定價機(jī)制啟動初期，為了減少機(jī)制運(yùn)行阻力，通常設(shè)置較低的碳價。日本在歐洲影響下，是最早認(rèn)同碳稅制度的國家之一。2004年，日本政府提出碳稅方案，經(jīng)過3年的修改調(diào)整，于2007年正式開征碳稅，征收標(biāo)準(zhǔn)約為18美元/t碳。激進(jìn)的碳價設(shè)置導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，抵制聲音非常高。為了減少定價機(jī)制實(shí)施阻礙，經(jīng)多次討論，日本政府重新擬定了碳價，每噸二氧化碳需支付約2美元。合理的碳價設(shè)置促進(jìn)碳定價機(jī)制發(fā)展，有效改善了碳排放狀況。資料顯示，日本2019碳排放量較2005年減少了12.2%。

2)低碳價在初期具有減輕制度實(shí)施阻礙的作用，但在減排作用上發(fā)揮的效果并不明顯。為了滿足溫室氣體控制目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家碳價向40～80美元增加。歐盟碳交易體系是全球最成熟的碳交易體系，成立之初，歐盟也設(shè)置了較低的碳價，每噸二氧化碳維持在5美元以下。在成功推進(jìn)EU-ETS建立后，歐盟為了更好發(fā)揮其減排效果，開始提升碳價格。最初歐盟的碳配額以免費(fèi)分配為主，免費(fèi)配額達(dá)95%以上，如丹麥、匈牙利、立陶宛、愛爾蘭的拍賣份額分別僅為5%、2.5%、1.5%、0.75%；2008—2012年開始第一輪調(diào)整，免費(fèi)配額降至約90%，10%需拍賣獲得，如德國拍賣份額占9%、英國占7%；2013年以后，歐盟規(guī)定拍賣份額必須達(dá)到50%以上。配額有償比例的增加促使碳價明顯上漲，2015—2022年分別為5、6、16、25、19、50、87美元。在應(yīng)對碳價過低方面，除了通過有償拍賣份額的方式，還有設(shè)置價格下限方式。德國、韓國、瑞士等國家為了防止碳價過低，均設(shè)置了價格下限。

3)隨著全球氣候談判進(jìn)程的不斷發(fā)展，各國面臨的減排壓力增加，減排需求旺盛，碳價也持續(xù)走高。為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放管理，發(fā)達(dá)國家積極探索應(yīng)對高價的措施。日本埼玉縣通過減少拍賣量來抑制價格的過分上漲；加拿大、韓國、新西蘭、美國、英國等國家通過控制減排成本，降低碳價；歐盟則是通過設(shè)置價格上限將碳價穩(wěn)定在達(dá)標(biāo)區(qū)間。

2.3 擴(kuò)大實(shí)施主體范圍

碳定價機(jī)制的減排效應(yīng)還取決于排放主體覆蓋范圍，覆蓋的范圍約大，覆蓋的碳排放份額也越高。從全球范圍看，定價機(jī)制所覆蓋的排放份額逐年增加，到2022年4月為止，覆蓋份額已達(dá)68%。雖然整體覆蓋份額在大幅上升，但仍有32%的碳排放沒有明確履約主體。因此，各國也在通過各種方式提高覆蓋范圍。韓國政府最初將年排放二氧化碳達(dá)12.5萬t的企業(yè)或年排放達(dá)2.5萬t的工作場所均納入碳排放管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該規(guī)定涵蓋了23個行業(yè)525家企業(yè)，其中包括石化、鋼鐵、電力和能源、汽車、電子電器、航空等諸多行業(yè)[11]。2021年增加建筑公司和大型運(yùn)輸公司，覆蓋實(shí)體增加到685，對總排放量覆蓋率達(dá)到74%，高于全球整體水平10個百分點(diǎn)。此外，為了促進(jìn)全范圍覆蓋，韓國政府還實(shí)施了“全民減排計(jì)劃”，企業(yè)和個人在生活中節(jié)約的能源消耗可以換算為二氧化碳含量，通過將減少的二氧化碳排放量積分，換取相應(yīng)的現(xiàn)金、購物券等，為對碳定價機(jī)制發(fā)展具有輔助作用。

2.4 配套政策促進(jìn)定價機(jī)制發(fā)展

碳定價機(jī)制有效運(yùn)行除了設(shè)置合理碳價和拓寬覆蓋范圍外，配套政策也發(fā)揮重要作用。

1)優(yōu)惠補(bǔ)貼支持。碳定價機(jī)制加重了企業(yè)成本，容易受到企業(yè)抵制，為了推動機(jī)制的運(yùn)行，建立優(yōu)惠補(bǔ)貼政策是重要舉措。丹麥政府在《綠色稅收框架》中明確規(guī)定，對于按時繳納碳稅的企業(yè)將獲得50%的返還額，稅收優(yōu)惠政策減少了企業(yè)減排成本，激勵企業(yè)積極參與減排活動。除了稅收返還外，發(fā)達(dá)國家及組織也通過直接的資金補(bǔ)貼促進(jìn)定價機(jī)制運(yùn)行。例如不丹氣候基金計(jì)劃籌集5 000萬美元用以可再生能源行業(yè)；英國、挪威、瑞典、瑞士、德國、加拿大將投入2.12億美元用以促進(jìn)碳交易機(jī)制運(yùn)行；國際ITMO采購計(jì)劃預(yù)計(jì)2020—2030年內(nèi)投入500～1 000百萬瑞士法郎用于全球再生能源、廢棄物處理等行業(yè)。

2)懲罰機(jī)制。懲罰機(jī)制是實(shí)現(xiàn)碳排放約束性目標(biāo)最直接的方式，標(biāo)準(zhǔn)一般分為兩種：一是以配額為標(biāo)準(zhǔn)的懲罰制度。例如歐盟采用總量控制方式，排放量超過配額的企業(yè)在2005—2008年每噸CO2罰款40歐元，2008年之后增加到100歐元，并且罰款后也不能抵消其拖欠的配額，未繳清的配額需要用后一期配額抵消；澳大利亞規(guī)定2016—2018年每超標(biāo)一個單位二氧化碳排放量將受到11.5澳元的罰款；新西蘭2021年規(guī)定，超過排放標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)將支付碳市場價3倍的罰款額。二是以基線為標(biāo)準(zhǔn)的懲罰制度。荷蘭根據(jù)國家減排要求設(shè)置了排放基準(zhǔn)線，低于基準(zhǔn)線的企業(yè)不需要繳納碳稅，并且可以獲得豁免配額，而高于基準(zhǔn)線的企業(yè)需要通過碳稅抵消超出部分。

3 中國碳定價機(jī)制存在的問題

為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，中國做出了多種嘗試，從最初的碳交易試點(diǎn)城市到2021年建立的全國統(tǒng)一碳排放交易市場，對減排都具有重要意義。然而由于中國碳定價機(jī)制尚不成熟，實(shí)施過程中存在諸多問題：

1)碳價格水平低，不滿足2 ℃的控溫要求。參考圖3所示，中國現(xiàn)有的8個試點(diǎn)城市碳價水平整體偏低，且漲幅不明顯。2021年出現(xiàn)的最高碳價也僅為13美元每噸二氧化碳當(dāng)量，與歐盟相差超8倍，與常年處于高價區(qū)的瑞典相差超10倍。除此外，2021年形成的全國碳市場也僅為9美元。中國碳價水平偏低，與氣候組織發(fā)布的40～80美元目標(biāo)差距過大，減排能力還有提高空間。

圖3 2020、2021年中國試點(diǎn)省市與發(fā)達(dá)國家地區(qū)碳價比較

2)覆蓋范圍窄，減排效應(yīng)有待提高。如圖4所示，中國8個試點(diǎn)省市碳定價機(jī)制覆蓋的碳排放份量占該省市總量的比重普遍偏低，覆蓋份額位于21%～37%。2021年生效的全國碳排放權(quán)交易機(jī)制覆蓋的排放量也僅約40%。2020—2021年全球碳定價機(jī)制覆蓋排放份額分別為58%、64%，試點(diǎn)省市與全國市場均沒有達(dá)到全球平均水平。覆蓋的排放額比例較低主要在于機(jī)制實(shí)施的主體范圍過窄，試點(diǎn)省市與全國市場都是從電力行業(yè)入手，涉及的實(shí)體也大多為電力行業(yè)。而發(fā)達(dá)國家不同，發(fā)達(dá)國家在不斷改革中向全民減排模式靠近，極大提高了減排效果，例如韓國通過擴(kuò)大實(shí)施范圍，2021年覆蓋率就達(dá)到了74%，減排效果明顯。

圖4 2020年中國各試點(diǎn)省市碳定價機(jī)制覆蓋的二氧化碳份額

3)配套政策不完善，定價機(jī)制運(yùn)行受阻。中國碳補(bǔ)貼措施與地區(qū)經(jīng)濟(jì)有密切關(guān)系，發(fā)達(dá)地區(qū)一般出臺了優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，如北京對綠色低碳項(xiàng)目提供總投資25%～30%補(bǔ)助，上海對實(shí)現(xiàn)的年節(jié)能量給予每噸標(biāo)準(zhǔn)煤1 200元扶持等。東部沿海城市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較高，補(bǔ)貼項(xiàng)目多，而大部分內(nèi)陸城市卻缺少優(yōu)惠補(bǔ)貼政策。此外對于排放超標(biāo)的企業(yè)，一般要求其在規(guī)定范圍通過購買配額等方式清繳。發(fā)達(dá)國家在處理超排問題上，通常采用更高的價格模式，例如比市價高3～5倍的價格清繳。目前中國并未對超排情況進(jìn)行嚴(yán)格管理，過低的違約成本將導(dǎo)致企業(yè)肆意排放。

4 國外經(jīng)驗(yàn)對中國發(fā)展的借鑒

中國在碳排放管理方面屬于后入者，碳定價機(jī)制起步階段面臨諸多問題。結(jié)合發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗(yàn)，梳理出以下可供參考的管理經(jīng)驗(yàn)：

1)提高碳價的關(guān)鍵在于改變當(dāng)前的配額分配模式。發(fā)達(dá)國家如歐盟地區(qū)，在碳定價機(jī)制成立之初，通常也采用免費(fèi)配額的模式，免費(fèi)份額一般在95%以上。免費(fèi)配額打開了碳交易機(jī)制運(yùn)行的大門，隨后發(fā)達(dá)國家開始通過提高碳價正式開啟減排道路。從最初免費(fèi)配額降至90%、50%，最后過渡到以拍賣為主的配額分配方式。通過碳價提升，有利改變了碳排放現(xiàn)狀，使國家能源消耗及碳排放量不斷減少。中國目前的配額分配模式仍以免費(fèi)為主，約95%以上的配額無償獲得，拍賣比例非常低，甚至有些城市并未對拍賣份額做出規(guī)定，這也直接導(dǎo)致了碳價的過低。中國從2013年開始碳試點(diǎn)后，至今已有10年管理經(jīng)驗(yàn)，2021年全國碳交易體系的成立也標(biāo)志著碳排放管理進(jìn)入新階段，改變初期配額分配方式是轉(zhuǎn)型時期提高碳價、擴(kuò)大減排效應(yīng)的必然趨勢?？紤]到中國國情和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，可將分配方式調(diào)整為以下幾個階段：2022—2025年，免費(fèi)配額降至90%，10%通過拍賣獲??；2026—2030年，免費(fèi)配額為75%，拍賣份額為25%；2031年之后，免費(fèi)配額必須降至50%以下，爭取2060年前拍賣份額達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)配額免費(fèi)向有償過渡。

2)混合定價機(jī)制擴(kuò)大實(shí)施范圍。國際社會大致經(jīng)歷了兩個碳定價階段，20世紀(jì)末，稅收成為以北歐地區(qū)為主的主流的碳減排方式，由于稅收覆蓋范圍有限、不能很好區(qū)分重排型企業(yè)和清潔型企業(yè)等局限性，21世紀(jì)初，碳交易機(jī)制出現(xiàn)并隨后流行。當(dāng)前，各國正在積極探尋碳稅、碳交易、碳信用的融合，擴(kuò)大減排覆蓋范圍?；旌隙▋r機(jī)制形成對全球碳排放覆蓋份額的擴(kuò)大起到明顯推動作用，是未來碳減排的必然之路。當(dāng)前中國僅實(shí)施碳交易體系，涉及行業(yè)以電力行業(yè)為主，并逐步擴(kuò)展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國內(nèi)民用航空等重點(diǎn)排放源。應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)展覆蓋實(shí)體，除了高排放源外，還應(yīng)將較高碳排放源一并納入配額管理，增加碳交易體系碳覆蓋比例。同時，根據(jù)全球局勢，中國應(yīng)積極籌備建立碳稅制度，完善碳信用機(jī)制，解決中小企業(yè)、居民、交通運(yùn)輸?shù)炔块T的碳排放問題，彌補(bǔ)碳交易體系覆蓋不足的缺點(diǎn)。充分利用發(fā)達(dá)國家實(shí)施或正在探索的“全民減排計(jì)劃”，在綜合運(yùn)用碳交易體系、碳稅制度、碳信用機(jī)制下，將覆蓋范圍從重排行業(yè)過渡到整個社會。

3)積極探索碳定價機(jī)制保障措施。碳定價機(jī)制的實(shí)施無疑提高了企業(yè)成本，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，這將打擊企業(yè)經(jīng)營信心。特別是高能耗企業(yè)，面臨轉(zhuǎn)型困難，履約的成本非常高。發(fā)達(dá)國家政府或國際組織在碳減排過程中發(fā)揮著重要作用，通過資金、技術(shù)、設(shè)備、方法學(xué)等支持，為企業(yè)減排提供必要幫助，這是碳定價機(jī)制能夠順利運(yùn)行的重要支撐。因此政府應(yīng)承擔(dān)過渡時期責(zé)任，增加環(huán)境治理投入，特別是要向溫室氣體控制方面傾斜，提供資金技術(shù)幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型，支持低碳行業(yè)發(fā)展。同時，為了促進(jìn)各單位減排意識的提高，可以借鑒發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格的懲罰制度。對于未按時履約的企業(yè)，除了要求清繳外，還應(yīng)設(shè)立2～3倍的罰款。一方面督促企業(yè)積極履約，另一方面倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從源頭上減少碳排放。