楊 躍, 解 蕙

(南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院, 江蘇 南京 210097 )

當(dāng)前我國(guó)各地在普通高中招生中普遍執(zhí)行的“指標(biāo)到?！闭?最早出現(xiàn)在2002年12月頒布的《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評(píng)價(jià)與考試制度改革的通知》中。所謂“指標(biāo)到校”,即在區(qū)域內(nèi)初中校中定額分配本地普通高中(尤其優(yōu)質(zhì)普通高中)的招生名額;20多年來(lái),為促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育資源均衡配置、緩解義務(wù)教育階段擇校問(wèn)題,全國(guó)各地不斷優(yōu)化該政策的具體執(zhí)行方案。但是,該政策在實(shí)施過(guò)程中一直不乏爭(zhēng)議,部分地區(qū)因政策宣傳不到位、指標(biāo)比例劃分不合理、城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異程度大等因素,出現(xiàn)了家長(zhǎng)抵制甚至?xí)和?zhí)行等輿情現(xiàn)象。

隨著“指標(biāo)到?！闭叩牟粩喟l(fā)展,相關(guān)研究日益豐富。在研究?jī)?nèi)容上,既有對(duì)該政策及其實(shí)踐的闡釋,也有對(duì)該政策實(shí)施情況的分析,研究者們對(duì)該政策利弊的認(rèn)識(shí)及改進(jìn)建議不盡相同。(1)劉澤云,原瑩,王駿.普通高中招生“指標(biāo)到校”政策是否有利于農(nóng)村初中學(xué)生?——基于J市的經(jīng)驗(yàn)研究［J］.教育與經(jīng)濟(jì),2017,(1).在研究方法上,既有經(jīng)驗(yàn)總結(jié),也有學(xué)理論辯,還有實(shí)證調(diào)研。(2)劉澤云,原瑩,王駿.普通高中招生“指標(biāo)到?！闭呤欠裼欣谵r(nóng)村初中學(xué)生?——基于J市的經(jīng)驗(yàn)研究［J］.教育與經(jīng)濟(jì),2017,(1);梁晶晶,吳開(kāi)俊.指標(biāo)到校政策過(guò)程中的利益分析——基于有限理性利益人的視角［J］.教育導(dǎo)刊,2017,(12)上半月.本文在相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,立足政策過(guò)程分析,進(jìn)一步考察“指標(biāo)到校”政策的發(fā)展階段、關(guān)鍵力量、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及其反思與啟示,以期進(jìn)一步豐富和發(fā)展對(duì)該項(xiàng)政策的研究。

一、“指標(biāo)到?！闭咦冞w與發(fā)展的階段

(一)政策孕育期(20世紀(jì)90年代～2002年)

1999年6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出,“鼓勵(lì)各地中小學(xué)自行組織畢業(yè)考試,采取多種形式改革高中階段學(xué)校的招生辦法”,這是我國(guó)教育政策文件中首次提及“改革普通高中的招生辦法”。(3)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定［EB/OL］.https://www.shui5.cn/article/53/33910.html,1999-06-13.隨著20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)啟的“基礎(chǔ)教育新課程改革”等各項(xiàng)教育改革事業(yè)的發(fā)展,2001年5月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“改革考試評(píng)價(jià)與招生選拔制度,探索科學(xué)的評(píng)價(jià)方法,發(fā)現(xiàn)和發(fā)展學(xué)生潛能”;(4)國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定［EB/OL］.https://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60920.htm,2001-05-21.2001年6月教育部頒布的《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》也提出“要完善初中升高中的考試管理制度”。(5)教育部關(guān)于印發(fā)《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A26/jcj_kcjcgh/200106/t20010608_167343.html,2001-06-08.這些政策文本釋放了鼓勵(lì)各地對(duì)普通高中招生方式進(jìn)行改革、創(chuàng)新的政策信號(hào),個(gè)別地區(qū)先后自發(fā)、零星地探索高中招生制度及具體方法等,為國(guó)家正式出臺(tái)相關(guān)政策積累了經(jīng)驗(yàn)。

(二)政策初建期(2002年～2005年)

2002年12月,教育部發(fā)布《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評(píng)價(jià)與考試制度改革的通知》,提出“積極探索建立招生名額分配、優(yōu)秀學(xué)生公開(kāi)推薦等制度”,(6)教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評(píng)價(jià)與考試制度改革的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A26/s7054/200212/t20021227_166074.html,2002-12-27.這是國(guó)家首次提出要建立高中招生名額分配制度(但此時(shí)尚未有“指標(biāo)到?！钡谋硎?。2004年2月和2005年1月,教育部先后印發(fā)《國(guó)家基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)2004年初中畢業(yè)考試與普通高中招生制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《教育部關(guān)于基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)初中畢業(yè)考試與普通高中招生制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出“積極探索、試行優(yōu)質(zhì)高中部分招生名額分配、優(yōu)秀初中畢業(yè)生推薦等多樣化的高中招生辦法,以促進(jìn)義務(wù)教育階段的學(xué)校均衡發(fā)展”。在這一時(shí)期,國(guó)家鼓勵(lì)各地根據(jù)地區(qū)狀況對(duì)高中招生辦法進(jìn)行創(chuàng)新與探索,并逐漸將目光聚焦于“高中招生名額分配”上;但對(duì)于如何分配名額,則為地方教育行政部門(mén)留有較大的自由裁量權(quán),而名額分配的公平性等關(guān)鍵問(wèn)題令地方教育行政部門(mén)深感棘手。

(三)政策啟動(dòng)期(2006年～2011年)

2006年6月,新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定,適齡兒童、少年“依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”;“促進(jìn)教育公平”成為義務(wù)教育政策的核心價(jià)值導(dǎo)向,大部分省會(huì)城市于2006年左右開(kāi)始實(shí)施“指標(biāo)到?！闭?7)陳輝.合理分配優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額——“指標(biāo)到?！北壤龑?shí)證研究［J］.湖北招生考試,2018,(5).。但是,重點(diǎn)初中的擇校之風(fēng)及其帶來(lái)的“天價(jià)學(xué)區(qū)房”“高額擇校費(fèi)”、初中“強(qiáng)校大班額”“弱校空心化”等現(xiàn)象依然存在,嚴(yán)重影響基礎(chǔ)教育階段的教育公平。為此,國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)了一系列推進(jìn)政策,期望通過(guò)教育資源再配置,實(shí)現(xiàn)高中生源結(jié)構(gòu)性改變。

2008年2月,《教育部2008年工作要點(diǎn)》中指出,“全面實(shí)施初中畢業(yè)生學(xué)業(yè)考試與綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)相結(jié)合的高中階段招生考試制度改革,推廣將普通高中招生指標(biāo)均衡分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法”;4月3日,教育部發(fā)布《教育部關(guān)于深入推進(jìn)和進(jìn)一步完善中考改革的意見(jiàn)》,進(jìn)一步要求“將優(yōu)質(zhì)高中名額中的大部分均衡分配到普通初中”。(8)教育部關(guān)于深入推進(jìn)和進(jìn)一步完善中考改革的意見(jiàn)［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/200804/t20080403_78505.html,2008-04-03.2010年7月29日發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》指出,要“實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法”,以此推進(jìn)義務(wù)教育均衡,這個(gè)制度設(shè)計(jì)由此正式上升為教育領(lǐng)域的國(guó)家戰(zhàn)略;2010年10月,教育部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、監(jiān)察部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2010年治理教育亂收費(fèi)規(guī)范教育收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》,再次強(qiáng)調(diào)“要積極推進(jìn)和完善將優(yōu)質(zhì)高中和中等職業(yè)學(xué)校部分招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法”;(9)關(guān)于2010年治理教育亂收費(fèi)規(guī)范教育收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)［EB/OL］.https://jyt.yn.gov.cn/article/A551825,2010-07-07.2010年12月5日,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》要求,“實(shí)行優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到區(qū)域內(nèi)初中學(xué)校的辦法”,(10)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2011-01/12/content_5429.htm,2011-01-12.并在三大直轄市和20多個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)。這一時(shí)期,國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)文件明確指出要推行“指標(biāo)到校”政策并在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),但對(duì)于指標(biāo)分配比例、具體實(shí)施辦法等仍未作出明確規(guī)定,對(duì)地區(qū)實(shí)踐的指導(dǎo)力度有限。

(四)政策規(guī)范期(2012年～2015年)

2012年1月12日,教育部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、審計(jì)署印發(fā)《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)的八條措施》,第一次明確規(guī)定了高中招生名額分配的具體比例,即“要將優(yōu)質(zhì)普通高中的招生名額按不低于30%的比例合理分配到區(qū)域內(nèi)各初中,現(xiàn)在已經(jīng)高于30%的要鞏固提高并逐步擴(kuò)大分配比例”。(11)教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、審計(jì)署關(guān)于印發(fā)《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)的八條措施》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201201/t20120120_130873.html,2012-01-20.據(jù)此,各地紛紛出臺(tái)“優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標(biāo)分配到?！薄暗囟紊鷥?yōu)先就讀優(yōu)質(zhì)普通高中”等政策。隨著招生政策的逐漸完善,我國(guó)形成了相對(duì)完整的考試招生體系,但“唯分?jǐn)?shù)論”“擇校熱”、違規(guī)招生等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生;國(guó)家又先后出臺(tái)政策,規(guī)范高中招生名額分配比例等,政策的規(guī)范性和科學(xué)性逐漸得到提高。

2014年1月26日,教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見(jiàn)》,提出“免試就近入學(xué)”、采取“單校劃片”和“多校劃片”等政策措施,并再次強(qiáng)調(diào)“將不低于50%的優(yōu)質(zhì)高中招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中并完善操作辦法”;(12)關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見(jiàn)［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201401/t20140126_163246.html,2014-01-26.2014年9月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了“2014年啟動(dòng)考試招生制度改革試點(diǎn),2017年全面推進(jìn),到2020年基本建立中國(guó)特色現(xiàn)代教育考試招生制度”等招生制度改革的總體目標(biāo),并指出要“改進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩绞?實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法”。(13)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/04/content_9065.htm,2014-09-03.2015年1月,時(shí)任教育部部長(zhǎng)袁貴仁在全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中,明確提出“繼續(xù)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中”“加快縮小校際差距”等(14)袁貴仁.全面深化綜合改革 全面加強(qiáng)依法治教 加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化——袁貴仁部長(zhǎng)在2015年全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201502/t20150212_185813.html,2015-02-12.。

(五)政策推進(jìn)期(2016年至今)

隨著國(guó)家對(duì)發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育的重視,考試招生制度改革也愈加關(guān)注弱勢(shì)學(xué)生群體的教育公平。2016年9月,教育部發(fā)布《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏闹笇?dǎo)意見(jiàn)》,開(kāi)啟了“新一輪中考改革”,改革內(nèi)容包括推行初中學(xué)業(yè)水平考試、完善綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、改革招生錄取辦法等,“指標(biāo)到?！闭邔儆凇案母镎猩浫∞k法”中的一項(xiàng),即“實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法,招生名額適當(dāng)向農(nóng)村初中傾斜,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。(15)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏闹笇?dǎo)意見(jiàn)［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3732/201609/t20160920_281610.html,2016-09-20.2017年1月《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將“堅(jiān)持促進(jìn)公平”作為推進(jìn)教育改革發(fā)展的基本原則之一,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“教育發(fā)展成果更公平地惠及全民”“城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校之間的差距進(jìn)一步縮小”“完善義務(wù)教育免試就近入學(xué)制度,改進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩绞?逐步建立基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)、結(jié)合綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的普通高中招生錄取機(jī)制,合理分配優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額”“促進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展”“在確保2020年全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上,推動(dòng)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)均衡發(fā)展”。(16)國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2017-01/19/content_5161341.htm,2017-01-19.2017年10月,黨的十九大報(bào)告提出“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。

此后,國(guó)家又陸續(xù)出臺(tái)了鼓勵(lì)和促進(jìn)招生考試制度改革相關(guān)政策,如:2019年3月《教育部辦公廳關(guān)于做好2019年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》再次強(qiáng)調(diào)“完善優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標(biāo)分配到初中學(xué)校政策,確保名額分配比例不低于50%,并進(jìn)一步提高農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校升入優(yōu)質(zhì)高中比例”;(17)教育部辦公廳關(guān)于做好2019年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201903/t20190326_375446.html,2019-03-26.2019年6月23日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》提出“落實(shí)優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標(biāo)分配到初中政策”,(18)中共中央國(guó)務(wù)院.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/2019-07/08/content_5407361.htm?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg,2019-07-08.并且使用“指標(biāo)到?！钡谋磉_(dá)指稱“名額分配”制度,再次凸顯了該項(xiàng)政策和制度設(shè)計(jì)作為義務(wù)教育國(guó)家戰(zhàn)略的重要地位。2021年12月,教育部等九部門(mén)印發(fā)的《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》指出,要“全面落實(shí)公民辦普通高中同步招生和屬地招生政策,完善優(yōu)質(zhì)普通高中指標(biāo)到校招生辦法”。(19)教育部等九部門(mén)關(guān)于印發(fā)《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》和《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》的通知［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/16/content_5661144.htm,2021-12-16.在這一時(shí)期,“指標(biāo)到?！闭咴谌珖?guó)各地進(jìn)一步深入發(fā)展,作為一項(xiàng)正式的招生政策地位得到提高并獲得了組織保障。

二、“指標(biāo)到?！闭咦冞w中的關(guān)鍵力量

政策科學(xué)研究指出,政策變遷是政策子系統(tǒng)和外部變量共同作用的結(jié)果。(20)保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論［M］.彭宗超,鐘開(kāi)斌,等,譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,2004:157.一方面,政策制定、執(zhí)行以及政策相關(guān)者的信念等都會(huì)極大受限于政治體制結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化價(jià)值觀念、自然資源等政策子系統(tǒng)內(nèi)部相對(duì)穩(wěn)定的情境因素;(21)保羅·A·薩巴蒂爾,漢克·C·詹金斯-史密斯.政策變遷與學(xué)習(xí):一種倡議聯(lián)盟途徑［M］.鄧征,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2011:20.另一方面,經(jīng)濟(jì)變革、統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)的變化及來(lái)自其他子系統(tǒng)的影響等外部事件也會(huì)成為引發(fā)政策變遷的主要因素(22)保羅·A·薩巴蒂爾,漢克·C·詹金斯-史密斯.政策變遷與學(xué)習(xí):一種倡議聯(lián)盟途徑［M］.鄧征,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2011:20.?！爸笜?biāo)到?！闭甙l(fā)展中,問(wèn)題關(guān)鍵性質(zhì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷、社會(huì)公眾輿論等發(fā)揮了重要作用。

(一)問(wèn)題關(guān)鍵性質(zhì)

教育公平是關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域并具有客觀性、普遍性、永恒性等特點(diǎn)的重要問(wèn)題,努力實(shí)現(xiàn)教育公平是黨和政府在發(fā)展教育事業(yè)中的不懈追求,也是政府的責(zé)任。(23)景天魁.底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)［J］.社會(huì)學(xué)研究,2004,(6).在高中招生名額分配中實(shí)現(xiàn)教育公平是“指標(biāo)到?！闭咦酉到y(tǒng)中長(zhǎng)期穩(wěn)定的核心價(jià)值,也是黨和政府“以人為本”“全心全意為人民服務(wù)”執(zhí)政理念和宗旨在教育事業(yè)中的重要體現(xiàn),對(duì)“指標(biāo)到校”政策的制定、執(zhí)行和變遷具有決定作用。從“指標(biāo)到?！闭叩淖冞w歷程中可以發(fā)現(xiàn),黨和政府對(duì)教育公平的不懈追求,為保障人民受教育權(quán)而履行促進(jìn)教育公平國(guó)家責(zé)任的擔(dān)當(dāng),是“指標(biāo)到校”政策推進(jìn)的主要?jiǎng)恿Α?/p>

(二)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷

社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件是影響政策變遷的先決因素,它通過(guò)調(diào)整各方利益相關(guān)者的政治支持度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政策子系統(tǒng)的影響。(24)姚佳勝,方媛.基于倡議聯(lián)盟框架的我國(guó)流動(dòng)兒童教育政策變遷研究［J］.教育理論與實(shí)踐,2020,(7).新中國(guó)成立以來(lái)重點(diǎn)學(xué)校制度及相關(guān)招生政策等更多地體現(xiàn)了“效率優(yōu)先”的教育價(jià)值取向,但隨著這些政策、制度阻礙教育公平的弊端逐漸顯露,“指標(biāo)到?！闭邞?yīng)運(yùn)而生;而隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、人口流動(dòng)增多以及學(xué)區(qū)房溢價(jià)等社會(huì)問(wèn)題愈演愈烈,國(guó)家也不斷調(diào)整政策方案,從地區(qū)試驗(yàn)到政策確定到指標(biāo)不斷完善,地區(qū)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展得到了持續(xù)改進(jìn)。比如,隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn),農(nóng)村學(xué)齡人口減少、生源外流,社會(huì)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)模式仍然阻礙著農(nóng)村學(xué)生的階層流動(dòng),“指標(biāo)到?！闭咧饾u向農(nóng)村地區(qū)薄弱初中學(xué)生傾斜,吸引農(nóng)村生源回流,使農(nóng)村教育重?zé)ㄉ鷻C(jī)。此外,改革開(kāi)放后流動(dòng)人口增多,作為人口主要流入地的廣州、成都、天津、北京、重慶等城市為保護(hù)本地學(xué)生權(quán)益,對(duì)指標(biāo)生資格的戶籍限制一直未能徹底消除,但山西晉中、山東德州、遼寧大連等非外來(lái)人口主要流入地逐漸取消了指標(biāo)生資格的戶籍限制。近年來(lái),面對(duì)新時(shí)代廣大民眾的高質(zhì)量教育需求與教育發(fā)展不均衡不充分間的矛盾,新一輪中考改革也助推了該政策在全國(guó)各地的實(shí)施和完善,促進(jìn)了區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際的教育均衡發(fā)展。

(三)社會(huì)公眾輿論

一方面,政府作為支持“指標(biāo)到?！闭邎?zhí)行的主體力量,通過(guò)輿論媒體宣傳來(lái)引導(dǎo)、幫助民眾形成正確認(rèn)知。很多民眾最初因不了解政策背景、僅考慮自己眼前利益而反對(duì)該政策,但在媒體輿論力量影響下,逐漸了解政策的教育公平意義,反對(duì)之聲日漸式微。另一方面,對(duì)“指標(biāo)到?！闭叽嬖诟鞣N不同觀點(diǎn)、立場(chǎng)和態(tài)度的人群,鑒于缺乏充分資源和力量影響政策決策,也主動(dòng)通過(guò)報(bào)刊等新聞媒體制造輿論、傳遞自己的主張和意見(jiàn),以引起政府部門(mén)的重視并且參與對(duì)政策決策的影響。此外,20世紀(jì)90年代以來(lái),國(guó)家治理義務(wù)教育亂收費(fèi)政策子系統(tǒng)的確立及持續(xù)推進(jìn)與完善,加強(qiáng)了公眾對(duì)擇校問(wèn)題影響入學(xué)機(jī)會(huì)公平問(wèn)題的關(guān)注度,也推動(dòng)了“指標(biāo)到?！闭叩脑杏?、鞏固和不斷改進(jìn)、完善的整個(gè)發(fā)展過(guò)程。

三、“指標(biāo)到校”政策變遷中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

信念系統(tǒng)(或稱信仰體系)是政策子系統(tǒng)中個(gè)體行為的主要?jiǎng)恿?也是維系各方利益相關(guān)者關(guān)系的紐帶。和“異地高考”等政策相似,我國(guó)“指標(biāo)到校”政策子系統(tǒng)也涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益群體(包括從國(guó)家到地方省市的各級(jí)教育行政管理部門(mén)、教育理論與政策研究者、基礎(chǔ)教育階段各類初中和高中學(xué)校及其學(xué)生和家長(zhǎng)以及社會(huì)大眾、人大代表、各類媒體等);不同利益群體共同追求教育公平但對(duì)教育公平的信念系統(tǒng)存在差異和沖突。我國(guó)“指標(biāo)到?！闭咦冞w中遭遇的主要爭(zhēng)議便源自于此。

政策科學(xué)研究指出,不同政策利益相關(guān)者群體的信仰體系具體表現(xiàn)在3個(gè)不同層級(jí):一是作為關(guān)鍵性規(guī)范信仰的深層核心信仰,這是跨越所有子系統(tǒng)的基本規(guī)范和本體性原理;二是貫穿于整個(gè)政策子系統(tǒng)范圍內(nèi)的政策核心信仰,是為實(shí)現(xiàn)深層核心信仰服務(wù)的;三是范圍相對(duì)次要和較窄的表層信仰,是為實(shí)現(xiàn)政策核心信仰服務(wù)的,包括更詳細(xì)的工具性決策。(25)保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論［M］.彭宗超,鐘開(kāi)斌,等,譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,2004:179.高中招生選拔應(yīng)追求教育公平是高中招生選拔政策的本質(zhì)意涵,是“指標(biāo)到校”政策的良善初衷;但在圍繞“如何實(shí)現(xiàn)高中招生選拔公平”這一深層核心信仰以及相應(yīng)的政策核心信仰和表層信仰上,不同群體間存在不同程度的差異(參見(jiàn)表1)。

(一)關(guān)于教育公平優(yōu)先原則的不同立場(chǎng)

深層核心信仰即教育公平的最根本規(guī)范和價(jià)值取向。不同群體雖然都主張高中招生選拔應(yīng)體現(xiàn)教育公平,但對(duì)教育公平諸多原則的優(yōu)先的認(rèn)知和立場(chǎng)卻不同。

支持“指標(biāo)到?！闭叩娜后w在信念體系的深層核心信仰上,秉持自由平等主義教育公平觀,強(qiáng)調(diào)資源分配不能以個(gè)人才能為唯一標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)對(duì)自然稟賦和社會(huì)資源占有處于不利地位者進(jìn)行補(bǔ)償;主張高中教育機(jī)會(huì)分配應(yīng)堅(jiān)持羅爾斯提出的弱勢(shì)補(bǔ)償原則,通過(guò)指標(biāo)分配補(bǔ)償處于義務(wù)教育發(fā)展不均衡境遇中的弱勢(shì)學(xué)生,才能保障全體學(xué)生基本教育資源的平等擁有權(quán)。國(guó)家行政管理部門(mén)基于國(guó)家立場(chǎng)積極推動(dòng)“指標(biāo)到?！闭?主張高中教育(特別是由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因形成的優(yōu)質(zhì)高中教育)資源分配需要考慮接受了不同發(fā)展水平義務(wù)教育的初中畢業(yè)生的特殊性,在高中招生名額分配上應(yīng)遵循“積極差別待遇”的實(shí)質(zhì)公平原則和弱勢(shì)補(bǔ)償原則。部分專家學(xué)者針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育資源分布不均等,亦強(qiáng)調(diào)“分?jǐn)?shù)面前人人平等”只是“形式化的平等”,是“用形式上的公平掩蓋了事實(shí)上的接受教育的不公平”,“教育機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平并重”才是值得追求的教育公平;認(rèn)為該政策“關(guān)注到了弱勢(shì)群體的教育機(jī)會(huì),產(chǎn)生的是一種有序競(jìng)爭(zhēng)”(26)李靜美,鄔志輝.優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配制度的合理性與挑戰(zhàn)性［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2014,(4).,在起點(diǎn)不平等的情況下只有逆向扶持弱勢(shì)群體才能抑制兩極分化和縮小階層差距,政府應(yīng)努力追求義務(wù)教育結(jié)果的均等化,只有從“出口”管制入手,才能倒逼義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)均衡(27)陳杰.優(yōu)質(zhì)高中名額再分配——“階層混合”的政策實(shí)驗(yàn)與教育公平的倒逼機(jī)制［J］.探索與爭(zhēng)鳴,2021,(5).。

同樣是為了追求教育公平,一些學(xué)者和民眾卻質(zhì)疑和反對(duì)“指標(biāo)到?！闭摺Ｋ麄儽謨?yōu)績(jī)主義公平觀,以平等原則為核心信仰,堅(jiān)持根據(jù)“應(yīng)得”原則分配利益,(28)朱慧玲.優(yōu)績(jī)主義的吸引力與黑暗面——評(píng)桑德?tīng)柕摹毒⒌陌谅罚跩］.哲學(xué)分析,2022,(5).即以學(xué)業(yè)成績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)分配教育資源才符合“應(yīng)得”的公平原則,而指標(biāo)生與統(tǒng)招生分?jǐn)?shù)差距高達(dá)100多分等現(xiàn)象的出現(xiàn),是以犧牲質(zhì)量為代價(jià)換取公平,不利于區(qū)域教育整體良性發(fā)展(29)魏紅梅.利益博弈下的“指標(biāo)到?！闭邎?zhí)行研究［J］.教學(xué)與管理,2013,(25).;主張教育資源投入應(yīng)遵循效益優(yōu)先原則即追求效益最大化,而執(zhí)行“指標(biāo)到校”政策會(huì)挫傷初中校的辦學(xué)積極性甚至降低教育質(zhì)量,導(dǎo)致高中生源參差不齊進(jìn)而加大教學(xué)管理難度。如2012年,上?！八拇竺！痹谕菩性撜?年后,因部分薄弱初中校學(xué)生跟不上高中學(xué)習(xí)進(jìn)度、單獨(dú)編班抑或同班就讀均可能造成心理傷害而宣布取消該方法。(30)熊丙奇.推進(jìn)“指標(biāo)到校”要注意前車之鑒［N］.南方日?qǐng)?bào),2016-01-14(AA2).

(二)對(duì)該項(xiàng)政策目標(biāo)和結(jié)果的不同理解

政策核心信仰指為了實(shí)現(xiàn)深層核心信仰而持有的主張。不同群體對(duì)“指標(biāo)到校”政策的目標(biāo)和結(jié)果,在認(rèn)知和理解的重心上存在著沖突。

一是對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)定不同。支持群體希望通過(guò)“指標(biāo)到?！闭叩膱?zhí)行,緩解由民眾教育焦慮帶來(lái)的義務(wù)教育階段“擇校熱”,實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域內(nèi)學(xué)校間的差距、教育均衡發(fā)展的目標(biāo),促進(jìn)“校際公平”,故以弱勢(shì)補(bǔ)償原則為優(yōu)先。反對(duì)群體則以平等和優(yōu)績(jī)主義原則為優(yōu)先,強(qiáng)調(diào)高中招生名額分配政策必須服務(wù)于人才選拔目標(biāo),追求“生際公平”。但這種效率優(yōu)先的觀點(diǎn)有可能進(jìn)一步拉大區(qū)域內(nèi)初中學(xué)校的教育水平差距,加劇民眾教育焦慮和學(xué)生負(fù)擔(dān),使弱勢(shì)群體處境更加不利,這也正是支持群體力求防范的。

二是對(duì)政策結(jié)果的理解不同。支持群體認(rèn)為實(shí)施“指標(biāo)到?！闭吣軌蛴行Ь徑饧议L(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)初中的“擇校熱”、激發(fā)農(nóng)村初中的辦學(xué)活力、縮小基礎(chǔ)教育階段辦學(xué)質(zhì)量差異、幫助弱勢(shì)學(xué)生彌補(bǔ)小初階段的教育劣勢(shì)、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展等;反對(duì)群體則認(rèn)為該政策會(huì)人為造成不同學(xué)校學(xué)生“同分不同命”、加劇初中校學(xué)生的校內(nèi)競(jìng)爭(zhēng),同樣不利于教育公平。

(三)不同群體關(guān)于政策執(zhí)行成本收益的態(tài)度不同

表層信仰即在政策實(shí)施中出現(xiàn)矛盾、沖突的一些屬于次要方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。不同群體對(duì)不實(shí)施“指標(biāo)到?！闭呖赡墚a(chǎn)生的后果以及相關(guān)“成本-收益”問(wèn)題,在觀念上也存在差異。支持群體認(rèn)為不實(shí)施該政策會(huì)損害薄弱初中校學(xué)生的受教育權(quán)利,而執(zhí)行該政策的成本遠(yuǎn)低于解決因中考競(jìng)爭(zhēng)激烈?guī)?lái)的學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)沉重、民眾教育焦慮激化等問(wèn)題所需的成本;反對(duì)群體則認(rèn)為因遵循“分?jǐn)?shù)面前人人平等”原則而出現(xiàn)的“學(xué)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”具有穩(wěn)定的歷史基礎(chǔ),也是社會(huì)現(xiàn)實(shí),對(duì)學(xué)生發(fā)展并不是只有負(fù)面影響,而執(zhí)行“指標(biāo)到?！闭邉t會(huì)增加高中招生工作的復(fù)雜性以及提高成本、加重財(cái)政負(fù)擔(dān)等。正是由于不同群體對(duì)“指標(biāo)到校”政策涉及的教育公平問(wèn)題秉持不同的價(jià)值信念,使得該政策在執(zhí)行中充滿爭(zhēng)議。

四、“指標(biāo)到校”政策變遷的反思與啟示

“指標(biāo)到?！闭咴谌珖?guó)各地執(zhí)行中不斷得以完善,但在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、利益群體迅速分化的時(shí)代背景下,不同利益群體對(duì)優(yōu)質(zhì)高中教育資源分配的需要和期望、對(duì)教育公平觀念的理解和價(jià)值取向等依然存在差異,“指標(biāo)到校”政策實(shí)踐仍然面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)。應(yīng)切實(shí)提高薄弱學(xué)校教育質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展,鼓勵(lì)不同群體通過(guò)政策學(xué)習(xí)接受信念挑戰(zhàn)并重新審視目標(biāo),創(chuàng)新利益均衡機(jī)制、改善激勵(lì)環(huán)境、發(fā)揮政策共同體合力,從而真正實(shí)現(xiàn)各方利益相關(guān)者的價(jià)值共識(shí)和有效合作。

(一)促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展,緩解民眾的教育公平觀念沖突

社會(huì)公眾高度認(rèn)同教育公平的價(jià)值,但其教育公平信念系統(tǒng)卻存在巨大差異,將實(shí)現(xiàn)教育公平作為最重要目標(biāo)的“指標(biāo)到?！闭咚庥龅淖钪饕獱?zhēng)議即源自不同教育公平觀念之間的差異。有學(xué)者將教育利益區(qū)分為競(jìng)爭(zhēng)性利益和普惠性利益:競(jìng)爭(zhēng)性利益主要體現(xiàn)在升學(xué)、就業(yè)、晉升等環(huán)節(jié),需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而最后由部分人獲取,靠的是“能力+努力”,背后體現(xiàn)的主要是自由精神;普惠性利益主要體現(xiàn)為國(guó)家提供的基本公共服務(wù),針對(duì)符合條件的所有人,不需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而獲取,與能力和努力無(wú)關(guān),其分配方式是平等性供給,以保障人的生存與發(fā)展的基本需要,背后體現(xiàn)的主要是平等精神。認(rèn)為在教育公平的平等原則、補(bǔ)償原則和差異原則中,每一種原則在競(jìng)爭(zhēng)性利益分配和普惠性利益分配中具有不同的含義,主張“競(jìng)爭(zhēng)性利益分配的主導(dǎo)原則是差異原則,強(qiáng)調(diào)基于能力的自由競(jìng)爭(zhēng)”,而“普惠性利益分配的主導(dǎo)原則是平等原則,強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的平等關(guān)切”。(31)褚宏啟.教育公平的原則重構(gòu)與制度重組——兼論什么樣的教育不平等是公平的［J］.教育學(xué)報(bào),2020,(5).然而,“指標(biāo)到校”政策公平的復(fù)雜性在于,“要充分證明競(jìng)爭(zhēng)性利益的不平等分配是公平的,還需要一個(gè)必要條件,那就是‘普惠性利益的公平分配’”,即政府應(yīng)通過(guò)提供普惠性利益即基本公共服務(wù)來(lái)保障初中畢業(yè)生在參與競(jìng)爭(zhēng)前就在能力方面做好準(zhǔn)備,這是政府的責(zé)任。(32)褚宏啟.教育公平的原則重構(gòu)與制度重組——兼論什么樣的教育不平等是公平的［J］.教育學(xué)報(bào),2020,(5).

在“指標(biāo)到?！闭咦冞w過(guò)程中,不同群體間的信念博弈,源于不同公平觀念所秉持的優(yōu)先原則在實(shí)踐中產(chǎn)生的沖突;而造成沖突的最核心原因則源于我國(guó)基礎(chǔ)教育階段教育資源分布的不均衡以及優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺。薄弱家庭學(xué)生教育權(quán)利的實(shí)質(zhì)公平受到損害,主要源于優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺與不均衡以及中上階層在教育資源爭(zhēng)奪中占有優(yōu)勢(shì)。但是,“指標(biāo)到?！闭邿o(wú)論是對(duì)優(yōu)質(zhì)高中招生名額進(jìn)行分配以實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)學(xué)生群體的教育利益補(bǔ)償,還是對(duì)指標(biāo)生資格進(jìn)行戶籍和學(xué)籍的限制,削弱優(yōu)勢(shì)家庭通過(guò)購(gòu)買學(xué)區(qū)房等擇校方式爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)教育資源,從而緩解“擇校熱”和教育焦慮,都只是針對(duì)中上階層擁有爭(zhēng)奪教育資源的優(yōu)勢(shì)這一因素,而政策子系統(tǒng)中并沒(méi)有直接解決“優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺”問(wèn)題的有效制度安排。

2010年7月發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》指出“加快薄弱學(xué)校改造,著力提高師資水平;扶持薄弱學(xué)校發(fā)展”;2012年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》提出“深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,著力提升農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校辦學(xué)水平,全面提高義務(wù)教育質(zhì)量”;(33)國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/content/2012-09/07/content_5339.htm?ivk_sa=1024320u,2010-07-29.2016年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)“科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件”。(34)國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)［EB/OL］.https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-07/11/content_5090298.htm,2016-07-11.在國(guó)家政策的推進(jìn)下,基礎(chǔ)教育階段各類薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件得以改善。當(dāng)前,在高中教育資源分配尚未充分成為普惠性利益時(shí),完善“指標(biāo)到?！闭呷孕杓骖櫴袃?nèi)競(jìng)爭(zhēng)公平、區(qū)內(nèi)底線均衡,不斷完善政策配套措施、加強(qiáng)薄弱學(xué)校改造,著力改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件、促進(jìn)薄弱學(xué)校發(fā)展,切實(shí)有效推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展和惠及大眾的教育公平。

(二)鼓勵(lì)群體間的政策學(xué)習(xí),接受信念挑戰(zhàn)并重新審視目標(biāo)

政策科學(xué)研究指出,不同群體相互間的政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)(policy-oriented learning)(即不同群體通過(guò)加深對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)而改變自身信念系統(tǒng)中的次要方面,甚至采納對(duì)方群體的核心理念)也會(huì)影響政策目標(biāo)及共同利益的實(shí)現(xiàn)。(35)保羅·A·薩巴蒂爾.政策過(guò)程理論［M］.彭宗超,鐘開(kāi)斌,等,譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,2004:160～161.在“指標(biāo)到?！闭叩耐七M(jìn)中,學(xué)界關(guān)于該政策執(zhí)行過(guò)程及效果等的分析視角漸趨多元、研究成果日益增多,為政策完善和政策問(wèn)題分析提供了智識(shí)基礎(chǔ);不同群體間關(guān)于政策價(jià)值優(yōu)先性的沖突一直存在,但媒體、網(wǎng)絡(luò)等則為不同群體之間的協(xié)商提供了專業(yè)論辯舞臺(tái)。這些均為政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)提供了條件。例如,反對(duì)群體堅(jiān)持認(rèn)為在優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的狀況下,以學(xué)業(yè)成績(jī)作為入學(xué)機(jī)會(huì)的分配標(biāo)準(zhǔn)才相對(duì)公平,這促使支持群體重新審視自身的信仰體系,逐漸認(rèn)識(shí)到如果缺失了提升教育質(zhì)量、均衡教育資源的有效制度安排,則不僅無(wú)法根本杜絕以尋求優(yōu)質(zhì)教育資源為目的的擇校行為,甚至?xí)l(fā)優(yōu)勢(shì)階層通過(guò)“中考移民”“逆擇?！钡确绞綋p害弱勢(shì)學(xué)生的正當(dāng)利益。北京、廣州等地區(qū)將戶籍作為申報(bào)指標(biāo)生硬性條件的背離政策目標(biāo)的現(xiàn)象,逐漸引起支持群體的警覺(jué),各地政府逐步放寬了指標(biāo)生資格的戶籍限制。又如,反對(duì)群體曾認(rèn)為“指標(biāo)到?！闭邥?huì)導(dǎo)致財(cái)政成本增加、辦學(xué)質(zhì)量下降、生際間出現(xiàn)教育不公、教育焦慮依然無(wú)法緩解等。但越來(lái)越多研究表明,該政策并未對(duì)辦學(xué)質(zhì)量與活力產(chǎn)生消極影響,(36)張羽,覃菲,劉娟娟.十年教育均衡之路——對(duì)高中名額分配招生政策效果的自然實(shí)驗(yàn)研究［J］.清華大學(xué)教育研究,2017,(5).甚至“具有增進(jìn)社會(huì)融合的潛力”,(37)陳杰.優(yōu)質(zhì)高中名額再分配——“階層混合”的政策實(shí)驗(yàn)與教育公平的倒逼機(jī)制［J］.探索與爭(zhēng)鳴,2021,(5).在一定程度上穩(wěn)定了薄弱學(xué)校的生源、提升了辦學(xué)積極性,(38)伍悅生,秦磊毅.普通高中均衡招生對(duì)中小學(xué)擇?，F(xiàn)象影響分析——兼論義務(wù)教育均衡發(fā)展的策略［J］.教育學(xué)術(shù)月刊,2012,(9).政策實(shí)施后的高中升學(xué)率還呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)(39)王帥.優(yōu)質(zhì)高中“指標(biāo)到校”政策的實(shí)施效果——以山西省晉中市為例［J］.教育發(fā)展研究,2014,(8).。這使得反對(duì)群體的信念體系也發(fā)生改變,逐漸認(rèn)同“指標(biāo)到?！闭哂兄谔岣咿k學(xué)活力、促進(jìn)教育公平、緩解教育焦慮,并且看到以分?jǐn)?shù)為單一標(biāo)準(zhǔn)的招生政策所帶來(lái)的問(wèn)題,諸如購(gòu)買學(xué)區(qū)房、高昂擇校費(fèi)等加重了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以及學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)等。

當(dāng)前,圍繞“指標(biāo)到?！闭叩臓?zhēng)議焦點(diǎn),不同群體之間仍需通過(guò)政策學(xué)習(xí),重新審視目標(biāo)及信念體系的內(nèi)部邏輯關(guān)系。例如,多年來(lái),國(guó)家和各地教育行政部門(mén)通過(guò)規(guī)定最低分或限制分差、調(diào)整指標(biāo)評(píng)價(jià)體系等,不斷優(yōu)化指標(biāo)名額的分配方式,力求提升政策的科學(xué)性;但學(xué)界和大眾對(duì)指標(biāo)分配方式仍存有質(zhì)疑,“大部分地區(qū)簡(jiǎn)單以初中學(xué)校人數(shù)來(lái)確定配額,理論上是越薄弱的學(xué)校受到的照顧應(yīng)越多,但人數(shù)多的學(xué)校并非最薄弱學(xué)校,如何做到分配指標(biāo)科學(xué)化和可接受性,是政策實(shí)施中的一個(gè)困境”(40)趙新亮.“公平導(dǎo)向的教育政策:總結(jié)、反思與展望”分論壇綜述［A］.中國(guó)教育財(cái)政政策咨詢報(bào)告補(bǔ)充版(2015～2019)［C］.2021.。這就需要不同群體通過(guò)政策學(xué)習(xí)和相互論辯,重新審視自身信念體系、回應(yīng)其他群體的質(zhì)疑,進(jìn)一步達(dá)成共識(shí);也需要更加嚴(yán)密地追蹤、監(jiān)控指標(biāo)分配方式,并且依據(jù)實(shí)踐反饋不斷改進(jìn)和完善政策的具體實(shí)踐。

(三)凝聚政策共同體的合力,改善激勵(lì)環(huán)境并加強(qiáng)政策回應(yīng)

教育公平政策的制定通常給執(zhí)行者留有自由裁量空間,如何使用自由裁量權(quán)則取決于利益群體所處的激勵(lì)環(huán)境。“指標(biāo)到?！闭叩难a(bǔ)償目標(biāo)與教育行政系統(tǒng)的擇優(yōu)激勵(lì)之間存在激勵(lì)不相容問(wèn)題,(41)王世岳.教育政策的執(zhí)行與激勵(lì)——以高中招生指標(biāo)到校政策為例［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào),2015,(6).在一定程度上制約著政策預(yù)期目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。地方政府既是國(guó)家政策的執(zhí)行者又是地方政策的制定者,由于管理者偏好、利益傾向等因素會(huì)對(duì)一些制度安排產(chǎn)生路徑依賴,如對(duì)指標(biāo)生資格的戶籍限制等。如何確保利益相關(guān)者在“無(wú)知之幕”中制定和執(zhí)行該政策,從而切實(shí)發(fā)揮“指標(biāo)到?！睉?yīng)有的教育公平效用,是政策完善中需要回應(yīng)的問(wèn)題。此外,在優(yōu)質(zhì)高中教育資源依然稀缺的現(xiàn)實(shí)面前,向弱勢(shì)學(xué)生群體的資源傾斜自然會(huì)減少優(yōu)勢(shì)學(xué)生群體的機(jī)會(huì)享有。如果以學(xué)生學(xué)業(yè)成就為唯一標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和教師教學(xué)水平評(píng)價(jià)體系不發(fā)生根本改變,“指標(biāo)到?！闭邎?zhí)行中高中錄取學(xué)生的依據(jù)終究仍是中考分?jǐn)?shù),“指標(biāo)浪費(fèi)”“滑檔”等現(xiàn)象仍會(huì)出現(xiàn);而政策執(zhí)行效果如果被嚴(yán)重削弱,則又注定難以成為令人滿意的政策。如何發(fā)揮包括主導(dǎo)政策制定的中央教育行政部門(mén)和負(fù)責(zé)落實(shí)、監(jiān)督政策執(zhí)行的地方政府及教育主管部門(mén)等在內(nèi)的政策共同體的合力,加強(qiáng)各部門(mén)之間的聯(lián)系、提高政策執(zhí)行效力、促進(jìn)政策取向?qū)W習(xí),也是該項(xiàng)政策需著力完善之處。

總之,20多年來(lái),我國(guó)普通高中招生“指標(biāo)到?！闭卟粩喔倪M(jìn)和完善,但因不同群體對(duì)于教育公平的價(jià)值偏好、信念系統(tǒng)及目標(biāo)訴求不同而遭遇爭(zhēng)議。當(dāng)前,面對(duì)挑戰(zhàn),該政策在頂層設(shè)計(jì)和具體執(zhí)行中還需要通過(guò)提高薄弱學(xué)校教育質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展從而緩解民眾的教育公平觀念沖突;通過(guò)鼓勵(lì)不同群體間加強(qiáng)政策學(xué)習(xí),接受信念挑戰(zhàn)并重新審視目標(biāo);通過(guò)改善激勵(lì)環(huán)境、加強(qiáng)政策回應(yīng),發(fā)揮政策共同體合力,凝聚價(jià)值共識(shí)。