吳 昱

(西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610031)

關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)研究既有文獻(xiàn)在理論層面主要包含幾個(gè)方面:(1)西方以馬克思主義的生態(tài)觀和發(fā)展觀最具影響力和代表力,認(rèn)為生態(tài)價(jià)值可以由人賦予自然,也可在人與自然的互動(dòng)中產(chǎn)生。[1]馬克思主義的生態(tài)觀強(qiáng)調(diào)了生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)具有人為勞動(dòng)參與和介入,而不是純自然而生,這才有“產(chǎn)品”之意。(2)隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的推進(jìn),基于中國(guó)特色的生態(tài)價(jià)值研究處于快速發(fā)展期。生態(tài)產(chǎn)品是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)理念上的重大變革,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等相關(guān)領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程,為“兩山”理論提供實(shí)踐抓手和物質(zhì)載體。[2]生態(tài)文明思想從基礎(chǔ)價(jià)值、主導(dǎo)價(jià)值和組織價(jià)值三方面闡述了生態(tài)設(shè)計(jì)—以人民為中心—人類命運(yùn)共同體三維的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值內(nèi)涵。(3)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是兩個(gè)系統(tǒng)——自然生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)生活系統(tǒng)的耦合。[3]其核心內(nèi)涵有兩方面:一是以生態(tài)系統(tǒng)為依托健全人類生產(chǎn)生活系統(tǒng);二是人類在增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)和提升人類福祉的同時(shí)理應(yīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。(4)公共產(chǎn)品論認(rèn)為大部分生態(tài)產(chǎn)品是公共資源,具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)。[4]在正外部性方面,比如三江源的水資源流入江河就具有公共產(chǎn)品的屬性,中下游就會(huì)有“搭便車”的現(xiàn)象,這會(huì)導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的供給不足。生態(tài)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用牽涉到河流兩岸和上下游的利益就會(huì)形成自然資源過(guò)度使用的負(fù)外部性。[5]公共產(chǎn)品理論和外部性理論著力于解決公共產(chǎn)品供給不足和外部性問(wèn)題,是公共產(chǎn)品類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論基礎(chǔ)和相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)和路徑模式構(gòu)建的理論依據(jù)。[6]

一、生態(tài)產(chǎn)品概念及價(jià)值實(shí)現(xiàn)

(一)生態(tài)產(chǎn)品的概念分析

2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出:“人類需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)品的需求,也包括對(duì)清新空氣、清潔能源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。”此時(shí)生態(tài)產(chǎn)品概念的首次提出是為了解決國(guó)土空間優(yōu)化問(wèn)題,為我國(guó)制定主體功能區(qū)規(guī)劃提供重要依據(jù)。2017 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見(jiàn)》,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的實(shí)際行動(dòng)明確開(kāi)始探索;2020 年全國(guó)自然資源工作會(huì)議提出,“應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)山水林田湖草沙一體化治理和修復(fù)工程,有效探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可行路徑”。2021 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》,提出“加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”?？梢钥闯?生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)理念隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的深入而逐步提到國(guó)家政策和計(jì)劃中,對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的措施要求更加深入具體,逐步由一個(gè)概念理念轉(zhuǎn)化為可實(shí)施操作的行動(dòng)。

學(xué)界關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品概念也從狹義認(rèn)識(shí)到廣義認(rèn)識(shí)。在狹義認(rèn)識(shí)階段,將環(huán)境因素納入產(chǎn)品生命周期的每一個(gè)環(huán)節(jié)考慮,盡可能降低產(chǎn)品對(duì)環(huán)境影響的程度就可以稱為生態(tài)產(chǎn)品。也有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)意義上的生態(tài)工藝品、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)品等只是綠色生態(tài)型產(chǎn)品,不應(yīng)算是真正的生態(tài)產(chǎn)品。[7]在廣義認(rèn)識(shí)階段,借鑒聯(lián)合國(guó)“千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估”國(guó)際合作項(xiàng)目的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”的定義,生態(tài)產(chǎn)品包括商品和服務(wù),由供應(yīng)服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四部分構(gòu)成:供應(yīng)服務(wù)是人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的產(chǎn)品;調(diào)節(jié)服務(wù)被定義為“從生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程的監(jiān)管中獲得的利益”;文化服務(wù)是那些“人們通過(guò)精神豐富、認(rèn)知發(fā)展、反思、娛樂(lè)和審美體驗(yàn)從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的非物質(zhì)利益”;支持服務(wù)被描述為間接的或長(zhǎng)期的對(duì)人類人口影響的生產(chǎn)的必要服務(wù)。[8]我國(guó)在實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)踐過(guò)程中,生態(tài)產(chǎn)品也可以包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)治理及價(jià)值提升,生態(tài)旅游的過(guò)程也可以創(chuàng)造生態(tài)產(chǎn)品。

(二)生態(tài)產(chǎn)品的分類及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

生態(tài)產(chǎn)品主要分類包括公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品。[1]生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑與上述分類相對(duì)應(yīng),公共性生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要依靠政府路徑,準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)依賴政府與市場(chǎng)相結(jié)合的路徑,經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要尋求市場(chǎng)路徑。[9]

公共性生態(tài)產(chǎn)品包括清新的空氣、宜人的氣候,是產(chǎn)權(quán)難以明晰、度量難以計(jì)算、供給和受益關(guān)系難以明確的公共物品,它的生產(chǎn)、消費(fèi)或使用過(guò)程是自然界直接提供,或人類參與度比較低,需借助自然條件生產(chǎn)或提供。但是此類生態(tài)產(chǎn)品是維系國(guó)家安全、服務(wù)全體人民的重要產(chǎn)品。[6]其價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要采取政府路徑,依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行“購(gòu)買(mǎi)”和生態(tài)補(bǔ)償。[10]通常說(shuō)的生態(tài)產(chǎn)品主要是公共池塘式,具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征。比如江河、湖泊、海洋、森林、荒漠等提供的生態(tài)產(chǎn)品,江河的下游享受上游的水土改造提供的生態(tài)產(chǎn)品,[11]相近的純公共物品式包括生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)提供的清潔空氣、宜人氣候、干凈的土壤、良好的生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng)。[12]我國(guó)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理功能項(xiàng)目就會(huì)產(chǎn)生純公共物品式的生態(tài)產(chǎn)品,比如自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)公益林建設(shè)、退耕還林還草、荒漠化防治。公共性生態(tài)產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性、正外部性、稀缺性、有益性、自然屬性等生態(tài)產(chǎn)品屬性。公共性生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程屬于區(qū)域性或共同性,離不開(kāi)整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng),很難確定是某個(gè)“人”的產(chǎn)權(quán),因此往往由政府提供,不適宜通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品主要采納政府與市場(chǎng)相結(jié)合路徑,即政府通過(guò)法律或行政管控等方式創(chuàng)造出生態(tài)產(chǎn)品的交易需求,市場(chǎng)通過(guò)自由交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。[10]準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品具備了競(jìng)爭(zhēng)性或排他性的特點(diǎn),可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制去實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值。在一定政策條件下滿足產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)稀缺、可精確定量三個(gè)條件,可以將其看作是公共性生態(tài)產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)交換價(jià)值的生態(tài)商品。比如我國(guó)可交易的排污權(quán)、碳排放權(quán)等污染排放權(quán)益,取水權(quán)、用能權(quán)等資源開(kāi)發(fā)權(quán)益,總量配額等資源配額指標(biāo)。

經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品特征是產(chǎn)權(quán)明確、能直接進(jìn)行市場(chǎng)交易。市場(chǎng)路徑適用于經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域,通過(guò)市場(chǎng)配置和市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)可直接交易類生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,市場(chǎng)在優(yōu)化環(huán)境資源配置中起到了決定性作用。[10]經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品主要包括與第一產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的物質(zhì)原材料,如農(nóng)林產(chǎn)品、生物質(zhì)能等,也包括依托生態(tài)資源開(kāi)展的精神文化服務(wù),如健康休養(yǎng)、旅游休憩、旅游服務(wù)等。經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品因?yàn)槠浯_權(quán)明晰,具有與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品和旅游服務(wù)等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品相同的屬性,是人類勞動(dòng)參與度最高的生態(tài)產(chǎn)品,可以通過(guò)生產(chǎn)流通與交換過(guò)程在市場(chǎng)交易中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。[13]

二、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法律性質(zhì)

公共性生態(tài)產(chǎn)品主要采用給付行政說(shuō)和生態(tài)有償服務(wù)說(shuō)分析其權(quán)利義務(wù)關(guān)系;準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品主要從物權(quán)說(shuō)、新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)和行政規(guī)制權(quán)說(shuō)分析其性質(zhì);經(jīng)營(yíng)性生態(tài)產(chǎn)品則與普通產(chǎn)品的物權(quán)、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相同,不再贅述。

(一)公共性生態(tài)產(chǎn)品的法律性質(zhì)

1.給付行政說(shuō)

生態(tài)法益是法律機(jī)制表達(dá)或?qū)崿F(xiàn)的包括人在內(nèi)的各種生態(tài)主體對(duì)生態(tài)要素及生態(tài)系統(tǒng)的利益需求。[14](P139)公民的生態(tài)權(quán)其本質(zhì)是一種生態(tài)產(chǎn)品共享權(quán)和給付義務(wù)的請(qǐng)求權(quán),[15]與其權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是國(guó)家給付義務(wù)。國(guó)家有義務(wù)給付公民生態(tài)產(chǎn)品所帶來(lái)的生態(tài)價(jià)值,生態(tài)產(chǎn)品的國(guó)家給付符合公法上的“給付行政”的特征。德國(guó)西方國(guó)家形成了以“生存照顧”為核心的傳統(tǒng)給付行政理論,我國(guó)傳統(tǒng)行政法也接受了這種觀念,并構(gòu)建出以物質(zhì)幫助為基礎(chǔ)和核心的中國(guó)給付行政理論,形成中國(guó)特色的行政給付制度體系。[16]給付行政之所以產(chǎn)生,是因?yàn)閭€(gè)人僅靠自己的力量無(wú)法維持其生存利益,這就要求國(guó)家負(fù)擔(dān)相應(yīng)的保障義務(wù)。公民生態(tài)權(quán)的獲得不僅僅是生存利益的保障,也是人權(quán)的內(nèi)涵和外延擴(kuò)展到發(fā)展權(quán)和共享權(quán)的原因。公共性生態(tài)產(chǎn)品因?yàn)榫哂蟹桥潘院头歉?jìng)爭(zhēng)性,很難確權(quán)在個(gè)人或集體的范圍,但是卻具有共享性,公共性生態(tài)產(chǎn)品一般由國(guó)家以履行國(guó)家責(zé)任的方式進(jìn)行提供,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就是典型,其規(guī)范內(nèi)容主要涵蓋國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的供給責(zé)任,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的補(bǔ)償責(zé)任和市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為這是“國(guó)家對(duì)積極服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)者所給予的獎(jiǎng)勵(lì)輔助性補(bǔ)償”。[17]生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在責(zé)任構(gòu)成上呈現(xiàn)衡平性和激勵(lì)性,體現(xiàn)出行政給付的特點(diǎn)。當(dāng)行政限令可能侵害生態(tài)要素權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán),為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義,基于“衡平性”或“合目的性”考量,國(guó)家主動(dòng)給予利益受損人補(bǔ)償。[18](P138)因此,通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償衡平私人侵害和公共受益。另一面,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償始終強(qiáng)調(diào)以激勵(lì)換取優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。[19]比如,國(guó)家公園的設(shè)置是國(guó)家要求生態(tài)保護(hù)地區(qū)供給生態(tài)保護(hù)、承擔(dān)修復(fù)與資源輸出責(zé)任,在計(jì)算以國(guó)家公園等特定生態(tài)保護(hù)區(qū)為對(duì)象的綜合補(bǔ)償中,其供給的生態(tài)價(jià)值的核算評(píng)估困難,生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益地區(qū)不能有效界定,唯有國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)予以相應(yīng)補(bǔ)償,才能實(shí)現(xiàn)分配正義和矯正正義。[20]

2.生態(tài)有償服務(wù)說(shuō)

恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的效用價(jià)值不變,都必須支付一定的勞動(dòng)、資金和技術(shù),當(dāng)?shù)厝嗣駷楸Ｗo(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)所采取的措施均可看作是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定而支付的勞動(dòng)成本。[21]鑒于我國(guó)自然資源國(guó)家所有,政府對(duì)生態(tài)功能區(qū)的“生態(tài)補(bǔ)償”,實(shí)質(zhì)是政府代表人民購(gòu)買(mǎi)這類地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品。[22]生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可以是生態(tài)產(chǎn)品直接在市場(chǎng)上交換實(shí)現(xiàn)價(jià)值,也可以是生態(tài)產(chǎn)品作為生產(chǎn)要素參與價(jià)值分配實(shí)現(xiàn)價(jià)值。[23]

生態(tài)有償服務(wù)是服務(wù)受益者向服務(wù)提供者支付費(fèi)用,用于改進(jìn)土地等自然資源管理,并最終提供持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。[24]公共性生態(tài)產(chǎn)品的供給包括流域保護(hù)市場(chǎng)、碳固定市場(chǎng)、生物多樣性保護(hù)市場(chǎng)和景觀服務(wù)市場(chǎng)。[25]公共性生態(tài)產(chǎn)品的提供者主要包括私有土地所有者、公共土地所有者、減緩不良生態(tài)環(huán)境影響的供給者(減緩銀行,出售信用)以及認(rèn)證組織。而購(gòu)買(mǎi)者主要是代表分散的受益者介入的國(guó)家政府、為了保證獲得持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公司企業(yè)、為綠色消費(fèi)者提供生態(tài)標(biāo)記和認(rèn)證信息的非營(yíng)利組織。我國(guó)生態(tài)有償服務(wù)主要是“退耕還林還草項(xiàng)目”和“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”。只是我國(guó)沒(méi)有形成開(kāi)放式的補(bǔ)償機(jī)制,并沒(méi)有以市場(chǎng)定價(jià)的方式進(jìn)行,項(xiàng)目周期決定補(bǔ)償期限而不是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)周期進(jìn)行補(bǔ)償。多數(shù)項(xiàng)目是由政府主導(dǎo),許多生態(tài)有償服務(wù)制度安排是政府間達(dá)成協(xié)議,通過(guò)自上而下進(jìn)行推進(jìn)。另外東西部生態(tài)有償服務(wù)項(xiàng)目數(shù)目不平衡,東部在數(shù)量和類型上明顯多于西部。因此,政府需要考慮介入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場(chǎng)的程度,政府的角色應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)條件創(chuàng)造者,通過(guò)環(huán)境法規(guī)和總量控制創(chuàng)造市場(chǎng)需求,調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)需求的積極性。

(二)準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的法律性質(zhì)

市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制是在明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的同時(shí),建立生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái),并形成生態(tài)資源變資本的交易機(jī)制,采取競(jìng)買(mǎi)與拍賣的形式,從而獲得溢價(jià)收益,[9]如林權(quán)、用水權(quán)的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易,排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)的能源環(huán)境權(quán)交易等。準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的法律性質(zhì)有以下幾種學(xué)說(shuō):一是物權(quán)說(shuō)。準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品在一定政策條件下滿足產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)稀缺、可精確定量三個(gè)條件,準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品滿足了“物”的特征。這表明交易主體可以擁有物的所有權(quán),并依據(jù)民商法交易規(guī)則進(jìn)行自由交易,應(yīng)受《中華人民共和國(guó)民法典》的保護(hù)。但是與典型物權(quán)不同的是,它是創(chuàng)設(shè)出來(lái)的權(quán)利,其獲得需要行政許可。如碳匯項(xiàng)目需要向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng),并經(jīng)行政機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)和簽發(fā)才賦予項(xiàng)目主體從事碳排放權(quán)交易行為,其屬性是公共資源的配置。在物權(quán)法定的基本原則下,把準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品界定為準(zhǔn)物權(quán)才是合理解釋。二是新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)。物權(quán)說(shuō)反對(duì)者認(rèn)為準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品通常是一種擬制的權(quán)利,比如量化因減少毀林和可持續(xù)森林管理而產(chǎn)生的碳減排量,并轉(zhuǎn)化為碳信用,在碳市場(chǎng)進(jìn)行交易。如果將其物權(quán)化,忽視了政府在碳排放權(quán)產(chǎn)生中所起的作用,只有通過(guò)政府許可才產(chǎn)生此類權(quán)利。因此應(yīng)將碳排放權(quán)界定為“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”,[26]即指由政府供給所創(chuàng)造的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[27]三是“行政規(guī)制權(quán)說(shuō)”認(rèn)為只有經(jīng)過(guò)政府核準(zhǔn)的碳匯增量,經(jīng)過(guò)簽發(fā)、審核和批準(zhǔn)才擁有進(jìn)行交易的法律資格,行政許可是該權(quán)利產(chǎn)生的必要條件。其次,雖然行政許可被認(rèn)為是公權(quán)對(duì)私權(quán)的一種限制,但卻不能否認(rèn)行政規(guī)制的存在有助于控制危險(xiǎn)、配置資源和產(chǎn)生信息。[28]政府應(yīng)擁有及時(shí)調(diào)整大氣資源這一稀缺資源的權(quán)力。因此,相對(duì)于物權(quán)說(shuō)而言,“行政規(guī)制權(quán)”更能體現(xiàn)政府宏觀控制的靈活性。[29]

三、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法治進(jìn)路

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是以政府為中心而不是依托多中心治理理論,還是依靠政策和行政命令為主導(dǎo)的地方試驗(yàn)主義模式,例如中國(guó)尚未制定綜合性的應(yīng)對(duì)氣候變化或“雙碳”推進(jìn)立法,缺乏國(guó)家統(tǒng)一的法律保障。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度困境主要包括:(1)先進(jìn)生態(tài)治理理念與滯后的立法矛盾下生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式構(gòu)建難題;(2)缺乏國(guó)家統(tǒng)一立法生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度保障空間不足;(3)地方分散立法致生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與其他環(huán)境資源保護(hù)法的銜接不足;(4)政策宏觀指導(dǎo)和區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足的情況下,法律制度與政策目標(biāo)的不協(xié)調(diào);(5)自然資源資產(chǎn)權(quán)邊界模糊,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)難確權(quán)、難度量、難變現(xiàn)和難持續(xù);(6)過(guò)渡性的政策措施和行政手段難以形成長(zhǎng)效機(jī)制下生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)主體的責(zé)任和義務(wù)難以確定;(7)自然資源統(tǒng)一治理體系尚未形成下,社會(huì)主體參與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的渠道不暢。

在生態(tài)治理現(xiàn)代化的國(guó)家政策指引下,將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值理念嵌入經(jīng)濟(jì)法治和環(huán)境法治雙重制度體系中,是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)法治化的必要進(jìn)路。具體包括:(1)總結(jié)與反思:系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制現(xiàn)狀,反思生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中阻礙生態(tài)治理現(xiàn)代化的體制性障礙;[30](2)比較與借鑒:結(jié)合實(shí)證研究和案例,對(duì)我國(guó)西部(三江源水銀行、若爾蓋國(guó)家公園),中部(長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償)和東部(麗水模式)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析,比較我國(guó)與域外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)治理的差異,借鑒代表性國(guó)家(美國(guó)濕地緩解銀行、歐盟碳排放機(jī)制和英國(guó)生態(tài)資本)治理經(jīng)驗(yàn);(3)審視與重構(gòu):審視法律與政策的協(xié)同共治機(jī)制,在政策目標(biāo)下充分運(yùn)用不同的治理手段,設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的系統(tǒng)性法律制度。從調(diào)整內(nèi)容來(lái)看,初步形成直接規(guī)制和間接調(diào)整兩條進(jìn)路,以限制和激勵(lì)的方式,直接和間接推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。從調(diào)整方式來(lái)看,不同的手段在制度形成過(guò)程的不同階段發(fā)揮著不同的作用,在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度形成的初級(jí)階段多使用“命令-控制”型規(guī)制手段,在其發(fā)展進(jìn)程中逐漸與市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)手段相結(jié)合,不同的手段在不同階段和領(lǐng)域的適用有助于制度體系的建構(gòu)。從調(diào)整目的來(lái)看,在政策推進(jìn)“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值”實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中,法律需要對(duì)具體目標(biāo)和階段性目標(biāo)進(jìn)行制度安排,以適應(yīng)不同時(shí)期、不同形勢(shì)下的調(diào)整目的,并對(duì)法律的實(shí)施提供指引。

建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是從源頭上推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。一是從政府與市場(chǎng)關(guān)系構(gòu)建:構(gòu)建實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的多重路徑的法律制度。政府路徑的法律制度,即政府(作為代理人)通過(guò)稅收和補(bǔ)貼對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的實(shí)際使用者和提供者之間的收益進(jìn)行權(quán)威型的分配。但如要市場(chǎng)發(fā)揮作用,還需要尋求政府與市場(chǎng)結(jié)合的路徑,即政府管控或設(shè)定限額等方式創(chuàng)造交易需求,引導(dǎo)和激勵(lì)相關(guān)方進(jìn)行自然資源產(chǎn)權(quán)交易。市場(chǎng)路徑的法律制度可以推進(jìn)“資源—資產(chǎn)—資本—資金”的轉(zhuǎn)化。二是從體制與機(jī)制關(guān)系構(gòu)建:構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制復(fù)合體的法律制度框架。體制問(wèn)題呈現(xiàn)出多樣性、利益的分散性和集體行動(dòng)困境的特點(diǎn),體制問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致制度碎片化和復(fù)雜化,關(guān)注機(jī)制間的互動(dòng)對(duì)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法律制度體系和環(huán)境治理有效性具有關(guān)鍵作用。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制包含有空間分區(qū)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制、核算評(píng)估機(jī)制、有償使用機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制、綠色金融機(jī)制、綠色認(rèn)證機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、科技支撐機(jī)制、調(diào)控監(jiān)控機(jī)制。[31]三是從中央與地方關(guān)系構(gòu)建:要使市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)上充分發(fā)揮作用,就要在國(guó)土空間分區(qū)的基礎(chǔ)上,建立統(tǒng)一開(kāi)放的要素市場(chǎng)。[32]這需要中央政府實(shí)施有力的調(diào)控和規(guī)制,才能有效協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系,最終構(gòu)建“治理三角”即“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)主體+公眾參與”的法律制度體系。這需要行為主體的多元性、角色定位的差別化和參與方式的差異性,實(shí)現(xiàn)形成公—私—社合作伙伴關(guān)系,從單中心向多中心法律制度演變。在權(quán)利義務(wù)與責(zé)任的構(gòu)建上,構(gòu)建具有支付責(zé)任分擔(dān)公平性的法律體系,貫徹“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償,誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受償”的原則,實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動(dòng)。[22]

治理工具的配置需要與法治體系協(xié)調(diào)、司法保障的調(diào)適相結(jié)合,從法律與政策基本關(guān)系的角度剖析“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”法治的深層問(wèn)題,為相關(guān)問(wèn)題的解決提供思路。一是立法維度:政策法制體系的協(xié)調(diào)互動(dòng)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)依“政策治理”到“制度治理”,從“自上而下”到“上下融合”,從“單中心到多中心”。首先注重與現(xiàn)有法律的銜接。如根據(jù)《民法典》綠色規(guī)則體系的解釋,在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)嵌入法律時(shí)應(yīng)予以規(guī)范回應(yīng);與環(huán)境法、能源法體系之間的銜接,形成統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的法律格局。其次從法政策學(xué)角度,明確生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策是否具備法的要素,討論法律和政策的效力位階,法律與政策的相互轉(zhuǎn)化和政策的合法性,法律與政策的協(xié)同共治。二是行政維度:生態(tài)治理工具的有效配置。根據(jù)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制特性劃分命令控制型、市場(chǎng)激勵(lì)型、公眾參與型三類工具,[33]行政規(guī)制主要以管制手段促使相對(duì)人以符合要求的方式作出行為,建立以命令規(guī)制與市場(chǎng)規(guī)制、公眾參與相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)法治理工具組合是推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的必然要求。三是司法維度:司法能動(dòng)主義。政策可以作為法律適用的指引,司法適用中的輔助評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),甚至可以直接作為司法適用的依據(jù)。司法體制的基本結(jié)構(gòu)、審判機(jī)構(gòu)設(shè)置、審理模式和案件辦理方法都需要根據(jù)政策進(jìn)行調(diào)整。司法解釋通過(guò)程序較為簡(jiǎn)單可以彌補(bǔ)立法的滯后性。在行政訴訟方面,行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策以及管理行為已經(jīng)影響到公民的產(chǎn)權(quán)改革,卻難以通過(guò)司法途徑進(jìn)行補(bǔ)救。例如,在民事訴訟方面碳排放交易制度與《民法典》的規(guī)定相互交織,與一般買(mǎi)賣合同不同,碳排放權(quán)交易的合同效力認(rèn)定需要司法途徑調(diào)適。