廖超超，游 晨

（1.浙江工業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023；2.中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）公共管理教研部，浙江 杭州 310024）

“責(zé)權(quán)利對稱”或“責(zé)權(quán)一致”是責(zé)權(quán)利配置的理想狀態(tài)與制度安排的最優(yōu)目標(biāo)，按此配置和安排責(zé)權(quán)利，會因其確定性與規(guī)范性而使配置和安排本身成為國家治理的核心制度工具①倪星，王銳.權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋［J］.中國社會科學(xué)，2018（5）：116-135.。然而，在中國多層級的政府治理體系中，政府間責(zé)權(quán)利交錯（以下簡稱“責(zé)權(quán)利交錯”）現(xiàn)象卻普遍且長期存在。責(zé)權(quán)利交錯現(xiàn)象緣何長期存在呢？對這一問題的回答，在理論上關(guān)涉不同責(zé)權(quán)利配置模式背后的制度與行動邏輯，在實踐中則關(guān)涉政府組織效能的提升以及實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障。正因為如此，學(xué)界對此展開了廣泛的研究并形成了組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范、政府過程、結(jié)構(gòu)功能四種研究視角。本文旨在通過梳理不同理論視角的基本觀點、理論預(yù)設(shè)、研究方法的貢獻(xiàn)與不足，借助制度邏輯理論對已有研究進(jìn)行整合，提出一個解釋責(zé)權(quán)利交錯長期存在的整體性分析框架。

一、政府間責(zé)權(quán)利交錯的四種研究視角

（一）組織結(jié)構(gòu)視角下的責(zé)權(quán)利交錯

組織結(jié)構(gòu)視角多采用結(jié)構(gòu)分析的研究方法，將責(zé)權(quán)利關(guān)系置于政府組織的結(jié)構(gòu)中加以考察，認(rèn)為職責(zé)同構(gòu)、條塊矛盾、科層制組織的缺陷，單一制組織結(jié)構(gòu)等造成責(zé)權(quán)利交錯。這一視角主要基于泰羅的科學(xué)管理理論、法約爾的行政管理理論、韋伯的官僚制等古典組織理論，預(yù)設(shè)科層制組織應(yīng)該按照專業(yè)分工、權(quán)力等級、制度化、非人格化等原則清晰劃分政府組織的責(zé)權(quán)并使責(zé)權(quán)保持一致。但行政組織與市場組織有所不同，基于市場組織發(fā)展出來的組織理論預(yù)設(shè)組織應(yīng)該保持權(quán)責(zé)對等，否則代理人會退出組織，而行政組織的代理人沒有退出權(quán)，因而其權(quán)責(zé)配置模式不是只有權(quán)責(zé)對等一種而是具有多種配置模式①陳家建，張洋洋.“非對稱權(quán)責(zé)”結(jié)構(gòu)與社區(qū)屬地化管理［J］.社會學(xué)評論，2021（3）：143-163.。而我國科層制組織并非理性科層制組織，其特有職責(zé)同構(gòu)、條塊縱橫交錯的結(jié)構(gòu)特征以及科層制組織的缺陷使得上級政府容易向下級政府轉(zhuǎn)移責(zé)任，造成政府間責(zé)權(quán)利錯位。

1.職責(zé)同構(gòu)與責(zé)權(quán)利交錯。“職責(zé)同構(gòu)”是關(guān)于當(dāng)代中國政府間關(guān)系總體特征的一個理論概括，它指除少數(shù)專屬中央的權(quán)限外，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)、職權(quán)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一②朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（1）：101-112.。有學(xué)者還提出了中國縱向政府間關(guān)系的“軸心輻射模式”，認(rèn)為在這種模式下各級政府在功能、職責(zé)、組織原則、制度架構(gòu)、運(yùn)行模式、施政方式等方面大體都是同質(zhì)同構(gòu)的，職責(zé)同構(gòu)只是諸多同構(gòu)中的一種③周振超.當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究［M］.天津：天津人民出版社，2009：138.。由于職責(zé)同構(gòu)模式使各級政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系模糊化，上級政府容易通過“爭利讓責(zé)”與“層層加碼”使政府管理過程出現(xiàn)“上面決策，下面執(zhí)行，上面領(lǐng)導(dǎo)，下面負(fù)責(zé)，上面負(fù)擔(dān)重，下面責(zé)任多，權(quán)力與責(zé)任不對等”的問題，還會造成上下級政府間職責(zé)“錯位”“越位”“缺位”等問題④周振超.構(gòu)建簡約高效的基層管理體制：條塊關(guān)系的視角［J］.江蘇社會科學(xué)，2019（3）：143-149.。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，職責(zé)同構(gòu)模式下權(quán)責(zé)邊界不清晰，帶來條塊間雜、組織連帶的權(quán)責(zé)配置，使上級能夠向下級轉(zhuǎn)移責(zé)任，下級可以向上級索取財政利益與庇護(hù)⑤史普原.政府組織間的權(quán)責(zé)配置——兼論“項目制”［J］.社會學(xué)研究，2016（2）：123-148.。

2.條塊矛盾與責(zé)權(quán)利失衡。縱橫交錯的條塊權(quán)責(zé)關(guān)系是中國政府組織的特色。一方面，條塊矛盾與政府間責(zé)權(quán)利失衡存在互為因果的邏輯關(guān)系。如有學(xué)者認(rèn)為條塊權(quán)責(zé)不對等是條塊矛盾生成的邏輯之一⑥葉敏.城市基層治理的條塊協(xié)調(diào)：正式政治與非正式政治——來自上海的城市管理經(jīng)驗［J］.公共管理學(xué)報，2016（2）：128-140.，而其他學(xué)者則認(rèn)為條塊間權(quán)力集分的矛盾會導(dǎo)致條塊權(quán)責(zé)失衡⑦葉貴仁，歐陽航.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“權(quán)虛責(zé)實”悖論的生成與化解——基于簡政放權(quán)的視角［J］.行政論壇，2021（2）：134-141.。另一方面，條塊矛盾表現(xiàn)為垂直管理與屬地管理之間的結(jié)構(gòu)性沖突，即屬地管理制使得責(zé)任屬地，而垂直管理制使得權(quán)力不屬地，進(jìn)而導(dǎo)致了政府間責(zé)權(quán)不對稱。如許多職能部門實行垂直管理體制，使得縣級黨委政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在屬地責(zé)任制下“以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限的責(zé)任”⑧過勇，賀海峰.我國基層政府體制的條塊關(guān)系：從失調(diào)走向協(xié)同［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2021（2）：90-100.。

3.科層制組織的缺陷與責(zé)權(quán)利交錯。有學(xué)者將傳統(tǒng)公共行政時期的權(quán)責(zé)背離的情境分為封閉環(huán)境下由于資源壟斷形成的權(quán)責(zé)背離、科層組織多元化目標(biāo)導(dǎo)致的權(quán)責(zé)背離、隱藏于科層組織結(jié)構(gòu)安排中的權(quán)責(zé)背離、以規(guī)則控制組織運(yùn)行中產(chǎn)生的權(quán)責(zé)背離等四種，將傳統(tǒng)公共行政反思時期的權(quán)責(zé)背離的情境分為績效責(zé)任引發(fā)的權(quán)責(zé)背離、目標(biāo)導(dǎo)向引發(fā)的權(quán)責(zé)背離、責(zé)任移植導(dǎo)向的權(quán)責(zé)背離等三種，并將權(quán)責(zé)背離的原因歸結(jié)于多重委托—代理關(guān)系、個體決策缺少有效制約及集體決策帶來的責(zé)任分散、價值理性與工具理性的沖突、非人格化的理論預(yù)設(shè)、官僚組織擴(kuò)張的本性①郭蕊.權(quán)責(zé)關(guān)系的行政學(xué)分析［D］.吉林大學(xué)，2009.。并指出，“權(quán)責(zé)背離”根源于科層組織運(yùn)行的基本邏輯和科層制理論的預(yù)設(shè)，且“權(quán)責(zé)背離”內(nèi)生于科層組織設(shè)計當(dāng)中，無法通過科層組織自身努力來消弭②麻寶斌，郭蕊.權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離：在理論與現(xiàn)實之間［J］.政治學(xué)研究，2010（1）：72-78.。另外，中國政府組織規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地位壟斷及制衡機(jī)制缺失等會加劇由于科層組織的委托—替代關(guān)系造成的責(zé)權(quán)利分離③周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯［J］.開放時代，2011（10）：67-85.。

4.單一制國家組織結(jié)構(gòu)與責(zé)權(quán)利交錯。從縱向政府間分權(quán)機(jī)制來看，單一制國家的縱向分權(quán)具有隨機(jī)性分權(quán)的特點，各級政府受的約束比實行制度性分權(quán)的聯(lián)邦制國家要寬松，使單一制國家的中央政府面臨放權(quán)的軟約束，并使地方政府面臨軟預(yù)算約束、軟權(quán)力約束、軟資源約束以及軟公眾約束④劉承禮.以政府間分權(quán)看待政府間關(guān)系：理論闡釋與中國實踐［M］.北京：中央編譯出版社，2016：74.。同時，在單一制的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式下，我國縱向政府間的關(guān)系表現(xiàn)出“壟斷權(quán)力逐級復(fù)制”“向上負(fù)責(zé)制”“以統(tǒng)一中央政權(quán)作為縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的唯一決策中心”“上下服從的等級制度”等特征⑤周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角［J］.開放時代，2013（3）：5-28.。而在這種單一的等級政治體系成了“沒有配套財政資金支持的強(qiáng)制性指令”“財政權(quán)力與執(zhí)行權(quán)力以及財政分權(quán)與政治集權(quán)之間的不平衡”等產(chǎn)生的根源⑥FAN Y.The politics of mandates in financing local government operations in China：An administrative or fiscal dilemma？［J］.China Review，2017（3）：31-57.。

（二）制度規(guī)范視角下的責(zé)權(quán)利交錯

制度規(guī)范視角多采用制度分析方法，將政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系看作是由法律規(guī)范與制度契約共同建構(gòu)的結(jié)果，認(rèn)為行政管理體制、財稅管理體制、法律法規(guī)不完善等導(dǎo)致了政府間責(zé)權(quán)倒置、財權(quán)事權(quán)失衡及責(zé)權(quán)利沖突等問題。該研究視角主要基于傳統(tǒng)的制度主義理論，認(rèn)為重復(fù)再現(xiàn)的組織現(xiàn)象是建筑在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度和相應(yīng)的組織環(huán)境之中的⑦周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯［J］.社會學(xué)研究，2008（6）：1-21.，即政管理體制、財稅管理體制、法律法規(guī)等導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利交錯。

1.行政管理體制與責(zé)權(quán)利交錯。這類研究主要認(rèn)為市管縣體制及省管縣改革不徹底導(dǎo)致了政府間責(zé)權(quán)利的交錯。一方面，由于市管縣體制下垂直權(quán)力分配不均，如地級市截留省級下放的權(quán)力，下侵縣級利益或利用行政手段汲取所屬縣（市）的資源、占有縣（市）的市場，甚至攤派各種負(fù)擔(dān)，造成地級市權(quán)大責(zé)小，而縣（市）權(quán)小責(zé)大，導(dǎo)致市縣之間的責(zé)權(quán)利交錯⑧LI L C，YANG Z.What causes the local fiscal crisis in China：The role of intermediaries［J］.Journal of Contemporary China，2015（94）：573-593.。另一方面，由于省管縣改革過程中財權(quán)、事權(quán)與人事權(quán)的改革不徹底，使得省市縣之間責(zé)權(quán)利配置不對稱⑨龐明禮，石珊，金舒.省直管縣財政體制改革的困境與出路——基于對H 省174 位財政局長的調(diào)查［J］.財政研究，2013（4）：6-10.。

2.財稅管理體制與責(zé)權(quán)利交錯。這類研究主要是認(rèn)為收入集中與支出分散的財政體制造成了責(zé)權(quán)利交錯。20 世紀(jì)80 年代，由于工業(yè)增長對預(yù)算收入的貢獻(xiàn)減少，中央政府一方面通過改革集中財政收入，另一方面又通過各種國家政策將強(qiáng)制性責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府，同時地方政府也與中央政府采取類似的政策，使地方各級政府財政支出責(zé)任與財政收入嚴(yán)重失衡。這種情形被稱為“沒有配套或部分配套財政支持的強(qiáng)制性指令”，或“上級請客，下級買單”①FAN Y.The centre decides and the local pays：Mandates and politics in local government financial management in China ［J］.Local Government Studies，2015（4）：516-533.。實行分稅制財政體制后，財權(quán)上移至中央但事權(quán)卻沒有相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致中央與地方之間財權(quán)事權(quán)失衡。在此情形下地方政府也將財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放，加之轉(zhuǎn)移支付制度不完善，導(dǎo)致縱向政府間財權(quán)事權(quán)失衡或權(quán)責(zé)失衡②賈俊雪，張超，秦聰，馮靜.縱向財政失衡、政治晉升與土地財政［J］.中國軟科學(xué)，2016（9）：144-155.。從財政事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系出發(fā)，學(xué)者們按錯配發(fā)生的主體或表現(xiàn)形式對財政事權(quán)與支出責(zé)任之間的錯配進(jìn)行了分類，并將錯配的原因歸咎于組織缺陷、財政制度建設(shè)滯后、公共服務(wù)的層次性與外部性、交易費(fèi)用、規(guī)模經(jīng)濟(jì)意識等③李苗，崔軍.政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分：從錯配到適配——兼論事權(quán)責(zé)任層次和權(quán)力要素的雙重屬性［J］.公共管理與政策評論，2018（04）：41-56.。

3.法律法規(guī)不完善與責(zé)權(quán)利交錯。這類研究主要認(rèn)為法律法規(guī)不完善導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利交錯。一方面，行政法制中沒有權(quán)責(zé)對等的制度導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)錯位。如關(guān)保英將國家行政機(jī)構(gòu)體系中權(quán)責(zé)失衡稱之為權(quán)責(zé)關(guān)系的錯位性，并認(rèn)為權(quán)責(zé)關(guān)系的錯位表現(xiàn)在權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化錯位、高位職級命令化與低位職級服從化錯位、權(quán)力占有與義務(wù)免赦型錯位三個方面，而造成權(quán)責(zé)失衡的原因在于立法與執(zhí)法中都沒有確立權(quán)責(zé)對等的制度④關(guān)保英.權(quán)責(zé)對等的行政法控制研究［J］.政治與法律，2002（3）：17-22.。另一方面，我國憲法和有關(guān)法律法規(guī)對各級政府的事權(quán)未做明確劃分，導(dǎo)致政府間責(zé)權(quán)利不對稱。如由于法律法規(guī)對政府間職責(zé)、財權(quán)事權(quán)、支出責(zé)任等規(guī)定不明確，上級政府決定甚至主導(dǎo)支配的政策性調(diào)整方式成為決定事權(quán)和財力關(guān)系的實際規(guī)則，使上級可以向下級轉(zhuǎn)移責(zé)任但不配套資金，導(dǎo)致上下級權(quán)責(zé)不對等⑤劉承禮.省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分［J］.財政研究，2016（12）：14-27.。而西方發(fā)達(dá)國家一般對政府間事權(quán)有精細(xì)化和規(guī)范化的規(guī)定，加之“職責(zé)異構(gòu)”明確了政府間分工，因而其政府間的責(zé)權(quán)利基本一致⑥周志忍.西方發(fā)達(dá)國家是否也存在“層層加碼”［J］.人民論壇，2016（21）：25-27.。

（三）運(yùn)行過程視角下的責(zé)權(quán)利交錯

與制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)視角更多關(guān)注制度對組織的決定性影響不同，運(yùn)行過程視角將政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系置于組織互動的過程中加以考察，更多關(guān)注組織與制度之間的相互影響，在一定程度上彌補(bǔ)了制度規(guī)范視角的不足。這一視角主要是基于政府過程理論，采用過程分析的方法，以“現(xiàn)實中的大政府”為研究對象，試圖通過分析處于一定的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中的行動者基于自身的利益目標(biāo)與能力而進(jìn)行的相互作用來“揭示政府運(yùn)行過程中產(chǎn)生的偏離現(xiàn)象及其規(guī)律性”⑦朱光磊.當(dāng)代中國政府過程（第2 版）［M］.天津：天津人民出版社，2002：1-21.。在政府運(yùn)行過程中，處在不同的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中的政府組織為維護(hù)自身權(quán)力與利益，通過組織間互動產(chǎn)生層層加碼、避責(zé)與反向避責(zé)行為、控制與反控行為等，使政府責(zé)權(quán)利配置與理想的制度設(shè)計發(fā)生偏離。

1.壓力型體制與責(zé)權(quán)利交錯。作為理想類型，壓力型體制通過目標(biāo)管理責(zé)任制建立起縣、鄉(xiāng)、村之間的權(quán)力、責(zé)任、利益匹配關(guān)系⑧王漢生，王一鴿.目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯［J］.社會學(xué)研究，2009（2）：61-92.。但在實際運(yùn)行過程中，壓力型體制下各級政府間責(zé)權(quán)利常常是交錯的。首先，在權(quán)力與責(zé)任配置過程中，上級政府將責(zé)任層層加碼并層層下移，而權(quán)力卻沒有相應(yīng)地下放；其次，在責(zé)任與資源配置過程中，責(zé)任層層下移，而財政體制改革使得財政資源層層向上集中；再者，在問責(zé)的過程中，“一票否決”制的考核方式與政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的泛政治化，使得某些部門要為其他部門的行為負(fù)責(zé)，并誘使下級政府產(chǎn)生避責(zé)行為①楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史［J］.社會科學(xué)，2012（11）：4-12.。

2.行政發(fā)包制與責(zé)權(quán)利交錯。與壓力型體制一樣，作為理想類型的行政發(fā)包制，其責(zé)權(quán)利配置應(yīng)是對稱的，即在行政事務(wù)轉(zhuǎn)包過程中將職責(zé)和職權(quán)的同時向下轉(zhuǎn)移，使權(quán)（行政權(quán)分配）、責(zé)（考核控制）、利（經(jīng)濟(jì)激勵）保持一致。但在我國的政府體系中，作為發(fā)包人的上級政府具有不受約束的正式權(quán)力和剩余控制權(quán)，作為承包人的下級政府卻不具備獨(dú)立主權(quán)或自治權(quán)。這就使得發(fā)包人與承包人處于不平等的地位，容易產(chǎn)生“中央請客，地方買單”②周黎安.行政發(fā)包制［J］.社會，2014（6）：1-38.的問題。

3.屬地管理制與責(zé)權(quán)利交錯。理論上屬地管理就是根據(jù)空間邊界來劃定管理范圍與責(zé)任，其本質(zhì)內(nèi)涵是責(zé)權(quán)利匹配，它有利于明確政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系③楊華.基層治理的形式主義何以發(fā)生——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門關(guān)系反思治理問題［J］.文化縱橫，2019（2）：53-60.，但實踐中我國的屬地化管理具有權(quán)責(zé)不均衡的結(jié)構(gòu)性特點且越到基層權(quán)責(zé)不對稱程度越高④陳家建，張洋洋.“非對稱權(quán)責(zé)”結(jié)構(gòu)與社區(qū)屬地化管理［J］.社會學(xué)評論，2021（3）：143-163.。而其根源在于上級職能部門常常以屬地管理為由，通過簽訂責(zé)任狀將自身的職責(zé)移交給下級政府，再輔以“一票否決”式的負(fù)面激勵，導(dǎo)致基層政府有責(zé)無權(quán)無資源⑤劉雪姣.基層政府權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象及屬地管理模式的研究［J］.江漢學(xué)術(shù)，2022（2）：53-62.。

4.項目制與責(zé)權(quán)利交錯。作為理想類型的項目制，其發(fā)包方、承包方、抓包方的各級政府或部門的責(zé)權(quán)利是相匹配的。但在實踐運(yùn)行過程中，政府間責(zé)權(quán)利配置卻常常發(fā)生交錯。首先，配套資金的激勵作用使抓包方采取不同的行動策略轉(zhuǎn)移責(zé)任與風(fēng)險。一方面，當(dāng)項目制要求下級政府提供配套資金時，下級政府則以項目制為名通過借貸或向下級政府索取資源等各種途徑來籌集配套資金⑥渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制［J］.中國社會科學(xué)，2012（5）：113-130.；當(dāng)項目制不需要下級政府提供配套資金時，下級政府又過度推行項目制，將項目失控的責(zé)任與風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上級政府⑦陳家建，張瓊文，胡俞.項目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響［J］.社會，2015（5）：1-24.，造成“逆向軟預(yù)算約束”或“軟預(yù)算約束”等問題。其次，項目制中政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的明晰化使上下級政府不斷調(diào)整其控制行為與反控行為。加之項目制本身具有臨時性、增量性特點，使得項目制推行過程中的責(zé)權(quán)利配置具有不確定性⑧史普原，李晨行.從碎片到統(tǒng)合：項目制治理中的條塊關(guān)系［J］.社會科學(xué)，2021（7）：85-95.，加劇了政府間責(zé)權(quán)利沖突與協(xié)調(diào)困難。再次，由于各級部門都想借助項目制擴(kuò)大自身的權(quán)力與利益，如“地方和基層依賴上級項目擴(kuò)大自身支出，上級部門依賴地方爭奪項目資金和支配權(quán)”，這使得上下級政府產(chǎn)生“共謀行為”，將項目失控的責(zé)任與風(fēng)險轉(zhuǎn)移給中央政府⑨史普原.政府組織間的權(quán)責(zé)配置——兼論“項目制”［J］.社會學(xué)研究，2016（2）：123-148.。

（四）結(jié)構(gòu)功能視角下的責(zé)權(quán)利交錯

結(jié)構(gòu)功能視角將責(zé)權(quán)利交錯看作是一種制度模式或結(jié)構(gòu)模式，通過分析其對系統(tǒng)的功能來解釋其存在的緣由，可分為公共事務(wù)治理與國家治理兩個視角下的研究。其中，公共事務(wù)治理視角主要基于效率提升的原則來評價責(zé)權(quán)利交錯對公共事務(wù)治理的影響，認(rèn)為其降低了公共事務(wù)治理的效率，進(jìn)而將其看作是一種治理問題。而國家治理視角則主要基于風(fēng)險控制的原則來評價責(zé)權(quán)利交錯對國家治理的影響，認(rèn)為其在某種程度上維護(hù)了國家治理的穩(wěn)定性，進(jìn)而將其看作一種治理方案。該研究視角主要基于結(jié)構(gòu)功能主義理論，采用系統(tǒng)分析的方法，認(rèn)為功能分析的事項對不同的分析單元具有不同的功能，其中正功能是有助于系統(tǒng)調(diào)適的后果，負(fù)功能是削弱系統(tǒng)調(diào)適的后果，而事項之所以存在是因為其具有的功能能夠滿足系統(tǒng)的需要①（美）默頓.社會理論與社會結(jié)構(gòu)［M］.唐少杰等，譯.南京：譯林出版社，2015：151-155.。

從公共事務(wù)治理出發(fā)，大部分研究聚焦于責(zé)權(quán)利交錯的負(fù)功能。一方面，大部分研究認(rèn)為責(zé)權(quán)利錯位會影響公共事務(wù)治理的效率。如傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤秸峁┚哂型獠啃缘墓参锲窌r，會使地方政府之間的公共物品供給職責(zé)、政府稅收及公共物品帶來的收益產(chǎn)生交錯。此時，應(yīng)基于“財政平衡”的原則，通過政府間財政轉(zhuǎn)移支付將其外部效應(yīng)內(nèi)部化，否則將影響這類公共物品的供給效率②OLSON M.The principle of fiscal equivalence：The division of responsibilities among different levels of government［J］.American Economic Review，1969（2）：479-487.。還有學(xué)者認(rèn)為，地方政府在區(qū)域性公共事務(wù)治理中權(quán)責(zé)交錯，在缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制時會導(dǎo)致區(qū)域事務(wù)治理的制度性集體行動困境，即集體無效率③FEIOCK R C.The institutional collective action framework［J］.The Policy Studies Journal，2013（3）：397-425.。另一方面，大部分研究還認(rèn)為縱向政府間責(zé)權(quán)利失衡造成了地方財政困境等問題。如縱向政府間財權(quán)事權(quán)失衡不僅導(dǎo)致實踐中公共服務(wù)支出的越位缺位、上下錯位、互相推諉等問題④沈榮華.各級政府公共服務(wù)職責(zé)劃分的指導(dǎo)原則和改革方向［J］.中國行政管理，2007（1）：9-14.，也迫使地方政府通過增加預(yù)算外收入或非預(yù)算收入、土地財政、變相舉債等來減輕財政壓力。

從國家治理出發(fā)，有極少數(shù)研究認(rèn)為責(zé)權(quán)利交錯具有正功能，且這種正功能是其長期存在的重要緣由。它們認(rèn)為責(zé)權(quán)利交錯在某種程度上有利于維護(hù)中央的權(quán)威和合法性⑤賀雪峰.行政體制中的責(zé)權(quán)利層級不對稱問題［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2015（4）：5-7.，降低中央政府面臨的社會風(fēng)險⑥曹正漢，周杰.社會風(fēng)險與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實行地方分級管理的原因［J］.社會學(xué)研究，2013（1）：182-205.，增強(qiáng)國家治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性⑦廖超超，吳金群.政府間責(zé)權(quán)利交錯的功能及其實現(xiàn)機(jī)制［J］.江海學(xué)刊，2021（4）：139-146.。但由于這類研究并不多見，以至于學(xué)界大都從公共事務(wù)治理的角度出發(fā)，主張基于“責(zé)權(quán)利一致”的原則，通過改革來理順責(zé)權(quán)利交錯，但卻發(fā)現(xiàn)實踐中責(zé)權(quán)利交錯的現(xiàn)象仍長期存在。

三、已有研究的貢獻(xiàn)、啟示與不足

（一）已有研究的貢獻(xiàn)與啟示

學(xué)界圍繞責(zé)權(quán)利交錯現(xiàn)象進(jìn)行了大量的研究，形成了豐富的研究成果。組織結(jié)構(gòu)視角基于古典組織理論，采用結(jié)構(gòu)分析的方法，將責(zé)權(quán)利交錯置于組織結(jié)構(gòu)中加以考察，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)的特征與缺陷造成了責(zé)權(quán)利交錯，這啟示我們需要關(guān)注不同的組織結(jié)構(gòu)安排下責(zé)權(quán)利交錯的類型以及不同類型的責(zé)權(quán)利交錯模式產(chǎn)生與持續(xù)的邏輯。制度規(guī)范視角基于傳統(tǒng)的制度主義理論，采用制度分析的方法，將責(zé)權(quán)利交錯置于制度規(guī)范中加以考察，認(rèn)為行政體制、財政體制、法律法規(guī)不完善等導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利交錯，這啟示我們需要關(guān)注責(zé)權(quán)利交錯產(chǎn)生的制度根源及不同的制度規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)。運(yùn)行過程視角基于政府過程理論，采用過程分析的方法，將責(zé)權(quán)利交錯置于組織互動過程中加以考察，認(rèn)為上下級政府組織基于各自的權(quán)力地位與利益訴求而產(chǎn)生的責(zé)任轉(zhuǎn)移與資源汲取行為導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利交錯，這啟示我們要關(guān)注組織間的互動關(guān)系以及組織與組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范之間的關(guān)系。結(jié)構(gòu)功能視角主義基于結(jié)構(gòu)功能主義理論，采用系統(tǒng)分析的方法，大部分研究將責(zé)權(quán)利交錯置于公共事務(wù)治理中加以考察，認(rèn)為責(zé)權(quán)利交錯損害了公共事務(wù)治理的效率，少數(shù)研究將責(zé)權(quán)利交錯置于國家治理中加以考察，認(rèn)為責(zé)權(quán)利交錯有利于維護(hù)國家治理穩(wěn)定，這啟示進(jìn)行功能分析時必須區(qū)分功能分析單元。

盡管這四種研究視角對責(zé)權(quán)利交錯緣何長期存在這一問題給出了不同的解釋，但其共同的合理性都指向了“制度同構(gòu)”與“集體理性”。即認(rèn)為從集體理性出發(fā)，政府組織應(yīng)該遵從“責(zé)權(quán)利對稱”的制度同構(gòu)設(shè)定，而責(zé)權(quán)利交錯則是對集體理性的偏離，應(yīng)該通過改革使其回歸理性的責(zé)權(quán)利對稱模式。這種思路只關(guān)注組織行動的理性邏輯，忽視了組織行動的理性邏輯的次序。如政府組織行動的理性邏輯會將對國家治理的穩(wěn)定性追求置于對公共事務(wù)治理的效率追求之前，使政府間產(chǎn)生責(zé)權(quán)利失衡或交錯①曹正漢，周杰.社會風(fēng)險與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實行地方分級管理的原因［J］.社會學(xué)研究，2013（1）：182-205.。這導(dǎo)致了不同治理領(lǐng)域中責(zé)權(quán)利配置模式的異構(gòu)性，也恰恰是某些治理領(lǐng)域責(zé)權(quán)利交錯長期存在的緣由。另外，理論視角的多樣性反映了解釋邏輯的多樣性，也表明責(zé)權(quán)利交錯現(xiàn)象的復(fù)雜性。這四種不同的理論視角也共同啟示我們，既要從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)、制度、功能維度又要從動態(tài)的過程維度去認(rèn)識責(zé)權(quán)利交錯模式。

（二）已有研究的不足

已有研究雖多角度地解釋了責(zé)權(quán)利交錯產(chǎn)生的原因，但也存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行過程與制度規(guī)范視角下研究雖能夠在各自的邏輯下部分地解釋責(zé)權(quán)利交錯產(chǎn)生的原因，但這些研究過于碎片化、缺乏有機(jī)整合，不能有效地解釋責(zé)權(quán)利交錯在時空結(jié)構(gòu)中長期存在的緣由。而結(jié)構(gòu)功能視角下的研究，大都從公共事務(wù)治理的效率出發(fā)分析責(zé)權(quán)利交錯的負(fù)功能，少有研究者從國家治理的穩(wěn)定性出發(fā)分析其正功能。此外，既然實務(wù)界與理論界大都將責(zé)權(quán)利交錯看作是一種問題，為何政府一方面強(qiáng)調(diào)要通過改革實現(xiàn)責(zé)權(quán)利一致，另一方面又通過某些改革（如財政省管縣與行政市管縣混合管理體制）主動選擇了責(zé)權(quán)利交錯模式？這需要我們作出有說服力的解釋。

第二，已有研究對權(quán)責(zé)不一致、權(quán)責(zé)錯位、權(quán)責(zé)分立、權(quán)責(zé)背離、責(zé)權(quán)利不對稱現(xiàn)象進(jìn)行了各種各樣的刻畫，且大都從責(zé)權(quán)關(guān)系或責(zé)利關(guān)系方面來研究政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系，但少有研究者從類型分析學(xué)的角度對責(zé)權(quán)利交錯模式作出系統(tǒng)分類。他們要么將不同制度設(shè)計下的責(zé)權(quán)利交錯視為無差別的整體，要么在特定公共事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行個案分析，忽視了責(zé)權(quán)利交錯模式異質(zhì)性。

第三，已有研究大都將“職責(zé)同構(gòu)”作為責(zé)權(quán)利交錯的成因，但“職責(zé)同構(gòu)”不能完全解釋各級政府間的責(zé)權(quán)利交錯。由于2003、2008、2018 年中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的意見規(guī)定，除中央規(guī)定必須上下對口機(jī)構(gòu)外，已允許地方政府因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。因此，實踐中縱向地方政府的部分職責(zé)及機(jī)構(gòu)設(shè)置并非完全同構(gòu)。加之，“職責(zé)同構(gòu)”是存在于縣級政府以上①黃紅華.縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整：從權(quán)力收放到職責(zé)分工［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2013（2）：83-88.還是存在于縣鄉(xiāng)兩級政府之間仍存在爭議。如果縱向政府間責(zé)權(quán)配置是完全同構(gòu)的，那么就不會存在縱向政府間責(zé)權(quán)利交錯現(xiàn)象。再者，職責(zé)同構(gòu)主要關(guān)注縱向政府間責(zé)權(quán)配置，對于橫向條條或塊塊之間的責(zé)權(quán)利交錯現(xiàn)象缺少解釋力。

第四，結(jié)構(gòu)功能視角過于關(guān)注責(zé)權(quán)利交錯的負(fù)功能，忽視了責(zé)權(quán)利交錯的正功能。已有研究大都從公共事務(wù)治理出發(fā)，關(guān)注責(zé)權(quán)利交錯在公共事務(wù)治理中的負(fù)功能，而少有研究者關(guān)注其在國家治理中的正功能，而這恰恰是責(zé)權(quán)利交錯長期存在的重要緣由。因此，有必要從正功能的視角重新認(rèn)識責(zé)權(quán)利交錯模式。

綜上，基于已有研究的啟示、貢獻(xiàn)與不足，有必要整合已有的理論視角，建立一個新的理論分析框架，既關(guān)注組織行動的理性邏輯與同構(gòu)性，又關(guān)注組織行動的理性邏輯的次序與異構(gòu)性，既關(guān)注靜態(tài)的結(jié)構(gòu)、制度與功能維度，又要關(guān)注動態(tài)的過程維度，以系統(tǒng)地研究政府間責(zé)權(quán)利配置模式。

四、結(jié)論與展望

圍繞“政府間責(zé)權(quán)利交錯緣何長期存在”這一問題，本文從組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范、運(yùn)行過程、結(jié)構(gòu)功能四個視角對已有研究進(jìn)行了系統(tǒng)的綜述，通過分析隱含每個研究視角背后的理論支撐以及責(zé)權(quán)利交錯之所以長期存在的多重解釋，對已有研究的主要觀點、貢獻(xiàn)、啟示與不足之處進(jìn)行了系統(tǒng)的評述?？偟膩碚f，已有研究從組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范、運(yùn)行過程等視角解釋了責(zé)權(quán)利交錯產(chǎn)生的原因，并從結(jié)構(gòu)功能的視角提供了責(zé)權(quán)利交錯長期存在的緣由。但這些研究要么過于碎片化，要么缺乏深入研究，不能有效地解釋責(zé)權(quán)利交錯在時空結(jié)構(gòu)中長期存在的緣由。另外，現(xiàn)有研究在分析責(zé)權(quán)利交錯產(chǎn)生的原因時，大都會基于責(zé)權(quán)利一致的原則，從組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度規(guī)范完善方面提出相應(yīng)的解決對策。但這種思路否定了責(zé)權(quán)利交錯本身也可以是一種合理的制度安排的可能性，如財政省管縣與行政市管縣混合管理體制下，省市縣之間的責(zé)權(quán)利交錯作為政府主動選擇的一種制度安排，解決了市管縣體制下垂直權(quán)力分配不均的問題。因此，學(xué)界需要一種新的視角來看待責(zé)權(quán)利交錯現(xiàn)象，以廓清“責(zé)權(quán)利交錯是一種需要解決的問題”的認(rèn)識誤區(qū)。

而制度邏輯理論提供了一種新方法，它通過跨層次的過程（社會、制度場域、組織、互動與個人），融合宏觀結(jié)構(gòu)、文化、能動性，來解釋制度如何制約個體與組織以保持制度穩(wěn)定以及如何使個體與組織利用制度之間的互補(bǔ)性與沖突性去促進(jìn)制度涌現(xiàn)與變遷的問題②（法）桑頓，（加）奧卡西奧，（加）龍思博.制度邏輯：制度如何塑造人和組織［M］.汪少卿，杜運(yùn)周，翟慎霄，張容榕等，譯.杭州：浙江大學(xué)出版社，2020：8.。因此，未來可結(jié)合類型學(xué)分析對責(zé)權(quán)利交錯進(jìn)行分類，并借助制度邏輯理論，將組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行過程、制度規(guī)范及功能視角下的研究有機(jī)整合為一個“結(jié)構(gòu)—過程—功能”的整體性分析框架，來分析責(zé)權(quán)利交錯緣何長期存在的制度邏輯。這種整合性的分析框架，一方面能使責(zé)權(quán)利交錯得到系統(tǒng)性與整體性的分析，破解已有研究碎片化的困境；另一方面能通過整合來促進(jìn)組織與制度理論的創(chuàng)新，增加關(guān)于責(zé)權(quán)利交錯的增量知識。