馬啟峰

（北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 英語(yǔ)學(xué)院，北京 100089）

一、引言

當(dāng)代西方民族國(guó)家輸出決策的核心機(jī)制是代議制民主（representative democracy），但因政治參與議題在近半個(gè)多世紀(jì)不斷聚焦公民與決策權(quán)的關(guān)系，所以直接民主（direct democracy）開(kāi)始與代議制民主頻繁形成對(duì)比，討論兩種決策制度優(yōu)劣關(guān)系的研究也在不斷涌現(xiàn)。一般而言，代議制需要公民選舉議會(huì)代表、出讓決策權(quán)，然后由精英階層進(jìn)行符合民眾利益的決策，而直接民主突出的是“直接”二字，強(qiáng)調(diào)公民手中的選票對(duì)議題走向的最終裁定權(quán)。

通常來(lái)講，只有在代議制度出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷乃至危機(jī)時(shí)，或是需要對(duì)政體的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)做出合法性解釋時(shí)，決策權(quán)才有可能脫離政治精英重返選民手中，實(shí)現(xiàn)以全民公投為代表的直接民主。政府遭遇的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題本質(zhì)上可以劃分為三類(lèi)，即民族自決、政治改革和社群沖突。無(wú)論從規(guī)范角度還是實(shí)踐角度來(lái)看，代議制民主與直接民主之間的關(guān)系都不單一，它們既互為對(duì)手又彼此補(bǔ)充。有觀點(diǎn)認(rèn)為它們二者中必有一個(gè)是更好的、更真實(shí)的民主形態(tài)，一方終會(huì)被取締；但相對(duì)地，也有觀點(diǎn)認(rèn)為一方的存在是另一方取得進(jìn)步發(fā)展的前提，二者密不可分。就目前而言，它們?nèi)允且来骊P(guān)系。雖然近現(xiàn)代之前，代議制民主的運(yùn)作中沒(méi)有公投的身影，但這并不代表當(dāng)代活躍的直接民主能完全脫離代議制運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于瑞士這樣一個(gè)在直接民主中傾注大量政治資源、公投極為頻繁的國(guó)家，代議制民主的決策地位仍不可撼動(dòng)。同樣地，對(duì)于其他國(guó)家，進(jìn)行一次公投前所需的授權(quán)、辯論、擬定及實(shí)施規(guī)則等繁瑣程序都需要代議制度來(lái)執(zhí)行，這便使公投理應(yīng)體現(xiàn)的人民意志的純粹程度不易判斷。換言之，關(guān)于公投的“直接性”有多少是由它本身的規(guī)范性存在所決定的，又有多少是因?yàn)榇h制度的限制和政治精英的操控而遭到削減的，這個(gè)問(wèn)題值得思考。本文關(guān)注當(dāng)代西方民族國(guó)家政治決策中公投的工具屬性。從技術(shù)制度角度指出公投的固有缺陷，回顧當(dāng)代西方公投的演進(jìn)歷史，探討20 世紀(jì)西方政治的直接民主困境，最終從民主理論視角出發(fā)，討論精英階層利用公投操控民意、鞏固統(tǒng)治的策略，分析民粹政黨攫取公投價(jià)值，完成去邊緣化、提升政治影響的舉措。

二、公投的固有缺陷：制度與技術(shù)

20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，西方民族國(guó)家頻繁使用公投來(lái)解決棘手問(wèn)題。支持者認(rèn)為此舉能夠提升決策過(guò)程的民主性，能夠在特殊情況下合理且安全地釋放來(lái)自民眾的訴求壓力，也能夠?yàn)槠胀ㄕ涡袨闊o(wú)法解決的問(wèn)題提供最終保障。其實(shí)，早在18 世紀(jì)歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，關(guān)于公投的技術(shù)性討論就已經(jīng)出現(xiàn)。法國(guó)啟蒙運(yùn)動(dòng)杰出代表孔多塞曾以數(shù)學(xué)方式證明了投票制度的優(yōu)勢(shì)，為直接民主背書(shū)①M(fèi)att Qvortrup.Direct democracy：A comparative study of the theory and practice of government by the people ［M］.Manchester：Manchester University Press，2013：12-25.。到了近現(xiàn)代，對(duì)代議制民主限制公民政治參與的批判，成為直接民主轉(zhuǎn)向論的基本立足點(diǎn)。公投的擁躉認(rèn)為，直接民主能干脆利落地回答“人民究竟需要什么”，而代議制民主總是含糊其詞。但反對(duì)者認(rèn)為，公投在民族國(guó)家決策形式中占比的上揚(yáng)會(huì)引發(fā)民主治理危機(jī)。他們表示，在探討“人民究竟需要什么”之前，應(yīng)先厘清“人民是誰(shuí)”。這將矛頭直指公投的固有缺陷。

從制度角度看，公投是對(duì)“多數(shù)決”原則的濫用。公投本質(zhì)上是授予多數(shù)決民主（majoritarian democracy）以合法性的選舉制度，但這種做法時(shí)常會(huì)引發(fā)“多數(shù)人暴政”（tyranny of the majority），傳播“將大多數(shù)人等同于人民”的錯(cuò)誤觀念②Fredinand A.Hermens.The ‘Tyranny of the Majority’ ［J］.Social Research，1958（1）：37-52.。當(dāng)公投的實(shí)際投票率過(guò)低時(shí)，所謂的“多數(shù)人”其實(shí)變成了政治行為活躍的少數(shù)群體。例如，在西方，老年人和中年人在政治積極性方面明顯高于青年人，而這并不能說(shuō)明前者的觀點(diǎn)能代表全體公民③Daniela F.Melo and Daniel Stockemer.Age and political participation in Germany，F(xiàn)rance and the UK：A comparative analysis ［J］.Comparative European Politics，2014（1）：33-53.。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·阿羅（Kenneth Arrow）利用“不可能定理”（impossibility theorem），證明了在選民和候選人增加的同時(shí)，“程序民主”會(huì)離“真實(shí)民主”越來(lái)越遠(yuǎn)。阿羅表示，依靠簡(jiǎn)單多數(shù)制度的投票原則對(duì)個(gè)人偏好進(jìn)行排序時(shí)，篩選出的結(jié)果并不能代表真實(shí)的群體偏好。簡(jiǎn)言之，投票無(wú)法產(chǎn)生正確的集體選擇結(jié)果④Kenneth J.Arrow.A Difficulty in the Concept of Social Welfare ［J］.Journal of Political Economy，1950（4）：328–346.。

從技術(shù)角度看，公投的競(jìng)爭(zhēng)、懲罰和資源分配機(jī)制都存在不少問(wèn)題。首先，公投的決策機(jī)制帶有明顯的零和游戲?qū)傩寓資vette Peters.Zero-Sum Democracy ？The Effects of Direct Democracy on Representative Participation ［J］.Political Studies，2016（3）：593-613.，畢竟多數(shù)人的勝利一定意味著少數(shù)人的失敗。還有人認(rèn)為公投運(yùn)動(dòng)是一種典型的“囚徒困境”（prisoner's dilemma）②Neil McCulloch.The Game Theory of Brexit ［EB/OL］.（2017-03-15）［2023-02-01］.https：//www.politics.co.uk/comment-analysis/2017/03/15/the-game-theory-of-brexit/.。囚徒困境中的兩個(gè)犯人可以通過(guò)出賣(mài)對(duì)方而獲得減刑，但因?yàn)楸舜藷o(wú)法溝通，使得出賣(mài)行為變成風(fēng)險(xiǎn)極高并可能會(huì)反噬自己的行為。在這種信息不對(duì)等的情況下做出的任何選擇都是一著險(xiǎn)棋。公投亦是如此，競(jìng)選運(yùn)動(dòng)中的兩個(gè)陣營(yíng)因?yàn)闊o(wú)法預(yù)測(cè)對(duì)方的行為及真實(shí)意圖，通常會(huì)選擇給彼此設(shè)置障礙而令誠(chéng)信公平的競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)現(xiàn)。

公投還引發(fā)對(duì)懲罰機(jī)制的擔(dān)憂(yōu)。因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)重復(fù)投票來(lái)構(gòu)建安全機(jī)制，以保證投票結(jié)果的真實(shí)性及可糾錯(cuò)性，所以“一次性”的公投讓大多數(shù)在競(jìng)選活動(dòng)中違法亂紀(jì)的參與者得以逃避責(zé)罰。政客不僅向?qū)ψh題不甚了解的公民散播加工后的信息，還會(huì)利用公投規(guī)則的灰色地帶進(jìn)行違法競(jìng)爭(zhēng)以左右最終結(jié)果。政府和統(tǒng)治階級(jí)為逃避輿論壓力，用“是或否”兩個(gè)極端選項(xiàng)將復(fù)雜的議題進(jìn)行簡(jiǎn)單二元化，讓公民承擔(dān)不良決策的后果。以上都是公投懲罰機(jī)制不完善帶來(lái)的后果。公投議題的復(fù)雜本質(zhì)，選民對(duì)關(guān)鍵信息的理解缺失，再加上政府議程設(shè)置的刻意引導(dǎo)，這一系列因素的影響必然導(dǎo)致社會(huì)對(duì)公投結(jié)果的質(zhì)疑，讓關(guān)于直接民主是否符合現(xiàn)實(shí)邏輯、符合公民利益的爭(zhēng)論持續(xù)發(fā)酵。

公投也會(huì)引發(fā)對(duì)民主合法性資源的惡性競(jìng)爭(zhēng)。參與競(jìng)爭(zhēng)的雙方是選舉產(chǎn)生的代議制機(jī)構(gòu)與直接投出選票的人民。雖然前者誕生于后者，但這并不說(shuō)明二者觀點(diǎn)能時(shí)刻保持一致。意見(jiàn)的沖突會(huì)令雙方在競(jìng)爭(zhēng)合法性資源時(shí)產(chǎn)生內(nèi)耗而加大政治分歧。以英國(guó)脫歐為例，假如英國(guó)議會(huì)當(dāng)時(shí)未能通過(guò)脫歐法案，英國(guó)政府也就無(wú)權(quán)觸發(fā)《里斯本條約》第五十條規(guī)定來(lái)啟動(dòng)脫歐程序。若是這種情況發(fā)生，民眾和議會(huì)何者擁有更多的合法性將成為新一輪辯論的焦點(diǎn)，并且會(huì)進(jìn)一步升級(jí)為人民主權(quán)與議會(huì)主權(quán)的程序性沖突。

三、公投的演進(jìn)歷程：困境與解決

在整個(gè)18 世紀(jì)，全世界范圍內(nèi)僅出現(xiàn)14 次全國(guó)性公投，全部集中于1792 年法國(guó)大革命之后，并且這其中有6 次公投來(lái)自法國(guó)。19 世紀(jì)，公投總數(shù)達(dá)到了140 次。自1848 年瑞士憲法肯定了公投在其國(guó)家政治決策中的地位后，到目前該國(guó)舉行的全國(guó)性公投要比其他國(guó)家的總數(shù)之和還要多。發(fā)生在19 世紀(jì)的大多數(shù)公投都是獨(dú)裁者“從上至下”進(jìn)行篡權(quán)、謀權(quán)和固權(quán)的工具。如法國(guó)于1800—1852 年間舉行的6 次公投無(wú)一不是為拿破侖自己和他的侄子鞏固皇權(quán)所用③Laurence Morel.France：Towards a Less Controversial Use of the Referendum ？［J］.Michael Gallagher and Pier Vincenzo Uleri.The Referendum Experience in Europe ［M］.New York：St.Martin’s Press，1996：66–85.。20 世紀(jì)早期，公投的使用率再次提升，但這仍與民主發(fā)展關(guān)聯(lián)不大。20 世紀(jì)上半葉出現(xiàn)的295 次公投中多數(shù)依舊只為獨(dú)裁者的統(tǒng)治權(quán)力服務(wù)，以墨索里尼和希特勒尤甚。在1945—1972 年間，公投的內(nèi)涵逐漸豐富，全世界共出現(xiàn)了410 次，其中大部分與去殖民化和民族獨(dú)立相關(guān)。公投真正騰飛于1972 年以后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1972—2015 年間，全世界的全國(guó)性公投數(shù)量翻了四倍之多，達(dá)到了1800 多次①Liubomir Topaloff.The Rise of Referendums：Elite Strategy or Populist Weapon？［J］.Journal of Democracy，2017（3）：128-129.。

關(guān)于歐洲，尤其是歐洲一體化的公投政治動(dòng)態(tài)，在近幾十年經(jīng)歷了巨變。在1951 年歐洲煤鋼共同體成立后的一段時(shí)期內(nèi)，公投在歐洲一體化政治決策中，一直被視為代議制的下位替代者。主流政治角色號(hào)召進(jìn)行公投的本質(zhì)目的是服務(wù)自身利益。統(tǒng)治階級(jí)利用公投也是為了擺脫憲法對(duì)自身權(quán)力的限制。例如，愛(ài)爾蘭政府在1959 年和1968 年兩度舉行公投，為的是將選舉制度從原本的比例代表制（proportional representation）改為英國(guó)式的簡(jiǎn)單多數(shù)制（first-past-the-post voting）。雖然兩次公投均失敗，但這仍顯示出執(zhí)政黨利用公民選票壓制少數(shù)黨派競(jìng)選前景，強(qiáng)化自身統(tǒng)治權(quán)力的企圖。正是因?yàn)檎尉l(fā)覺(jué)公投機(jī)制有利于自己，許多歐洲國(guó)家陸續(xù)在憲法中開(kāi)辟位置，將公投的使用合法化。雖然原則上公投面前所有政黨一律平等，但因?yàn)檫吘壵h在民眾支持、宣傳資源以及政治影響力等方面孱弱，他們鮮有機(jī)會(huì)享受公投帶來(lái)的裨益。

直到由“寬容性共識(shí)”（permissive consensus）孵化的精英領(lǐng)導(dǎo)模式被擊碎后，歐洲各國(guó)開(kāi)始關(guān)注公投具備的“抑制爭(zhēng)端”屬性②二戰(zhàn)之后，政治精英在影響政治決策方面擁有極高獨(dú)立性，即所謂的“寬容性共識(shí)”。之后，為了抵消政治精英操控重要政策走向而產(chǎn)生的不利影響，多數(shù)歐洲民族國(guó)家在憲法中確認(rèn)了公投的合法性。20 世紀(jì)70 年代中期，“寬容性共識(shí)”潰敗，公投的使用頻率激增，在解決歐洲一體化議題爭(zhēng)端方面，公投作用尤顯。。對(duì)于政治精英，公投的決策模式一來(lái)能夠幫助他們獲取特定政策結(jié)果，二來(lái)能夠有效抑制社會(huì)輿論對(duì)其政治經(jīng)濟(jì)自由化議題的負(fù)面影響。最明顯的兩個(gè)例子是1992 年、1993 年丹麥針對(duì)《馬斯特里赫特條約》進(jìn)行的兩次公投③1992 年丹麥人因憂(yōu)慮主權(quán)喪失，以50.7%的反對(duì)票否決了《馬斯特里赫特條約》。在同歐盟博弈后，該國(guó)獲得了特惠待遇，即在國(guó)防安全政策上丹麥享有獨(dú)立自主權(quán)，可不與歐盟進(jìn)行合作。這才使得1993 年第二次公投得以通過(guò)。迄今為止，丹麥也從未參與過(guò)任何歐盟的聯(lián)合軍事行動(dòng)。，以及2008 年、2009 年愛(ài)爾蘭在《里斯本條約》簽署問(wèn)題上的公投④2007 年《里斯本條約》作為歐洲新憲法條約頒布，2008 年愛(ài)爾蘭作為當(dāng)時(shí)27 個(gè)歐盟成員國(guó)中唯一就該條約簽署問(wèn)題舉行全國(guó)公投的國(guó)家，以53%的反對(duì)票否決了它，歐盟制度改革繼而陷入停滯。2009 年愛(ài)爾蘭政府再次舉行公投，但彼時(shí)局勢(shì)發(fā)生變化，愛(ài)爾蘭遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)重創(chuàng)，愛(ài)爾蘭人開(kāi)始寄希望于歐盟制度變革能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)希望，便以67.1%的贊成票通過(guò)了《里斯本條約》。。政治精英還利用國(guó)內(nèi)民眾對(duì)公投勝利的渴望來(lái)增加自身的談判籌碼，用這種渴望來(lái)提升他們?cè)跉W洲一體化深化過(guò)程中贏得各類(lèi)政府間談判的可能。還有一種現(xiàn)象是，因?yàn)楣裰械纳贁?shù)群體關(guān)心的問(wèn)題得不到有效解決，而政治精英只在乎多數(shù)群體意見(jiàn)，所以過(guò)去處于邊緣地帶的政治角色，為了提升自身影響力，開(kāi)始用公民少數(shù)群體代言人或是主流政黨反對(duì)者的身份來(lái)建構(gòu)政治認(rèn)同，通過(guò)提請(qǐng)公投來(lái)散播意識(shí)形態(tài)，籠絡(luò)擁躉。這也是貫徹民粹主義的大多數(shù)疑歐主義者以及邊緣政黨要求舉行公投的本質(zhì)原因——人民對(duì)于政治精英操控一切的憤恨。

20 世紀(jì)下半葉，邊緣政黨的劣勢(shì)處境的確發(fā)生了改變。兩種趨勢(shì)造成了這一結(jié)果：一是西方民族國(guó)家迫于經(jīng)濟(jì)政治全球化的壓力，為彰顯“人民主權(quán)”而有意減少了代議制在政府決策中的角色分量；二是未被充分代表的群體，如老人、中產(chǎn)階級(jí)和鄉(xiāng)村選民等，因不滿(mǎn)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變化帶給他們的負(fù)面影響而選擇支持利基政黨（nicheparty）或者單一議題黨（single-issueparty）。在這一變化中，反建制的民粹力量將公投“利好精英”的角色屬性巧妙扭轉(zhuǎn)為一種策略工具，用來(lái)刻畫(huà)自身反對(duì)刻板傳統(tǒng)、追逐現(xiàn)代思潮的先進(jìn)形象，精英階層的統(tǒng)治也因而遇到了阻力。

20 世紀(jì)70 年代的歐盟國(guó)家數(shù)量經(jīng)歷第一波擴(kuò)張，相應(yīng)的公投次數(shù)也快速上漲。這是跨國(guó)民主化制度的開(kāi)始，主要目標(biāo)是解決歐盟國(guó)家“民主赤字”問(wèn)題，提升泛歐洲機(jī)構(gòu)對(duì)成員國(guó)公民的負(fù)責(zé)程度。20 世紀(jì)70 年代末，這一趨勢(shì)在歐洲議會(huì)的第一次直選時(shí)期達(dá)到了頂峰，但恰巧碰上了歐洲經(jīng)濟(jì)的新自由主義轉(zhuǎn)向。歐洲經(jīng)濟(jì)在彼時(shí)陷入停滯，即所謂的“歐洲硬化癥”（Eurosclerosis）①造成這一現(xiàn)象的部分原因是70 年代早期出現(xiàn)的石油和貨幣危機(jī)。80 年代初全球經(jīng)濟(jì)的自由化不僅改變了歐洲社會(huì)，也對(duì)國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生重要影響。。1986 年的《單一歐洲法案》對(duì)《羅馬條約》進(jìn)行了第一次重大修訂，此舉為歐盟的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。該法案確立了統(tǒng)一貨幣，強(qiáng)調(diào)了共同市場(chǎng)的四個(gè)自由基礎(chǔ)，即人員、商品、資本和服務(wù)的自由流動(dòng)。這一經(jīng)濟(jì)自由化轉(zhuǎn)向正值兩種政治發(fā)展的醞釀時(shí)期：一是工會(huì)和聯(lián)盟作為選民利益集合體和宣傳者形象的式微；二是政黨回應(yīng)選民訴求、解決社會(huì)問(wèn)題的能力遭遇質(zhì)疑②MattQvortrup.Referendums Around the World：The Continued Growth of Direct Democrac ［M］.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2014：12–13.。

法國(guó)選舉政治的發(fā)展能夠清楚展示傳統(tǒng)政治精英領(lǐng)導(dǎo)的建制黨派是如何因?yàn)闊o(wú)法充分代表民意而一步步失去支持的。21 世紀(jì)前20 年，國(guó)民陣線(xiàn)（National Front）作為極右翼民粹政黨發(fā)展迅猛。該黨以鮮明的“反全球化、反歐洲一體化、反移民以及反美國(guó)霸權(quán)”立場(chǎng)，吸引了對(duì)政府失去信心的藍(lán)領(lǐng)工人、中產(chǎn)階級(jí)和小型企業(yè)主。這類(lèi)人群因?yàn)檎瞥绲目鐕?guó)合作和自由貿(mào)易而受到嚴(yán)酷競(jìng)爭(zhēng)的擠壓。2014 年的歐洲議會(huì)選舉中，它一躍成為法國(guó)第一大黨。2017 年的法國(guó)大選中，國(guó)民陣線(xiàn)同樣表現(xiàn)優(yōu)秀，不僅得到了工人階級(jí)超半數(shù)的選票，還收獲了中產(chǎn)階級(jí)這類(lèi)主流黨派共和黨擁躉們的支持。

不過(guò)，即便選民的支持傾向變得越來(lái)越難以捉摸，政治精英仍未選擇脫離舒適圈去尋找能更加有效代表民意的辦法。歐盟為追求經(jīng)濟(jì)自由化這種零和政治，帶給歐洲各國(guó)人民難以應(yīng)對(duì)的苦果。選民積壓已久的苦楚成為政治精英們?cè)囼?yàn)強(qiáng)權(quán)的對(duì)象。他們無(wú)視選民表達(dá)的憤懣，通過(guò)壓制爭(zhēng)議和舉行公投的方式來(lái)對(duì)沖不利的政治影響，這種傾向在20 世紀(jì)末和21 世紀(jì)前10 年尤為明顯。首先是壓制爭(zhēng)議。西方政客大談特談蘇聯(lián)解體，散播自由民主價(jià)值是民族國(guó)家終極模式的意識(shí)形態(tài)。在這種思潮下，政治精英打壓看衰民主經(jīng)濟(jì)自由化的論調(diào)，尤其是歐洲工人階層反映出的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治不平等現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。所有批判（即使是以溫和態(tài)度進(jìn)行的）歐洲一體化缺陷和不利影響的人群都會(huì)被釘上“疑歐主義分子”的標(biāo)簽，遭遇邊緣化對(duì)待。當(dāng)然，這些政治精英為了掩飾自己“狹隘”“不包容”和“反民主”的形象，會(huì)為“軟疑歐主義”開(kāi)綠燈。但軟性的疑歐主義并不反對(duì)歐洲一體化，僅對(duì)特定政策持懷疑態(tài)度，所以政治精英的利益本質(zhì)上不會(huì)受到這類(lèi)言論的傷害。其次是舉行公投。精英利用公投來(lái)對(duì)沖歐洲一體化中的反對(duì)聲音。一般來(lái)講，每個(gè)國(guó)家依照憲法都會(huì)在申請(qǐng)入歐之前進(jìn)行全民公投，但具體情況存在巨大差異。例如，在愛(ài)爾蘭，憲法要求歐盟條約中出現(xiàn)的任何變動(dòng)都必須經(jīng)過(guò)公投才能生效。過(guò)去半個(gè)世紀(jì)，歐洲舉行的大部分有關(guān)歐盟的公投，其實(shí)在各自憲法中都未曾出現(xiàn)明確規(guī)定。也就是說(shuō)，促成這些公投的幕后推手還是各國(guó)的政治精英們。

四、公投的利用策略：民主理論視角下的精英與民粹

（一）自由民主與共和民主理論下的公投

蒂爾尼（Tierney）通過(guò)民主理論研究解釋了公民對(duì)公投價(jià)值的觀點(diǎn)存在分歧的原因。他認(rèn)為，自由民主與共和民主思想首先造成了公民個(gè)體對(duì)民主意義理解的偏差，繼而塑造了他們對(duì)公投的迥異態(tài)度①Stephen Tierney.Constitutional Referendums.The Theory and Practice of Republican Deliberation ［M］.Oxford：Oxford University Press，2012：286.。自由民主認(rèn)為民主是政府存在的一種形式，其目標(biāo)是保護(hù)個(gè)人構(gòu)建私人空間、免受外界侵?jǐn)_的權(quán)利。共和民主同樣認(rèn)為民主是政府的存在形式，但不同之處在于它強(qiáng)調(diào)，對(duì)于影響自己生活的決策，每個(gè)個(gè)體享有平等參與權(quán)②Jürgen Habermas.Three Normative Models of Democracy ［J］.Constellations，1994（1）：2.?；谶@兩者的差異可以推斷出，自由民主主義者忌憚多數(shù)群體利用公投剝奪少數(shù)群體的權(quán)利，形成控制，繼而代替少數(shù)群體完成本應(yīng)由后者作出的決策，而共和民主主義者將公投理解為打破代議制民主桎梏，為公民政治參與提供更多新可能的制度。

那么是否存在這樣一種折中地帶，既能滿(mǎn)足公民通過(guò)公投廣泛深入?yún)⑴c政治的意愿，又能保證公民選舉的代表在公投中的行為受到最大程度監(jiān)管和限制，最終令公投既契合自由民主訴求又能回應(yīng)共和民主需要，答案是存在的。首先，需要了解，并非所有決策都能由政治代表單獨(dú)做出。對(duì)某些問(wèn)題，在邏輯和規(guī)則層面，使用直接民主的優(yōu)先級(jí)要高于代議制民主，如國(guó)家制度設(shè)計(jì)和國(guó)際組織成員國(guó)身份的去留問(wèn)題。換言之，對(duì)于公民如何被管理以及公民應(yīng)當(dāng)與誰(shuí)一起被管理的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)交由公民自己決定。為何這類(lèi)問(wèn)題需要公民集體背書(shū)？因?yàn)槊裰髡稳后w本質(zhì)上就是公民政治義務(wù)分擔(dān)關(guān)系的集合③David Miller.Responsibility and Global Justice ［M］.Oxford：Oxford University Press，2007.。這意味著如果公民想要通過(guò)自己推選的代表擬定法律，制定政策，來(lái)享受代議制帶來(lái)的裨益，他們就必須承擔(dān)這樣的重要責(zé)任，即通過(guò)公投解決超出代議制能力范圍的問(wèn)題。其次，公投的工具屬性并非必須體現(xiàn)在憲法問(wèn)題的解決上，在普通政治生活中公投同樣適用。戴雪（Dicey）是議會(huì)主權(quán)的代表性研究者與支持者，但他對(duì)公投同樣持有贊同態(tài)度。他認(rèn)為在處理《愛(ài)爾蘭自治法案》這種棘手問(wèn)題上，被公投賦予決策權(quán)的公民在對(duì)待問(wèn)題時(shí)會(huì)變得更針對(duì)、更專(zhuān)注、更直接，能有效提煉直擊痛點(diǎn)的問(wèn)題進(jìn)行投票表決。這種方式相較于政黨為面面俱到而提出一攬子方案，最后卻落得難以周身的行動(dòng)方式要高效得多④Matt Qvortrup.Democracy by Delegation：The Decision to Hold Referendums in the United Kingdom ［J］.Representation，2006（1）：61.。再次，當(dāng)存在代議制度無(wú)法徹底解決，或是必須付出巨大代價(jià)才能解決的問(wèn)題時(shí)，將決定權(quán)交給公民更為合適。公投存在多個(gè)形態(tài)，能夠針對(duì)性地應(yīng)對(duì)代議制遭遇到的不同困境。例如公民倡議（citizen-initiated）公投能回應(yīng)代議制決策過(guò)程中令公民不滿(mǎn)的盲點(diǎn)和滯塞問(wèn)題。質(zhì)詢(xún)（contestatory）公投能給予公民對(duì)峙甚至廢除現(xiàn)行政策和法律的權(quán)力，遏制代議制政府中寡頭政治誕生的可能⑤Richard S.Katz and Peter Mair.Changing Models of Party Organisation and Party Democracy：The Emergence of the Cartel Party ［J］.Party Politics，1995（1）：5-28.。一些在社會(huì)中爭(zhēng)執(zhí)許久的問(wèn)題，公投也能為它們畫(huà)上休止符。以1995 年愛(ài)爾蘭舉行的離婚問(wèn)題修憲公投為例，當(dāng)允許公民離婚的最終結(jié)果一經(jīng)出爐，社會(huì)各層各面關(guān)于離婚問(wèn)題的爭(zhēng)論在一夜之間消失殆盡，而廢除禁止離婚的決策由議會(huì)通過(guò)代議制程序產(chǎn)出，關(guān)于該問(wèn)題的爭(zhēng)論大概率會(huì)有增無(wú)減。此外，公投有利于民主公民身份認(rèn)同的發(fā)展。研究稱(chēng)公投促進(jìn)了有關(guān)政治和政策方面公共知識(shí)的增長(zhǎng)，因?yàn)槊癖娫诠吨髤⑴c選舉和討論議題的積極性有了明顯提升①European Parliament.Referendums on EU issues：Fostering civic engagement ［EB/OL］.（2022-04）［2023-02-04］.https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2022/729358/EPRS_IDA（2022）729358_EN.pdf.。

（二）精英的傀儡：上層決策者的權(quán)力操控策略

從共和民主理論來(lái)看，政治精英的公投利用策略是傀儡操控。他們以公投作為躲避責(zé)任、抵擋罪責(zé)的擋箭牌。公民政治參與程度不僅未得到提升，還因?yàn)檎纹垓_而被過(guò)分抑制。一種觀點(diǎn)認(rèn)為公投缺少一套完整合法的審議標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)榫㈦A層不想用規(guī)范來(lái)約束自己對(duì)公投的控制②Matthew Mendelsohn and Andrew Parkin.Referendum Democracy：Citizens，Elites and Deliberation in Referendum Campaigns ［M］.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2001：232.。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為絕大多數(shù)的公投結(jié)果都是由民眾在欠缺細(xì)致思考、參考信息不完整不真實(shí)的情況輸出的，是精英們有意利用錯(cuò)誤信息引導(dǎo)公投結(jié)果的伎倆③Christopher H.Achen and Larry M.Bartels.Democracy for Realists，Why Elections Do Not Produce Responsive Government ［M］.Princeton：Princeton University Press，2016：68-89.。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為公投過(guò)分將政治議題掰向少數(shù)群體的政治待遇問(wèn)題，是精英們利用少數(shù)權(quán)利議題迷惑公眾的行為。其表面是少數(shù)群體的權(quán)利得到了保障，實(shí)則是精英利用弱勢(shì)群體建立道德優(yōu)勢(shì)，鞏固選票④John Haskell.Direct Democracy or Representative Government ？Dispelling the Populist Myth ［M］.Boulder，CO：Westview，2001：11.。還有觀點(diǎn)認(rèn)為精英們利用公投分化民眾，強(qiáng)迫他們?cè)趶?fù)雜問(wèn)題上必須給出“是或否”的回答，這本質(zhì)上是精英階層通過(guò)簡(jiǎn)化決策來(lái)逃避責(zé)任、玩弄權(quán)力的懦弱行徑⑤Stephen Tierney.Constitutional Referendums.The Theory and Practice of Republican Deliberation ［M］.Oxford：Oxford University Press，2012：39.。

英國(guó)前首相撒切爾曾直言公投是“獨(dú)裁者和煽動(dòng)者的詭計(jì)”（devices of dictators and demagogues），斥責(zé)公投對(duì)正常民主秩序的危害，指出它是隔絕民主的罪魁禍?zhǔn)注轕hilip Stephens.Thatcher was right about referendums［EB/OL］.（2007-09-11）［2023-02-25］.https：//www.ft.com/content/d620b8c6-5fc9-11dc-b0fe-0000779fd2ac.。馬克·沃克（Mark Walker）贊同撒切爾的觀點(diǎn)，表示公投的主題、措辭、時(shí)間、結(jié)果的解釋權(quán)其實(shí)都掌握在統(tǒng)治階級(jí)手中，這令民主政治名不副實(shí)⑦M(jìn)ark Walker.The Strategic Use of Referendums.Power，Legitimacy and Democracy ［M］.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2003：117.。為了處理有關(guān)歐洲一體化的爭(zhēng)論，過(guò)去半個(gè)世紀(jì)的主流政治精英過(guò)度依賴(lài)公投進(jìn)行政治欺騙。在有權(quán)決定大部分內(nèi)容，包括決定公投舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、形式等前提下，他們的策略是利用直接民主強(qiáng)推不受歡迎的政策，縮短政策討論時(shí)間，規(guī)避對(duì)政策合法性的質(zhì)疑。

政治精英會(huì)在公投中利用輿論達(dá)成利己的政策目標(biāo)。例如，在 2015 年希臘債務(wù)公投中，希臘人民“拒絕接受”歐盟和國(guó)際貨幣基金組織提出的“緊縮”援助條件，該國(guó)政客便妄圖利用公投結(jié)果加大希臘在國(guó)際談判中的籌碼。其他國(guó)家，如愛(ài)爾蘭分別在2001 年、2002 年、2008 年、2009 年以及丹麥在1992 年和1993 年就歐盟協(xié)約變動(dòng)舉行的公投，都是利用歐盟議題談判為當(dāng)權(quán)政府收攬政治利益。羅伯特·普特南（Robert D.Putnam）提出的“雙層博弈”理論印證了這種行為的底層邏輯。他強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的互動(dòng)，是一國(guó)統(tǒng)治階層在進(jìn)行國(guó)際談判時(shí)希望達(dá)到的理想狀態(tài)，即既能在國(guó)際層舞臺(tái)收獲談判勝果，還能令國(guó)家內(nèi)部持有反對(duì)權(quán)的行為體接受談判結(jié)果①Robert D.Putnam.Diplomacy and Domestic Politics：The Logic of Two-Level Games ［J］.International Organization，1998（3）：427–460.。

歐盟的政治精英還會(huì)對(duì)公投進(jìn)行策略性安排以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，如將兩次公投放在一起舉行。其表面是為了成本效益最大化，實(shí)則是為了混淆視聽(tīng)，誘導(dǎo)選民將兩個(gè)不相干的問(wèn)題視作同一個(gè)或同一類(lèi)問(wèn)題，利于最終結(jié)果偏向精英們的預(yù)期。斯洛文尼亞2003 年3 月23 日就加入歐盟和加入北約的問(wèn)題同時(shí)舉行了公投，是政府為利用選民對(duì)入歐的支持并順勢(shì)加入北約，故意讓兩個(gè)本不能放在一起討論的問(wèn)題蒙混過(guò)關(guān)。愛(ài)爾蘭政府也在1998 年將關(guān)于歐盟的《阿姆斯特丹條約》公投與關(guān)于北愛(ài)爾蘭問(wèn)題的《貝爾法斯特協(xié)議》公投綁定在一起，寄希望于利用民眾對(duì)后者的支持來(lái)提升《阿姆斯特丹條約》通過(guò)的概率，最終超過(guò)60%的支持率也證明了這一舉措的效果。

政治精英還會(huì)利用“多米諾骨牌效應(yīng)”操縱公投結(jié)果，例證是20 世紀(jì)90 年代中期在奧地利、芬蘭、瑞典和挪威舉行的入歐公投。當(dāng)時(shí)的這幾個(gè)國(guó)家中，挪威因?yàn)椤耙蓺W主義”盛行而被特意安排在最后進(jìn)行公投，因?yàn)榕餐Ｍ渌麌?guó)家投出的贊成票能像多米諾骨牌般對(duì)挪威公民形成疊加效應(yīng)，讓他們迫于朋輩壓力而支持加入歐盟（但該策略最終失敗，挪威多數(shù)選民選擇不加入歐盟）。法國(guó)也使用類(lèi)似策略，將《歐盟憲法條約》公投放在了2005 年5 月29 日這個(gè)假期開(kāi)始的時(shí)間點(diǎn)，寄希望于假期的低投票率來(lái)提升條約的通過(guò)率，不過(guò)法國(guó)選民最終還是否決了憲法條約。荷蘭政府與法國(guó)政府如出一轍，但憲法條約也同樣未通過(guò)。

不過(guò)，2007 年《歐盟憲法條約》改頭換面變成了《里斯本條約》，相關(guān)的公投經(jīng)由政治精英的操控也變得越來(lái)越具有策略性。當(dāng)時(shí)的英國(guó)議會(huì)因?yàn)榧蓱勂渌麌?guó)家的公投結(jié)果會(huì)阻撓該條約施行，同時(shí)也為防止國(guó)內(nèi)保守黨作為反對(duì)黨從中作梗，便搶先批準(zhǔn)了《里斯本條約》。吸取了《歐盟憲法條約》在法國(guó)和荷蘭受到重創(chuàng)的教訓(xùn)，歐盟政治精英宣布只有憲法明文規(guī)定的國(guó)家才能就《里斯本條約》進(jìn)行全國(guó)公投，其余國(guó)家只需由執(zhí)政政府批準(zhǔn)便可。所以，歐洲政治精英不僅會(huì)利用多次公投來(lái)達(dá)到自己的目的，還會(huì)選擇性地規(guī)避公投來(lái)抑制國(guó)內(nèi)的反對(duì)聲音。

（三）民粹的利劍：邊緣政黨的政治影響提升策略

從自由民主理論看，公投是民粹主義者手中反建制的利劍。穆德（Mudde）認(rèn)為，學(xué)界在民粹主義概念上達(dá)成了一定共識(shí)，即民粹主義是一種將社會(huì)劃分為“純粹人民”與“腐敗精英”兩極的薄弱意識(shí)形態(tài)。這兩種社會(huì)群體間不存在中間地帶，它們各自在內(nèi)部高度同質(zhì)，而在外部彼此敵對(duì)。同時(shí)，穆德還是認(rèn)為民粹主義視角下的政治必須是“公共意志”（generalwill）的代表者②Cas Mudde.Populist Radical Right Parties in Europe ［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2007：23.。精英階層在民粹主義者看來(lái)，與其說(shuō)代表著無(wú)能和低效，更多是虛偽和自私。這便是民粹主義支持直接民主的本質(zhì)原因：公投這樣的直接決策模式能夠給予普羅大眾“阻止暗箱操作、識(shí)破虛假承諾”的機(jī)會(huì)③Margaret Canovan.Trust the people! Populism and the two faces of democracy ［J］.Political Studies，1999（1）：6.，能以一種“不廢話(huà)”的方式表達(dá)公共意志。公投中人民只需要對(duì)“是和否”一錘定音，而無(wú)須進(jìn)行會(huì)被外部因素干擾的低效協(xié)商。穆勒（Müller）解釋道：“我們需要清楚了解，公投對(duì)民粹主義者而言，其存在的意義并不是為了將參政議政機(jī)會(huì)向普羅大眾無(wú)限制開(kāi)放，而是為了讓民粹主義領(lǐng)袖能夠通過(guò)它能理解服務(wù)公民利益的更好方式?！雹躂an-Werner Müller.What Is Populism？［M］.Harmondsworth：Penguin Books，2017：29.

批評(píng)認(rèn)為，即使是最優(yōu)良的公投本質(zhì)上也是一種布滿(mǎn)瑕疵的偽民主（pseudo-democarcy）。雖然公投被稱(chēng)為最具代表性的直接民主形式，但它只是政府的取巧行為。簡(jiǎn)單多數(shù)制釋放了決策者的決策壓力，卻無(wú)法體現(xiàn)基本的自由民主精神。有三種主流說(shuō)法對(duì)公投的多數(shù)人暴政表示擔(dān)憂(yōu)。第一種說(shuō)法認(rèn)為直接民主讓多數(shù)群體在制定和實(shí)施法律時(shí)脫離管束。第二種說(shuō)法表示受民粹主義蠱惑的多數(shù)群體，會(huì)在直接民主中不合邏輯地抵制來(lái)自精英階層的一切合理訴求或建議，同時(shí)社會(huì)中的少數(shù)群體的政治空間也會(huì)因?yàn)槎鄶?shù)人暴政而被極度壓縮。第三種說(shuō)法認(rèn)為直接民主中的民粹主義在有意隔絕精英階層的決策影響，這導(dǎo)致決策的合理性被極大削弱。

現(xiàn)實(shí)情況是，二戰(zhàn)之后，歐洲精英階層對(duì)公投握有絕對(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。但20 世紀(jì)70 年代之后，情況發(fā)生了變化。當(dāng)主流政黨越來(lái)越無(wú)法有效代表選民意愿、政治精英越來(lái)越局限于支持歐洲一體化的教條時(shí)，一些信奉民粹主義、反建制主義的左翼和右翼政黨正在悄然發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟國(guó)家內(nèi)部這樣的政黨多達(dá)45 個(gè)，其中一部分已經(jīng)登上國(guó)家政治舞臺(tái)，成為具有一定影響力的政黨。這類(lèi)政黨的意識(shí)形態(tài)基本特征是反全球化、反對(duì)移民、反西方化。當(dāng)然，它們中間也不乏進(jìn)步主義的邊緣政黨，懂得適應(yīng)性地調(diào)節(jié)方針政策，為的是夯實(shí)選民基礎(chǔ)、鞏固話(huà)語(yǔ)權(quán)①Liubomir Topaloff.Euroskepticism Arrives：Marginal No More ［J］.Journal of Democracy，2014（4）：76–87.。技術(shù)民主化（technological democratization）下大眾傳媒的飛速發(fā)展也幫助這些邊緣政黨更快、更有效地與民眾進(jìn)行溝通。

公投自然也是這些邊緣民粹角色關(guān)注的重點(diǎn)。雖然傳統(tǒng)的代議制度限制了他們傳達(dá)政黨政策思想的途徑，但公投這種直接民主形式為其決策的合法化提供了重要思路。截至2017 年，歐洲的邊緣政黨共進(jìn)行了35 次全國(guó)公投倡議，針對(duì)的議題包括歐盟成員國(guó)身份（法國(guó)、意大利、荷蘭、愛(ài)沙尼亞和捷克的民粹政黨是公投的有力推動(dòng)者）、難民政策（匈牙利、波蘭、瑞典等國(guó)的公投）等。民粹政黨的存在也一定程度提升了關(guān)于歐盟議題公投的出現(xiàn)概率，比如擴(kuò)充成員國(guó)（吸納奧地利和保加利亞）②Liubomir Topaloff.The Rise of Referendums：Elite Strategy or Populist Weapon？［J］.Journal of Democracy，2017（3）：134.。

因?yàn)槊翊庹h這類(lèi)邊緣政治角色較難通過(guò)傳統(tǒng)手段影響主流政策，所以他們借用民粹主義的道德優(yōu)勢(shì)來(lái)批判傳統(tǒng)政治的腐敗。以公民代言人的身份，民粹政黨會(huì)夸張地將公投描述為人民主權(quán)的唯一表達(dá)形式，號(hào)召人民奪回屬于自己的權(quán)力，對(duì)主流精英施加壓力。他們對(duì)極具爭(zhēng)議的問(wèn)題提出一針見(jiàn)血的合理質(zhì)詢(xún)，包括歐洲一體化的發(fā)展停滯問(wèn)題、歐洲一體化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的損耗問(wèn)題以及各種形式的政治集中化產(chǎn)生的不良影響問(wèn)題等。這些棘手議題通常都是精英和主流政黨選擇規(guī)避的。如此看來(lái)，公投不僅成為民粹政黨解決問(wèn)題的有效工具，也成了他們提升政治影響的重要幫手。

然而，民粹政黨對(duì)公投的依賴(lài)也引起了民眾的擔(dān)憂(yōu)。作為政治邊緣角色，其承擔(dān)壓力和風(fēng)險(xiǎn)的能力自然無(wú)法與主流大黨相比，所以在面對(duì)公投這種能在選民面前將政黨目標(biāo)放大數(shù)倍的競(jìng)選運(yùn)動(dòng)時(shí)，他們需要謹(jǐn)慎對(duì)待。代議制能夠就單一問(wèn)題在一屆政府中進(jìn)行重復(fù)的辯論商討，并在固定時(shí)間安排選舉讓選民檢驗(yàn)成果。反觀公投，它不但是一人一票，而且是一事一次的民主形式。這種“一次性”決定了突發(fā)意外難以規(guī)避，對(duì)于政治資源匱乏的邊緣政黨而言，公投危機(jī)的出現(xiàn)，不排除會(huì)成為他們崛起的契機(jī)，但更有可能是他們衰敗的先兆。多數(shù)情況下，公投缺少統(tǒng)一且明確準(zhǔn)則的約束，公投各陣營(yíng)的責(zé)任義務(wù)也并非強(qiáng)制，選民是在魚(yú)龍混雜的信息背景下投出選票的。一般來(lái)講，公投結(jié)果公布后，選民大概率會(huì)因悔恨而產(chǎn)生嚴(yán)重的政黨認(rèn)同搖擺現(xiàn)象，首當(dāng)其沖的是旗幟鮮明但同時(shí)勢(shì)單力薄的邊緣政黨，成為眾矢之的他們承擔(dān)的后果就是政治影響力一落千丈。2016 年英國(guó)脫歐公投中的英國(guó)獨(dú)立黨（UK Independence Party）就是如此。當(dāng)時(shí)長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的競(jìng)選活動(dòng)并未讓選民清楚地知道“何為脫歐”“脫歐的影響是什么”，所以在“脫歐派”最終勝利之后，認(rèn)為受到欺騙的民眾將怒火轉(zhuǎn)移到選票之上。結(jié)果就是英國(guó)獨(dú)立黨這個(gè)成立于1993 年，以“英國(guó)脫離歐盟為目標(biāo)”穩(wěn)步發(fā)展的右翼民粹政黨，原本在2015 年大選中以12.6%的得票率一舉成為英國(guó)第三大黨，實(shí)現(xiàn)了邊緣黨派的強(qiáng)勢(shì)崛起，卻在公投一年后的2017 年大選中以得票率暴跌10.8%，并在2019 年和2021 年兩易其名，徹底丟失所有層級(jí)的議會(huì)席位，淪為了無(wú)足輕重的政治角色。

五、結(jié)語(yǔ)

“人民的聲音就是上帝的聲音”（vox populi，vox Dei），這句拉丁語(yǔ)常被用來(lái)形容民主的精神內(nèi)核①Elizabeth Webber and Mike Feinsilber.Merriam-Webster’s Dictionary of Allusions ［M］.Springfield.：Merriam-Webster，1999：560.。直接民主的支持者信奉公投傳遞的民主理想，認(rèn)為公投代表原初的民主，是傳播平等思想的重要介質(zhì)。不過(guò)從概念、程序和制度角度看，通過(guò)投票體現(xiàn)人民意志的舉措并不能呈現(xiàn)民主的全貌。代議制的支持者指出公投雖是在直觀地傳遞人民聲音，但在復(fù)雜的國(guó)家治理環(huán)境中，對(duì)公投的過(guò)分依賴(lài)不但未能簡(jiǎn)化決策程序，反而將決策合法性等一系列問(wèn)題加倍復(fù)雜化。當(dāng)20 世紀(jì)西方各國(guó)紛紛賦予公投憲法正當(dāng)性時(shí)，“民主癱瘓”的風(fēng)險(xiǎn)也在暗中滋長(zhǎng)。以精英主義為代表的代議制與以民粹主義為代表的直接民主之間的分歧必定愈演愈烈，而在這兩種決策制度劍拔弩張的對(duì)峙背景之下，談?wù)摴兜拇嬖趦r(jià)值與意義必然是各類(lèi)政治角色無(wú)法回避的話(huà)題。贊頌和詆毀都僅是他們的策略，最終目標(biāo)不過(guò)是為了實(shí)現(xiàn)自身的政治利益。換言之，通過(guò)研究民粹主義與精英主義的公投利用策略，能更好地理解當(dāng)代西方代議制民主與直接民主的分歧。

當(dāng)然，部分政治角色對(duì)公投的濫用誤用并不能成為攻訐所有公投的理由，也并非意味著公投本身無(wú)法與民主的標(biāo)準(zhǔn)共存。就其本質(zhì)而言，普羅大眾依舊將公投視為在制定法律政策和解決社會(huì)問(wèn)題等方面優(yōu)于代議制民主的方案。因?yàn)樗麄兏敢饨邮芄秱鬟f的“決定權(quán)在我”的思想，認(rèn)同公投是為數(shù)不多可以用來(lái)反制精英階層權(quán)力剝削的手段。這層邏輯基本闡釋了公投在西方民族國(guó)家決策模式中不可或缺的原因。出于此原因，二戰(zhàn)之后因法西斯主義而談公投色變的德國(guó)，在后來(lái)還是逐漸放開(kāi)了對(duì)次級(jí)地區(qū)公投的約束。

需要知道，民主的問(wèn)題從來(lái)不是孤立的，意味著公投指向的議題也不可能獨(dú)立存在。但事實(shí)是公投這種直接民主往往傾向于放大問(wèn)題的單一性，誘導(dǎo)選民意見(jiàn)走向極化，而最終使其淪為精英階層和民粹政黨利用的工具。公投中，公共討論的空間被壓縮，代議制的“糾錯(cuò)”屬性被拋棄，甚至失敗陣營(yíng)重整旗鼓的機(jī)會(huì)也被剝奪。究其原因，是價(jià)值和資源的分配問(wèn)題無(wú)法依靠獨(dú)立事件解決。不過(guò)，這不是在否定公民的民主政治角色，而是在警醒那些在公投中裹挾民眾的精英分子與民粹分子：以實(shí)現(xiàn)利益而非解決分歧為目標(biāo)的利用行為，會(huì)令自己遭遇反噬。