劉 琦

一、背景與問題

19 世紀(jì)中后期以來，三次工業(yè)革命的相繼發(fā)生在創(chuàng)造大量社會(huì)財(cái)富和物質(zhì)文明的同時(shí)也滋生了諸多公共風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不期而至帶來很多社會(huì)問題和法律挑戰(zhàn)。僅就我國宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，經(jīng)濟(jì)下行的現(xiàn)時(shí)背景和體制轉(zhuǎn)軌的特殊國情等因素誘發(fā)“影子銀行”和“第二財(cái)政”的功能異化，由此放大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加劇了金融危機(jī)中的財(cái)政責(zé)任①葉姍：《金融危機(jī)救助中的政府責(zé)任——基于克服“軟預(yù)算約束”的視角》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)家》，2009 年第1 期，第63-65 頁。，財(cái)政赤字貨幣化等理論主張?jiān)俣瘸霈F(xiàn)②余永定：《財(cái)政赤字貨幣化的必要性討論》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020 年第4 期，第19-25 頁。。

黨的二十大報(bào)告提出，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)、提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全”，并且專章規(guī)定了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國”。經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生和發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范及危機(jī)應(yīng)對(duì)問題密切相關(guān)，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)提供行之有效的規(guī)制方式，由此亟需相應(yīng)的理論拓展與制度革新①張守文：《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)法理論的新視閾》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017 年，第170 頁。。本文擬探究公共風(fēng)險(xiǎn)的概念意涵及其歷史樣態(tài)，并基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論研判當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)的基本類型與法律挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上著重解析經(jīng)濟(jì)性公共風(fēng)險(xiǎn)（即公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)）的生成機(jī)理、傳導(dǎo)機(jī)制與規(guī)制路徑，由此形成公共風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制之初步論綱。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)的概念意涵與歷史樣態(tài)

公共風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象和公共風(fēng)險(xiǎn)問題的存在由來已久，其與人類歷史相伴、與文明進(jìn)程相隨，在不同時(shí)期和不同階段的概念指涉與問題重心均有所不同。通過考察公共風(fēng)險(xiǎn)的概念意涵與歷史樣態(tài)，可以進(jìn)一步明晰其結(jié)構(gòu)特征與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)的概念意涵

公共風(fēng)險(xiǎn)作為與私人風(fēng)險(xiǎn)相互區(qū)分的學(xué)術(shù)概念，自20 世紀(jì)80 年代開始受到學(xué)界關(guān)注與討論。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的私人風(fēng)險(xiǎn)是指非連續(xù)產(chǎn)生的、地方化的、私人可控的或源于自然界的風(fēng)險(xiǎn)；現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，其與科技發(fā)展和工業(yè)生產(chǎn)相伴而生，集中批量產(chǎn)，分布范圍廣泛，且通常超出私人的理解和控制能力②Peter H,"Safety and the Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts"，Columbia Law Review,1985,vol.85,no.2,pp.277-278.。國內(nèi)學(xué)者宋亞輝在該分析框架的基礎(chǔ)上著重研究了環(huán)境、健康和安全風(fēng)險(xiǎn)等較為典型的公共風(fēng)險(xiǎn)，并提出私人風(fēng)險(xiǎn)行為通常由一條或明或暗的緊密社會(huì)關(guān)系紐帶相連接，公共風(fēng)險(xiǎn)則具有廣泛的擴(kuò)散性和蔓延性，其影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越緊密社會(huì)關(guān)系紐帶的限制，并跨越時(shí)空界限和人類代際邊界③宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017 年第10 期，第137-138 頁。。徐顯明同樣從無限延展性的角度界定公共風(fēng)險(xiǎn)，他認(rèn)為工業(yè)化早期之前的風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)個(gè)人或面向特定區(qū)域的，現(xiàn)代社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)則超越了地域、時(shí)間和階級(jí)的界限。在空間維度上特定地區(qū)發(fā)生的公共風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)蔓延整個(gè)世界，在時(shí)間維度上特定時(shí)間發(fā)生的公共風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)禍及后代子孫④李學(xué)堯、徐顯明：《高科技、全球化與制度風(fēng)險(xiǎn):風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的法律變遷——徐顯明教授訪談錄》，《交大法學(xué)》2011 年第1 期，第1-3 頁。。劉尚希則在財(cái)政學(xué)領(lǐng)域較早引入公共風(fēng)險(xiǎn)這一學(xué)術(shù)概念，他認(rèn)為公共風(fēng)險(xiǎn)是指產(chǎn)生群體性或社會(huì)性影響、個(gè)人和企業(yè)無法承擔(dān)，最終只能由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，其通常具有關(guān)聯(lián)性、不可分割性和隱蔽性特征。不同歷史時(shí)期所面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)有所不同，公共風(fēng)險(xiǎn)的防范是推動(dòng)制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因。市場機(jī)制無法化解的“剩余性”公共風(fēng)險(xiǎn)由國家財(cái)政最終承擔(dān)，此即為財(cái)政的本質(zhì)①劉尚希：《論公共風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)政研究》1999 年第9 期，第13-19 頁。。

筆者認(rèn)為，上述學(xué)者均在“公共風(fēng)險(xiǎn)-私人風(fēng)險(xiǎn)”的二元框架內(nèi)探討公共風(fēng)險(xiǎn)的概念意涵和基本特征，由此初步奠定了公共風(fēng)險(xiǎn)的理論框架和研究基礎(chǔ)，其學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)意義值得肯定，但仍存在兩點(diǎn)值得商榷之處。

第一，不應(yīng)把私人風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空維度直接對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、把公共風(fēng)險(xiǎn)的作用場域完全限定于現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)。事實(shí)上，公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與擴(kuò)散持續(xù)貫穿于各個(gè)歷史時(shí)期，只是其風(fēng)險(xiǎn)肇因和風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)有所不同。英國學(xué)者吉登斯提出外部風(fēng)險(xiǎn)與制造風(fēng)險(xiǎn)兩種基本類型，前者是指雪災(zāi)、臺(tái)風(fēng)和洪災(zāi)等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，后者是指基于人類行為的有限理性所產(chǎn)生的金融危機(jī)和環(huán)境污染等②安東尼·吉登斯：《失控的世界——全球化如何重塑我們的生活》，周紅云譯，南昌：江西人民出版社,2001年，第16-32 頁。。這兩種風(fēng)險(xiǎn)肇因的權(quán)重比例并非一成不變，從人類社會(huì)發(fā)展的歷史看，制造風(fēng)險(xiǎn)的影響與社會(huì)發(fā)展程度呈正相關(guān)關(guān)系。伴隨經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)分工的日趨精細(xì)和社會(huì)交往行為的日益復(fù)雜，尤其是高科技手段在社會(huì)化大生產(chǎn)中的廣泛應(yīng)用，制造風(fēng)險(xiǎn)在公共風(fēng)險(xiǎn)中所占權(quán)重不斷提升，此可謂現(xiàn)代文明之代價(jià)③劉琦：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)法應(yīng)對(duì)——整體主義視角的解析》，《經(jīng)濟(jì)法論壇》2020 年第2 期，第41 頁。。

第二，不應(yīng)僅僅關(guān)注公共機(jī)構(gòu)在防范公共風(fēng)險(xiǎn)中的積極效用。傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)理論通常從公共物品的角度出發(fā)完成公共經(jīng)濟(jì)行為的合理性與正當(dāng)性證成，認(rèn)為國家需要設(shè)定一定的公共財(cái)產(chǎn)規(guī)模用以滿足社會(huì)成員對(duì)于公共物品的需要。事實(shí)上，供給公共物品與防范公共風(fēng)險(xiǎn)往往是一體兩面的關(guān)系，劉尚希提出財(cái)政的本質(zhì)是公共風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，并逐步構(gòu)建起以“公共風(fēng)險(xiǎn)論”為核心的財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論，由此進(jìn)一步揭示出公共財(cái)政運(yùn)行的基本邏輯④劉尚希：《公共風(fēng)險(xiǎn)論》，北京：人民出版社，2018 年，第3 頁。。但我們不應(yīng)忽視公共經(jīng)濟(jì)的雙效性，其既可能是一種福利，也可能是一種危險(xiǎn)。誠如“諾思悖論”的深刻揭示：“國家的存在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！雹莸栏窭埂.諾思：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，厲以寧譯，北京：商務(wù)印書館，1992 年，第21 頁。政府的宏觀經(jīng)濟(jì)治理決策失當(dāng)可能引起政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，因此增強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律規(guī)制尤為重要。

綜上，筆者將公共風(fēng)險(xiǎn)界定為由自然因素或人為因素產(chǎn)生，并對(duì)不特定群體造成大規(guī)模持續(xù)性負(fù)面影響的損害可能性。公共風(fēng)險(xiǎn)的損害時(shí)間呈現(xiàn)持久性而非即時(shí)性，損害范圍呈現(xiàn)擴(kuò)散性而非封閉性，損害對(duì)象呈現(xiàn)潛在性而非特定性。私人風(fēng)險(xiǎn)是一種“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的損害可能性，受到影響的利益客體相對(duì)靜態(tài)化和確定化，可以恢復(fù)、替代和補(bǔ)償；公共風(fēng)險(xiǎn)是一種“點(diǎn)對(duì)面”的損害可能性，受到損害的利益客體呈現(xiàn)開放性和動(dòng)態(tài)性，通常指向漸進(jìn)累積且難以恢復(fù)的市場秩序、環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)的歷史樣態(tài)

公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與化解與社會(huì)進(jìn)步和文明進(jìn)程相伴相生，回溯不同時(shí)期公共風(fēng)險(xiǎn)的歷史樣態(tài)以及與之相應(yīng)的制度變遷，有助于我們更加全面立體地認(rèn)知公共風(fēng)險(xiǎn)這一核心概念的內(nèi)涵與外延。

1.部落社會(huì)時(shí)期

部落社會(huì)時(shí)期的公共風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為自然風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)力水平極為低下，國家形態(tài)尚未產(chǎn)生，部落和氏族是典型的社會(huì)組織形式。人類經(jīng)歷了生物進(jìn)化過程，對(duì)自然現(xiàn)象和其他物種的資源依賴和生存競爭交織并存。一方面，茹毛飲血階段人類必須與其他生物爭取生存空間，氏族和部落的生死存亡之際，與兇猛野獸的浴血搏殺不可避免。另一方面，人類對(duì)風(fēng)雨雷電等自然現(xiàn)象尚處于原始崇拜階段，由于缺乏穩(wěn)定的聚居樣態(tài)和充分的物質(zhì)積累，極端氣候變化和自然災(zāi)害極易造成群體性生存威脅。這一時(shí)期人類不斷探索如何與自然風(fēng)險(xiǎn)共生共存，并在與自然風(fēng)險(xiǎn)相抗衡的過程中漸進(jìn)累積相應(yīng)的自然規(guī)范和原始習(xí)慣。譬如北呂宋島伊富高人“超自然的強(qiáng)力控制著人的大部分活動(dòng)，人類行為與超自然的偏愛要么一致，要么不一致”，北美洲大平原曬延人“人必須服從仁慈的超自然力和神靈”等群體性公理均具有原始階段的法律意義①埃德蒙斯·霍貝爾：《原始人的法——法律的動(dòng)態(tài)比較研究》，嚴(yán)存生譯，北京：法律出版社，2012 年，第57、85、115 頁。，亦由此彰顯出自然風(fēng)險(xiǎn)的存在是人類原始社會(huì)時(shí)期較為主要的生存威脅。

2.封建社會(huì)時(shí)期

封建社會(huì)時(shí)期的公共風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)。鐵犁牛耕的出現(xiàn)和社會(huì)生產(chǎn)力的相對(duì)發(fā)展奠定了國家建構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面自給自足、精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)文明形態(tài)與自然因素息息相關(guān)，極端旱澇災(zāi)害可能對(duì)農(nóng)業(yè)耕種成果帶來毀滅性破壞，自然風(fēng)險(xiǎn)的影響依然存在。另一方面封建統(tǒng)治者維護(hù)等級(jí)秩序和宗族利益的需要以及被統(tǒng)治者反抗壓迫和均田減賦的需求形成尖銳矛盾，因此王朝更迭和農(nóng)民起義戰(zhàn)爭周期性爆發(fā)?！捌渑d也勃焉，其亡也忽焉”，黃炎培先生提出的“歷史周期律”即深刻揭示了我國封建社會(huì)的治亂循環(huán)②張龑：《純粹法治與歷史周期律的終結(jié)》，《中國法律評(píng)論》2015 年第1 期，第38 頁。。社會(huì)動(dòng)蕩、朝代更替等政治風(fēng)險(xiǎn)的存在既是對(duì)封建統(tǒng)治秩序的沖擊，更是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)成果的大規(guī)模持續(xù)性破壞?；诜婪墩物L(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化威懾效果之目的，封建社會(huì)時(shí)期我國刑事法律制度異常發(fā)達(dá)，刑網(wǎng)編制日趨繁密，維護(hù)統(tǒng)治安全和封建秩序的刑事罪名層出不窮。自秦朝以降，刑律都是歷朝的首要法典③聶鑫：《中國法制史講義》，北京：北京大學(xué)出版社，2014 年，第159 頁。。

3.早期工業(yè)社會(huì)時(shí)期

早期工業(yè)社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。工業(yè)革命的發(fā)生和資本主義生產(chǎn)方式的確立使得社會(huì)生產(chǎn)力得以空前提高，商品生產(chǎn)與市場交易日益成為社會(huì)生活的主旋律。其在創(chuàng)造大量社會(huì)文明財(cái)富的同時(shí)也引發(fā)生產(chǎn)社會(huì)化與生產(chǎn)資料私人占有的深刻矛盾，大量勞動(dòng)者處于“血汗工廠”與“饑餓工資”的悲慘境地，勞動(dòng)力資源萎縮枯竭、勞資沖突持續(xù)激化①王全興、管斌：《經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法關(guān)系初探》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003 年第2 期，第113 頁。。在此背景下英國、法國等工業(yè)化國家開始突破私人自治原則，對(duì)處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者提供傾斜性立法保護(hù)。第二次工業(yè)革命以來，勞動(dòng)者的生存狀況進(jìn)一步惡化，社會(huì)貧富差距持續(xù)加劇。勞動(dòng)者的老齡、疾病、事故和失業(yè)以及其他弱勢(shì)群體的生存困境成為廣泛存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，社會(huì)保障觀念因契合時(shí)代正義要求而贏得廣泛承認(rèn)②E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010 年，第320 頁。。在此背景下，德國“鐵血宰相”俾斯麥政府先后頒布《勞工疾病保險(xiǎn)法》、《勞工傷害保險(xiǎn)法》、《老年及殘疾保險(xiǎn)法》以及《孤兒寡婦保險(xiǎn)法》等法律，之后匯編為著名的《社會(huì)保險(xiǎn)法典》。概而言之，兩次工業(yè)革命的發(fā)生加劇了勞動(dòng)者的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與其他弱勢(shì)群體的生存困境，基于防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和緩和階級(jí)矛盾之目的，以勞動(dòng)法和社會(huì)保障法為核心的社會(huì)性立法開始出現(xiàn)。

4.后工業(yè)社會(huì)時(shí)期

后工業(yè)社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。伴隨自由資本主義階段向壟斷資本主義階段的漸進(jìn)發(fā)展，國家干預(yù)的觸角開始從社會(huì)領(lǐng)域事項(xiàng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域事項(xiàng)，國家職能觀念由完全依從市場機(jī)制自發(fā)運(yùn)行的消極國家觀轉(zhuǎn)向自由競爭與政府干預(yù)相結(jié)合的積極國家觀。政府與市場的二元互動(dòng)、自由與秩序的價(jià)值平衡、公域與私域的交織耦合在這一時(shí)期異?；钴S。整體經(jīng)濟(jì)秩序協(xié)調(diào)性與穩(wěn)定性的破壞是該時(shí)期最為突出的公共風(fēng)險(xiǎn)因素，既包括市場整合機(jī)制失調(diào)，由此破壞了市場準(zhǔn)入秩序、市場競爭秩序和公平交易秩序，也包括政府調(diào)制行為失當(dāng)，由此違背了價(jià)值規(guī)律和競爭規(guī)律，扭曲了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)秩序、區(qū)域結(jié)構(gòu)秩序和貨幣秩序。面對(duì)公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的累積性擴(kuò)散和周期性爆發(fā)，單個(gè)市場主體和社會(huì)成員無法逃遁，亦無力化解，需要樹立宏觀經(jīng)濟(jì)安全觀念，抑制經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的不協(xié)調(diào)因素，防止經(jīng)濟(jì)疲軟、經(jīng)濟(jì)過熱以及通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等消極經(jīng)濟(jì)狀態(tài)③何文龍：《經(jīng)濟(jì)法的安全論》，《法商研究》1998 年第6 期，第18 頁。。保障宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定是現(xiàn)代國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要職能，旨在防范化解公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)法在這一時(shí)期得到了極大的豐富和發(fā)展④單飛躍、劉思萱：《經(jīng)濟(jì)法安全理念的解析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003 年第1 期，第58 頁。。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視閾下公共風(fēng)險(xiǎn)的基本類型與法律挑戰(zhàn)

公共風(fēng)險(xiǎn)的概念意涵具有較強(qiáng)的歷史依存性，需要立足于特定的時(shí)空?qǐng)鲇蜻M(jìn)一步明晰當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)要素、結(jié)構(gòu)重心和法律挑戰(zhàn)。三次科技革命的發(fā)生持續(xù)推進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步和文明變革，由此產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)因素引發(fā)較為廣泛的社會(huì)關(guān)切和學(xué)術(shù)討論，尤其貝克、吉登斯、盧曼等學(xué)者的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”命題提出使得相關(guān)研究迅速升溫，并持續(xù)產(chǎn)生了跨學(xué)科的國際影響力，由此為筆者進(jìn)一步透析當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)的基本類型與法律挑戰(zhàn)奠定了相應(yīng)的智識(shí)性基礎(chǔ)。

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)的基本類型

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理解與討論大體包括現(xiàn)實(shí)主義、文化主義和制度主義三種不同的研究進(jìn)路①楊雪冬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與秩序重建》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006 年，第27-40 頁。。在討論共性問題的同時(shí)其理論重心與分析路徑均有所不同，均有助于我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下的公共風(fēng)險(xiǎn)問題形成更為豐富立體的認(rèn)知。筆者無法逐一窮盡各種公共風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制及其法律挑戰(zhàn)，因此選擇遵循著名社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯的類型學(xué)分析方法，在前人研究的基礎(chǔ)上，從不同的分類標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)進(jìn)一步勾勒公共風(fēng)險(xiǎn)的基本類型。

1.發(fā)生原因：技術(shù)誘發(fā)型公共風(fēng)險(xiǎn)與決策誘發(fā)型公共風(fēng)險(xiǎn)

在“外部風(fēng)險(xiǎn)-制造風(fēng)險(xiǎn)”的二元框架下，三次科技革命的發(fā)生使得純粹源于自然因素的外部風(fēng)險(xiǎn)之影響力相對(duì)減弱，源于人為因素的制造風(fēng)險(xiǎn)之權(quán)重比例持續(xù)提升，由此成為更為主要的公共風(fēng)險(xiǎn)因素?，F(xiàn)代社會(huì)中的公共風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生性的，其源于人們追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的行為決策。這既包括一系列科學(xué)技術(shù)發(fā)明在利用自然和改造自然的過程中所引發(fā)的外部風(fēng)險(xiǎn)與制造風(fēng)險(xiǎn)的交互耦合，也包括復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中主體的行為決策所必然伴隨的風(fēng)險(xiǎn)性因素，筆者將其分別稱為技術(shù)誘發(fā)型公共風(fēng)險(xiǎn)與決策誘發(fā)型公共風(fēng)險(xiǎn)。

貝克較為關(guān)注科學(xué)技術(shù)和工業(yè)文明所引發(fā)的諸多新生危險(xiǎn)源。從電子病毒到交通事故再到大規(guī)模環(huán)境污染，科技進(jìn)步在提高生產(chǎn)力水平和提升工作效率的同時(shí)亦帶來“現(xiàn)代文明的代價(jià)”②烏爾里希·貝克：《世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，吳英姿、孫淑敏譯，南京：南京大學(xué)出版社，2004 年，第100-104 頁。。技術(shù)誘發(fā)型公共風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加且日益擴(kuò)散，人們依賴于科技進(jìn)步又不得不承擔(dān)其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)因素，這種雙面效應(yīng)即為現(xiàn)代科技的悖論。

盡管貝克較早建構(gòu)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論話語體系，但其局限性在于將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共風(fēng)險(xiǎn)過于狹窄化為“技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)”，進(jìn)而忽略了認(rèn)知決策中潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)因素③彭飛榮：《風(fēng)險(xiǎn)與法律的互動(dòng)——盧曼系統(tǒng)論的視角》，北京：法律出版社，2018 年，第38-39 頁。。事實(shí)上，決策立足于當(dāng)下而指向未來的時(shí)空向度，由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的復(fù)雜性和主體認(rèn)知的有限理性，未來情境更多以一種“或然性”的面目出現(xiàn)，人們通常難以基于充分信息做出完全理性決策，當(dāng)下的決定總是存在著造成未來損失的可能性。因此，盧曼指出不存在無風(fēng)險(xiǎn)的行為，也不存在保證沒有風(fēng)險(xiǎn)的決策。即使不做決策，其本身也是一種決策④尼可拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)》，孫一洲譯，南寧：廣西人民出版社，2020 年，第50 頁。。其更加強(qiáng)調(diào)決策認(rèn)知所引發(fā)的公共風(fēng)險(xiǎn)因素，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)自我塑成系統(tǒng)中的決策行為是風(fēng)險(xiǎn)問題產(chǎn)生的根源。概而言之，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性對(duì)主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)與理性認(rèn)知造成巨大挑戰(zhàn)，公共風(fēng)險(xiǎn)因素與非完全理性下的認(rèn)知決策行為相伴相生。申而言之，既不存在完全理性的個(gè)體，也不存在全知全能的政府，政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與經(jīng)濟(jì)治理決策同樣有可能決策失靈和運(yùn)轉(zhuǎn)失當(dāng)，進(jìn)而對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行產(chǎn)生破壞型影響，由此成為較為突出的決策誘發(fā)型公共風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.邏輯基點(diǎn)：市場原生性公共風(fēng)險(xiǎn)和制度衍生性公共風(fēng)險(xiǎn)

“市場-政府”的二元結(jié)構(gòu)有助于我們探尋公共風(fēng)險(xiǎn)積聚與擴(kuò)散的邏輯基點(diǎn)。一方面，市場主體的自發(fā)性、盲目性和滯后性及由此引發(fā)的市場失靈現(xiàn)象長期存在，市場原生性公共風(fēng)險(xiǎn)因素值得關(guān)注。其既包括實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有市場支配力的經(jīng)營者濫用市場支配地位損害市場競爭秩序，以及虛假廣告宣傳、偽劣商品生產(chǎn)及掠奪性定價(jià)等行為損害市場交易秩序，也包括金融市場中由于金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)生脆弱性和外部環(huán)境因素所共同誘發(fā)的信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等①管斌：《金融法的風(fēng)險(xiǎn)邏輯》，北京：法律出版社，2015 年，第70、153 頁。。另一方面，公共風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解是推動(dòng)制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因，現(xiàn)代政府是終極意義上的風(fēng)險(xiǎn)管理者②戴維·莫斯：《別無他法——作為終極風(fēng)險(xiǎn)管理者的政府》，和平譯，北京：人民出版社，2014 年，第14 頁。。規(guī)則生成、法律制定與制度演進(jìn)旨在管理既有的公共風(fēng)險(xiǎn)因素，法律規(guī)制公共風(fēng)險(xiǎn)的過程中也會(huì)產(chǎn)生新的“制度化的風(fēng)險(xiǎn)”。制度衍生性公共風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生于工業(yè)社會(huì)本身，是現(xiàn)代性的必然伴生物，因此現(xiàn)代社會(huì)中的法律系統(tǒng)必須把自己作為有風(fēng)險(xiǎn)的來進(jìn)行觀察和描述③尼可拉斯·盧曼：《社會(huì)的法律》，鄭伊倩譯，北京：人民出版社，2009 年，第297 頁。。事實(shí)上，公共風(fēng)險(xiǎn)與法律制度之間正是遵循“市場原生性公共風(fēng)險(xiǎn)—法律制定—制度衍生性公共風(fēng)險(xiǎn)—法律完善”的互動(dòng)邏輯不斷交織與演進(jìn)。

詳而言之，制度衍生性公共風(fēng)險(xiǎn)主要包括三方面：一是立法的缺失性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法日漸豐富但尚未完備。尤其是財(cái)政法定原則、稅收法定原則和債務(wù)法定原則長期未能得到有效的貫徹落實(shí)，既包括憲法規(guī)定不足與憲法規(guī)定空置，也包括《預(yù)算法》形同虛設(shè)、國債法尚付闕如以及稅法剛性不足，相關(guān)立法的缺失性是財(cái)政危機(jī)潛滋暗長的重要原因④張守文：《財(cái)政危機(jī)中的憲政問題》，《法學(xué)》2003 年第9 期，第39-46 頁。。二是法律的模糊性。法律的模糊性以及由此產(chǎn)生的不確定性是法律的基本特征，這既包括法律語言自身存在多種含義所造成的內(nèi)部含混，也包括語言使用的外部環(huán)境所造成的外部含混⑤恩迪科特：《法律中的模糊性》，程朝陽譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010 年，第1 頁。。例如我國《中國人民銀行法》第三條規(guī)定了保持貨幣價(jià)值穩(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的復(fù)合型貨幣政策目標(biāo)，但該雙重目標(biāo)的優(yōu)先順位、權(quán)重比例及其沖突協(xié)調(diào)機(jī)制均缺乏細(xì)化規(guī)定，該模糊性法律難以為貨幣政策的制定與實(shí)施提供有效的法律約束和規(guī)則指引。三是制度設(shè)計(jì)的不合理性。制度設(shè)計(jì)和規(guī)則制定本身即是公共選擇和公共決策的重要組成部分，其對(duì)當(dāng)前和未來的規(guī)范與約束通常依賴于過往的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?！斑^去導(dǎo)向”和“未來導(dǎo)向”的時(shí)空向度沖突以及“回應(yīng)性”與“預(yù)見性”的制度功能張力可能導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的不合理性①凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》，鐘瑞華譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008 年，第96-110 頁。。

3.作用場域：經(jīng)濟(jì)性公共風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)性公共風(fēng)險(xiǎn)

從作用場域的視角觀察，公共風(fēng)險(xiǎn)問題的理解與討論需要注意特定時(shí)空條件下的背景因素與問題指涉。自工業(yè)社會(huì)以來，經(jīng)濟(jì)性公共風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)性公共風(fēng)險(xiǎn)問題尤為突出，且兩者的誘發(fā)因素與影響范圍也呈現(xiàn)出一定的交織與重疊。首先，現(xiàn)代社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)成為自我生成的復(fù)雜巨系統(tǒng)，我們無法通過簡單的個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)交往行為的片面觀察準(zhǔn)確預(yù)測(cè)由無數(shù)簡單個(gè)體連接而成的整體復(fù)雜系統(tǒng)的行動(dòng)，進(jìn)而理解該復(fù)雜整體系統(tǒng)的特性②尼可拉斯·盧曼：《社會(huì)的經(jīng)濟(jì)》，余瑞先、鄭伊倩譯，北京：人民出版社，2008 年，第29-39 頁。。加之市場主體對(duì)于市場狀況的直接觀察通常被對(duì)其他市場參與者的觀察所取代，進(jìn)而誘發(fā)從眾心理與模仿意愿。例如經(jīng)濟(jì)上行時(shí)期的樂觀市場預(yù)期與積極投資決策通常具有一定的擴(kuò)散與傳導(dǎo)效應(yīng)，在順周期的市場邏輯之下進(jìn)一步提高了市場負(fù)債率和整體市場風(fēng)險(xiǎn)，無數(shù)市場決策與交易行為共同產(chǎn)生了一個(gè)因果關(guān)系鏈條不再清晰的整體市場效果③尼可拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)》，孫一洲譯，南寧：廣西人民出版社，2020 年，第258-259 頁。。這意味著即使局部市場交易活動(dòng)的參與者通常遵循“理性人”基本要求，但各個(gè)交易主體、交易對(duì)象、交易價(jià)格和交易市場所共同交織演化的宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象仍然難以準(zhǔn)確把握和評(píng)估，社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的失衡以及宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)客觀上無法避免，由此也增加了宏觀經(jīng)濟(jì)治理和宏觀經(jīng)濟(jì)決策的復(fù)雜性。

與此同時(shí)，金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期生產(chǎn)企業(yè)在融資鏈條斷裂、消費(fèi)市場萎縮和產(chǎn)品銷售停滯等多重壓力之下可能遭遇破產(chǎn)倒閉或者選擇經(jīng)濟(jì)性裁員，較大規(guī)模的失業(yè)危機(jī)現(xiàn)象由此出現(xiàn)。尤其我國勞動(dòng)力市場化改革以來，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生于資本和市場邏輯的必然現(xiàn)象④金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)中的行政法》，北京：法律出版社，2014 年，第4 頁。。失業(yè)者社會(huì)收入銳減、生活信心降低、社會(huì)融合度與社會(huì)參與感缺乏，由此激化了社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)不穩(wěn)定因素。就家庭層面而言，就業(yè)人口減少和收入水平降低會(huì)導(dǎo)致生活質(zhì)量的下降，極端困難和恐慌情緒之下甚至?xí)T發(fā)社會(huì)構(gòu)成的基本單位之破裂，此即為經(jīng)濟(jì)性危機(jī)向社會(huì)性危機(jī)的傳導(dǎo)⑤李紀(jì)明：《經(jīng)濟(jì)危機(jī)向社會(huì)危機(jī)傳導(dǎo)的機(jī)制分析》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2011 年第8 期，第45-46 頁。。失業(yè)危機(jī)亦導(dǎo)致社會(huì)消費(fèi)水平和整體購買能力的進(jìn)一步下降，通過擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用空間受到限縮。加之人力資源開發(fā)和勞動(dòng)力再生產(chǎn)過程無法得到充分的物質(zhì)條件供給，因此對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的整體恢復(fù)和持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)的法律挑戰(zhàn)

通過考察風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)的基本類型，可以發(fā)現(xiàn)其諸多社會(huì)問題均對(duì)傳統(tǒng)的法律觀念、法律部門和法律制度造成極大沖擊與挑戰(zhàn)，亟待相應(yīng)的理論變革與制度回應(yīng)。概而言之，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是個(gè)體主義權(quán)利保護(hù)范式的規(guī)制失靈。民法等傳統(tǒng)法律主要處理私人物品的歸屬和流轉(zhuǎn)問題，由于私人物品的利益分享具有排他性和競爭性，只要獲得該物品的利益大于創(chuàng)造和維護(hù)的成本，所有者即有相當(dāng)?shù)姆e極性，因此，私人物品創(chuàng)造和維護(hù)的關(guān)鍵是對(duì)其歸屬的界分，而個(gè)人權(quán)利恰是最好的定紛止?fàn)幍墓ぞ撸瑐€(gè)體主義的權(quán)利保護(hù)范式由此長期成為主流法學(xué)理論范式①易軍：《個(gè)人主義方法論與私法》，《法學(xué)研究》 2006 年第1 期，第93-99 頁。。其核心在于通過私人權(quán)利對(duì)私人物品的界分，促進(jìn)私人物品的生產(chǎn)與流動(dòng)。

與私人風(fēng)險(xiǎn)之損害后果的確定性、有限性、可計(jì)量性和可控制性不同，公共風(fēng)險(xiǎn)行為所造成的風(fēng)險(xiǎn)損害通常具有損害的不確定性、加害人難以控制性和損害的公共性三個(gè)方面的特征。公共風(fēng)險(xiǎn)行為的損害后果是一種負(fù)外部性影響，對(duì)于公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防結(jié)果則是公共性受益物品的產(chǎn)生，其在消費(fèi)上的非排他性和非競爭性特征使得任何采取預(yù)防措施或發(fā)動(dòng)救濟(jì)程序者所獲利益都可歸于他人無償分享，每個(gè)公共風(fēng)險(xiǎn)行為的受害者都想免費(fèi)“搭便車”②沈滿洪、謝慧明：《公共物品問題及其解決思路——公共物品理論文獻(xiàn)綜述》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009 年第6 期，第137 頁。。因此人們創(chuàng)造和維護(hù)公共物品及防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的制度性激勵(lì)普遍不足，此即為集體行動(dòng)的困境。立足于責(zé)任自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)和損害賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任法規(guī)制空間相對(duì)有限，更為關(guān)鍵的問題在于共同做出風(fēng)險(xiǎn)決策行為并共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本③金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)中的行政法》，北京：法律出版社，2014 年，第256-257 頁。。桑斯坦教授指出，基于個(gè)體主義的理性決策并非在任何情形下都是理性的，個(gè)體面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的有效決策可能缺乏效率，甚至忽視整體資源的緊張和稀缺④凱斯·R.桑斯坦：《行為法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》，涂永前、成凡、康娜譯，北京：北京大學(xué)出版社，2006 年，第15-23 頁。。

二是信息不充分加劇了行為后果的不確定性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成與信息的不充分和不確定直接相關(guān)，尤其信息功能的快速膨脹強(qiáng)化了信息偏在與信息利用失衡，也使得信息不對(duì)稱結(jié)構(gòu)進(jìn)一步加?、輨㈢骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)法應(yīng)對(duì)——整體主義視角的解析》，《經(jīng)濟(jì)法論壇》2020 年第2 期，第49 頁?！，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的復(fù)雜性挑戰(zhàn)著人類知識(shí)的邊界與限度，人們通常難以基于全面充分的信息搜集做出完全理性的科學(xué)決策，市場投資行為的損益得失不能精確預(yù)知，政府調(diào)制行為的政策效果也無法準(zhǔn)確預(yù)判。傳統(tǒng)的抽象行政行為與具體行政行為通常依賴明確的事實(shí)認(rèn)定、確鑿的證據(jù)支撐、確定的規(guī)則依據(jù)甚至精確的成本收益分析，而風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的決策行為后果則面向更多的不確定性，包括公共風(fēng)險(xiǎn)因素是否存在、風(fēng)險(xiǎn)有多大、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該和可以控制在什么程度等事前均難以做出準(zhǔn)確的分析和評(píng)價(jià)⑥沈巋：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法新發(fā)展》，北京：法律出版社，2013 年，第3 頁。。

三是全球性公共風(fēng)險(xiǎn)增加了風(fēng)險(xiǎn)治理難度。公共風(fēng)險(xiǎn)的無限延展性已經(jīng)突破了地域、時(shí)間和階級(jí)的傳統(tǒng)界限，科學(xué)技術(shù)、商業(yè)貿(mào)易和政治權(quán)力的全球化使得“失控”的風(fēng)險(xiǎn)波及現(xiàn)代社會(huì)的各個(gè)維度和各個(gè)層次⑦安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，南京：譯林出版社，2011 年，第109-111 頁。。尤其食品安全、空氣污染、環(huán)境惡化和能源枯竭等問題同時(shí)沖擊了風(fēng)險(xiǎn)制造者和風(fēng)險(xiǎn)受益者，其所造成的影響和損害范圍早已超越民族國家的邊界，逐漸催生出客觀存在的全球性“危險(xiǎn)共同體”①烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，張文杰、何博聞譯，南京：譯林出版社，2018 年，第9、45 頁。。應(yīng)當(dāng)積極因應(yīng)全球性公共風(fēng)險(xiǎn)的法律挑戰(zhàn)，關(guān)注民族國家內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與國際風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之間的復(fù)雜關(guān)系。例如“雙碳”目標(biāo)的貫徹落實(shí)不能僅僅著眼于碳稅開征和碳排放權(quán)交易等國內(nèi)低碳減排政策，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國內(nèi)立法與國際協(xié)作的統(tǒng)一②劉琦：《“雙碳”目標(biāo)下碳稅開征的理論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第2 期，第111-112 頁。。

四、經(jīng)濟(jì)法視閾下公共風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制與規(guī)制路徑

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共風(fēng)險(xiǎn)問題是對(duì)社會(huì)治理的整體性挑戰(zhàn)，有賴于各個(gè)部門法的分工合作與協(xié)同應(yīng)對(duì)。經(jīng)濟(jì)法是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之法，其旨在規(guī)范經(jīng)濟(jì)公害行為，防范化解影響社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而形塑良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序③劉水林：《經(jīng)濟(jì)法是什么——經(jīng)濟(jì)法的法哲學(xué)反思》，《政治與法律》2014 年第8 期，第101-102 頁。。需要立足經(jīng)濟(jì)法基本原理分析各類公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理及其交互傳導(dǎo)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上初步探究相應(yīng)的規(guī)制路徑。

（一）公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理

經(jīng)濟(jì)法主要立足于公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與應(yīng)對(duì)，既包括微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場機(jī)制內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)的積聚與擴(kuò)散，也包括宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域調(diào)制主體的規(guī)則缺失與調(diào)制失靈。概而言之，經(jīng)濟(jì)法作為調(diào)整公共經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律部門，其防控公共風(fēng)險(xiǎn)的著力點(diǎn)在于對(duì)市場主體和政府主體公共性經(jīng)濟(jì)危害行為的規(guī)制④岳彩申、盛學(xué)軍：《經(jīng)濟(jì)法論壇》第25 卷，北京：法律出版社，2020 年，第46 頁。。

微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)主要指對(duì)于誠實(shí)信用的市場交易秩序和公平自由的市場競爭秩序之破壞。市場交易秩序的破壞源于企業(yè)營利性與社會(huì)公益性的基本矛盾⑤張守文：《經(jīng)濟(jì)法理論的重構(gòu)》，北京：人民出版社，2004 年，第226 頁。。一方面，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)努力追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，著力于降低經(jīng)營成本和提升利潤預(yù)期；另一方面，科技革命的發(fā)生使得社會(huì)分工愈益細(xì)化、社會(huì)交往日益頻繁，機(jī)械的個(gè)體社會(huì)正在轉(zhuǎn)向有機(jī)的整體社會(huì)。在社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，企業(yè)行為的公共性和外部性日益增強(qiáng)，如企業(yè)的廣告發(fā)布行為、產(chǎn)品生產(chǎn)行為和商品定價(jià)行為等，其作用對(duì)象和影響范圍便是不特定的、開放的且持續(xù)不斷的。虛假廣告宣傳、偽劣商品生產(chǎn)以及掠奪性定價(jià)等行為極大損害了誠實(shí)信用的市場交易秩序，其皆根源于生產(chǎn)企業(yè)片面追求自身經(jīng)濟(jì)利益而不惜損害消費(fèi)者福利、其他經(jīng)營者利益和社會(huì)公共利益。

市場競爭秩序的破壞源于競爭機(jī)制與企業(yè)機(jī)制的內(nèi)在張力。競爭是一種比較法則與選優(yōu)機(jī)制，有利于促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新并持續(xù)改善消費(fèi)者福利。一方面，競爭機(jī)制與企業(yè)機(jī)制在一定區(qū)間內(nèi)共生共存。企業(yè)的多元化與異質(zhì)化是競爭的基本動(dòng)力，良好的競爭機(jī)制要求市場中保持足夠數(shù)量的競爭者，若干原子狀企業(yè)相互依賴、相互競爭，共同提升市場運(yùn)行效率。另一方面，市場份額的相對(duì)集中以及企業(yè)經(jīng)營規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大是競爭過程中難以阻卻的規(guī)律和趨勢(shì)。壟斷化程度的提升在降低生產(chǎn)成本和提高規(guī)模效益的同時(shí)也在逐步打破原子狀的市場結(jié)構(gòu)，相關(guān)市場中的競爭者數(shù)量趨于減少，由此壓制了競爭機(jī)制的活力①單飛躍：《經(jīng)濟(jì)憲政哲學(xué)論綱——經(jīng)濟(jì)法哲學(xué)基礎(chǔ)的建構(gòu)》，重慶：西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2005 年，第68-70 頁。。尤其一些占據(jù)市場支配地位的競爭者為了維護(hù)自身利益會(huì)采取不公平或不正當(dāng)?shù)母偁幨侄螕p害其他競爭者利益和消費(fèi)者利益，公平自由的競爭秩序由此受到破壞。

宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府調(diào)控行為不當(dāng)，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)秩序、區(qū)域結(jié)構(gòu)秩序和貨幣秩序等宏觀經(jīng)濟(jì)秩序造成損害。其根源于現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)治理依然主要依托于傳統(tǒng)的政治決策軌道，沒有形成新的公共經(jīng)濟(jì)決策方式和治理機(jī)制。就利益動(dòng)機(jī)而言，決策者更為關(guān)注選民偏好、政治升遷和社會(huì)穩(wěn)定等因素，進(jìn)而擠壓了經(jīng)濟(jì)績效和市場效率等決策因素的權(quán)重考量。就決策后果而言，私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營決策失敗會(huì)引發(fā)利潤虧損、破產(chǎn)清算乃至市場退出，其行為風(fēng)險(xiǎn)由決策者自行承擔(dān)。而公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府決策失當(dāng)?shù)牟焕蠊麆t由社會(huì)公眾承擔(dān)，由此形成決策行為主體與責(zé)任承擔(dān)主體的分離。正如弗里德曼指出，福利國家的公共財(cái)政支出屬于“花別人的錢，辦別人的事”，其結(jié)果可能既不節(jié)約，也無效率，甚至誘發(fā)貪污腐敗和權(quán)力尋租②米爾頓·弗里德曼、羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，胡騎、席學(xué)媛、安強(qiáng)譯，北京：商務(wù)印書館，1982 年，第118-121 頁。。

事實(shí)上，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家通常擁有較為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)力資源和經(jīng)濟(jì)政策資源。通過稅收利益汲取、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益和自然資源壟斷利益等使得公共經(jīng)濟(jì)的體量和規(guī)模逐步擴(kuò)張，其在國民經(jīng)濟(jì)總量中的結(jié)構(gòu)比重日益提升，宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要影響日益凸顯。學(xué)者指出，公共經(jīng)濟(jì)已成為影響私人經(jīng)濟(jì)的不容忽視的重要力量，在解決私人經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中可能產(chǎn)生新的公共經(jīng)濟(jì)危機(jī)，同樣需要有效防范和積極應(yīng)對(duì)③張守文：《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)法理論的新視閾》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017 年，第196-197 頁。。與此同時(shí)，中國傳統(tǒng)社會(huì)中的集權(quán)體制和等級(jí)觀念直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的縱向高度集中和依靠政府決策的歷史偏好，轉(zhuǎn)軌型經(jīng)濟(jì)體制及殘存的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)一步導(dǎo)致“愿賭不服輸”的國民心態(tài)以及依賴政府救市的心理慣性，加之當(dāng)前大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給仍然主要依靠公共財(cái)政投資和國有企業(yè)參與，這些歷史與現(xiàn)實(shí)因素都決定了相當(dāng)長期之內(nèi)我國政府都會(huì)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮重要作用。在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之下，更加需要防范與化解公共經(jīng)濟(jì)決策過程中的風(fēng)險(xiǎn)性因素，通過經(jīng)濟(jì)法的有效規(guī)制使得公共經(jīng)濟(jì)在為社會(huì)提供福利的軌道上有效運(yùn)行，努力抑制公共機(jī)制的內(nèi)在危險(xiǎn)性④單飛躍：《經(jīng)濟(jì)公法理論問題——經(jīng)濟(jì)法的公共觀念與憲治邏輯》，北京：法律出版社，2019 年，第74 頁。。

（二）公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制

在明晰各類公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的基礎(chǔ)上，還應(yīng)看到宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公共風(fēng)險(xiǎn)因素是交互滲透且密切關(guān)聯(lián)的，應(yīng)當(dāng)聯(lián)動(dòng)考察宏觀經(jīng)濟(jì)治理與微觀市場運(yùn)行中的公共風(fēng)險(xiǎn)因素。弗萊堡學(xué)派代表人物歐肯教授關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征的分析可以為我們提供有益啟示，他指出應(yīng)將國民經(jīng)濟(jì)分為兩個(gè)層次，即經(jīng)濟(jì)過程與經(jīng)濟(jì)秩序，經(jīng)濟(jì)主體的每一個(gè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)行動(dòng)總是發(fā)生在某個(gè)“經(jīng)濟(jì)秩序”的范圍內(nèi)，離開經(jīng)濟(jì)秩序就不可能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)①單飛躍、徐開元：《從國家的經(jīng)濟(jì)干預(yù)到憲法的經(jīng)濟(jì)治理——經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2021 年第5 期，第194 頁。。事實(shí)上，國家的經(jīng)濟(jì)調(diào)制就是在形塑外在的經(jīng)濟(jì)秩序，宏觀層面和整體層面的經(jīng)濟(jì)秩序是市場機(jī)制得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的外在條件和約束變量。公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)之間并非“平面切割式”的機(jī)械關(guān)系，而是“交互滲透式”的有機(jī)關(guān)系。

一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的決策行為不當(dāng)會(huì)誘發(fā)私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公共風(fēng)險(xiǎn)因素。例如一旦財(cái)政赤字貨幣化的政策選擇背離嚴(yán)格的制度性約束條件，其頻繁使用很可能導(dǎo)致通貨膨脹，市場主體和居民個(gè)人所持有的貨幣儲(chǔ)存與財(cái)富積累隨之大幅度縮水貶值；再如城投公司的運(yùn)營模式下地方商業(yè)銀行的貨幣資金大量流向了地方政府，由此擠占了地方企業(yè)的融資空間，進(jìn)而誘發(fā)融資成本過高乃至資金鏈條斷裂。

另一方面，微觀市場運(yùn)行中的公共風(fēng)險(xiǎn)因素逐漸累積，最終會(huì)向宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傳導(dǎo)與轉(zhuǎn)化。譬如大型企業(yè)破產(chǎn)之后其債務(wù)清償、資產(chǎn)處置和職工安置問題極為重要，由此引發(fā)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的公共風(fēng)險(xiǎn)因素，可能需要政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政救助責(zé)任②劉尚希：《論政府的公共主體身份與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)層次》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2005 年第6 期，第6 頁。。尤其是在“預(yù)算軟約束”的背景下，一些市場地位舉足輕重的國有企業(yè)出現(xiàn)資不抵債或者瀕臨破產(chǎn)，政府通常會(huì)從財(cái)政預(yù)算中撥付緊急援助款項(xiàng)③雅諾什·科爾奈：《預(yù)算軟約束綜合癥與全球金融危機(jī)——來自東歐經(jīng)濟(jì)學(xué)家的警告》，周瑩譯，《新財(cái)富》2009 年第6 期，第32-35 頁。。該種導(dǎo)源于私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，且市場主體無法化解、無力承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)因素最終有賴于政府介入和財(cái)政支持，由此增加了宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的公共風(fēng)險(xiǎn)因素。

與此同時(shí)，還應(yīng)看到宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交互傳導(dǎo)。財(cái)政與金融是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的兩大支柱，二者間具有很強(qiáng)的功能性交叉與政策性聯(lián)結(jié)。財(cái)政領(lǐng)域的赤字風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以通過金融中介機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)至金融市場，而系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)通常由國家財(cái)政承擔(dān)出資人職責(zé)和最后救助責(zé)任，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交互傳導(dǎo)將導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積④武良山、周代數(shù)、王文韜：《金融大監(jiān)管——大變局下的監(jiān)管邏輯與市場博弈》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2021 年，第196-200 頁。。

（三）經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制路徑探尋

當(dāng)前日益突出的公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素造成大量的社會(huì)問題與法律挑戰(zhàn)，需要在明晰其生成機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上，從價(jià)值論、規(guī)范論和運(yùn)行論三個(gè)層面初步構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制路徑。

1.價(jià)值論：統(tǒng)籌兼顧發(fā)展與安全

法的價(jià)值是對(duì)各種相互沖突、相互重疊的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則①羅斯科·龐德：《通過法律的社會(huì)控制》，沈宗靈、董世忠譯，北京：商務(wù)印書館，1984 年，第55 頁。，其對(duì)于規(guī)則生成、執(zhí)法實(shí)踐和司法裁判發(fā)揮著更深層次的指引和約束作用。公平與效率、自由與秩序、安全與發(fā)展是經(jīng)濟(jì)法需要統(tǒng)籌兼顧的三對(duì)基本價(jià)值②張守文：《經(jīng)濟(jì)法總論》，北京：高等教育出版社，2020 年，第41-42 頁。，就公共風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解而言，發(fā)展與安全的價(jià)值平衡尤為重要。

與先進(jìn)工業(yè)化國家對(duì)于工業(yè)文明的負(fù)面效應(yīng)予以系統(tǒng)性反思有所不同，我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快速度且與市場化、信息化、全球化重疊的發(fā)展階段，不定型的后工業(yè)社會(huì)因素與未完成的工業(yè)社會(huì)交織，殘余的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素與不成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制混合③王全興、劉琦：《我國新經(jīng)濟(jì)下靈活用工的特點(diǎn)、挑戰(zhàn)和法律規(guī)制》，《法學(xué)評(píng)論》2019 年第4 期，第81 頁。。一方面，尚待完成的工業(yè)化進(jìn)程仍有賴于較長時(shí)期的物質(zhì)創(chuàng)造和財(cái)富積累。需要通過法律制度的有效調(diào)整，充分保護(hù)各類發(fā)展主體的發(fā)展權(quán)利，構(gòu)建“發(fā)展導(dǎo)向型法治”④張守文：《發(fā)展法學(xué)：經(jīng)濟(jì)法維度的解析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2021 年，第2 頁。。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不期而至滋生了諸多社會(huì)不穩(wěn)定因素，因此引發(fā)發(fā)展失衡、失調(diào)和失序問題，需要防范公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性積聚與擴(kuò)散。例如，經(jīng)濟(jì)下行的背景下，適度溫和的貨幣增發(fā)有利于增強(qiáng)貨幣市場的流動(dòng)性，進(jìn)而活躍市場需求、加快流通速度、刺激經(jīng)濟(jì)增長。然而一旦量化寬松的貨幣政策運(yùn)用過度則會(huì)突破幣值穩(wěn)定的基本底線甚至誘發(fā)通貨膨脹，財(cái)富創(chuàng)造和貨幣積累的既有價(jià)值由此受到稀釋和破壞。又如，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常憑借“土地財(cái)政”獲得初始資金，依托“城投公司”獲得政策性融資便利和信貸支持，由此產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)、形象工程、地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大等諸多風(fēng)險(xiǎn)因素。這些問題的妥善解決都需要統(tǒng)籌兼顧安全與發(fā)展之雙重價(jià)值目標(biāo)，將“安全保障型立法”內(nèi)嵌于“發(fā)展導(dǎo)向型立法”的規(guī)則體系之中，以此保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

安全是文明的保障和自由的前提，適當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性時(shí)常是一種激勵(lì)成功的因素，如果對(duì)安全的欲求無所不包則會(huì)抑制或妨礙人類發(fā)展⑤E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010 年，第321 頁。.。統(tǒng)籌兼顧發(fā)展與安全需要樹立正確的經(jīng)濟(jì)安全觀念，筆者認(rèn)為，其至少包括如下四個(gè)維度：

一是從絕對(duì)安全到相對(duì)安全。社會(huì)化大生產(chǎn)條件下公共風(fēng)險(xiǎn)因素與人們的日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)交往行為和科學(xué)技術(shù)應(yīng)用相伴相生，只能防范與化解，無法根除和杜絕。伴隨公共風(fēng)險(xiǎn)因素的現(xiàn)實(shí)化和常態(tài)化，需要承認(rèn)這是一種客觀存在，并通過相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)將其擴(kuò)散空間和影響程度控制在一定范圍之內(nèi)，防止公共風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)積聚并最終轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。

二是從個(gè)體安全到整體安全。傳統(tǒng)法律部門較為注重個(gè)體層面的交易安全，并逐步發(fā)展出了公示主義、外觀主義和責(zé)任加重主義等民商事法律制度。但對(duì)于宏觀性和整體性的公共風(fēng)險(xiǎn)因素則缺乏有效關(guān)注，對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制力度不足。以金融危機(jī)為例，學(xué)者指出宏觀審慎監(jiān)管的忽視導(dǎo)致無法化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，金融市場發(fā)展和金融創(chuàng)新監(jiān)管需要從關(guān)注個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)①葉姍：《金融危機(jī)救助中的政府責(zé)任——基于克服“軟預(yù)算約束”的視角》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)家》2009年第1期，第64頁。。

三是從消極安全到積極安全。封閉僵化的運(yùn)行系統(tǒng)和完全絕對(duì)的安全追求會(huì)妨礙人們的自由探索并窒息思想和創(chuàng)見②E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010 年，第321 頁。。公共風(fēng)險(xiǎn)因素在發(fā)展過程中產(chǎn)生，也需要在發(fā)展過程中解決。不應(yīng)當(dāng)基于公共風(fēng)險(xiǎn)因素的防范與化解而陷入蝸牛式的自我封閉和自我保護(hù)，進(jìn)而犧牲相關(guān)主體的發(fā)展利益、放棄相關(guān)主體的發(fā)展權(quán)利。與改革試驗(yàn)過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)相比，一味拖延與回避改革才是最大的風(fēng)險(xiǎn)因素。片面強(qiáng)調(diào)安全價(jià)值只能導(dǎo)致發(fā)展的停滯乃至國家的衰敗，“不發(fā)展就是最大的不安全”③單飛躍、劉思萱：《經(jīng)濟(jì)法安全理念的解析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003 年第1 期，第58-59 頁。。

四是從靜態(tài)安全到動(dòng)態(tài)安全。一定程度的安全與穩(wěn)定十分必要，但安全穩(wěn)定的價(jià)值追求同樣需要為變化與調(diào)整預(yù)留空間，拒絕推進(jìn)發(fā)展與變革會(huì)導(dǎo)致新的不安全因素④E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2010 年，第321 頁。。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不期而至，公共風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解有賴于更加開放、包容與靈活的制度革新⑤李學(xué)堯、徐顯明：《高科技、全球化與制度風(fēng)險(xiǎn):風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的法律變遷——徐顯明教授訪談錄》，《交大法學(xué)》2011 年第1 期，第8 頁。。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上存在著擴(kuò)張與收縮、蕭條與繁榮、高漲與衰退的周期性波動(dòng)現(xiàn)象，與之相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)治理亦應(yīng)當(dāng)做長期持續(xù)考量，基于動(dòng)態(tài)變化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象相機(jī)選擇調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控手段，以此實(shí)現(xiàn)“逆周期”的反向調(diào)控效果。學(xué)者指出，宏觀調(diào)控法的規(guī)范結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括穩(wěn)定的“內(nèi)核性規(guī)范”與易變的“邊緣性規(guī)范”，“內(nèi)核性規(guī)范”構(gòu)成防范公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的基本框架，“邊緣性規(guī)范”作為法律體系中的變量因素可以更好地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的動(dòng)態(tài)發(fā)展⑥張守文：《經(jīng)濟(jì)法理論的重構(gòu)》，北京：人民出版社，2004 年，第490 頁。。

2.規(guī)范論：完善經(jīng)濟(jì)立憲，防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

公共經(jīng)濟(jì)機(jī)制既可能是一種福利，也可能是一種危險(xiǎn)，政府調(diào)制行為不當(dāng)可能引發(fā)公共與個(gè)體之間的劇烈權(quán)利沖突和利益對(duì)抗。國家權(quán)力與私人權(quán)利在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的活躍關(guān)系只有納入憲治軌道才能做出妥善安排，其核心在于完善經(jīng)濟(jì)立憲，防控經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最危險(xiǎn)的政治力量⑦單飛躍：《經(jīng)濟(jì)憲政：一個(gè)憲政新命題的提出》，《湖湘論壇》2005 年第3 期，第49 頁。。尤其近年來我國貨幣發(fā)行量持續(xù)增長、地方融資平臺(tái)大量出現(xiàn)、地方政府債務(wù)率居高不下，這些現(xiàn)實(shí)問題的妥善解決均有賴于憲法中經(jīng)濟(jì)職權(quán)分配和經(jīng)濟(jì)自由保障相關(guān)規(guī)則的進(jìn)一步完善①張守文：《憲法問題：經(jīng)濟(jì)法視角的觀察與解析》，《中國法律評(píng)論》2020 年第2 期，第84-86 頁。。

經(jīng)濟(jì)立憲旨在建立一整套公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的民主政治規(guī)則，從而防范公共權(quán)力對(duì)市場機(jī)制的破壞以及經(jīng)濟(jì)暴力對(duì)私人權(quán)利的侵犯②單飛躍：《經(jīng)濟(jì)公法理論問題——經(jīng)濟(jì)法的公共觀念與憲治邏輯》，北京：法律出版社，2019 年，第84-85 頁。。就其實(shí)施機(jī)制而言，構(gòu)建政府經(jīng)濟(jì)調(diào)制行為的正當(dāng)程序規(guī)則尤為重要，其至少包括如下幾個(gè)方面。第一，政府是經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則的執(zhí)行者，而非規(guī)則供給者。政府經(jīng)濟(jì)調(diào)制行為需要遵循憲法性高位規(guī)則指引與規(guī)范約束，其行為正當(dāng)性需要接受合憲性檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)。第二，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活必須超越于被干預(yù)的利益關(guān)系狀態(tài)。政府是市場利益關(guān)系的仲裁者和調(diào)停人，而非利益關(guān)系的訴求者和內(nèi)在參與者，更不能基于自身利益目標(biāo)實(shí)施干預(yù)，憑借公共利益之名行部門利益和自我利益之實(shí)。第三，政府的壟斷性經(jīng)濟(jì)職權(quán)必須受到嚴(yán)格的法律約束。舉債權(quán)、征稅權(quán)和鑄幣權(quán)等是現(xiàn)代政府的壟斷性經(jīng)濟(jì)職權(quán)，該強(qiáng)制性權(quán)力行使不當(dāng)可能會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成嚴(yán)重威脅，甚至成為一種危險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)暴力。公共經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)當(dāng)取得人民同意，并符合多數(shù)人的偏好和利益。布坎南認(rèn)為，越涉及基本人權(quán)和產(chǎn)權(quán)層次的行為決策，越需要更大比例的多數(shù)同意，甚至遵循“一致同意原則”③布倫南、布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)——規(guī)則的理由》，馮克利、秋風(fēng)、王代等譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第7 頁。。與此同時(shí)，還應(yīng)建立基于經(jīng)濟(jì)職權(quán)行使和經(jīng)濟(jì)暴力發(fā)生的權(quán)利補(bǔ)償機(jī)制和損害救濟(jì)機(jī)制。

3.運(yùn)行論：由事后追責(zé)轉(zhuǎn)向事前規(guī)制

公共風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)階段。基于公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理與損害特征，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)規(guī)制方式的優(yōu)化和規(guī)制手段的創(chuàng)新，形成事前規(guī)制為主、事后追責(zé)為輔的復(fù)合性規(guī)范運(yùn)行體系，更加注重公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防患于未然。

社會(huì)危害行為的防范包括兩類法律規(guī)則：一種是事前規(guī)制規(guī)則，一種是事后責(zé)任規(guī)則。前者通過在實(shí)際損害發(fā)生之前頒布禁令、制定標(biāo)準(zhǔn)和程序控制等實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防；后者通過對(duì)于特定受害人的損害賠償間接實(shí)現(xiàn)特別預(yù)防以及威懾和矯正功能④劉水林：《經(jīng)濟(jì)法是什么——經(jīng)濟(jì)法的法哲學(xué)反思》，《政治與法律》2014 年第8 期，第95 頁。。理論上說，事前規(guī)制規(guī)則與事后責(zé)任規(guī)則的比較與選擇取決于四大因素：行為主體與規(guī)制機(jī)關(guān)在有關(guān)行為風(fēng)險(xiǎn)損害的知識(shí)上可能存在的認(rèn)知差異、行為主體是否具有完全賠償損害數(shù)額的能力、行為人承擔(dān)損害賠償?shù)母怕室约靶姓O(jiān)管的成本⑤唐納德·A·威特曼：《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)精選》，蘇力等譯，北京：法律出版社，2006 年，第93-98 頁。。詳而言之，首先，規(guī)制機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門通常由各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)專家和法律專家組成，其在長期執(zhí)法實(shí)踐中積累了相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，因此對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的理解和認(rèn)知其較私人主體更具信息優(yōu)勢(shì)。其次，公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的損害后果通常較為嚴(yán)重，無論市場競爭秩序和公平交易秩序的破壞，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)秩序、區(qū)域結(jié)構(gòu)秩序和貨幣秩序的扭曲，其損害范圍和影響程度均遠(yuǎn)超出特定加害人的損害賠償能力。再次，基于公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的累積性損害特征，其因果關(guān)系難以證明，易產(chǎn)生“有組織的不負(fù)責(zé)任”①烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，張文杰、何博聞譯，南京：譯林出版社，2018 年，第22-23 頁。；加之個(gè)別受害者損失不大，且勝訴所獲賠償難以彌補(bǔ)訴訟成本，因此其起訴積極性不高，行為人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的概率較小。最后，公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)通常源于擁有巨大市場力量的經(jīng)營者或擁有巨大社會(huì)影響力的調(diào)制者決策行為失當(dāng)，因此可以集中行政資源予以預(yù)防和應(yīng)對(duì)。綜上可知，應(yīng)當(dāng)選擇事前規(guī)制規(guī)則作為因應(yīng)公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先選擇。