王 蕾，唐任伍

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京市 100070；2.北京師范大學(xué)政府管理研究院，北京市 100875）

一、問題提出與文獻(xiàn)梳理

我國城鎮(zhèn)化率快速提高，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2022 年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%。伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，我國城鎮(zhèn)人口大量增加，城市人口規(guī)模急劇擴(kuò)大。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2023 年10 月發(fā)布的《2022 年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，截至2022 年末，重慶、廣州、北京、天津、上海、深圳6 個(gè)超大城市城區(qū)人口均超過1 000 萬人。超大城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位。2021 年，重慶、廣州、北京、天津、上海、深圳、成都7 個(gè)超大城市GDP 總量達(dá)205 887億元，占全國GDP 總量的18.0%，人均GDP 為全國平均水平的1.69 倍，城市總?cè)丝诤统菂^(qū)總?cè)丝诜謩e占全國總?cè)丝诤腿珖擎?zhèn)總?cè)丝诘?0.64%和13.82%[1]。超大城市作為人才、經(jīng)濟(jì)、科技等資源要素的聚集地，在創(chuàng)新發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益、資源效應(yīng)方面具有獨(dú)特作用，在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮重要戰(zhàn)略引擎作用。但與此同時(shí)，超大城市面積大，人口多，要素密集，形勢復(fù)雜，其治理既具有一般城市治理的普遍性，又具有自身顯著的特殊性，這源自與城市要素絕對數(shù)量及其復(fù)雜程度有關(guān)的治理和服務(wù)難題，如超大城市因人口眾多而產(chǎn)生的交通擁堵和環(huán)境污染問題、因公共部門機(jī)構(gòu)規(guī)模大而產(chǎn)生的碎片化和信息不對稱問題、因治理任務(wù)復(fù)雜而產(chǎn)生的權(quán)責(zé)不清和公共服務(wù)供給不足問題等[2]。特別是隨著市民生活質(zhì)量的逐步提高，人們對城市各項(xiàng)拓展功能的要求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)城市管理的范疇[3]。可見，超大規(guī)模城市治理復(fù)雜程度極高，簡單維持城市正常運(yùn)作無法適應(yīng)治理能力現(xiàn)代化的要求。

2018 年11 月6 日，習(xí)近平在上海考察時(shí)指出，城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫[4]。實(shí)現(xiàn)超大城市精細(xì)化治理的關(guān)鍵是構(gòu)建超大城市精細(xì)化治理機(jī)制。2015 年12 月召開的中央城市工作會議提出，政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，把矛盾和問題盡早排解疏導(dǎo)[5]。黨的二十大報(bào)告立足超大城市特點(diǎn)明確指出，要加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力[5]。超大城市治理尤其強(qiáng)調(diào)要以整體性視野考察市域內(nèi)社會治理問題間的關(guān)聯(lián)[6]，凸顯樞紐性、全域性、整體性，構(gòu)建更為精細(xì)的市域社會治理機(jī)制。超大城市規(guī)模龐大，城市體系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)吹草動就可能引發(fā)長期、巨大、連鎖的蝴蝶效應(yīng)[6]。隨著人民群眾對美好生活的需要日益增加，超大城市從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的開發(fā)建設(shè)模式轉(zhuǎn)為以城市治理和公共服務(wù)提供為核心的發(fā)展模式，超大城市發(fā)展逐漸進(jìn)入精細(xì)化管理的全新階段，社會環(huán)境的微小變化成為超大城市治理的重點(diǎn)，也是超大城市精細(xì)化管理的根源。

超大城市精細(xì)化管理的原則是服務(wù)為先、需求導(dǎo)向，在靈活適應(yīng)當(dāng)代城市快速發(fā)展、外部環(huán)境快速變化的前提下，以精確定位的管理目標(biāo)、精密精致的管理手段、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理過程為要素條件，不斷追求精益求精的管理模式[7]。目前，盡管學(xué)界對城市治理問題高度關(guān)注，但關(guān)于超大城市精細(xì)化治理的研究卻顯得比較薄弱。從文獻(xiàn)內(nèi)容看，既有研究主要可分為以下三類：

第一，關(guān)于城市治理精細(xì)化依據(jù)的探討。對此，學(xué)者們從社會矛盾處置、治理成效、超大城市特征等方面進(jìn)行了研究。比如，陳一新[8]認(rèn)為，城市治理精細(xì)化需要集中必要資源，最直接而有效地解決基層存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和重大矛盾；王郁等[7]認(rèn)為，衡量一個(gè)國家城市治理質(zhì)量和成效的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是城市精細(xì)化管理水平，根據(jù)上海的經(jīng)驗(yàn)，超大城市精細(xì)化治理可從管理制度、法規(guī)制度、政策框架、運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行，應(yīng)通過改變發(fā)展策略、完善治理機(jī)制、加強(qiáng)治理能力建設(shè)，不斷提高超大城市精細(xì)化管理水平；李強(qiáng)[9]認(rèn)為，超大城市呈現(xiàn)出顯著的包容性、綜合性、關(guān)聯(lián)性、交互性特征，對精細(xì)化管理要求高，需要從人口多樣性、基層協(xié)同性、社會動員性、技術(shù)治理四個(gè)方面著力。

第二，關(guān)于超大城市社會治理所面臨挑戰(zhàn)的探討。一是基于結(jié)構(gòu)性矛盾視角的研究。趙孟營[10]認(rèn)為，我國超大城市治理存在政府和公共關(guān)系失序、公共事業(yè)供給失衡、公共領(lǐng)域與公共輿論失范三大結(jié)構(gòu)性矛盾，超大型城市治理需要彰顯超前性和獨(dú)特性。黃怡[11]指出，超大城市在空間治理方面面臨獨(dú)特挑戰(zhàn)，包括治理中的資源環(huán)境雙重限制、城市結(jié)構(gòu)的錯(cuò)綜復(fù)雜性與應(yīng)變能力，以及超大規(guī)模效應(yīng)所產(chǎn)生的積極和消極影響。二是基于公共服務(wù)視角的研究。鄧劍偉等[12]以北京為例進(jìn)行分析，依據(jù)公眾滿意度和跨年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)衡量北京市公共服務(wù)質(zhì)量，認(rèn)為北京作為超大城市，其公共服務(wù)質(zhì)量受政策因素影響，整體呈現(xiàn)逐步提升趨勢，但與城市定位不符，且城區(qū)與郊區(qū)之間、不同領(lǐng)域之間公共服務(wù)質(zhì)量存在較大差異，為實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，政府部門應(yīng)以公眾評價(jià)作為改進(jìn)公共服務(wù)的方向。三是基于風(fēng)險(xiǎn)社會視角的研究。李春根等[13]從風(fēng)險(xiǎn)社會發(fā)展困境角度分析特大城市突發(fā)環(huán)境事件的全局性治理問題，發(fā)現(xiàn)超大城市在突發(fā)環(huán)境事件治理方面存在碎片化等問題，需要加強(qiáng)整體性解決。

第三，關(guān)于超大城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理的探討。唐亞林等[14]以上海為例，構(gòu)建吸納供給模型，分析當(dāng)?shù)鼐用衽c外來人口權(quán)利不匹配、不平衡問題，揭示當(dāng)前超大城市外來人口公民權(quán)利構(gòu)建的內(nèi)在邏輯，為未來公民權(quán)利平等構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。柳建文[15]認(rèn)為，我國超大城市治理面臨人口流動帶來的社會穩(wěn)定壓力、利益分化引發(fā)的社會整合壓力、民眾需求多元化增大的公共服務(wù)供給壓力等，社區(qū)居于問題第一線，超大城市應(yīng)在社區(qū)層面發(fā)力，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。王郁等[16]基于對北京、上海、廣州、深圳四個(gè)超大城市2005—2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的綜合分析指出，與其嚴(yán)格管控城市人口規(guī)模和發(fā)展速度，不如更多關(guān)注公共服務(wù)如何有效供給，以及城市治理能力和水平如何提升，如此方能真正解決大城市病帶來的問題。

綜上，在城市治理包括超大城市治理方面，學(xué)界已經(jīng)取得了一定的研究成果，但在超大城市精細(xì)化治理方面，相關(guān)研究成果亟待充實(shí)。目前關(guān)于超大城市治理的研究主要局限于超大城市公共服務(wù)質(zhì)量、外來人口公民權(quán)利、空間治理等方面，關(guān)于超大城市精細(xì)化治理機(jī)制構(gòu)建的研究缺乏。超大城市精細(xì)化治理的關(guān)鍵是構(gòu)建精細(xì)化治理機(jī)制，因此本研究聚焦超大城市精細(xì)化治理機(jī)制構(gòu)建，進(jìn)一步探討超大城市治理精細(xì)化問題。

二、超大城市治理存在的主要問題

超大城市的特點(diǎn)在于超大，城市面積超級廣，人口規(guī)模超級大，是地地道道的城市“巨無霸”。城市超大，不可避免在各領(lǐng)域面臨資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染、文化沖突、階層分化等大城市病。民眾訴求多元化復(fù)雜化，政府對民眾回應(yīng)性不足，導(dǎo)致公共服務(wù)失衡，治理能力缺失，社區(qū)功能孱弱，風(fēng)險(xiǎn)積聚；傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)驗(yàn)化治理，導(dǎo)致超大城市精細(xì)化治理先天不足，在時(shí)代的浪潮中越來越無法適應(yīng)超大城市治理的需要[17]。因此，若要精準(zhǔn)開出超大城市治理的對癥藥方，必須找出超大城市治理存在的問題。

（一）超大城市“高統(tǒng)制權(quán)力+低基礎(chǔ)能力”的治理組合模式，使精細(xì)化治理模式發(fā)展受阻

高統(tǒng)制權(quán)力強(qiáng)調(diào)自上而下、權(quán)力高度集中的模式，強(qiáng)調(diào)精英治市，不注重與基層民眾、社會團(tuán)體的日常制度化磋商，因此不能充分調(diào)動基層民眾的積極性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致在權(quán)力和責(zé)任方面頭重腳輕特點(diǎn)凸顯，即領(lǐng)導(dǎo)忙得要命，底層閑得發(fā)慌，同時(shí)社會活力缺乏，超大城市內(nèi)部社會資源有限總量與治理資源大規(guī)模需求矛盾加劇。高統(tǒng)制權(quán)力的主要體現(xiàn)是，城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策的頂層設(shè)計(jì)以供給主導(dǎo)、自上而下的傳統(tǒng)決策思路為主，缺乏需求導(dǎo)向的決策理念[7]。對高統(tǒng)制權(quán)力而言，自上而下管理是其主要特點(diǎn)。當(dāng)前，政府部門權(quán)力仍在城市治理中占主導(dǎo)地位，導(dǎo)致我國城市管理中經(jīng)驗(yàn)式、粗放式治理問題嚴(yán)重，城市管理既缺乏系統(tǒng)性思維，又缺乏以人為本的理念。面對城市發(fā)展中遇到的問題，政府往往頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，在解決既有問題的同時(shí)又會導(dǎo)致新問題的產(chǎn)生。這種經(jīng)驗(yàn)式、粗放式治理不僅無法應(yīng)對現(xiàn)代社會層出不窮的問題，而且經(jīng)常為社會矛盾的產(chǎn)生提供溫床[17]。低基礎(chǔ)能力體現(xiàn)為，基層無論是在居民參與能力上還是在政府治理能力上均嚴(yán)重不足。從治理現(xiàn)代化角度看，治理代表一種新的管理模式，其實(shí)質(zhì)是包括政府、社會組織、社區(qū)、城市居民在內(nèi)的多元主體的合作共治，這不僅意味著治理主體多元化，而且意味著治理主體地位平等，在治理過程中，多元主體不僅橫向建立合作關(guān)系，而且縱向形成良好互動。而目前，無論是城市社區(qū)還是城市社會組織以及社區(qū)居民，其參與能力和治理能力均明顯不足。比如，北京市“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動在治理過程中仍然延續(xù)科層體制，社會多元力量參與度低，運(yùn)動式治理的非法治化、高成本、忽略民意等弊端招致諸多批評[18]。

（二）超大城市結(jié)構(gòu)科層化與功能科層化分離的體系，使精細(xì)化治理重?fù)?dān)難以承受

組織結(jié)構(gòu)的理性化水平是衡量超大城市精細(xì)化治理水平的關(guān)鍵要素之一。超大城市精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)以治理能力為首要前提，超大城市結(jié)構(gòu)科層化與功能科層化分離，使精細(xì)化治理水平的提高受到結(jié)構(gòu)性限制。同時(shí)，非人格化程序缺失與政府法理性權(quán)威缺位，使超大城市組織治理能力受到極大約束。組織內(nèi)部的條塊分割、職能交叉等一系列體制性缺陷，不利于超大城市基層政府治理水平的提升，超大城市基層政府精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)任重道遠(yuǎn)。進(jìn)一步，在我國條塊管理體制下，超大城市治理中“條”上更多上級政府職能部門的工作安排都落到了“塊”即街道辦事處身上，“上面千條線，下面一根針”，街道辦事處這一層級要承接上級政府職能部門大量的工作任務(wù)，而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了街道辦事處的工作承受能力。比如，根據(jù)孫柏瑛[19]2015 年9—11 月對北京市C 區(qū)24個(gè)社區(qū)的調(diào)查，由黨政機(jī)關(guān)職能部門、群團(tuán)下派給社區(qū)的行政事務(wù)共計(jì)221 項(xiàng)，包括由區(qū)行政機(jī)關(guān)、群團(tuán)或事業(yè)單位下達(dá)給社區(qū)服務(wù)站的事務(wù)112項(xiàng)，其中由區(qū)行政機(jī)關(guān)直接下派到服務(wù)站的事務(wù)有63 項(xiàng)，區(qū)行政機(jī)關(guān)下派給街道而街道因無力承擔(dān)又“二傳”給服務(wù)站的事務(wù)有49 項(xiàng)（主要與需要統(tǒng)計(jì)上報(bào)的大量臺賬數(shù)據(jù)有關(guān)）?？梢哉f，街道辦事處不僅要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能，而且要承擔(dān)行政功能和社會功能。面對超大城市日益增多的社會治理和公共服務(wù)問題，基層政府和社區(qū)組織作為與居民直接溝通的一線部門，往往更具有組織優(yōu)勢，更能準(zhǔn)確了解居民利益訴求和相關(guān)信息。但是，超大城市治理中結(jié)構(gòu)科層化與功能科層化分離，缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象并存，導(dǎo)致超大城市精細(xì)化治理難以實(shí)現(xiàn)。

（三）超大城市強(qiáng)行政弱治理的社會生態(tài)環(huán)境，使精細(xì)化治理后續(xù)發(fā)展動力不足

超大城市精細(xì)化治理需要先進(jìn)信息技術(shù)和巨量財(cái)政資金的支撐，但受強(qiáng)行政傳統(tǒng)理念影響，基層治理專業(yè)化水平不高，精細(xì)化治理人才缺失，使得超大城市在精細(xì)化治理過程中，只能借助傳統(tǒng)人海戰(zhàn)術(shù)，延續(xù)強(qiáng)化行政管理和人治的方式，“新瓶裝舊酒”特征凸顯，無法真正實(shí)現(xiàn)治理模式的精細(xì)化轉(zhuǎn)型與實(shí)質(zhì)性變革，精細(xì)化治理水平提升受到嚴(yán)重制約。從信息技術(shù)支撐看，數(shù)字技術(shù)極大推動了城市治理的轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢在于能夠快速精準(zhǔn)回應(yīng)城市居民訴求，因此對超大城市精細(xì)化治理而言，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用尤為重要。但是，當(dāng)前超大城市治理中的數(shù)字賦能明顯不足。盡管從數(shù)字技術(shù)本身的發(fā)展看，其賦能超大城市治理的條件已經(jīng)完全具備，但受強(qiáng)行政弱治理社會生態(tài)環(huán)境制約，數(shù)字技術(shù)的潛能難以釋放，數(shù)字賦能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。主要原因有二：一是盡管在城市治理過程中建設(shè)了較多平臺系統(tǒng)，但不同平臺分屬不同部門，分頭管理現(xiàn)象頻發(fā)，各自為戰(zhàn)狀態(tài)普遍，導(dǎo)致數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島等問題嚴(yán)重[20]；二是數(shù)字賦能超大城市精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)最終要依托社區(qū)，但從社區(qū)層面看，很多社區(qū)并沒有統(tǒng)一的社區(qū)大數(shù)據(jù)作為支撐，且不同部門平臺盡管已延伸至社區(qū)，但數(shù)據(jù)來源不同，更新機(jī)制不同，這既導(dǎo)致社區(qū)層面信息碎片化，又導(dǎo)致信息采集、平臺維護(hù)重復(fù)，給社區(qū)造成了沉重負(fù)擔(dān)，使數(shù)字賦能成為數(shù)字“負(fù)能”。以上海為例，盡管其城市數(shù)字化治理成效顯著，但也存在數(shù)據(jù)應(yīng)用能力不足以應(yīng)對海量數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)字化治理堵點(diǎn)斷點(diǎn)突出、數(shù)字化場景與應(yīng)用設(shè)計(jì)重技術(shù)輕民情、基層數(shù)據(jù)采集任務(wù)過重等問題[21-22]。此外，在城市社區(qū)網(wǎng)格化治理中，基于技術(shù)應(yīng)用的網(wǎng)格化管理反映了行政全能主義在社區(qū)的延伸，大多數(shù)城市的網(wǎng)格化管理在數(shù)據(jù)方面缺乏綜合分析和預(yù)警處理能力，技術(shù)大多充當(dāng)行政部門的“耳目”[23]。從財(cái)政資金支撐看，財(cái)政資源也是制約超大城市精細(xì)化治理水平提升的重要因素。實(shí)施精細(xì)化治理不可避免地需要政府對城市治理投入更多財(cái)政資源，但財(cái)政能力不足是基層政府普遍面臨的問題。比如，近年來，A 市B 區(qū)曾培訓(xùn)了1 252 名應(yīng)急志愿者，但志愿者參與應(yīng)急救援活動的積極性不高，在城市應(yīng)急救援活動中發(fā)揮的作用十分有限。其原因在于，志愿服務(wù)本身是無償?shù)模褺 區(qū)沒有為社區(qū)應(yīng)急志愿者提供適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)激勵(lì)和必要的津貼補(bǔ)助，甚至有些志愿者要自己承擔(dān)參加應(yīng)急救援活動的成本[24]。

三、超大城市治理存在問題的原因

超大城市治理之所以存在上述問題，關(guān)鍵是在治理理念上還存在一些迷思，未將超大城市作為一個(gè)高度復(fù)雜的有機(jī)生命體對待，僅單純基于治理技術(shù)視角，希望借助精巧而強(qiáng)大的技術(shù)來達(dá)成精細(xì)化治理目標(biāo)，這顯然是舍本求末。

（一）對秩序的偏愛和對失序的恐懼

對秩序偏愛，對失序恐懼，就會陷入秩序唯美主義的陷阱。超大城市精細(xì)化治理需要以良性運(yùn)行的秩序作為前提，追求秩序和避免失序是超大城市治理的核心要義。但是，秩序和失序是相對的，二者間存在相輔相成的辯證關(guān)系，一味追求僵化的秩序構(gòu)建會扼殺超大城市的多樣化與活力，一定程度的失序在增強(qiáng)超大城市創(chuàng)新力與活力、推動超大城市秩序重構(gòu)方面具有重要作用。超大城市運(yùn)行自身的內(nèi)在秩序極為復(fù)雜，其主要特點(diǎn)是在豐富性多樣性的沖突中螺旋式向前發(fā)展，既不斷創(chuàng)造秩序又不斷產(chǎn)生失序。超大城市運(yùn)行的正式秩序越僵硬、呆板、簡單，其在遭受外界干擾或遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就越脆弱和缺乏彈性，越不能抵御危機(jī)。可見，超大城市精細(xì)化治理并非不需要秩序，而是需要符合超大城市成長和發(fā)展規(guī)律的秩序，因此要摒棄基于自上而下行政理念、忽視超大城市內(nèi)外部活動豐富性多樣性、忽略社會最基層群眾和邊緣群體、追求整齊劃一的傳統(tǒng)慣性思維，克服扼殺超大城市生機(jī)與活力的秩序至上主義偏好，如此方能真正遵循以人為本的深層邏輯，將超大城市精細(xì)化治理落到實(shí)處。

（二）對確定性的偏愛和對不確定性的反感

對確定性偏愛，對不確定性反感，就會陷入過度迷戀確定性的陷阱。超大城市精細(xì)化治理是一項(xiàng)涉及多方面多領(lǐng)域、綜合性強(qiáng)、復(fù)雜性高的龐大系統(tǒng)工程，在科學(xué)技術(shù)高度發(fā)展的今天，個(gè)體動機(jī)和行為的動態(tài)性、多變性、復(fù)雜性，疊加大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、元宇宙、人工智能等現(xiàn)代科技，促使治理的不確定性不斷增大。而受思維慣性影響，治理者往往鐘情于追求超大城市虛假的確定性，追求絕對的控制和主宰，以各種繁復(fù)、密集的條條框框制度進(jìn)行指令性調(diào)控，輔以只有專家通曉但民眾難以理解的技術(shù)，致使超大城市運(yùn)行產(chǎn)生機(jī)能障礙（Dysfunctional Complexity），不利于超大城市標(biāo)新立異、別具一格的創(chuàng)新，導(dǎo)致超大城市千城一面，缺乏個(gè)性。

（三）對數(shù)據(jù)的迷信和對指標(biāo)的崇拜

對數(shù)據(jù)迷信，對指標(biāo)崇拜，就會陷入唯數(shù)據(jù)指標(biāo)論的陷阱。真實(shí)客觀的數(shù)據(jù)是為超大城市精細(xì)化治理服務(wù)的，超大城市精細(xì)化治理需要以真實(shí)準(zhǔn)確的客觀數(shù)據(jù)作為支撐，以科學(xué)合理的指標(biāo)作為衡量治理績效的有效標(biāo)桿[25]。但是，因盲目攀比而產(chǎn)生的垃圾數(shù)據(jù)徒具形式，無助于國民財(cái)富的形成以及老百姓獲得感、幸福感、安全感的提升，非但不能增進(jìn)超大城市精細(xì)化治理績效，反而會損壞超大城市精細(xì)化治理的聲譽(yù)和形象。脫離現(xiàn)實(shí)，僅熱衷于數(shù)據(jù)本身，是超大城市治理中的數(shù)據(jù)崇拜陷阱。因此，在對數(shù)據(jù)和指標(biāo)的使用上，既要關(guān)注其特定的應(yīng)用條件，又要關(guān)注其復(fù)雜的形成動機(jī)。

（四）工具理性盛行而價(jià)值理性缺失

工具理性盛行，價(jià)值理性缺失，就會陷入技術(shù)決定論的陷阱。新技術(shù)以巨大的創(chuàng)造力賦能超大城市精細(xì)化治理，超大城市精細(xì)化治理需要緊跟科技發(fā)展步伐，挖掘現(xiàn)代技術(shù)潛能，融合大數(shù)據(jù)、元宇宙、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，以使精細(xì)化治理更精準(zhǔn)、更科學(xué)、更便捷。但超大城市作為以人為主體的復(fù)雜生命共同體，其精細(xì)化治理的目標(biāo)是更好地為城市居民自由全面發(fā)展服務(wù)，其最重要的標(biāo)桿是價(jià)值觀，即新技術(shù)治理效能的發(fā)揮必須基于對正確個(gè)人價(jià)值觀和基本社會價(jià)值觀的保護(hù)，如果缺乏對價(jià)值理性的觀照而陷入技術(shù)決定論的陷阱，忽視具有巨大應(yīng)變和創(chuàng)新能力的草根群體，則意味著精細(xì)化治理的失敗。

四、超大城市精細(xì)化治理機(jī)制構(gòu)建路徑

超大城市精細(xì)化治理作為一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是融合道德、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)的有機(jī)生命體，不能單純用管理主義或技術(shù)主義理念進(jìn)行治理，更不能用道德倫理來彌補(bǔ)治理技術(shù)的不足，要在堅(jiān)持精細(xì)化治理核心理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，通過精細(xì)的過程推進(jìn)、精巧的制度設(shè)計(jì)、精微的技術(shù)運(yùn)用，由傳統(tǒng)的整體化、一元化、一體化向個(gè)體化、差異化、多元化轉(zhuǎn)變，由被動回應(yīng)向主動適應(yīng)轉(zhuǎn)變。城市管理中的一些問題，主要源于體制機(jī)制不順[5]，為達(dá)成精細(xì)化治理目標(biāo)，要構(gòu)建精細(xì)化治理機(jī)制。

（一）以人民為中心引導(dǎo)超大城市精細(xì)化治理

黨的二十大報(bào)告指出，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家必須牢牢把握的重大原則之一。人作為社會最基礎(chǔ)、最核心的組成部分，是超大城市精細(xì)化治理的關(guān)鍵，以人民為中心的價(jià)值理念，既符合精細(xì)化治理的核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，又吻合打造服務(wù)型政府的現(xiàn)代治理理念。從群眾中來，到群眾中去，群眾的實(shí)際需求和生活體驗(yàn)就是超大城市精細(xì)化治理的出發(fā)點(diǎn)，群眾的身邊事、煩心事、操心事就是精細(xì)化治理要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決的問題。四川省成都市成華區(qū)智慧城市建設(shè)踐行一號呼、一鍵通、一證辦，全區(qū)通辦，全年無休，切實(shí)解決群眾關(guān)切的“熱線多辦事難”“跑路多渠道少”“手續(xù)多證明難”“上班族辦事工作日不便節(jié)假日無門”等問題，推動市民辦事便捷化，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾“零距離”[26]。只有抓住居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，抓住最需要關(guān)心的人群，抓住居民看得見、摸得著的民生小事，抓重點(diǎn)、抓實(shí)在、抓持久、抓落實(shí)，才能更好滿足人民群眾對美好生活的需要，才能真正實(shí)現(xiàn)超大城市治理制度科學(xué)化、治理技術(shù)精準(zhǔn)化、治理內(nèi)容多樣化、治理方式集約化、治理末梢靈敏化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、專業(yè)化、人性化、數(shù)字化的超大城市精細(xì)化治理[27]。精細(xì)化意味著在進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃的同時(shí)，時(shí)刻關(guān)注細(xì)節(jié)和個(gè)體，關(guān)注每位居民的利益訴求，精益求精，細(xì)致入微，把風(fēng)險(xiǎn)隱患降至最低，把社會矛盾化解在基層。為支撐以人民為中心的價(jià)值理念，應(yīng)構(gòu)建自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向機(jī)制，通過黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的自上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和人民群眾積極的自下而上參與相結(jié)合，促進(jìn)超大城市精細(xì)化治理。

（二）以資源下沉保障超大城市精細(xì)化治理

構(gòu)建超大城市精細(xì)化治理機(jī)制，既需要治理和服務(wù)工作重心下移到基層，更需要資源主動而非被動地下沉到基層，如此方能為基層提供更加精準(zhǔn)化精細(xì)化的服務(wù)。人力資源是超大城市精細(xì)化治理的主體，超大城市的生機(jī)和活力在很大程度上源自治理主體的多元和協(xié)同。激發(fā)政府、市場、社會、公眾等多元主體的積極性創(chuàng)造性，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，在超大城市精細(xì)化治理中構(gòu)建多元主體合作共治的體制機(jī)制，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，由政府承擔(dān)元治理角色，促使企業(yè)、社會、居民多方參與，推動自治、德治、法治有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)功能協(xié)同。財(cái)政資源是超大城市精細(xì)化治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和保障，精細(xì)化治理需要以基礎(chǔ)設(shè)施為支撐，化解社會矛盾和沖突需要相應(yīng)的物質(zhì)保障，因此必須保證超大城市基層權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一，創(chuàng)新組織資源、服務(wù)資源、人力資源等資源下沉的內(nèi)容和方式，綜合運(yùn)用財(cái)物輸入、編制下沉、支援鍛煉等多元手段，做實(shí)黨員下沉等機(jī)制，以人力資源帶動整體資源匯聚賦能效應(yīng)[28]。超大城市北京之所以能夠成功推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”①精細(xì)化治理，關(guān)鍵就是因?yàn)榍袑?shí)做到了資源下沉，調(diào)動了基層的積極性和主動性，破除了基層治理資源不足的瓶頸，實(shí)現(xiàn)了超大城市精細(xì)化治理“最后一百米”的精細(xì)化，提高了人民群眾對精細(xì)化治理的滿意度。但資源下沉過程中潛藏著過度下沉的風(fēng)險(xiǎn)，比如，2015 年初，天津市河西區(qū)開展綜合執(zhí)法權(quán)下沉工作，部分單位把原本工作中不好解決的問題借機(jī)下放到街道，交由街道處理，而自己不再直接處理相關(guān)工作，從問題的直接負(fù)責(zé)部門變成指導(dǎo)部門。因此，在下沉賦權(quán)工作中，要厘清哪些職責(zé)和資源可以放，哪些不可以放，避免過度下沉[29-30]。

（三）以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范超大城市精細(xì)化治理

沒有規(guī)矩不成方圓，精細(xì)化建立在標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化的基礎(chǔ)之上，沒有標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，就沒有精細(xì)化。這種標(biāo)準(zhǔn)化，一是指超大城市規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)化，有助于城市空間集約利用和城市功能協(xié)調(diào)發(fā)展；二是指城市環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)化，可以通過實(shí)施精細(xì)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來推動城市景觀和生態(tài)建設(shè)，保護(hù)城市環(huán)境，減少污染物排放，增強(qiáng)城市居民生態(tài)環(huán)境獲得感；三是指城市交通治理的標(biāo)準(zhǔn)化，有助于促進(jìn)城市交通系統(tǒng)高效安全運(yùn)行，緩解交通擁堵，解決大城市??；四是指城市安全的標(biāo)準(zhǔn)化，可以通過制定安全生產(chǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，有效防止和化解超大城市各類安全風(fēng)險(xiǎn)，保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全；五是指城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)化，有助于科學(xué)規(guī)范地為居民提供優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（四）以數(shù)字化智能化技術(shù)賦能超大城市精細(xì)化治理

以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，能夠極大地提升超大城市精細(xì)化治理水平，是確保治理能力的必要條件，更是實(shí)現(xiàn)超大城市精細(xì)化治理的重要標(biāo)志。當(dāng)然，超大城市精細(xì)化治理的數(shù)字化、智能化賦能，并非只是治理數(shù)據(jù)的簡單整合和數(shù)字技術(shù)的簡單引入，而是要將數(shù)字技術(shù)有效嵌入超大城市精細(xì)化治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，破除數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島，打破部門數(shù)據(jù)壁壘，多角度、多細(xì)節(jié)地確保智能化治理，如此方能有效提升創(chuàng)造效能[31]。深圳的首席數(shù)據(jù)官模式[32]、上海的智慧交通和醫(yī)療等[33]、成都的報(bào)表通[34]、北京的接訴即辦[35]，從大數(shù)據(jù)出發(fā)，積極運(yùn)用高新科技，借力云平臺、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，急速挖掘、拓寬、發(fā)展數(shù)據(jù)潛能，以大數(shù)據(jù)、人工智能破解超大城市精細(xì)化治理困境，彰顯數(shù)字化智能化技術(shù)賦能超大城市精細(xì)化治理的威力和效果。

注釋：

①“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是基層治理體制機(jī)制的一種創(chuàng)新。其中，街鄉(xiāng)吹哨是指為街鄉(xiāng)賦權(quán)，強(qiáng)化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨工委領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，使街鄉(xiāng)吹哨有職、有權(quán)、有依據(jù)；部門報(bào)到是指各級黨組織和政府職能部門向基層報(bào)到，向一線報(bào)到，向群眾報(bào)到，形成解決問題的合力。