杜寧寧

（華南理工大學(xué) 社會(huì)工作研究中心，廣東 廣州 510640）

黨的二十大報(bào)告指出，中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一是要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。這一界定是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和延續(xù)，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和文明高度。黨的二十大報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)，進(jìn)一步將高質(zhì)量發(fā)展的中國(guó)式現(xiàn)代化落實(shí)在了“為民造?！钡膱?zhí)政理念上。根據(jù)我國(guó)人口發(fā)展特點(diǎn)和趨勢(shì)，人口老齡化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體背景之一，為此，黨的二十大報(bào)告、“十四五”規(guī)劃和《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》中提出了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供了基本遵循和總體規(guī)劃。

一、問(wèn)題提出和文獻(xiàn)綜述

人口老齡化意味著養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)財(cái)政政策和各地實(shí)踐提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。為破解養(yǎng)老服務(wù)資金缺口，財(cái)政資金積極尋求與社會(huì)資本合作，公私合作共建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)成為養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效的關(guān)鍵策略。養(yǎng)老服務(wù)的公私合作模式，是政府與社會(huì)資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，在合作建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、投資醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目或提供養(yǎng)老產(chǎn)品、服務(wù)等方面形成的一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)互擔(dān)、全程合作”共同體關(guān)系。[1]2015 年，民政部《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確把公私合作模式推廣應(yīng)用到養(yǎng)老服務(wù)中。此后，《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》等政策文件相繼出臺(tái)，將公私合作作為未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力量和破解養(yǎng)老金缺口的重要舉措。戴衛(wèi)東教授在2018 年分析了民政部?jī)蓪谩爸袊?guó)十大創(chuàng)新社會(huì)福利政策”案例[2]，發(fā)現(xiàn)在案例創(chuàng)新中公私合作輸送福利服務(wù)最多，而“公私合作輸送福利服務(wù)又受制于財(cái)政扶持，財(cái)政扶持能夠促進(jìn)和引導(dǎo)公私合作供給福利服務(wù)”[3]。當(dāng)前，公私合作已經(jīng)成為公共服務(wù)的主要供給模式，而財(cái)政政策是政府支持公私合作模式發(fā)展的重要手段。

從供給與需求雙側(cè)視角梳理現(xiàn)有公私合作財(cái)政政策，可以從公共服務(wù)的政府供給能力和效率、養(yǎng)老需求滿(mǎn)足程度與質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行歸類(lèi)：一方面，PPP 模式可以加快融資速度，促進(jìn)公共產(chǎn)品質(zhì)量的提升，提高資金使用效率[4]；財(cái)政補(bǔ)貼不同模式的激勵(lì)效果不同，基于利潤(rùn)的財(cái)政補(bǔ)貼方式激勵(lì)效果最佳[5]；公私合作的項(xiàng)目制養(yǎng)老，可以最大程度有效利用、管理、監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，提高政府投資的效率[6]。另一方面，PPP 模式能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)剩余控制權(quán)和索取權(quán)的有效配置，進(jìn)而發(fā)揮社會(huì)資本在服務(wù)質(zhì)量提升方面的優(yōu)勢(shì)[7]；PPP是一種高能激勵(lì)模式，它具有足夠的激勵(lì)去控制成本和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而提高公共產(chǎn)品的供給效率[8]；財(cái)政補(bǔ)貼可以同時(shí)滿(mǎn)足項(xiàng)目社會(huì)效益最大化目標(biāo)和私人部門(mén)的回報(bào)需求[9]；等等。

緩解財(cái)政上的壓力是引入公私合作模式的最初動(dòng)因，然而在推進(jìn)合作過(guò)程中，很多公私合作項(xiàng)目并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期。例如，政府受畸形動(dòng)因誘惑而怠于做出公私合作項(xiàng)目是否物有所值的客觀評(píng)價(jià)；在合作項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)督上政府傾向于開(kāi)展博弈性規(guī)避行為；“公私合作可能造成政府內(nèi)部財(cái)政分配或政府與社會(huì)資本之間財(cái)富分配的不當(dāng)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而造成資源配置扭曲和資源錯(cuò)配”[8]等。政社合作中財(cái)政目標(biāo)偏離、融資權(quán)責(zé)不匹配、社會(huì)資本參與率低和服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題日益突出，這意味著進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效的關(guān)鍵階段，促進(jìn)供給與需求雙側(cè)平衡、匹配和對(duì)接的財(cái)政政策研究亟待加強(qiáng)。

二、財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)的政策工具及其運(yùn)用

（一）供給側(cè)：財(cái)政投資和稅費(fèi)減免

1．財(cái)政投資。目前，政府投資主要受益領(lǐng)域是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，主要集中三類(lèi)設(shè)施，即政府直接投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、建設(shè)城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施以及由政府專(zhuān)項(xiàng)資金資助的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。在積極老齡化和公私合作背景下，財(cái)政投資賦予了基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施快速增量能力，短期內(nèi)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面，顯著提升養(yǎng)老服務(wù)的供給水平。以廣州市為例，近年來(lái)政府積極投資建設(shè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成了特色“1＋5”新建項(xiàng)目（廣州市第二老人院和天河、花都、羅崗、南沙、從化新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）和“1＋6”擴(kuò)建項(xiàng)目（廣州市老人院和越秀、海珠等六區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)建工程）等，積極履行政府在養(yǎng)老服務(wù)供給上的重要作用。

2．稅費(fèi)減免。稅費(fèi)減免從廣義上來(lái)說(shuō)是政府變動(dòng)稅收和支出以影響總需求的一種財(cái)政政策，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要手段之一。“現(xiàn)代稅收作為政府手中直接掌握的經(jīng)濟(jì)杠桿，以其特有的非直接償還性、強(qiáng)制性、規(guī)范性特征，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是一國(guó)最為基本且最為重要的收入工具?！盵10]我國(guó)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行稅收優(yōu)惠扶持一直是稅制設(shè)計(jì)和財(cái)政改革中的應(yīng)有之義。其中，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)優(yōu)惠制度是基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行大類(lèi)區(qū)分，實(shí)現(xiàn)不同程度的覆蓋，主要涉及領(lǐng)域有三：其一對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅；其二對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)全免征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)于營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)；其三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公共生活類(lèi)支出的價(jià)格優(yōu)惠。以上優(yōu)惠稅項(xiàng)涉及增值稅、所得稅、土地使用稅、車(chē)船稅、耕地占用稅等；減免費(fèi)用包括行政事業(yè)性收費(fèi)和價(jià)格優(yōu)惠等。

（二）需求側(cè)：財(cái)政補(bǔ)貼和政府購(gòu)買(mǎi)

1．財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼是指以直接和間接的方式資助養(yǎng)老特定人群和特定事項(xiàng)。直接補(bǔ)貼是針對(duì)特定人群直接給予貨幣和實(shí)物，緩解其生活困難，補(bǔ)充購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需費(fèi)用，提高其養(yǎng)老質(zhì)量。如根據(jù)《廣州市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，政府提供兩類(lèi)資助人員每人每月200 元和400 元的服務(wù)補(bǔ)貼，其中被評(píng)估為重度失能的每人每月增加200 元護(hù)理補(bǔ)貼，提高貧困、高齡和失能老人的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)能力。間接補(bǔ)貼則主要用于與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的人員和事項(xiàng)的補(bǔ)助，例如對(duì)養(yǎng)老陪餐服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、對(duì)養(yǎng)老行業(yè)和職業(yè)的就業(yè)補(bǔ)貼等。其中政府對(duì)社會(huì)力量的補(bǔ)貼又可以分為經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼和投資補(bǔ)貼，以上措施是政府履行養(yǎng)老保障職能的重要表達(dá)。

2．政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是以公開(kāi)招標(biāo)的形式，確定服務(wù)承接主體，簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，利用社會(huì)力量在公共物品和服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府力量的不足，以提高公共服務(wù)供給能力和質(zhì)量。這種將政府不擅長(zhǎng)提供的公共服務(wù)職能外包給非政府組織，借助外部資源優(yōu)勢(shì)為政府履行職能所用的方式，降低了公共服務(wù)成本，提高了服務(wù)效率，同時(shí)政府服務(wù)職能的外包也能夠積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的培育、激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)的活力?？梢?jiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能、推進(jìn)政社合作、提高財(cái)政資金使用效率和提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。

現(xiàn)有財(cái)政體系對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支持從供給側(cè)與需求側(cè)層面主要基于以上四類(lèi)工具的運(yùn)用，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、服務(wù)覆蓋和質(zhì)量提升、行業(yè)扶持和人員培訓(xùn)等方面投入巨大，政府的主體責(zé)任得到了充分展現(xiàn)。

三、供需雙側(cè)視角下養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策的困境

（一）供給側(cè)：財(cái)政投資政策缺乏適應(yīng)性和有效性

1．適應(yīng)性不足。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)給予財(cái)政上的支持目前仍以公辦、民營(yíng)性質(zhì)作為基本依據(jù)，存在“厚公薄私”“公私分明”的現(xiàn)象。誠(chéng)然，養(yǎng)老服務(wù)本身更多屬于公共服務(wù)，需要政府主導(dǎo)以滿(mǎn)足國(guó)民基本所需，但隨著各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的開(kāi)展，公建民營(yíng)、民辦公助等創(chuàng)新式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在不斷出現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多重身份性質(zhì)的混合將成為常態(tài)。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)作為財(cái)政資助的主要標(biāo)準(zhǔn)，越來(lái)越多地遭遇身份識(shí)別上的障礙，影響了制度的公平性和適應(yīng)性。有學(xué)者認(rèn)為，政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的區(qū)別對(duì)待，間接影響了這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供。[11]為此，需要政府穩(wěn)步開(kāi)放財(cái)政優(yōu)惠的覆蓋范圍，調(diào)整對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資政策，為社會(huì)資本的流入創(chuàng)造優(yōu)惠條件。

2．有效性不足。不同類(lèi)型養(yǎng)老服務(wù)所需費(fèi)用的差異以及公私資本所占比重是財(cái)政投資需要充分評(píng)估和考慮的問(wèn)題。目前，我們對(duì)養(yǎng)老模式僅做了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的大類(lèi)劃分，財(cái)政投入存在對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老投入過(guò)多、對(duì)社區(qū)和家庭養(yǎng)老扶持不足的情況，這說(shuō)明財(cái)政僅針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)大類(lèi)進(jìn)行籠統(tǒng)支付，對(duì)每一類(lèi)型之下的公私資本所占比例、具體服務(wù)事項(xiàng)所需費(fèi)用、財(cái)政投入應(yīng)占份額等并沒(méi)有做精細(xì)劃分。缺乏大類(lèi)之下所需投入的精算，導(dǎo)致公私合作中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例與利益補(bǔ)償核算等均缺乏具體依據(jù)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了需要更多投入的資金供給不足、已有一定基礎(chǔ)的又對(duì)財(cái)政過(guò)度依賴(lài)的弊端。如一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過(guò)多依賴(lài)直接的資金資助和稅收減免，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，財(cái)政資金沒(méi)有起到促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高服務(wù)、拓展績(jī)效和激勵(lì)投資的作用，反而不斷催生和提高機(jī)構(gòu)的福利期待，使政府背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)。

對(duì)商業(yè)投資模式和涉老服務(wù)的補(bǔ)貼也同樣存在有效性不明的情況。財(cái)政沒(méi)有對(duì)社區(qū)和家庭養(yǎng)老出現(xiàn)的商業(yè)資本運(yùn)作新嘗試給予有效關(guān)注，僅從補(bǔ)貼和福彩公益金中提取一定比例以事項(xiàng)申報(bào)的方式資助，一事一議、一事一策的弊端不斷顯現(xiàn)；社會(huì)資本錨定新型養(yǎng)老需求而進(jìn)行的創(chuàng)新開(kāi)發(fā)，尚不能得到政策的充分關(guān)注和支持；財(cái)政補(bǔ)貼制度沒(méi)能很好實(shí)現(xiàn)扶持社會(huì)資本創(chuàng)新嘗試、提高涉老服務(wù)項(xiàng)目可獲得性等政策目標(biāo)。凡此種種，均體現(xiàn)了財(cái)政供給與需求的不對(duì)應(yīng)。

（二）需求側(cè)：財(cái)政補(bǔ)貼和政府購(gòu)買(mǎi)無(wú)法滿(mǎn)足高層次、多元化養(yǎng)老需求

1．重硬件建設(shè)、輕服務(wù)提供和重基本需求、輕中高端需求的情況比較突出。目前，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入主要體現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，這雖體現(xiàn)了普惠型、兜底式養(yǎng)老對(duì)覆蓋面的要求，但也說(shuō)明我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政扶持還停留在“硬件”建設(shè)階段，尚無(wú)法充分兼顧機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)與“軟件”配備，即便是作為“軟件”的養(yǎng)老服務(wù)提供，也主要集中于老年群體吃穿住行等基本照料。隨著物質(zhì)生活的普遍改善，這一基本層面的服務(wù)已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)老年人中高層次養(yǎng)老服務(wù)的需求。

在政府購(gòu)買(mǎi)中，受財(cái)政預(yù)算限制，政府對(duì)承接主體的選擇更多傾向于價(jià)格優(yōu)勢(shì)，而非其服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量。報(bào)價(jià)較低的承接主體，為了保持其項(xiàng)目的正常開(kāi)展和終期結(jié)余，無(wú)疑會(huì)壓低項(xiàng)目成本，使得企業(yè)很難聘請(qǐng)到專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)較高的從業(yè)人員。服務(wù)意識(shí)淡薄、服務(wù)能力較低的非專(zhuān)業(yè)人員服務(wù)于政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，導(dǎo)致總體上服務(wù)效果不盡如人意。就服務(wù)內(nèi)容看，仍以基礎(chǔ)需求和日常照料為主。例如，居家項(xiàng)目以助餐、助潔、助醫(yī)、護(hù)理服務(wù)為主；社區(qū)項(xiàng)目以日間照料、康復(fù)文體服務(wù)為主；機(jī)構(gòu)項(xiàng)目以為“三無(wú)”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)為主。老年群體亟須的精神慰藉、心理康復(fù)等服務(wù)，仍鮮見(jiàn)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。就服務(wù)方式而言，程序化、形式化、固定化傾向極為明顯，預(yù)先設(shè)定的服務(wù)內(nèi)容、時(shí)間、方式和強(qiáng)度等，均不能隨對(duì)象需求的改變而靈活做出應(yīng)對(duì)，尤其是面對(duì)服務(wù)對(duì)象高層次服務(wù)需求時(shí)明顯應(yīng)對(duì)乏力。

2．對(duì)老年人多元化服務(wù)需求的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)缺乏有效激勵(lì)。老年人口的持續(xù)增加必然會(huì)帶來(lái)老年消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)張。有專(zhuān)家預(yù)計(jì)，自2025 年至2050 年間，老年人潛在的市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力可望達(dá)到14000 億元至50000 億元的規(guī)模，對(duì)老年產(chǎn)品的持續(xù)需求將會(huì)是市場(chǎng)出現(xiàn)的一個(gè)重要變化，銀發(fā)市場(chǎng)將成為內(nèi)需市場(chǎng)上不可忽視的重要份額。而現(xiàn)行財(cái)政政策對(duì)于提供老年服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)意、研發(fā)和生產(chǎn)企業(yè)，無(wú)論是吸引社會(huì)資本進(jìn)入還是對(duì)企業(yè)稅負(fù)優(yōu)惠方面，幾乎還是空白，財(cái)政工具的激勵(lì)效應(yīng)并未充分激發(fā)。

四、高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策的宏觀定位與角色本位

（一）供需雙側(cè)下財(cái)政政策的宏觀定位

1．聚焦人民美好生活的需要，為高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的獲得提供財(cái)政保障。黨的二十大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)。美好生活的向往體現(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)人民利益的維護(hù)和凸顯，財(cái)政為此必須做出調(diào)整，在需求側(cè)上重點(diǎn)體現(xiàn)滿(mǎn)足人民美好的晚年生活所需，提高養(yǎng)老幸福度。高質(zhì)量發(fā)展同時(shí)要求加強(qiáng)財(cái)政投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用，通過(guò)細(xì)化財(cái)政投資發(fā)揮政府發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，在供給側(cè)上著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)供給新體系。

2．以實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡、匹配與對(duì)接為核心，兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、公平與效益、遠(yuǎn)期與近期、宏觀與微觀等政策目標(biāo)。高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的重要方略，關(guān)系社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。由于高質(zhì)量發(fā)展與改革深水區(qū)同步關(guān)聯(lián)，不可避免地遭遇體制與機(jī)制上深層次矛盾和障礙，因而對(duì)財(cái)政政策的前瞻性和協(xié)調(diào)性提出了更高的要求。公私合作養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政政策，既要致力于改變現(xiàn)有供需結(jié)構(gòu)性失衡的總體狀況，從養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、物超所值方面做具體應(yīng)對(duì)，又要協(xié)調(diào)好彼此關(guān)聯(lián)又存在沖突的政策目標(biāo)，體現(xiàn)財(cái)政策略的前瞻性和協(xié)調(diào)性。

3．理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，體現(xiàn)財(cái)政政策對(duì)私人資本的監(jiān)管與公共投資的雙重功能。在政府職能轉(zhuǎn)變和公私合作大背景下，政府一方面要“利用高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)引導(dǎo)深化‘放管服’改革，切實(shí)發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度環(huán)境”[12]；另一方面要發(fā)揮好財(cái)政與社會(huì)資本合作中的吸引、激活和監(jiān)管等工具職能，通過(guò)調(diào)整雙重功能中的優(yōu)先關(guān)系和平衡關(guān)系，體現(xiàn)政府與市場(chǎng)的監(jiān)管與合作。

（二）公私合作中財(cái)政工具的角色本位

1．財(cái)政投資應(yīng)突出公共屬性和社會(huì)效益。從供給視角看，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投資是踐行政府福利的兜底性、保障性投入，以提高民生福祉為目標(biāo)。因此，財(cái)政投資不能陷入商業(yè)投資邏輯，按照商業(yè)資本的產(chǎn)出考量財(cái)政投資回報(bào)。易言之，財(cái)政投資要首先立足于社會(huì)效益，以是否提高了公共福利水平為投資衡量尺度，“發(fā)揮財(cái)政政策的靶向引導(dǎo)功能”，“將提高養(yǎng)老服務(wù)水平納入財(cái)稅政策目標(biāo)”[13]——如果同時(shí)能兼顧到經(jīng)濟(jì)收益水平的提高，則投資處于理想狀態(tài)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)PPP 項(xiàng)目的財(cái)政投資可以顯著提高其綜合效益，尤其當(dāng)商業(yè)收益與公共收益重合時(shí)，企業(yè)的投資實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[14]由此可見(jiàn)，即便經(jīng)濟(jì)效益不理想而社會(huì)效益很高，財(cái)政投資也是有成效的——如果公共資本舍本逐末，因追求經(jīng)濟(jì)效益而損害或降低其社會(huì)效益，才是投資的失敗或無(wú)效。

2．財(cái)政投資的工具價(jià)值優(yōu)先于資本價(jià)值。在與社會(huì)資本的合作中，財(cái)政投資除作為資本參與運(yùn)營(yíng)外，更重要的是其財(cái)政工具角色的發(fā)揮。例如，財(cái)政為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而主導(dǎo)的項(xiàng)目融資，主要通過(guò)直接投資和財(cái)政稅收優(yōu)惠，吸引社會(huì)資本參與，提高養(yǎng)老服務(wù)的總體供給，起到減少運(yùn)營(yíng)投入、降低建設(shè)成本、營(yíng)造良好投資環(huán)境等作用。又如，財(cái)政對(duì)公私合作中的成本和風(fēng)險(xiǎn)給予一定分擔(dān)，增加公益項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，增強(qiáng)其投資信心，這對(duì)于良好伙伴關(guān)系的建構(gòu)極具意義。在執(zhí)行吸引社會(huì)資本、營(yíng)造投資環(huán)境的職能之外，財(cái)政投資才作為普通商業(yè)資本參與運(yùn)行，按照商業(yè)資本的運(yùn)營(yíng)享收益、負(fù)虧損、擔(dān)責(zé)任。因此，財(cái)政資金要提高投資效率，首先要定位為財(cái)政工具，發(fā)揮杠桿、激勵(lì)、引導(dǎo)和抑制作用，在撬動(dòng)多元主體、激勵(lì)社會(huì)資本、抑制資本逐利本性等方面充分發(fā)揮導(dǎo)向作用。

3．財(cái)政投資須發(fā)揮引導(dǎo)角色和監(jiān)管職能。由于養(yǎng)老服務(wù)公私合作項(xiàng)目天然的公益旨趣決定了其不能完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，需要政府對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量和效率予以監(jiān)管。通常認(rèn)為，私人產(chǎn)權(quán)在生產(chǎn)效率上具有更高的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)主體按照逐利本性尋求經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)最大化，而公共產(chǎn)權(quán)則在產(chǎn)業(yè)布局上更勝一籌，以財(cái)政為代表的公權(quán)力以規(guī)劃、預(yù)算、招標(biāo)和評(píng)估等方式設(shè)置項(xiàng)目布局、測(cè)算服務(wù)定價(jià)、評(píng)估服務(wù)效果，還要制定公私協(xié)作規(guī)范、政府監(jiān)管細(xì)則、財(cái)政資金與社會(huì)資本的“進(jìn)入-退出”機(jī)制等相關(guān)規(guī)則，甚至在風(fēng)險(xiǎn)防范、信息共享方面都需要財(cái)政有意識(shí)地干預(yù)和引導(dǎo)，防止公私合作項(xiàng)目異化為社會(huì)資本套取財(cái)政資金的圈錢(qián)手段。財(cái)政以其行政職能框定了養(yǎng)老服務(wù)的總體布局，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本的有效引導(dǎo)和監(jiān)管，因而這一監(jiān)管職能應(yīng)優(yōu)先于它兼具的市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)角色。

五、優(yōu)化現(xiàn)有財(cái)政政策推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

（一）疏導(dǎo)資本偏好，提高有效供給

養(yǎng)老服務(wù)的公私合作主要是滿(mǎn)足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，公共財(cái)政優(yōu)先保障的是失能、高齡、貧困等弱勢(shì)老年人，提供的是基本保障型服務(wù)。然而，從收益回報(bào)看，這部分老年人是服務(wù)需求最旺盛而消費(fèi)能力相對(duì)較低的人群，他們并不符合社會(huì)資本鎖定目標(biāo)人群的偏好。實(shí)踐也證明了這種邏輯，目前，社會(huì)資本的投資方向大多是規(guī)模大、目標(biāo)群體消費(fèi)能力強(qiáng)、投資收益高的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)養(yǎng)老院等高端創(chuàng)新養(yǎng)老項(xiàng)目，而普惠型、基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)則不受社會(huì)資本的青睞。可見(jiàn)，政府與社會(huì)資本的選擇偏好之間存在一定差距，而政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又必須借助社會(huì)資本的投入。

回應(yīng)這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于財(cái)政政策的精準(zhǔn)定位和目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)投資方向進(jìn)行分層管理，以“資本需求高”“投資回報(bào)長(zhǎng)”“短期效益好”等標(biāo)準(zhǔn)界定不同等級(jí)，再運(yùn)用不同的財(cái)政優(yōu)惠政策，疏導(dǎo)和分流社會(huì)資本進(jìn)入相應(yīng)的等級(jí)。例如，對(duì)“資本需求高”“投資回報(bào)長(zhǎng)”的項(xiàng)目加大優(yōu)惠力度，對(duì)“短期效益好”的項(xiàng)目則降低優(yōu)惠幅度，避免社會(huì)資本的“扎堆”現(xiàn)象。此外，科學(xué)界定私人投資的合理回報(bào)指導(dǎo)線(xiàn)，也被看作是有效影響社會(huì)資本選擇傾向的方式。有學(xué)者提到應(yīng)參考“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率、社會(huì)平均利潤(rùn)率、同行業(yè)上市公司利潤(rùn)率、同期銀行貸款利率、投資機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼率”[15]等因素，保證項(xiàng)目的回報(bào)率在合理范圍內(nèi)。因?yàn)樯虡I(yè)資本投資回報(bào)通常與項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)福利存在“此消彼長(zhǎng)”關(guān)系，如果“私人投資者合理的投資回報(bào)率過(guò)高，私人投資者在運(yùn)營(yíng)PPP 項(xiàng)目時(shí)通常過(guò)度追求項(xiàng)目的收益性，損耗了基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品性”。[15]因此，既要對(duì)社會(huì)資本逐利特性予以肯定和鼓勵(lì)，又要調(diào)動(dòng)財(cái)政工具對(duì)其投資回報(bào)率予以必要的監(jiān)測(cè)和指導(dǎo)，如此才能溝通公共政策的福利目標(biāo)和社會(huì)資本的逐利目標(biāo)，破解公私合作利益分歧和目標(biāo)相左的迷局。

（二）傾斜薄弱領(lǐng)域，滿(mǎn)足重點(diǎn)需求

1.加強(qiáng)財(cái)政對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)制度的互補(bǔ)與銜接目前已經(jīng)在我國(guó)主要城市開(kāi)展了試點(diǎn)工作，尤其是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)正在成為社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)保障事業(yè)的重要實(shí)驗(yàn)。例如，2019年廣州市出臺(tái)《高齡老年人照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案（試行）》，為廣州市戶(hù)籍80 周歲以上重度失能老人試行照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)符合支付標(biāo)準(zhǔn)和范圍的基本生活照料費(fèi)用、醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用，在扣除其他保障制度已經(jīng)支付的待遇后，居家護(hù)理按照85%比例予以支付、機(jī)構(gòu)護(hù)理按照70%的比例予以支付，不設(shè)起付線(xiàn)。財(cái)政在資金緊張的前提下仍大幅度資助商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)拓，表現(xiàn)了政府拓展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)以創(chuàng)新民生保障之路的決心。

2.優(yōu)化對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)比現(xiàn)行以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)作為資助標(biāo)準(zhǔn)，文章建議以養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)作為獲得財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。原因是無(wú)論公辦還是民辦，在提供的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)人群上，實(shí)際上已經(jīng)存在著多重交叉。有些營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也在為“三無(wú)”老年人、農(nóng)村“五保戶(hù)”等屬于兜底性保障的老年人提供服務(wù)，而一些非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也在提供除基礎(chǔ)服務(wù)之外的消費(fèi)性質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目。易言之，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)提供的不一定是非營(yíng)利性服務(wù)，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)服務(wù)的也不一定都是高端消費(fèi)群體，這種服務(wù)人群和服務(wù)項(xiàng)目的交叉滲透，早已突破了理論上的公私分野。從財(cái)政投資的價(jià)值導(dǎo)向看，營(yíng)利還是非營(yíng)利，不應(yīng)以機(jī)構(gòu)身份識(shí)別，而應(yīng)以其提供的服務(wù)性質(zhì)做依據(jù)。在工商和稅務(wù)工作機(jī)制的支持下，可以合理跟蹤和確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展服務(wù)的具體屬性，根據(jù)其實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和公益業(yè)務(wù)的屬性或比例來(lái)確定是否屬于財(cái)政優(yōu)惠范圍，提升財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)效。

3.提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)效。政府通過(guò)與企業(yè)、社會(huì)組織簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的形式來(lái)提供公共養(yǎng)老服務(wù)，其優(yōu)勢(shì)在于“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、成本控制、社會(huì)參與、效率提升”。[16]瞄準(zhǔn)老年人群體的養(yǎng)老需求，是政府購(gòu)買(mǎi)獲得實(shí)效的前提，也是供需匹配和供需對(duì)接的關(guān)鍵。即老年人需要什么，財(cái)政才購(gòu)買(mǎi)什么；老年人最需要什么，財(cái)政就首先購(gòu)買(mǎi)什么；哪些人最需要幫助，財(cái)政就優(yōu)先幫助他們。消費(fèi)者是政府購(gòu)買(mǎi)最直接和最主要的利益相關(guān)者，“顧客價(jià)值是對(duì)特定產(chǎn)品和服務(wù)的感知利得與感知利失進(jìn)行權(quán)衡后所做的綜合評(píng)價(jià)”[17]，老年人的需求滿(mǎn)足程度直接決定其服務(wù)感知，因而牢牢把握需求導(dǎo)向進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)，才能夠真正使有限的財(cái)政資源用到“刀刃”上。以需求為導(dǎo)向的購(gòu)買(mǎi)要注重老年人需求的科學(xué)調(diào)研，以及在專(zhuān)業(yè)力量指導(dǎo)下的有效需求評(píng)估。

4．加強(qiáng)對(duì)家庭養(yǎng)老的財(cái)政支持。目前，在“機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭”三位一體的養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)，家庭養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持最為薄弱。未來(lái)財(cái)政一方面要加大設(shè)施的投入、服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)等，另一方面還需要探索以稅收優(yōu)惠作為杠桿吸引和撬動(dòng)民間資本投資，在設(shè)施建設(shè)和服務(wù)開(kāi)發(fā)上齊頭并進(jìn)，探索家庭養(yǎng)老服務(wù)的新型合作平臺(tái)。拓展居家護(hù)理、精神慰藉、醫(yī)療保健等項(xiàng)目，消除對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)供給不充分、不均衡問(wèn)題，真正將支持的觸角深入到有養(yǎng)老需求的千家萬(wàn)戶(hù)。尤為重要的是，可持續(xù)的惠及所有高齡老人的照護(hù)制度正在逐步納入國(guó)家社會(huì)保障體系，亟待獲得更大的財(cái)政支持?！伴L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是老年人享有高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的重要保障，是我國(guó)新時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要方面?！盵18]財(cái)政對(duì)老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的資助，是對(duì)家庭養(yǎng)老影響最為深遠(yuǎn)的投入，是確保老年人有獲得感、體驗(yàn)感和幸福感的重要投資。

六、建構(gòu)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、法律責(zé)任機(jī)制和績(jī)效評(píng)估體系

（一）健全風(fēng)險(xiǎn)控制和利益補(bǔ)償機(jī)制

1．項(xiàng)目起步階段的融資風(fēng)險(xiǎn)控制和補(bǔ)償。有研究表明，“前期盈利可以使人的風(fēng)險(xiǎn)偏好增強(qiáng)，還可以降低后期的損失，而前期的損失會(huì)加劇后期虧損的痛苦程度和風(fēng)險(xiǎn)厭惡程度”，“社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意愿取決于風(fēng)險(xiǎn)和收益的大小”。[19]一般而言，政府在項(xiàng)目起步階段需要對(duì)合作進(jìn)行“物有所值評(píng)價(jià)以及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，這主要是考察建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道，以及政府資金的充足性”[20]，以此衡量公私合作項(xiàng)目的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)和收益，因而該階段由政府在政策上賦予足夠力度的財(cái)政優(yōu)惠，可顯著提高社會(huì)資本的參與意愿，實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)供給水平的目的。雖然前期政府多承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，但后期隨著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和效益產(chǎn)出，前期的融資風(fēng)險(xiǎn)就可逐步過(guò)渡給市場(chǎng)，財(cái)政完善項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)屬確認(rèn)、管理權(quán)和分配權(quán)的初始設(shè)置，是對(duì)社會(huì)資本投資最好的背書(shū)。

2．項(xiàng)目啟動(dòng)后的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償。公私合作的最優(yōu)目標(biāo)在于公益價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都實(shí)現(xiàn)最大化，供給與需求達(dá)到大致平衡。然而在公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，始終伴隨的是公益目標(biāo)和商業(yè)目標(biāo)相悖的問(wèn)題，因而有學(xué)者建議，要引入“合作價(jià)值動(dòng)態(tài)平衡”機(jī)制，即“在保障公共產(chǎn)品的根本性質(zhì)前提下，促進(jìn)PPP 項(xiàng)目公平與效率的動(dòng)態(tài)平衡，在運(yùn)營(yíng)階段最大限度開(kāi)放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率邊界，促進(jìn)公平與效率的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一”。[21]公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)一般根據(jù)公私資本投資比例分擔(dān)，但基于社會(huì)資本抵御商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的天然優(yōu)勢(shì)，運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。而制度變更和政府違約風(fēng)險(xiǎn)則主要由政府補(bǔ)償，因?yàn)椤叭绻l(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，作為合作者的政府全然脫身，不僅不符合風(fēng)險(xiǎn)合理分配原則，也不利于項(xiàng)目的安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)”。[22]因此，政府的利益補(bǔ)償機(jī)制，是適應(yīng)公私合作模式特質(zhì)的、彌合兩種資本旨趣不可或缺的手段。

（二）建構(gòu)法律責(zé)任機(jī)制

高質(zhì)量發(fā)展是在法治軌道上的發(fā)展。公私合作協(xié)議是以保障社會(huì)公共利益為基本宗旨的合同，具有顯著的公益屬性。在帶有“準(zhǔn)行政合同”屬性的公私合作養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議中，權(quán)利與義務(wù)的分配在一定程度上偏離了“權(quán)責(zé)對(duì)等”的民事關(guān)系法則，政府因其“行政優(yōu)益權(quán)”而賦予了更多以?xún)?yōu)化治理為目標(biāo)的監(jiān)管權(quán)力。在公私合作協(xié)議日益規(guī)范化和法治化的今天，社會(huì)資本在踐行契約精神方面顯著提升，違約情況較為少見(jiàn)。在某種程度上，更需要約束的是以財(cái)政為代表的政府行政。信息不對(duì)稱(chēng)和畸形動(dòng)因?yàn)楣珯?quán)力尋租提供了土壤，財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政公開(kāi)和財(cái)政問(wèn)責(zé)，需以行政法、刑法為遵循，堅(jiān)決追究違法行為的法律責(zé)任。同時(shí)，與公私合作協(xié)議相關(guān)的行政合同簽訂、履行、管理和爭(zhēng)議問(wèn)題，行政合同的優(yōu)益性與社會(huì)資本權(quán)利保障問(wèn)題，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中財(cái)政承諾資金不到位、優(yōu)惠政策不兌現(xiàn)、建設(shè)后期保障不及時(shí)等行政違約行為，則需要援引行政合同與民事合同相關(guān)法律制度予以規(guī)范。

（三）完善政策績(jī)效評(píng)估體系

1．全面實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估制度。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)已建立了重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，并將評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的前置條件，實(shí)現(xiàn)重大政策績(jī)效評(píng)估的全覆蓋。事前績(jī)效評(píng)估從公私合作決策和事項(xiàng)的論證階段就開(kāi)始發(fā)揮作用，補(bǔ)充了過(guò)去事前審查缺失的漏洞，發(fā)揮“第一道防線(xiàn)”的保護(hù)作用，從源頭上減少財(cái)政資源配置的低效率。

2.健全全過(guò)程財(cái)政管理鏈條。除重大事項(xiàng)的事前評(píng)估外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公私合作項(xiàng)目的全過(guò)程財(cái)務(wù)監(jiān)管，完善投資專(zhuān)家論證、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、事后績(jī)效評(píng)估以及評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等全程管理鏈條，減少?zèng)Q策的隨意性和投資的低效率，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

3.采用財(cái)政計(jì)量精算方法。公共財(cái)政與社會(huì)資本的合作，須堅(jiān)持財(cái)政投入的精算平衡原則，采用科學(xué)測(cè)算方法，在合理界定政府責(zé)任、準(zhǔn)確計(jì)量各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)的公共投入的前提下，做出科學(xué)的財(cái)政決策。財(cái)政投入上量化標(biāo)準(zhǔn)的采用，有利于“明確財(cái)政責(zé)任的范圍和數(shù)量界限，從而有利于政府正確履行財(cái)政責(zé)任”[23]，是體現(xiàn)政府財(cái)政責(zé)任履行能力和程度的重要指標(biāo)，也是未來(lái)財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整的重要參考。

4.完善績(jī)效評(píng)價(jià)的程序規(guī)則。政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建構(gòu)，應(yīng)在注重體系科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)、方法專(zhuān)業(yè)的前提下，追求評(píng)估的程序正義?？?jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)充分發(fā)揮決策部門(mén)、行業(yè)專(zhuān)家、利益相關(guān)者和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，綜合反映政策從設(shè)計(jì)到實(shí)施的全貌，尤其是對(duì)于公共屬性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高的事項(xiàng)，要將目標(biāo)群體的滿(mǎn)意度，即政策受益群體需求滿(mǎn)足程度作為關(guān)鍵指標(biāo)。減少“‘關(guān)門(mén)預(yù)算’、部門(mén)利益、本位主義的干擾”[24]，加強(qiáng)預(yù)算決策的民主性和參與性。

結(jié)語(yǔ)

養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展是踐行以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。財(cái)政政策對(duì)于新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)具有關(guān)鍵作用，公私合作機(jī)制的理想建構(gòu)是通過(guò)穩(wěn)定雙方預(yù)期，發(fā)揮合作各方的資源優(yōu)勢(shì)形成效益疊加或優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，讓公私合力發(fā)揮最大績(jī)效，致力于實(shí)現(xiàn)“政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)獲得預(yù)期的社會(huì)價(jià)值，社會(huì)資本降低投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)獲得理想的經(jīng)濟(jì)效益”。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益補(bǔ)償、法律責(zé)任厘定和政策績(jī)效評(píng)估作為反向強(qiáng)化手段，發(fā)揮著外部監(jiān)督和內(nèi)部制衡的保障功能，有效減少和防范推進(jìn)中的負(fù)效應(yīng)，合法依規(guī)地實(shí)現(xiàn)共贏。由此，財(cái)政政策才能不斷提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)，滿(mǎn)足老年人對(duì)美好晚年生活的向往，政府也相應(yīng)地實(shí)現(xiàn)作為公私合作模式“劇作者”和“劇中人”的應(yīng)達(dá)使命。