王國祥

(南京科技職業(yè)學(xué)院， 江蘇 南京 210048)

習(xí)近平總書記指出：在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為。教育部和財政部頒布的《關(guān)于實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》(教職成〔2019〕5號)提出：“到2035年，一批高職學(xué)校和專業(yè)群達到國際先進水平，引領(lǐng)職業(yè)教育實現(xiàn)現(xiàn)代化，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和提高國家競爭力提供優(yōu)質(zhì)人才資源支撐?！薄?020年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計快報》顯示：全國高等教育經(jīng)費總投入為13 999億元，其中，普通高職高專教育經(jīng)費總投入為2 758億元，占比達到19.70%。但高職教育預(yù)算績效管理中還存在全過程管理體系尚未建立、績效指標設(shè)置的準確性有待提升、評價結(jié)果應(yīng)用不足等問題。高職教育應(yīng)當通過預(yù)算績效管理，將績效目標設(shè)置、執(zhí)行監(jiān)控、結(jié)果評價與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)相互對應(yīng)、有機融合，并實現(xiàn)“錢事匹配”。通過績效管理優(yōu)化教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)，提升教育經(jīng)費的使用效益，是題中應(yīng)有之義。本文對高職教育全過程預(yù)算績效管理存在的問題在調(diào)研的基礎(chǔ)上進行梳理，并提出應(yīng)對措施，以期對各高職院校教育預(yù)算績效管理提供參考。

一、高職教育預(yù)算績效管理存在的問題

通過對高職教育預(yù)算一級項目梳理后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)項目是教育部門貫徹落實《中華人民共和國職業(yè)教育法》的重要舉措，經(jīng)多年逐步整合而成，因整合過程缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌，項目總體目標過于籠統(tǒng)、內(nèi)容較為分散。首先，項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，部分項目由主管部門分別負責(zé)歸口業(yè)務(wù)領(lǐng)域的項目申報、組織實施和監(jiān)督檢查，分別編制經(jīng)費預(yù)算、項目文本和績效目標，缺乏整體設(shè)計，項目內(nèi)容零散、目標瑣碎、重點不突出。其次，部分項目內(nèi)容與總體目標相關(guān)性不強。再次，績效目標設(shè)置科學(xué)性不強，決策機制不夠完善，績效目標過于籠統(tǒng)，部分績效指標設(shè)置不夠科學(xué)。最后，項目實施方案不夠完善，缺少總體實施方案，各業(yè)務(wù)主管部門制定的指導(dǎo)性文件往往只體現(xiàn)支持方向，未明確規(guī)劃目標及關(guān)鍵績效指標等具體內(nèi)容，對項目實施過程的指導(dǎo)作用有限。

(一)高職教育預(yù)算績效管理的目標定位不準

目前各高職院校對預(yù)算績效評價和管理的理解較為模糊，對經(jīng)費的績效執(zhí)行多停留在被動響應(yīng)狀態(tài)，忽視預(yù)算執(zhí)行及績效指標完成的進度、質(zhì)量、匹配度等。因此，作者梳理了部分高職院校教育項目，分析了影響其預(yù)算績效執(zhí)行進度的主要因素，如圖1所示。

圖1 影響預(yù)算績效目標執(zhí)行進度的主要因素

(二) 高職教育預(yù)算績效評價質(zhì)量有待提高

高職院校教育經(jīng)費管理的財務(wù)管理、預(yù)決算管理等相關(guān)制度較為健全，績效評價方面有了一定的進展。高職院校根據(jù)上級主管部門的要求開展較多的是項目預(yù)算資金的績效評價，對績效管理的過程性評價和評價結(jié)果的應(yīng)用存在很大不足。在管理中尚未實現(xiàn)強化績效目標管理下的事前目標設(shè)定、事中績效監(jiān)控、事后績效評價。此外，高職教育預(yù)算績效評價多以高校自行管理和評價為主，省財政和教育主管部門更多關(guān)注的是評價結(jié)果的指標數(shù)據(jù)及報告模板的填寫，這種管理形式對高職院校本身績效管理目標的實現(xiàn)會產(chǎn)生較大偏離。

1.高職教育預(yù)算績效評價工作重視度不夠。高職院校不重視教育經(jīng)費預(yù)算績效評價的主要原因：一是沒有上級要求和內(nèi)在需求，上級管理部門主要對各項經(jīng)費的合規(guī)性有要求，包括審計、紀檢等，相關(guān)結(jié)果對高職院校年終的高質(zhì)量發(fā)展考核和下一年度的財政撥款會產(chǎn)生很大影響，而以自評價為主的績效評價，評價結(jié)果公信力不足、結(jié)果應(yīng)用有限，甚至部分評價對財政撥款沒有直接影響；二是制度依據(jù)不夠充分，無論上級管理部門還是高職院校對高職教育預(yù)算績效管理都未深入研究，出臺的制度多數(shù)停留在轉(zhuǎn)發(fā)上級文件層面，對各類預(yù)算經(jīng)費的政策目標、績效重點、考核要求等缺少深入分析，未能結(jié)合高職教育項目業(yè)務(wù)特點設(shè)立健全的管理制度體系；三是高職院校缺乏專門的管理機構(gòu)，只有極少數(shù)高職院校設(shè)有高職教育預(yù)算績效管理機構(gòu)，絕大多數(shù)高校僅對人、財、物等方面的管理設(shè)立相應(yīng)的職能部門，而業(yè)財融合下的教育預(yù)算績效管理機構(gòu)少之又少。

2.高職教育預(yù)算績效管理的人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升。高職院校大多缺少財政預(yù)算績效領(lǐng)域的專業(yè)人員，績效管理具體工作大多依賴各職能部門工作人員，這些人員大多沒有經(jīng)過專門的教育預(yù)算績效管理方面的專業(yè)培訓(xùn)，對預(yù)算績效管理缺少統(tǒng)籌思考和分析。

3.業(yè)務(wù)財務(wù)融合度不高。高職教育經(jīng)費管理中存在績效管理體系不健全，管理手段落后并且單一，績效管理質(zhì)量差強人意等現(xiàn)象。多數(shù)高職院校無法實現(xiàn)全流程信息化，流程無法實現(xiàn)同步動態(tài)監(jiān)管；在預(yù)算管理方面，無法實現(xiàn)業(yè)財融合為基準的精細化核算，無法從預(yù)算管理角度降低成本并防范風(fēng)險，管理依靠經(jīng)驗而非數(shù)據(jù)。

(三)高職教育預(yù)算績效管理的信息化程度不高

在業(yè)財融合備受關(guān)注的大數(shù)據(jù)時代，高職教育預(yù)算績效相關(guān)信息系統(tǒng)尚未實現(xiàn)集目標實現(xiàn)、預(yù)算執(zhí)行、成本核算、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理等為一體的全過程化管理。

1.信息化平臺多停留在數(shù)據(jù)處理階段，未實現(xiàn)智能化業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)管理。一是未實現(xiàn)與國家行政管理部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，信息化平臺通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用提升數(shù)據(jù)風(fēng)險防范和真實性等能力不足，導(dǎo)致其無法為績效評價提供高質(zhì)量的精準數(shù)據(jù)。例如,財務(wù)核算數(shù)據(jù)、學(xué)生信息、票據(jù)信息等尚未完全實現(xiàn)與國家行政管理部門的聯(lián)網(wǎng)。二是高職院校內(nèi)部存在信息孤島，各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間未完全聯(lián)網(wǎng)；即便聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)標準化不高，無法通過接口設(shè)計或RPA打通各系統(tǒng)[1]；業(yè)務(wù)虛列支出和數(shù)據(jù)真實性等情況需要人工判斷，大數(shù)據(jù)智能識別的情況較少。三是限于數(shù)據(jù)處理能力較弱，利用大數(shù)據(jù)提高業(yè)務(wù)和財務(wù)管理效率尚未實現(xiàn)，多數(shù)還停留于基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)處理階段。

2.業(yè)財融合下高職教育預(yù)算績效管理的智能化缺少應(yīng)用經(jīng)驗。一是缺少制度支撐和統(tǒng)籌規(guī)劃，業(yè)財融合涉及部門較多，不同部門之間的關(guān)注重點不一致，需要在更高層面進行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃。二是支撐高職教育預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)和財務(wù)管理系統(tǒng)不夠完善。以財務(wù)管理系統(tǒng)為例，預(yù)算模塊比成本模塊起步早，預(yù)算項目和成本項目之間缺乏邏輯鉤稽關(guān)系，業(yè)財融合下的成本核算模塊難以落地。三是數(shù)據(jù)及成果共享的約束力、質(zhì)量標準、時效性、應(yīng)用深度以及共享范圍等還有進一步的提升空間，部分數(shù)據(jù)和成果仍然無法在需求方共享，自上而下的數(shù)據(jù)及成果共享不夠。

3.預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)支持決策的作用尚未充分發(fā)揮。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用和智能化應(yīng)用的大背景下，實現(xiàn)高職教育經(jīng)費全過程績效管理的信息系統(tǒng)缺失。教育預(yù)算績效管理主要通過績效評價實現(xiàn)，且呈現(xiàn)分散式、紙面式特征，僅停留在預(yù)算績效數(shù)據(jù)填報以及預(yù)算執(zhí)行完畢的單位整體績效及項目資金績效評價的信息報送，各單位預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用沒有體現(xiàn)，數(shù)據(jù)分析對決策的支持不足，預(yù)算績效管理的真正價值尚未實現(xiàn)。

二、業(yè)財融合視角下高職教育預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑

(一)強化高職教育預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計

高職教育預(yù)算績效管理的目標是高效使用經(jīng)費，將經(jīng)費使用效益最大化，同時能夠激勵高職院校更加關(guān)注長期的內(nèi)涵式發(fā)展。筆者建議圍繞國家層面的職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略，加強規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)。一是系統(tǒng)化梳理高職教育發(fā)展及人才培養(yǎng)現(xiàn)狀，聚焦改革難點和發(fā)展方向，形成高職教育前瞻性、引領(lǐng)性的重大項目清單，制訂相應(yīng)的分領(lǐng)域、分階段的發(fā)展計劃，明確項目遠期、中期及近期目標，為中央層面的政策落地提供方向指引。二是取消與項目目標關(guān)聯(lián)性不夠緊密的項目，聚焦資金投入方向，清理退出類似或交叉重復(fù)的項目。

(二)建立健全高職教育預(yù)算績效管理的目標管理制度

1.創(chuàng)新高職教育經(jīng)費績效評價制度。高職院?？梢越y(tǒng)籌結(jié)合自身的管理水平、學(xué)校的發(fā)展目標、財經(jīng)法律法規(guī)的要求等探索建立教育經(jīng)費績效評價制度，制訂教育經(jīng)費績效評價計劃并定期開展工作，可以采用自評和第三方機構(gòu)評價相結(jié)合的方式，保證績效評價工作做細、做實。各上級主管部門應(yīng)加強對高職院校上報的教育經(jīng)費績效目標相關(guān)性、合理性、可行性的審核，對教育經(jīng)費的使用情況進行績效目標追蹤評價，積極推進并落實教育經(jīng)費中期績效評價[2]。

2.引入競爭性高職教育經(jīng)費投入的撥款機制。我國現(xiàn)有的教育經(jīng)費投入主要采用生均財政撥款和專項撥款結(jié)合的方式，競爭性撥款機制引入不夠充分。國內(nèi)只有極少數(shù)高職院校在省財政的支持下實現(xiàn)了根據(jù)自身特點，在獎勵性資金分配方面引入績效要素，從結(jié)果來看鼓勵了高職院校的良性發(fā)展，實現(xiàn)了高職院校在充分競爭的同時實現(xiàn)改革的目的。因此，競爭性撥款機制是依據(jù)績效評價結(jié)果撥款的一個重要方式。在安排預(yù)算時，應(yīng)充分利用好績效評價的結(jié)果，將生均財政撥款和專項撥款的投入逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮該芸钔度耄岣邠芸畹撵`活性和激勵作用，促進高職院?？沙掷m(xù)、內(nèi)涵提升式的高質(zhì)量發(fā)展。

(三)完善各類專項績效指標

高職教育專項應(yīng)根據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10 號)中：單位自評績效指標主要包括項目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本，以及經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等要求，按照招生、培養(yǎng)、就業(yè)等各個環(huán)節(jié)對績效指標進行設(shè)置，其目標及指標應(yīng)當集中回答“任務(wù)是否完成、經(jīng)費是否合理、公眾是否滿意”的問題。在編制項目績效指標時，結(jié)合項目年度目標，分解項目年度內(nèi)涉及的工作內(nèi)容，在合理確定產(chǎn)出數(shù)量指標的基礎(chǔ)上，細化產(chǎn)出質(zhì)量指標和時效指標，提高項目績效指標設(shè)置的科學(xué)性和完整性[3]。

以某職業(yè)教育師資培訓(xùn)項目為例，具體可分為以下三類指標：一是投入和過程。主要評價培訓(xùn)計劃決策規(guī)劃和資金管理等情況，包括政策制定及預(yù)算分配、預(yù)算下達及時情況、資金使用管理規(guī)范性、組織機構(gòu)、管理制度、推動培訓(xùn)管理工作科學(xué)化、規(guī)范化情況。二是產(chǎn)出。主要評價師資培訓(xùn)計劃工作任務(wù)完成數(shù)量和質(zhì)量等情況，包括各類培訓(xùn)完成培訓(xùn)人次情況、重點專業(yè)教師培訓(xùn)覆蓋率、參訓(xùn)教師培訓(xùn)結(jié)業(yè)率、培訓(xùn)課程合理性、優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)課程資源、培訓(xùn)計劃執(zhí)行率。三是效果。主要評價師資培訓(xùn)計劃的社會效益和滿意度等情況，包括參訓(xùn)職業(yè)教育教師教育教學(xué)能力、引領(lǐng)帶動職業(yè)教育教師培訓(xùn)覆蓋率、參訓(xùn)教師滿意度等[4]。

(四)規(guī)范高職教育預(yù)算績效的過程管理

1.強化認識，提高重視程度。各級主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變管理思路，樹立“我要有績效”的理念，根據(jù)現(xiàn)有的高職教育預(yù)算績效管理現(xiàn)狀積極完善并細化相關(guān)管理制度，出臺相應(yīng)的操作指南，以便各高職院校在管理中有章可循。高職院校應(yīng)根據(jù)財政和教育主管部門的文件精神成立專門的績效管理機構(gòu)，制定符合本校校情的管理制度和管理流程，積極推進教育預(yù)算績效管理工作。上級主管部門及學(xué)校應(yīng)該對參與教育預(yù)算績效管理的全體人員而不僅僅局限于財務(wù)人員進行專業(yè)的培訓(xùn)，根據(jù)高職教育預(yù)算績效管理的整體要求進行目標分解和細化，要求相關(guān)管理人員將這些細化的目標和要求融入日常工作中。

2.優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提升教育預(yù)算績效管理質(zhì)量。為了實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化并實現(xiàn)業(yè)財融合和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，筆者建議高職教育主管部門加強對預(yù)算績效管理全流程的督導(dǎo)，提高績效執(zhí)行效率。一是強化內(nèi)部控制建設(shè)，科學(xué)健全的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)不僅能夠保障各項制度和流程的實施，最大限度地減少人為干預(yù)，還能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)流程的動態(tài)監(jiān)管，促進業(yè)財融合的高效實現(xiàn)。二是優(yōu)化預(yù)算管理，通過預(yù)算績效管理降低管理成本并防范風(fēng)險，樹立績效理念、節(jié)約教育支出，施行預(yù)算管理一體化，形成目標、過程管理、結(jié)果、結(jié)果應(yīng)用的全面管理模式，作為教育經(jīng)費管理的新方向和新突破。與此同時，厘清新形勢下的預(yù)算績效工作主線，在業(yè)財績?nèi)诤系念A(yù)算績效管理理念和管理要求下，確立教育經(jīng)費管理中預(yù)算績效管理的脈絡(luò)，升級管理手段，提升管理專業(yè)化水平，構(gòu)建“全方位、全覆蓋、全過程”的預(yù)算績效管理機制，剖析“整體-下屬單位”績效管理模式，明確專項績效管理要求和管理難點，從本質(zhì)上提升預(yù)算績效管理質(zhì)量和價值。三是強化教育經(jīng)費績效評價管理，通過評價工作完成形成閉環(huán)管理。在評價內(nèi)容方面，教育經(jīng)費的績效評價不應(yīng)該僅從財務(wù)角度開展，還要從教學(xué)質(zhì)量提高、教學(xué)資源建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)質(zhì)量提升等諸多業(yè)務(wù)方面開展，對各教學(xué)單位、職能部門的投入與產(chǎn)出進行深入分析，明確責(zé)任主體，通過細化的評價發(fā)現(xiàn)問題、尋找優(yōu)勢、調(diào)動積極性，為獎懲提供依據(jù)。

3.加強結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮經(jīng)費績效評價的決策支持作用。各高職院校通過優(yōu)化完善教育預(yù)算績效管理下實現(xiàn)的經(jīng)費績效評價結(jié)果為學(xué)校發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)決策提供切實有用的數(shù)據(jù)支撐，并能夠根據(jù)學(xué)校管理層的要求提供定制個性化分析和深層次的數(shù)據(jù)挖掘分析等內(nèi)容，使學(xué)校管理層通過評價分析數(shù)據(jù)對學(xué)校所有教學(xué)單位、職能部門的業(yè)務(wù)工作開展有針對性的布局與指導(dǎo)，為全校工作高效有序開展助力[5]。為了提高預(yù)算績效評價決策的效率，建議把決策需要的各項預(yù)算績效指標與會計明細科目之間建立映射關(guān)系(表1)，從而提高財務(wù)會計信息在內(nèi)部管理決策中的作用。

表1 預(yù)算績效決策指標與明細科目的映射關(guān)系

(五)構(gòu)建便于教育預(yù)算績效管理目標實現(xiàn)的信息化平臺

1.利用大數(shù)據(jù)和人工智能等手段推進績效管理落地。在大數(shù)據(jù)和人工智能發(fā)展迅猛的背景下，開發(fā)一套適合教育經(jīng)費績效評價的信息系統(tǒng)迫在眉睫。首先，通過信息化手段，將原本分散式、紙面式的績效管理工作高度整合，自上而下構(gòu)建“上級單位-二級單位-專項-項目”全鏈條的、內(nèi)涵完整的績效管理體系和模式，持續(xù)優(yōu)化系統(tǒng)整合，積極推進內(nèi)部信息系統(tǒng)的整合共享，加強各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)源的梳理工作。同時，根據(jù)高職教育預(yù)算績效的管理特點，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、銜接和應(yīng)用標準，規(guī)范數(shù)據(jù)應(yīng)用。其次，在厘清高職教育業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析職責(zé)的基礎(chǔ)上，由相關(guān)業(yè)務(wù)部門牽頭、各部門協(xié)同，完善數(shù)據(jù)管理和共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享、互核、互認。最后，明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用目標，深度挖掘數(shù)據(jù)的集中價值，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用對預(yù)算績效決策方式創(chuàng)新的推動作用，提升決策效率。通過大數(shù)據(jù)與智能應(yīng)用手段，實現(xiàn)管理提質(zhì)和工作增效，形成數(shù)據(jù)分析模型和決策支持體系，實現(xiàn)績效管理的價值最大化。

2.構(gòu)建業(yè)財融合的高職教育預(yù)算績效管理體系以搭建涵蓋業(yè)務(wù)、財務(wù)一體化流程的信息化平臺。遵循教育預(yù)算績效管理的最新理念和要求，構(gòu)建科學(xué)的績效管理體系。筆者建議結(jié)合財務(wù)管理下教育經(jīng)費的中期發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算管理框架以及業(yè)務(wù)管理下的“十四五”規(guī)劃與年度規(guī)劃，從各業(yè)務(wù)部門職能、業(yè)務(wù)單位的職責(zé)出發(fā)，結(jié)合當前各高職院校的高職教育預(yù)算績效管理實際，遵循“頂層總體設(shè)計、分層實施”的路徑，按照教育主管部門整體、各職能部門和下屬單位、重大專項、項目的績效管理要求逐層分解細化，構(gòu)建一套涵蓋事前評估審核、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和評價結(jié)果應(yīng)用的由上而下、由始至終的全方位、全過程的績效管理體系。通過科學(xué)的管理體系和平臺實現(xiàn)績效管理水平全面提升，推進高職教育經(jīng)費管理的長效發(fā)展與改進。

綜上，高職教育預(yù)算績效管理的有效開展，從頂層設(shè)計、專項績效指標的完善、績效管理目標管理制度的健全、績效管理的過程管理、構(gòu)建績效管理的信息化平臺五個方面開展。高職院校要從設(shè)計伊始厘清并立足出發(fā)點，過程中完善依據(jù)和管控，利用好信息化平臺進行結(jié)果評價，方能開展好預(yù)算績效管理，助力高職教育高質(zhì)量發(fā)展。