蔣都都 唐志勇

內(nèi)容提要：社會信用法之法律定位，首先應(yīng)區(qū)隔社會信用立法與社會信用體系建設(shè)，在理解立法不是社會信用體系的鏡像式對應(yīng)物的基礎(chǔ)上，從法的作用維度審視社會信用體系建設(shè)的立法需求，厘清立法與社會信用體系建設(shè)的關(guān)系；其次，從法的內(nèi)在邏輯關(guān)系視角，根據(jù)社會信用體系各個領(lǐng)域制度的法律性質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)有法制的基礎(chǔ)上，合理選擇調(diào)整范圍；再次，基于法律體系邏輯，厘清并處理好《社會信用法》與現(xiàn)行法律及法律體系的關(guān)系，避免立法重復(fù)和紊亂；最后，從法的內(nèi)容維度，分析法律定位的具體選擇?！渡鐣庞梅ā芬硕ㄎ粸橐孕姓M織法、行政程序法為主要內(nèi)容，適當(dāng)補充規(guī)定信用權(quán)利，兼顧信用救濟程序，少量補充平等主體之間民商事關(guān)系規(guī)則的“公”“私”融合但偏行政法性質(zhì)的法律。在立法模式上，將其作為信用基本法規(guī)定組織機構(gòu)權(quán)限、信用措施種類、設(shè)定與實施的基本程序，再由其他單行法或其他領(lǐng)域立法規(guī)定具體的實體性問題，形成“一般信用法+單行法”的社會信用法體系。

一、問題的提出與文章思路

（一）問題的提出

隨著社會信用體系建設(shè)與社會信用立法的推進，社會信用法已被列入全國人大常委會立法項目。①參見全國人大常委會：《制定社會信用法立法項目已列入立法規(guī)劃或立法工作計劃》，載信用中國網(wǎng)，http://credit.km.gov.cn/21/78370.html，2020年3月14日訪問?！吨腥A人民共和國社會信用法》②說明：目前我國尚無《社會信用法》，本文所言的《社會信用法》是指正在規(guī)劃起草的、擬制定的《社會信用法》，文章直接使用《社會信用法》，是為強調(diào)該部法律的未來制定，而非領(lǐng)域意義上的“社會信用法”，為區(qū)分二者，本文使用了《社會信用法》的表述。（以下簡稱《社會信用法》）正由國家發(fā)展和改革委員會起草。③陶鳳、彭慧：《社會信用立法在即·2/3 省市已出臺或研究地方法規(guī)》，載信用中國網(wǎng)，https://www.creditchina.gov.cn/xinyongyanjiu/xinyongyanjiuhuicui/201909/t20190905_167790.html，2020年7月17日訪問。2020年12月，《社會信用法（部門起草稿）》就曾以未公開的形式征求各地方和相關(guān)部門的意見。④參見國家發(fā)改委：《加快推動信用立法進程》，載信用中國網(wǎng)，http://creditchina.gov.cn/home/lfdt/202012/t20201221_221190.html，2021年1月11日訪問。2022年10月31日，國家發(fā)展和改革委員會再行下發(fā)了《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》。社會信用立法有著獨特的中國語境，這不僅使得現(xiàn)有社會信用規(guī)范飽受爭議，面臨諸多合法性問題，⑤參見沈巋：《社會信用體系建設(shè)的法治之道》，載《中國法學(xué)》2019年第5 期；蔣都都：《社會信用立法的中國語境及其正當(dāng)性》，載《第三屆信用法治·韶山論壇論文集》，2020年10月。也使得《社會信用法》的立法起草一度陷入了法律定位的困境。⑥在2019年8月30日國家發(fā)改委組織的立法座談會上，發(fā)改委及多個部門的代表、專家對《社會信用法》的法律定位存在困惑，并進行了討論，但未能形成清晰統(tǒng)一認(rèn)識，最終僅認(rèn)為制定《社會信用法》勢在必行。信息來源：湘潭大學(xué)信用風(fēng)險管理學(xué)院顧敏康教授參與了此次座談會。也正因此種定位困惑，學(xué)界也將社會信用法的定位問題作為社會信用立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的主要問題之一。參見《“夯實信用基礎(chǔ)，開創(chuàng)新時代信用綜合治理之路”跨學(xué)會研討會舉辦》，載人民網(wǎng)，http://sh.people.com.cn/n2/2020/0927/c134768-34320898.html，2020年9月28日訪問。這種困境也體現(xiàn)在立法進路的調(diào)整上：由最初嘗試直接制定《社會信用法》調(diào)整到擬先行制定《社會信用體系建設(shè)法》。

在我國語境下，社會信用體系涉及國家和社會的方方面面，而社會信用法所要調(diào)整的社會信用關(guān)系與現(xiàn)有立法存在諸多交叉與重疊。制定《社會信用法》作為一項前所未有之舉動且與現(xiàn)有立法存在交叉的現(xiàn)實面前，論述其法律定位顯得尤為重要。其法律定位決定著該法在我國法律體系中的坐標(biāo)，關(guān)系著與現(xiàn)有法律的有效銜接，避免立法重復(fù)和法律沖突；同時，由于《社會信用法》的制定無先例可循和域外經(jīng)驗借鑒，亦無足夠理論研究支撐和指引，因而找準(zhǔn)立法定位將為《社會信用法》的制定指明基本方向，也將在很大程度上影響著該法調(diào)整社會信用體系的方式與未來規(guī)范社會關(guān)系的著力點，甚至影響著該法制定后實效作用的發(fā)揮。

（二）文章思路

關(guān)于社會信用法的法律定位，雖然國家發(fā)展和改革委員會組織了多次立法座談會進行討論，諸多學(xué)者在其課題組的研究討論中亦有諸多探討和爭論，⑦如，顧敏康教授主持的2020年國家社科基金重大項目“完善誠信建設(shè)長效機制的立法研究”（項目編號：20ZDA056）課題組，謝勇教授主持的2018年國家社科基金重大項目“中國守信激勵與失信懲戒機制立法研究”（項目編號：18VHJ016）課題組。但圍繞此公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文鮮有，其中王偉教授在其論文中專章就該問題進行了較為深入的探討。王偉教授將社會信用法定位為“信用促進法”“信息規(guī)制法”“信用活動法”“權(quán)利保護法”。⑧參見王偉：《社會信用法論綱——基于立法專家建議稿的觀察與思考》，載《中國法律評論》2021年第1 期。王偉教授的此種定位是根據(jù)社會信用法的作用視角而言的，是對社會信用法擬發(fā)揮的作用的期待，這對社會信用法的價值取向之定位具有重要意義，但這種法律定位仍然過于抽象，只是給社會信用法樹立了一個理想目標(biāo)，仍停留于形而上的層面，并不能直接化解立法實踐中的困境：如何制定出能夠發(fā)揮此種作用的法，如何在我國法律體系下找準(zhǔn)其坐標(biāo)，應(yīng)當(dāng)定位于何種法律性質(zhì)（或法律部門），如何為社會信用體系提供支撐與保障，采取何種立法模式以及應(yīng)包含哪些內(nèi)容，仍然不能從其法律定位中知曉。

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會組織的社會信用立法系列座談會討論情況⑨參見前引⑥。及現(xiàn)有社會信用立法規(guī)范樣態(tài)，⑩關(guān)于社會信用立法規(guī)范現(xiàn)狀，鑒于本文篇幅和主旨，以及現(xiàn)有研究有所覆蓋，筆者在其他文章中已有詳述，故在此不再贅述。參見前引⑤，沈巋文?！渡鐣庞梅ā菲鸩葜蟹啥ㄎ焕Ь持饕憩F(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)模宏大的社會信用體系建設(shè)涉及社會乃至國家制度的方方面面，?參見《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國發(fā) 〔2014〕 21 號）及發(fā)改委牽頭的系列失信聯(lián)合懲戒與守信激勵備忘錄。各方面訴求在立法中如何規(guī)定，如何協(xié)調(diào)與兼顧；二是現(xiàn)有社會信用規(guī)范與我國現(xiàn)有法律形成大面積競合和沖突（下文將詳述之），《社會信用法》如何取舍、如何處理與現(xiàn)有法律的關(guān)系。前者是《社會信用法》立法之動因，后者是法律定位之關(guān)鍵?；诖藘牲c，《社會信用法》之法律定位，需明確兩個問題。首先是《社會信用法》與社會信用體系之關(guān)系，亦即《社會信用法》如何處理社會信用體系所涉及的方方面面。對此，擬細(xì)分兩部分論述，先從法的作用維度論述立法與社會信用體系的關(guān)系，再從法的內(nèi)在邏輯維度論述社會信用體系幾大范疇在《社會信用法》中的處理問題；其次是《社會信用法》與現(xiàn)有法律體系之關(guān)系，本文擬從法律體系邏輯審視與現(xiàn)有法律之間的交叉關(guān)系及其處理。在此基礎(chǔ)上，從法的內(nèi)容維度論述《社會信用法》的內(nèi)容取舍，并從部門法及法律性質(zhì)視角論證其具體法律定位?；凇渡鐣庞梅ā返姆啥ㄎ蛔罱K目的之一是解決《社會信用法》如何實現(xiàn)、如何落地的立法實踐問題，本文最后簡要設(shè)想了社會信用法律體系的立法模式。

需要特別說明的是，筆者所論述的社會信用立法法律定位，是以《社會信用法》作為一部法典的制定問題為核心展開，而不是針對作為領(lǐng)域法的“社會信用法”。

二、法的作用審視：社會信用體系建設(shè)與社會信用立法之區(qū)分

《社會信用法》法律定位之困惑，重要原因在于我國社會信用體系建設(shè)的復(fù)雜性。國務(wù)院在《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》（以下簡稱《綱要》）中將社會信用體系定位為“完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段”，內(nèi)容涵蓋政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信，?參見《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國發(fā) 〔2014〕 21 號）。并倡導(dǎo)將其作為一種新型監(jiān)管機制。如此使得社會信用體系的建設(shè)不僅涉及社會的方方面面，被行政機關(guān)運用于各種社會管理之中，而且也涉及國家制度的各個方面，被滲透至各個部門法之中。?當(dāng)前，越來越多的新頒布或新修訂法律添加了信用條款，信用規(guī)制被廣泛入法。根據(jù)作者檢索2016年以來在法律層面制定或經(jīng)修訂而增加信用條款的法律至少有15 部。檢索時間：2021年1月8日。因此，其定位不僅引起立法工作者的困惑，而且在一定程度上使信用法的研究無所適從。立法機關(guān)、行政部門及學(xué)者困惑于《社會信用法》究竟應(yīng)包含哪些內(nèi)容，如何處理政務(wù)、商務(wù)、社會、司法四大領(lǐng)域的信用建設(shè)，定位為何種功能，乃至定性哪一部門法，等等。?參見前引⑥；2019年10月國家社科基金重大項目“中國守信激勵與失信懲戒機制立法研究”課題組研討會，在研討會上課題組討論分歧較大，以至于課題組負(fù)責(zé)人在總結(jié)時，決定先不予進行法律定位，作者參與了此次研討會。《社會信用法》此種定位之困因，根源于混淆了社會信用立法與社會信用體系建設(shè)，未能厘定二者之關(guān)系，以致《社會信用法》的立法問題陷入了如何描摹與匹配《綱要》的陷阱。然而，《社會信用法》絕非社會信用體系的鏡像式對應(yīng)物，立法只是服務(wù)和規(guī)制社會信用體系建設(shè)，而非社會信用體系本身。為此，《社會信用法》的法律定位，有必要首先區(qū)分社會信用體系建設(shè)與社會信用立法。

社會信用體系是“由每個社會成員信用行為鏈接起來的社會信用關(guān)系集合，是一種存在于社會內(nèi)部的運行秩序”，?關(guān)建中：《中國信用體系建設(shè)藍圖》，中國金融出版社2016年版，第4 頁。是一套多主體、多維度的社會系統(tǒng)，由一系列法律、規(guī)則、方法、機構(gòu)所組成。?參見楊弋：《四川省社會信用體系建設(shè)的SWOT 分析與思考》，載《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2016年第7 期。這與立法顯然不同，按照法是“調(diào)整社會關(guān)系的行為規(guī)范”?張文顯：《法理學(xué)（第四版）》，高等教育出版社/北京大學(xué)出版社2011年版，第45 頁。的理解，社會信用法是調(diào)整社會信用法律關(guān)系的行為規(guī)范。因而，社會信用法既是社會信用體系的組成部分，又將是調(diào)整社會信用體系的規(guī)范。由此，《社會信用法》之法律定位，一方面需要考量其作為社會信用體系組成之作用發(fā)揮，另一方面需要考量法作為調(diào)整者在安排社會信用體系各主體權(quán)責(zé)義務(wù)及其關(guān)系的作用發(fā)揮。

當(dāng)法作為社會信用體系組成部分時，其直接目的是“提高全社會的誠信意識和信用水平”，?參見前引?。此時法發(fā)揮的是其規(guī)范作用，亦即法的指引、評價、預(yù)測、強制等作用，但此種作用的適用范圍是有限的，不能指望作為子集的法規(guī)范與作為全集的社會信用體系具有相同作用，這也是法的界限之應(yīng)然。當(dāng)法作為社會信用體系調(diào)整者時，根據(jù)法的一般理論，其作用在于對社會信用體系的確立、保障和規(guī)范，以及對社會信用體系中各個主體權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的配置等。

揆諸當(dāng)前我國社會信用體系建設(shè)之立法需求，最凸出的，一是需要立法賦予社會信用體系以必要的“牙齒”，亦即“加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度，以期減少此類行為”，?參見前引⑤，沈巋文。建立守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制等制度，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動；?2014年十八屆四中全會公報《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。二是亟須立法化解當(dāng)前社會信用體系建設(shè)所面臨的合法性困境。?沈巋教授直言社會信用體系建設(shè)工程面臨合法性危機。一些學(xué)者更是指出《社會信用法》的直接目標(biāo)是實現(xiàn)信用領(lǐng)域的法治化，參見王偉：《關(guān)于 〈社會信用法〉 的學(xué)術(shù)設(shè)想（上）》，載《中國信用》2017年第6 期。前者之需，已反映在當(dāng)前正在制定的各類社會信用規(guī)范之中，如，各地制定的失信懲戒機制；后者之需，反映的問題是我國社會信用體系推進過程中，行政權(quán)全面介入社會信用，與依法行政、法律保留等原則相齟齬，一些由低位階立法所創(chuàng)制的信用措施，飽受合憲性與合法性爭議，亟須立法賦予現(xiàn)有社會信用體系建設(shè)的合法性。綜合此二者之需，社會信用立法，一方面需要設(shè)置和完善能夠約束社會主體以使其守信守法的信用措施；另一方面，通過授權(quán)行政機關(guān)與相關(guān)組織一定的社會信用體系建設(shè)權(quán)能，賦予相關(guān)機關(guān)與組織一定的信用獎懲設(shè)定與實施權(quán)，規(guī)定該權(quán)力的行使程序，以化解當(dāng)前社會信用體系的合法性危機。

區(qū)分社會信用體系建設(shè)與社會信用立法，從法的作用維度探視其立法需求，《社會信用法》定位中的調(diào)整范圍與調(diào)整方式問題有了方向性的答案。簡言之，社會信用立法不必受困于社會信用體系的方方面面，社會信用體系建設(shè)所涉及的各個方面各個領(lǐng)域的具體機制之建設(shè)任務(wù)，可通過授權(quán)的方式授予行政機關(guān)和相關(guān)社會組織相應(yīng)的權(quán)限并在規(guī)定相關(guān)信用措施的基礎(chǔ)上，交由行政部門和社會組織實施，同時立法應(yīng)為其劃定范圍和界限，規(guī)定信用措施的設(shè)定與實施規(guī)則。如此既賦予社會信用體系必要的“牙齒”，化解社會信用體系建設(shè)的合法性困境，又確保社會信用體系的法治化發(fā)展。

三、法的內(nèi)在邏輯審視：社會信用體系的四大領(lǐng)域與《社會信用法》之關(guān)系

對于十八大報告和國務(wù)院《綱要》提出的“政務(wù)—商務(wù)—社會—司法”四大誠信建設(shè)（以下簡稱“四大誠信”），《社會信用法》應(yīng)如何兼顧與處理，是統(tǒng)一規(guī)定抑或有所選擇，無不困擾著立法者、決策者及學(xué)者對《綱要》的落實與解讀。對此，有必要探究《綱要》提出“四大誠信”建設(shè)之緣由，并論述“四大誠信”建設(shè)在立法中的應(yīng)然處理。

“四大誠信”建設(shè)之提出，尤其是政務(wù)誠信、司法公信之提出，一是因社會信用體系建設(shè)的宏偉目標(biāo)所致。當(dāng)前，我國試圖建立一個覆蓋全社會的信用體系，不僅意欲提高社會誠信意識，而且嘗試藉此改善經(jīng)濟社會運行環(huán)境和加強社會治理。?參見前引?。這些目標(biāo)涉及社會與國家制度的各個方面，將“四大誠信”協(xié)同建設(shè)，能發(fā)揮彼此間相互促進、相得益彰的作用。我國語境下的社會信用體系建設(shè)，需要多方面合力，需要引導(dǎo)者、監(jiān)督者、踐行者以及矯正者共同支撐。在“四大誠信”中，政務(wù)主體是引導(dǎo)者與監(jiān)督者，?政務(wù)主體在某種程度上也是踐行者。商務(wù)、社會主體是踐行者，而司法主體則是矯正者?！毒V要》亦指出，社會誠信是建設(shè)的基礎(chǔ)，商務(wù)誠信是建設(shè)的重點，而政務(wù)行為對其他誠信具有表率和導(dǎo)向作用，司法公信則是底線。?參見前引?。由此可見“四大誠信”在《綱要》中提出之用意。二是因為社會信用體系建設(shè)“希望借此加強法律的實施”。?參見前引⑤，沈巋文。此種用意，在《綱要》中睹著知微，例如“政務(wù)誠信”部分強調(diào)，應(yīng)堅持依法行政、加強公務(wù)員誠信管理和教育；又如“司法公信”部分指出，深化司法體制和工作機制改革，提高司法工作的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平。?參見前引?。此類誠信建設(shè)并無新意，僅僅只是在社會信用體系場域重述政府法治、司法制度建設(shè)一直所強調(diào)的問題。這些誠信建設(shè)，即使無社會信用體系建設(shè)之需，亦是我國法治建設(shè)題中之意，是現(xiàn)代法治孜孜以求的目標(biāo)。事實上，我國正在進行的行政體制改革、政府信息公開、監(jiān)察體制改革和司法民主、司法公開等司法體制改革，在某種程度上都是政務(wù)誠信、司法公信建設(shè)。因此，從這一視角而言，政務(wù)誠信、司法公信建設(shè)雖然能促進誠信社會的形成，但其早已自成體系，并仍在各自體系內(nèi)持續(xù)建設(shè)。

社會信用體系內(nèi)部“四大誠信”之關(guān)系。細(xì)察其分類，可發(fā)現(xiàn)其并非以法學(xué)理論為標(biāo)準(zhǔn)的劃分，而是基于生產(chǎn)生活和部門工作類型的簡單劃分。若基于法律關(guān)系類型為標(biāo)準(zhǔn)，“四大誠信”可再縮減為三類，即將商務(wù)誠信與社會誠信合并為一個中觀的社會信用概念，?有學(xué)者也提出了與此類似的中觀“社會信用”概念。參見肖衛(wèi)兵：《我國社會信用立法若干問題探析》，載《電子政務(wù)》2017年第6 期。此兩類誠信主體，均是“私主體”，或自然人或法人及其他組織，系行政相對人，縱向與行政機關(guān)之間形成“權(quán)力—權(quán)利”的法律關(guān)系，橫向形成平等的民商事法律關(guān)系。因而，將商務(wù)誠信與社會誠信予以合并交由一部法律調(diào)整，并不存在理論與技術(shù)障礙。由此，社會信用體系建設(shè)實質(zhì)上形成了三大領(lǐng)域，即政務(wù)誠信、司法誠信與中觀的社會信用。

盡管前文述及“政務(wù)”“司法”“社會”幾大誠信建設(shè)之間能相互促進、相得益彰，但在立法中，仍有必要各守其畛。政務(wù)、司法誠信建設(shè)，不僅涉及國家權(quán)力架構(gòu)，影響國家政體之根本，還涉及早已成型的政府制度、司法制度，系我國憲制的重要內(nèi)容和政府組織法、法院組織法等一系列行政基本法、司法基本法所規(guī)定的內(nèi)容。因此，若《社會信用法》深度觸及政務(wù)誠信、司法公信將有違憲之虞。鑒于商務(wù)誠信與社會誠信的相似性以及政務(wù)誠信與司法公信的特殊性、高權(quán)性，《社會信用法》只宜規(guī)定中觀層面的社會信用，而政務(wù)誠信、司法公信之建設(shè)，仍在原有法律框架內(nèi)進行，并適當(dāng)與《社會信用法》銜接。如此，可化解《社會信用法》法律定位的調(diào)整范圍之困。

值得注意的是，王偉教授論證了應(yīng)將政務(wù)誠信、司法公信這兩大公權(quán)力主體的信用問題納入立法調(diào)整。?參見王偉：《論社會信用法的立法模式選擇》，載《中國法學(xué)》2021年第1 期。就此，或許會有學(xué)者以此質(zhì)疑本文上述論證的說服力。對于王偉教授上述主張，筆者并不反對，甚至贊同，但本文僅認(rèn)為政務(wù)誠信、司法公信不宜在《社會信用法》中著重調(diào)整而應(yīng)在各自原有法律框架內(nèi)展開（本文結(jié)語部分將進一步回應(yīng)）。所以，筆者觀點與王偉教授之論述并不存在根本上的沖突。不過，不可回避的是，2021年5月27日通過的《遼寧省懲戒嚴(yán)重失信行為規(guī)定》，將政務(wù)失信行為、司法領(lǐng)域失信行為與市場主體失信行為一同進行了規(guī)定。其中，政務(wù)嚴(yán)重失信行為主體主要指政府部門，內(nèi)容主要是關(guān)于政府履約守諾；司法領(lǐng)域失信行為的主體包括了公安機關(guān)、檢察機關(guān)及審判機關(guān)，內(nèi)容涉及公安機關(guān)刑事偵查，檢察機關(guān)逮捕審批、起訴與法律監(jiān)督，審判機關(guān)的立案、裁判與執(zhí)行事宜。?參見《遼寧省懲戒嚴(yán)重失信行為規(guī)定》第三條、第四條。遼寧省此番信用立法，似乎用實踐表明政務(wù)、司法、社會三大誠信建設(shè)，可以通過一部法律調(diào)整。然而，遼寧省的該規(guī)定存在三個問題，一是合法性障礙，根據(jù)《立法法》第八條、第九條規(guī)定，司法制度和仲裁制度只能由法律規(guī)定。二是操作性問題，該規(guī)定雖然明確規(guī)定了政務(wù)、司法失信情形，但對于這些失信的懲戒措施（僅少量規(guī)定）及如何實施、誰來實施等運行問題則基本上是通過授權(quán)或強調(diào)再另行規(guī)定的方式來規(guī)定。此種規(guī)定的可操作性低，而且另行規(guī)定可能需要仰賴于現(xiàn)有行政法、司法及監(jiān)察法。這又引出第三個問題：法的內(nèi)在邏輯問題。遼寧省的規(guī)定主要確定了政務(wù)領(lǐng)域與司法領(lǐng)域的失信情形，并明確了數(shù)項懲戒措施，而這些懲戒措施主要是對法定代表人的晉升限制、績效減損、出境限制、政務(wù)處分等，?參見前引?，第八條、第九條。其余則通過授權(quán)的方式要求政府等其他主體再另行規(guī)定失信認(rèn)定及懲戒的具體實施方案、標(biāo)準(zhǔn)及程序等。遼寧省的該規(guī)定，首要問題是對失信行為的認(rèn)定有賴于行政法、司法及監(jiān)察法的實施和對其相應(yīng)行為的認(rèn)定，假若在這些法律的實施中未能得出違法或違約的結(jié)論，那么政務(wù)失信、司法失信則無以確定；其次，與市場或社會領(lǐng)域的失信懲戒不同，針對政務(wù)機關(guān)、司法機關(guān)的懲戒只能是該機關(guān)有權(quán)的上級或?qū)ｉT的機關(guān)實施，而上級或?qū)ｉT機關(guān)對這些機關(guān)的懲戒具有監(jiān)察和法律監(jiān)督的性質(zhì)，其權(quán)力來源仍然是根據(jù)憲法及行政法、司法制度中的組織法規(guī)定，因而這些機關(guān)實施政務(wù)、司法失信懲戒仍然需要根據(jù)其職權(quán)和相關(guān)程序，此亦與行政法、司法制度、監(jiān)察法中的相關(guān)規(guī)定類似并息息相關(guān)。如，限制失信機關(guān)法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人晉升或者擔(dān)任重要職務(wù)，?參見前引?，第八條。具有政務(wù)處分的性質(zhì)；而針對公安機關(guān)辦理涉企案件久拖不結(jié)、違法利用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛，審判機關(guān)枉法裁判、違反執(zhí)行工作規(guī)定的行為之懲戒，?參見前引?，第四條。具有監(jiān)察和法律監(jiān)督的性質(zhì)。可見，不管是政務(wù)失信、司法失信的認(rèn)定還是懲戒的實施，均與現(xiàn)有行政法制度、司法制度相鉤連。因此，將政務(wù)失信、司法失信問題在現(xiàn)有行政法、監(jiān)察法、司法法律體系中進行規(guī)定，通過對現(xiàn)有行政法（尤其是政務(wù)處分制度）、司法制度、監(jiān)察法的修訂和增補來建設(shè)政務(wù)誠信、司法公信，而不是在《社會信用法》中進行規(guī)定，更符合法的內(nèi)在邏輯和立法的效率原則，也有利于提高法律實施實踐中的可操作性。

綜上，《社會信用法》的法律定位，只需圍繞商務(wù)誠信與社會誠信，而政務(wù)誠信、司法公信的建設(shè)則可以在現(xiàn)有行政法制、司法制度及監(jiān)察法制框架下，通過法律修訂來展開，并增加相關(guān)信用工具的規(guī)定以實現(xiàn)對行政機關(guān)、司法機關(guān)及其職員的信用規(guī)制。當(dāng)然，這不妨礙《社會信用法》對政務(wù)誠信、司法公信的促進作用，例如，允許信用評價機構(gòu)對政府信用進行相關(guān)評級評分，以此倒逼政務(wù)誠信。

四、法律體系邏輯審視：《社會信用法》與現(xiàn)有法律體系之關(guān)系處理

現(xiàn)存社會信用規(guī)范，與現(xiàn)有法律制度的沖突飽受詬病，成為社會信用體系建設(shè)合法性的主要障礙。因此，《社會信用法》之制定，必須思考其與現(xiàn)有法律體系的關(guān)系，避免立法功能重疊與立法沖突。目前，重疊與沖突主要集中在與民商法、行政法及信息保護法三個方面。

（一）《社會信用法》與我國現(xiàn)行民商法

根據(jù)信用機制的生成原理，平等主體之間的信用關(guān)系，主要有信用信息收集、信用信息的交換與共享、信用評價。在這些關(guān)系中可能產(chǎn)生的問題，主要有評價的客觀性與公平性、信用評價主體的資質(zhì)、信用信息的隱私與信息保護等。對于這些社會信用關(guān)系，既是傳統(tǒng)經(jīng)濟信用領(lǐng)域的主要法律問題，也是我國社會信用體系建設(shè)旨在加強立法之處。其中，關(guān)于評價的客觀性與公平性，我國《民法典》做了較為簡略但具有基本性的規(guī)定，在肯定信用作為公民名譽權(quán)?《民法典》第一千零二十四條：民事主體享有名譽權(quán)。任何組織或者個人不得以侮辱、誹謗等方式侵害他人的名譽權(quán)。名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價。內(nèi)容的基礎(chǔ)上，規(guī)定了信用評價。《民法典》第一千零二十九條規(guī)定，民事主體可依法查詢其信用評價，有權(quán)提出異議并請求更正、刪除錯誤的信用評價，亦即知情權(quán)、異議權(quán)與刪除錯誤評價的權(quán)利。關(guān)于信用信息問題，《民法典》第一千零三十條設(shè)定了轉(zhuǎn)介條款，指出民事主體與信用信息收集者、控制者之間的關(guān)系，適用本編有關(guān)個人信息保護的規(guī)定?《民法典》第五章專章規(guī)定了“隱私權(quán)和個人信息保護”。和其他法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于信用評價主體資格，《征信業(yè)管理條例》《征信機構(gòu)管理辦法》等征信法規(guī)、規(guī)章規(guī)定設(shè)立經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的征信機構(gòu)、信用服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)符合《公司法》。?參見《征信業(yè)管理條例》第六條，《征信機構(gòu)管理辦法》第十九條。因而，《公司法》是信用評價主體、信用服務(wù)機構(gòu)主體資格的法律依據(jù)之一，不過《公司法》并未對征信和信用評價機構(gòu)進行特殊規(guī)定。

此外，隨著社會信用體系建設(shè)的推進，我國平等主體之間的信用關(guān)系即將產(chǎn)生一種新類型：信用懲戒關(guān)系。2016年國務(wù)院提出加強對失信的市場性、行業(yè)性約束和懲戒。?參見《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā) 〔2016〕 33 號）。對于這類新型信用關(guān)系之性質(zhì)，若懲戒一方在一定范圍內(nèi)形成具有壟斷性或支配性的權(quán)力，盡管是屬于社會自治領(lǐng)域范疇，但此種關(guān)系仍然需要行政法予以適當(dāng)調(diào)整，在某種程度上可以說具有行政法律關(guān)系性質(zhì)，?關(guān)于社會自治懲戒的性質(zhì)論述，參見蔣都都：《社會自治處罰的法治悖反、制度回應(yīng)與規(guī)制路徑》，載《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2021年第3 期。相反，則僅具有民商法性質(zhì)。?參見前引⑤，蔣都都文。

總體而言，在內(nèi)容上，我國民商法肯定了信用的名譽權(quán)意義，賦予了民事主體知曉其信用評價和享有其信用評價客觀真實性的權(quán)利，規(guī)定了信用評價者等信用服務(wù)組織的一般主體資格，并通過轉(zhuǎn)介隱私權(quán)和個人信息保護的條款來調(diào)整民事主體與信用信息收集、控制者之間的信息關(guān)系。從形式上來看，我國民商法雖然對信用問題著墨甚少，但基本覆蓋了平等主體之間的基礎(chǔ)性信用關(guān)系所需要的立法，僅未涉及信用懲戒關(guān)系。

有鑒于此，為避免重復(fù)立法，《社會信用法》的制定，無需過多規(guī)定平等主體之間的信用關(guān)系，在立法中可通過參照性條款和轉(zhuǎn)介條款的方式與民商法進行銜接。當(dāng)然，現(xiàn)有民商法對平等主體間信用關(guān)系的規(guī)定尚存諸多不足，但可通過修訂相關(guān)民商事法律規(guī)范的方式來完善，《社會信用法》只需對具有特殊性的平等主體之間信用關(guān)系做適當(dāng)補充或精細(xì)化規(guī)定（如，平等主體之間的信用懲戒，征信機構(gòu)的審批備案問題），重點規(guī)定政府對這些平等關(guān)系和行為的監(jiān)管，尤其是對信用服務(wù)機構(gòu)信用活動以及信用服務(wù)主體資質(zhì)的監(jiān)管，以彌補民商法的乏力。

（二）《社會信用法》與我國現(xiàn)行行政法

現(xiàn)有社會信用規(guī)范，有相當(dāng)一部分屬于行政法范疇，加之我國社會信用體系建設(shè)行政主導(dǎo)的特點和政府信用工具的深度使用，信用機制日趨被定位為行政權(quán)行使的新型手段，未來《社會信用法》很大程度納入行政法體系并接受行政法原則統(tǒng)轄是顯而易見的，也是社會信用體系建設(shè)法治化之使然。那么，在現(xiàn)行行政法體系下，《社會信用法》應(yīng)當(dāng)如何定位，尤其是實踐中諸多信用規(guī)范與《行政處罰法》《行政強制法》等法存在沖突的情形下，應(yīng)如何處理與現(xiàn)行行政法的關(guān)系是《社會信用法》法律定位的關(guān)鍵。

檢視已有社會信用立法、信用體系建設(shè)的目標(biāo)與實踐，在行政法范疇內(nèi)，需要社會信用法所調(diào)整的行為有四項：一是行政機關(guān)的社會信用體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為，主要包括信用信息平臺、征信系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)體系、機構(gòu)設(shè)置等相關(guān)信用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及推動信用服務(wù)市場、信用環(huán)境的建設(shè)，這涉及平臺、機構(gòu)的法律地位與運作規(guī)則和行政機關(guān)在市場推動與信用環(huán)境建設(shè)中的權(quán)限等；二是行政機關(guān)對社會信用關(guān)系的直接干預(yù)行為，如，通過行政性失信懲戒、守信激勵、黑名單、信用行政評級等信用措施調(diào)整社會信用關(guān)系；三是行政機關(guān)以信用作為工具的市場、社會監(jiān)管行為，亦即在市場、社會監(jiān)管中使用第二項中的信用措施；四是行政機關(guān)對信用市場的監(jiān)管，包括對信用市場主體及其相關(guān)行為的監(jiān)督。這四項之中，第一項具有行政組織法特征，是關(guān)于社會信用體系建設(shè)中行政機關(guān)（以及信用平臺等）的設(shè)置、任務(wù)、地位、組成、職權(quán)、職責(zé)等事項的規(guī)定；第二項是直接面向行政相對人的行政權(quán)行使，屬行政行為法的調(diào)整范圍；第三項是政府在其他監(jiān)管中對信用工具的使用，亦即當(dāng)前理論與實踐中普遍使用的“信用監(jiān)管”?如《寧波市企業(yè)信用監(jiān)管和社會責(zé)任評價辦法》（寧波市人民政府令第244 號）?！靶庞靡?guī)制”，?如王瑞雪：《政府規(guī)制中的信用工具研究》，載《中國法學(xué)》2017年第4 期。此項與第二項在直接目的上不同，第二項的直接目的在于促進相對人的誠信意識，而此項則是側(cè)重于提升行政機關(guān)的監(jiān)管能力和水平；?參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕 35 號）。第四項是行政機關(guān)對信用行業(yè)及信用機制運行的監(jiān)管，?此處的信用監(jiān)管是狹義上的信用監(jiān)管，廣義上的包括政府監(jiān)管對信用工具的使用意義上的監(jiān)管。既是傳統(tǒng)信用制度的內(nèi)容，也將隨著社會信用體系建設(shè)的推進而進入全新的局面。此四項內(nèi)容，第一項作為行政組織法問題，在現(xiàn)有法律層面尚無關(guān)于社會信用體系的規(guī)定且憲法與政府組織法無禁止性規(guī)定的情況下，法律授予行政機關(guān)相應(yīng)的社會信用體系建設(shè)職權(quán)、增設(shè)相應(yīng)機構(gòu)（或平臺）不存在合法性問題，也不會與現(xiàn)有行政法形成沖突；第四項是傳統(tǒng)行政監(jiān)管，也是傳統(tǒng)信用法的應(yīng)有內(nèi)容，雖說隨著社會信用體系建設(shè)的展開，監(jiān)管范圍會有所變化，但仍然還是傳統(tǒng)監(jiān)管的范疇，在我國目前行政法法律層面尚未規(guī)定此種監(jiān)管的情況下，?目前我國僅在行政法規(guī)層面規(guī)定了針對信用市場的監(jiān)管問題，集中體現(xiàn)在《征信業(yè)管理條例》中。與現(xiàn)行行政法基本不會產(chǎn)生沖突。需要與現(xiàn)行行政法制度進行協(xié)調(diào)的主要是第二和第三項。第二項是當(dāng)前實踐中與現(xiàn)有行政法制度產(chǎn)生沖突最多，受到合法性質(zhì)疑最甚的部分，沖突集中在與現(xiàn)有行政行為法上，如，諸多失信懲戒規(guī)范與《行政處罰法》《行政強制法》等法的沖突；第三項是政府及相關(guān)組織基于其他監(jiān)管目的而將第二項所涉及的措施作為工具。信用工具的使用，既可能會出現(xiàn)同第二項類似的與其他法的沖突問題，也可能與相應(yīng)監(jiān)管領(lǐng)域的法律產(chǎn)生沖突，這后一種沖突可在該具體監(jiān)管領(lǐng)域的法律修訂中予以協(xié)調(diào)、授權(quán)或予以約束和限制，因為在這些監(jiān)管中，信用措施只是一種手段，理應(yīng)以該領(lǐng)域的法律為優(yōu)先，但為確保監(jiān)管中信用工具的有效運用且符合法治原則，需要對這些工具的使用規(guī)定具體的規(guī)則，這又回到第二項的問題上。因此，《社會信用法》在行政法體系中亟待解決的問題，主要在于與現(xiàn)有行政行為法的關(guān)系之協(xié)調(diào)。

（三）《社會信用法》與信息保護法

信用機制是以信用主體的信用信息為基礎(chǔ)的，因此，信用信息問題也被學(xué)者視為社會信用法研究的四大內(nèi)容之一。?如，顧敏康：《試論社會信用法的學(xué)科性質(zhì)》，載《中國信用》2020年第4 期。

目前，關(guān)于信息保護與信息使用規(guī)則，我國《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開條例》以及《個人信息保護法》已經(jīng)做了相關(guān)規(guī)定?？梢哉f，一個完整呈體系的信息法律制度在我國業(yè)已形成?，F(xiàn)有信息保護的立法規(guī)定，基本上明確了個人信息的定義，規(guī)定了信息處理的基本原則和規(guī)則、信息主體的權(quán)利、信息處理者的安全保障義務(wù)以及相關(guān)法定機構(gòu)和工作人員的信息保護義務(wù)與責(zé)任。?參見《民法典》第六章“隱私權(quán)和個人信息保護”，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四章“網(wǎng)絡(luò)信息安全”，《個人信息保護法》。盡管當(dāng)前有不少學(xué)者指出，我國現(xiàn)有信息立法不能滿足社會信用體系建設(shè)之需，?參見前引?，顧敏康文。但在法律體系架構(gòu)的討論上，尤其在《個人信息保護法》已經(jīng)出臺的背景下，我們可以相信現(xiàn)已建成的信息法律體系能夠較為全面地涵蓋我國的各類信息行為。?即使在實施中發(fā)現(xiàn)存在不夠完善之處，也可通過相應(yīng)的信息法修訂予以完善。因此，基于立法的統(tǒng)整性原則，?統(tǒng)整性原則是指“性質(zhì)相近的事物應(yīng)盡可能納入同一部法律，避免過分切割，造成法律的碎裂化”?！渡鐣庞梅ā窡o需過多規(guī)定信息問題，只需在現(xiàn)有信息法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對社會信用領(lǐng)域中的特殊性問題進行規(guī)定，如，劃定信用信息的范圍、可披露的信用信息范圍、信用評價中信息的使用方式以及信息保護法一般規(guī)則的例外情形等。同時，重點規(guī)定公共信用領(lǐng)域行政機關(guān)的信息行為，例如，行政機關(guān)的信用信息收集范圍、收集程序、信息使用與共享問題等。這是因為，市場信用中的信息關(guān)系問題可適用信息保護法中的一般規(guī)定，?事實上，不管是美國分散立法模式的信用法制度，還是歐盟統(tǒng)一立法的信用法制度，其信用信息關(guān)系所適用的都是其關(guān)于信息的一般規(guī)定。但公共信用則具有鮮明的中國語境，是傳統(tǒng)與域外信用法所未有的，而且涉及到行政機關(guān)的權(quán)力行使。易言之，在信息法律問題上，《社會信用法》應(yīng)以我國信息保護法的實體性規(guī)定為基礎(chǔ)，就社會信用體系建設(shè)中的特殊性問題進行補充規(guī)定，重點規(guī)制公共信用領(lǐng)域中行政機關(guān)的信用信息行為。?盡管《個人信息保護法》第二章第三節(jié)規(guī)定了“國家機關(guān)處理個人信息的特別規(guī)定”，為國家機關(guān)的信息行為制定了特別規(guī)則，但該節(jié)規(guī)定較為簡單，僅5 個條文，需要予以豐富。同時，該節(jié)還設(shè)置了轉(zhuǎn)介性條款“國家機關(guān)為履行法定職責(zé)處理個人信息，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序進行”，這也需要《社會信用法》規(guī)定相關(guān)信用信息處理規(guī)則從而為國家機關(guān)履行信用職責(zé)時就提供相應(yīng)的法律依據(jù)。值得注意的是，《社會信用法》中的信用信息規(guī)定，在性質(zhì)上主要也將是行政法屬性的。事實上，現(xiàn)有社會信用規(guī)范中的信用信息規(guī)定主要針對公共信用信息。[51]以《上海市社會信用條例》為例，其第二章“社會信用信息”，有8 個條文關(guān)于公共信用信息，3 條關(guān)于公共信用信息與市場信用信息的劃分、互通、共享問題，1 條關(guān)于信息主體及行政機關(guān)的查詢權(quán)利，而關(guān)于市場信用信息的條文僅1 條。

五、法的內(nèi)容審視：《社會信用法》內(nèi)容框架之應(yīng)然分析

根據(jù)前文論述，基于我國社會信用體系立法需求、現(xiàn)有社會信用規(guī)范和信用機制原理，《社會信用法》在內(nèi)容框架上，主要應(yīng)包括以下五大內(nèi)容，[52]類似觀點參見前引?，顧敏康文。不過此前顧敏康教授的觀點未涵蓋本文此處觀點的第一點，但此點實屬當(dāng)前我國社會信用體系建設(shè)合法性之必要。一是為政府等機關(guān)以及相關(guān)社會組織參與社會信用體系建設(shè)提供法律依據(jù)的規(guī)定。這需要《社會信用法》授權(quán)行政機關(guān)及相關(guān)組織在信用領(lǐng)域相應(yīng)行政權(quán)限，消除行政權(quán)介入社會信用的合法性障礙，為政府的社會信用體系建設(shè)提供法律保障和規(guī)范準(zhǔn)則，此乃行政組織法內(nèi)容。二是關(guān)于信用信息的補充規(guī)定。信用機制的運行，有賴于信用信息的收集、分類、使用及共享，因此信用信息規(guī)定必將是《社會信用法》的重要內(nèi)容。三是為行政機關(guān)治理失信行為提供必要手段的規(guī)定，亦即規(guī)定以信用獎懲為核心的信用措施，如信用評級、信用承諾、信用懲戒等。四是隨著信用獎懲等信用措施的實施，隨之而來的信用主體權(quán)益保護規(guī)定。五是信用服務(wù)業(yè)的規(guī)范與促進。信用服務(wù)業(yè)是社會信用體系的重要組成部分，由于當(dāng)前我國信用服務(wù)業(yè)發(fā)展不成熟與法律制度的不完善，被《綱要》納入社會信用體系建設(shè)的重點規(guī)劃，[53]參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》（國發(fā) 〔2014〕 21 號）。因而信用服務(wù)業(yè)的規(guī)范與促進亦將是《社會信用法》的重要內(nèi)容。

第一項是關(guān)于行政組織法的內(nèi)容。就當(dāng)前的社會信用體系立法需求而言（參見前文），《社會信用法》的行政組織法部分，一是應(yīng)明確社會信用體系中有關(guān)行政主體的設(shè)置和任務(wù)，如，明確社會信用事務(wù)的主管部門，明確各個行政機關(guān)在社會信用體系建設(shè)中的相應(yīng)角色；二是授予行政機關(guān)相關(guān)的職權(quán)、規(guī)定其相應(yīng)職責(zé)，如，建設(shè)相應(yīng)社會信用體系基礎(chǔ)設(shè)施、不同主體建立相關(guān)信用機制的權(quán)力，指導(dǎo)信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展、促進信用環(huán)境形成的相關(guān)信用行政權(quán)，同時規(guī)定相關(guān)職責(zé)。

關(guān)于第二項內(nèi)容——信用信息問題，前文已經(jīng)述及現(xiàn)有以《個人信息保護法》為核心的信息立法基本能夠覆蓋個人信息的基本權(quán)利，也將為信用信息的收集和使用提供一般準(zhǔn)則。為此，鑒于信息的實體權(quán)利問題已經(jīng)由現(xiàn)有個人信息保護法所規(guī)定，《社會信用法》只需在此基礎(chǔ)上劃定信用信息的范圍，對具有信用特殊性的信息問題進行補充和例外規(guī)定。同時，隨著公共信用制度建設(shè)的推進，公共信用信息的收集、使用、處理、公開及共享已經(jīng)演化為一種行政行為，而一些私法性質(zhì)的信用機構(gòu)和社會組織的信息行為可適用《個人信息保護法》《民法典》等法。因而，《社會信用法》需重點規(guī)定公共信用信息行為的程序性要求。[54]其中，國家發(fā)改委和中國人民銀行出臺的《關(guān)于進一步規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》關(guān)于信用信息的規(guī)定，也是強調(diào)信用信息的范圍與程序。故，《社會信用法》的主要定位是規(guī)范信息行為的行政程序法。其中，較有爭議的是目前正在推進的公共信用信息目錄的實踐，似乎與本部分“行政程序法”的定性結(jié)論相左。公共信用信息目錄的主要作用，一是劃定公共信用信息范圍，二是為公共信用信息的歸集與儲存提供分類、編碼、公開與否及儲存期限等事項提供指引。對于第一種作用，由于是建立在信用主體權(quán)利義務(wù)確定的基礎(chǔ)之上的，因而公共信用信息目錄此時劃定范圍實質(zhì)上發(fā)揮的是程序作用，是對公共部門信息收集范圍的指引；對于第二種作用，顯然是程序作用，是關(guān)于公共信用信息歸集與儲存等問題的程序。因此，公共信用信息目錄的編制，仍然是可定位為行政程序法的范疇。

關(guān)于第三項內(nèi)容——信用獎懲等信用措施，當(dāng)前信用措施存在的主要問題是信用泛化、信用措施濫用現(xiàn)象，實踐中幾乎任何部門均可實施信用措施。為此，《社會信用法》首先需規(guī)定信用措施的種類，以便對信用措施、信用工具類型化規(guī)制；其次應(yīng)規(guī)定不同主體信用措施的設(shè)定權(quán)與實施權(quán)，以消解當(dāng)前實踐中信用措施實施存在的合法性障礙并確保法律控制；最后應(yīng)規(guī)定信用措施的制定與實施程序問題，以確保信用措施的實施不被濫用。至于各類信用措施具體應(yīng)用于何種情形的實體性問題，不必在作為信用基本法[55]諸多觀點亦指出我國未來制定的《社會信用法》，應(yīng)當(dāng)定位為信用領(lǐng)域的基本法。參見前引?，王偉文。張建華等主編：《中國企業(yè)信用建設(shè)報告（2017—2018）》，中國法制出版社2018年版，第15 頁。的《社會信用法》中規(guī)定，《社會信用法》僅規(guī)定信用措施的種類、設(shè)定權(quán)與實施權(quán)及設(shè)定與實施程序性問題即可。這是因為社會信用體系涉及各個領(lǐng)域，無法通過一部法律來規(guī)定所有失信、守信行為的實體性問題，而且社會信用體系建設(shè)的特點，也決定了需要由不同主體根據(jù)其相應(yīng)的場景規(guī)定相應(yīng)信用措施，因而不宜由統(tǒng)一的法律規(guī)定具體的信用措施與實施的實體性問題。但是，信用措施的運用，需有授權(quán)和控制，而程序性規(guī)定可以在信用措施法定化的同時，通過程序標(biāo)準(zhǔn)和條件對其實現(xiàn)統(tǒng)一控制，如此既滿足治理中對信用措施的需求，又防止其泛化與濫用。

關(guān)于第四項內(nèi)容——信用主體權(quán)益保護問題，《個人信息保護法》等法已經(jīng)規(guī)定了公民的信用權(quán)利及信息權(quán)利，因此《社會信用法》只需予以適當(dāng)補充，但由于公共權(quán)力全面介入社會信用，使得公民權(quán)利面臨來自公共權(quán)力侵犯的可能性上升，為此，《社會信用法》需要為公民規(guī)定信用的公法權(quán)利，以及信用措施實施過程中相對人的程序權(quán)利和保障措施。這些權(quán)利，在某種程度上是社會信用體系建設(shè)中，尤其是信用措施實施過程中所衍生的信用救濟權(quán)利和程序權(quán)利。

第五項內(nèi)容是規(guī)范與促進信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展。規(guī)范信用服務(wù)行業(yè)是傳統(tǒng)監(jiān)管的內(nèi)容，強調(diào)行政機關(guān)對信用行業(yè)的監(jiān)督管理，這可通過《社會信用法》中的行政組織法部分規(guī)定行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)來實現(xiàn)；促進信用服務(wù)行業(yè)，是我國社會信用現(xiàn)狀所需與積極政府理念驅(qū)使，對此亦可在《社會信用法》中的組織法部分授權(quán)行政機關(guān)相關(guān)行政指導(dǎo)權(quán)能和實施相應(yīng)授益行政行為的權(quán)力。因此，可將這項內(nèi)容在《社會信用法》的組織法部分予以規(guī)定。

綜上，從《社會信用法》的應(yīng)然內(nèi)容來看，其主要任務(wù)可歸納為三個方向：一是通過行政組織法化解社會信用體系建設(shè)的合法性問題，為政府規(guī)范與促進信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展提供權(quán)限；二是通過行政程序法規(guī)范公共信用信息行為，規(guī)定信用措施的種類、設(shè)定與實施問題；三是通過規(guī)定信用救濟權(quán)利和程序保障公民信用權(quán)利，鑒于民法典已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)信用權(quán)利，因而《社會信用法》主要只需規(guī)定公法方面的救濟與程序權(quán)利?；诖耍渡鐣庞梅ā芬艘孕姓M織法、程序法（含信用救濟程序）為主要內(nèi)容，適當(dāng)補充規(guī)定信用權(quán)利與平等主體之間的信用關(guān)系規(guī)則。

六、社會信用立法的具體定位與立法模式選擇

綜合上述各個維度可知，《社會信用法》既是社會信用體系的組成部分，又肩負(fù)著調(diào)整社會信用體系的任務(wù)，不必與社會信用體系內(nèi)容一一對應(yīng)，因而其也不必受困于社會信用體系的宏大藍圖；根據(jù)“四大誠信”之間的關(guān)系與法律性質(zhì)，《社會信用法》宜主要調(diào)整社會誠信、商務(wù)誠信兩大誠信領(lǐng)域；根據(jù)現(xiàn)有信用規(guī)范和社會信用體系建設(shè)所需要調(diào)整的關(guān)系，結(jié)合其他部門法對信用的規(guī)定，《社會信用法》宜主要調(diào)整社會信用法律關(guān)系中的具有行政法屬性的關(guān)系，補充規(guī)定具有特殊性的社會信用民事關(guān)系和信用信息關(guān)系，由此形成一部“公”“私”融合的，偏行政法性質(zhì)的法律；而根據(jù)《社會信用法》的應(yīng)然內(nèi)容框架結(jié)構(gòu)，則宜具體定位為以行政組織法、程序法為主，兼顧信用救濟權(quán)利與程序，少量補充平等主體之間信用規(guī)則的法律。

此種立法定位，其優(yōu)勢在于既能夠為《社會信用法》的制定提供清晰參考和著力方向，又降低了法典落地的技術(shù)性難題。一方面，上述法律定位不僅是抽象意義的，而且也具體微觀到部門法的具體范疇，闡明了立法的具體方向與性質(zhì)；另一方面，我國社會信用體系建設(shè)觸及領(lǐng)域眾多，規(guī)模宏大，關(guān)系錯綜復(fù)雜，[56]即使《社會信用法》不調(diào)整政務(wù)誠信、司法公信，根據(jù)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，仍然涉及社會的各個領(lǐng)域。這給立法帶來了難度，而本文這種以行政組織法和程序法為主的法律定位選擇，既能夠為各個領(lǐng)域的社會信用實踐提供基本的權(quán)限需求與程序標(biāo)準(zhǔn)，防止社會信用體系建設(shè)的失范，同時又能回避尚未探索成熟的實體性問題，避免因此而影響《社會信用法》的及時出臺。如此使得《社會信用法》能夠順利落地并能有效發(fā)揮相應(yīng)作用。

在社會信用立法體系的具體模式上，可采取一般法+特別法的立法模式，制定一部《社會信用法》為社會信用的基本法，授權(quán)相關(guān)機構(gòu)和組織一定的社會信用體系建設(shè)權(quán)限和職責(zé)；明確信用信息的范圍，規(guī)定信用信息的收集、分類、處理、公開與共享規(guī)則；規(guī)定信用措施的種類、設(shè)定規(guī)則以及不同機構(gòu)的設(shè)定權(quán)限，規(guī)定信用措施的實施機關(guān)與最低實施程序標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定針對信用獎懲等信用措施的救濟制度。在制定《社會信用法》作為基本法的同時，根據(jù)社會信用體系建設(shè)需要制定相關(guān)特別法，例如，制定《失信懲戒與守信激勵法》以懲戒失信行為和激勵守信行為，或由其他領(lǐng)域的法律規(guī)定相關(guān)信用措施。此種立法模式，類似于行政處罰制度的立法模式（行政許可制度亦類似），《行政處罰法》作為基本法規(guī)定了基本的組織權(quán)限和程序及救濟制度，但并沒有規(guī)定行政處罰的實體性事宜。對于行政處罰的實體性問題，交由《治安管理處罰法》等法具體規(guī)定，其他領(lǐng)域立法亦根據(jù)其相應(yīng)領(lǐng)域的實際需求適當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的處罰，如證券領(lǐng)域、反壟斷領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域等。與《行政處罰法》《行政許可法》不同的是，《社會信用法》更為復(fù)合，不僅需要更多的組織法內(nèi)容，而且調(diào)整的行為種類更多，前者僅調(diào)整行政處罰或行政許可行為，而后者需要調(diào)整公共信用信息行為、信用評價、信用獎懲等行為。但盡管如此，社會信用立法的此種模式選擇，既最大化地滿足了當(dāng)下社會信用體系建設(shè)立法亟需，同時又充分遵循了立法規(guī)律。我國社會信用體系是一個復(fù)雜的體系，誠如劉恒教授指出的，“社會信用不可能一步到位，只能夠逐步推進”，[57]參見《法制日報：信用懲戒泛化苗頭顯現(xiàn)專家呼吁盡快納入法治軌道》，載全國人民代表大會網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/857a84aa068146e1b08f4f817cc8b4a1.shtml，2021年8月14日訪問。社會信用法律體系亦是如此，不可能一蹴而就，只能從各個方面各個領(lǐng)域逐步展開。《社會信用法》僅規(guī)定組織權(quán)限與程序問題，然后再由其他法律逐步去探索各個領(lǐng)域的社會信用機制，待立法充分成熟之際再出臺，能夠避免立法急于求成而違背立法規(guī)律。由此，逐步最終形成一個一般信用法典《社會信用法》+單行信用法或涉信用法的社會信用法律體系。

代結(jié)語：對可能質(zhì)疑的預(yù)先回應(yīng)

本文將《社會信用法》定位為以行政組織法、行政程序法為主，兼顧信用救濟權(quán)利與程序，少量補充平等主體之間信用規(guī)則的法律。或許會面臨兩方面的質(zhì)疑：一是文章所論述的《社會信用法》定位將政務(wù)誠信、司法公信排除在調(diào)整范圍之外，此種定位是否過于狹窄而不能滿足社會信用體系建設(shè)全域的立法需求；二是此種明顯的偏公法定位是否會背離信用機制的私法成分而失去信用是平等關(guān)系的本質(zhì)。[58]傳統(tǒng)信用理論認(rèn)為“信用的本質(zhì)是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系”，參見郭富青：《建立我國商事信用法律制度體系及營造社會信用環(huán)境的思考》，載《中國商法年刊》2002年第2 卷。

對于第一種質(zhì)疑，《社會信用法》不囊括政務(wù)誠信、司法公信是否會影響社會信用體系建設(shè)的整體目標(biāo)，對此我們需要理解兩對關(guān)系。首先是《社會信用法》與社會信用體系的關(guān)系。前文已述及《社會信用法》只是社會信用體系建設(shè)的一部分，而不是社會信用體系建設(shè)的全部，社會信用體系既有需要法律調(diào)整的信用體系部分，也有無須法律直接調(diào)整的由社會自發(fā)形成的信用體系部分，因而《社會信用法》不必（也不可能）涵蓋社會信用體系的各個內(nèi)容。其次，需要理解《社會信用法》與“社會信用法”的關(guān)系，《社會信用法》只是“社會信用法”的重要部分，《社會信用法》是一部法典，而“社會信用法”是領(lǐng)域法概念，關(guān)于信用的法律問題并不是均需要在《社會信用法》這一部法律中規(guī)定，而是可以在《社會信用法》之外由相應(yīng)法律規(guī)定，其他法律根據(jù)各自領(lǐng)域的需要在遵循《社會信用法》基本規(guī)定的前提下對信用問題進行相應(yīng)規(guī)定，既能確保信用措施的靈活運用，又能避免《社會信用法》的大包大攬而體系混亂。所以，即使《社會信用法》不規(guī)定政務(wù)誠信與司法公信的問題，而通過行政法、司法制度、監(jiān)察法對政務(wù)誠信、司法公信進行建設(shè)，亦屬于社會信用體系建設(shè)，能夠滿足社會信用體系的規(guī)劃目標(biāo)。相反，將政務(wù)誠信、司法公信一同規(guī)定于《社會信用法》中，不僅存在前文所述的法的內(nèi)在邏輯困境，而且也會因需要面面俱到而難以行法律之實。2022年10月31日國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)的《社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》囊括了政務(wù)、司法、社會、商務(wù)四大誠信，然而該文本關(guān)于政務(wù)、司法兩大誠信的規(guī)定，與前文述及的《遼寧省懲戒嚴(yán)重失信行為規(guī)定》所存在的問題類似，除僅復(fù)述行政機關(guān)、司法機關(guān)應(yīng)盡法律責(zé)任，無創(chuàng)新之處，也因其涉及司法職權(quán)配置等國家基本權(quán)力分配問題（盡管只是宣言性的條款），與現(xiàn)有各組織法沖突，甚至存在代行憲法職能之嫌。易言之，此種立法選擇，不僅重復(fù)立法，而且有違憲之虞。

對于第二個質(zhì)疑，需要理解社會信用體系的運行原理和《社會信用法》對社會信用體系的調(diào)整作用。目前，我國社會信用體系建設(shè)是由政府主導(dǎo)和推動的，而且政府作為信用機制的制定者和實施者也直接參與至社會信用體系的運行中，因此，《社會信用法》無疑需要定位為行政組織法與行政程序法，并兼顧信用權(quán)利的救濟。而對于平等主體之間形成的信用關(guān)系，在傳統(tǒng)經(jīng)濟信用時代是經(jīng)社會和市場自我形成的，其本身具有社會自治的性質(zhì)，此種信用關(guān)系通過現(xiàn)有民商事法律及個人信息保護法即可得到調(diào)整，為避免社會自發(fā)形成的信用機制有失公正，需要立法對市場信用機構(gòu)進行必要的監(jiān)管，如此《社會信用法》對平等主體之間信用關(guān)系的調(diào)整亦是行政法性質(zhì)的。由此可見，《社會信用法》的偏公法定位并未背棄信用的私法成分，相反是對信用本質(zhì)的尊重，是對平等主體之間信用關(guān)系最低限度的干預(yù)。

概言之，社會信用體系建設(shè)不能僅依賴于《社會信用法》這一部法律，而是應(yīng)當(dāng)以體系思維著眼于整個法律體系，與其他立法共同著力。同時，社會信用體系建設(shè)的目標(biāo)，也不能完全試圖通過立法予以實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)正視法律作用的有限性，充分信任和利用社會自治在信用體系建設(shè)中的作用，將平等主體之間的信用關(guān)系交由現(xiàn)有民商事法的調(diào)整以逐步推動其自治，而《社會信用法》僅提供對此種關(guān)系的行政監(jiān)督依據(jù)。從立法的實現(xiàn)而言，需要兼顧社會信用體系的多元目標(biāo)與立法落地之間的平衡。選擇組織法與程序法的定位，能夠克服社會信用體系的復(fù)雜性。我國社會信用體系涉及社會的各個領(lǐng)域，目標(biāo)宏大且多元，不可能僅通過一部法律規(guī)定社會信用體系各個方面的實體性問題，因而《社會信用法》通過行政組織法、程序法的規(guī)定，亦即在授權(quán)相關(guān)組織一定權(quán)限的基礎(chǔ)上，通過最低程序控制各類社會信用行為，就能夠為社會信用體系提供法律支撐和手段，又避免了信用的泛化與濫用，確保社會信用機制的運行符合法治原則。信用主體具體的實體性社會信用權(quán)利義務(wù)以及相關(guān)具體信用機制建設(shè)，可由其他立法機構(gòu)或相應(yīng)行政機關(guān)在遵循《社會信用法》的前提下具體規(guī)定。如此，既能最大化滿足社會信用體系建設(shè)各方位最基本的立法需求，又能克服社會信用體系建設(shè)的復(fù)雜性，化解社會信用立法的法律定位困境與立法的落地難題。