滕建群

【內(nèi)容提要】 拜登政府于2022年10月發(fā)表的《國家安全戰(zhàn)略》報告，是對其執(zhí)政兩年來一系列國家安全戰(zhàn)略文件的集成，標(biāo)志著本屆政府國家安全戰(zhàn)略的確立。該報告提出未來10年是對美國具有決定意義的時期，美國要與能重塑未來國際秩序的大國進行戰(zhàn)略競爭；同時美國要應(yīng)對氣候變化、糧食安全、傳染病、恐怖主義、通脹等全球性挑戰(zhàn)。報告展示出實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)的路徑，其核心內(nèi)涵是綜合利用一切手段，以確保美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位?？傮w看，拜登政府的國家安全戰(zhàn)略存在目標(biāo)與實力等多方面多層次的脫節(jié)，必然給國際關(guān)系和國際格局演變帶來重大沖擊。美國將中國視為最主要戰(zhàn)略競爭者，會給中美關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻影響。當(dāng)下，中美舊有力量平衡被打破，新的力量平衡尚在構(gòu)建，兩國關(guān)系進入戰(zhàn)略相持期，需要加強分歧管控。習(xí)近平主席與拜登總統(tǒng)11月巴厘島會晤為確保兩國關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展明確了方向，確立了框架，開啟了新進程。

每任美國總統(tǒng)執(zhí)政后都要依法發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報告，分析國內(nèi)外形勢，闡述美國的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策并給出實現(xiàn)上述目標(biāo)的路徑，是指導(dǎo)美國在特定時期外交與安全政策制定的綱領(lǐng)性文件。美國各屆政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告既有延續(xù)性，也各具特點。例如：小布什政府2002年《國家安全戰(zhàn)略》報告并未受到“9·11”恐怖襲擊事件影響，其核心思想仍堅持與大國進行所謂“力量平衡”建設(shè)，直到2006年發(fā)表的報告才認為“美國正處于戰(zhàn)爭狀態(tài)”。[1]The National Security Strategy of the United States of America, March 2006，p.I, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/nss2006.pdf?ver=Hfo1-Y5B6CMl8yHpX4x6IA%3d%3d.奧巴馬政府的《國家安全戰(zhàn)略》報告提出在與大國接觸的同時，要在亞太地區(qū)進行力量“再平衡”。[2]The National Security Strategy of the United States of America, May 2010, pp.12, 17,22,26,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2010.pdf?ver=Zt7IeSPX2uNQt0 0_7wq6Hg%3d%3d;The National Security Strategy of the United States of America, February 2015,pp3,5,30。報告使用了“亞太再平衡”一詞作為其國家安全戰(zhàn)略，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2015.pdf?ver=TJJ2QfM0McCqL-pNtKHtVQ%3d%3d。特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略》報告則把大國戰(zhàn)略競爭確立為美國內(nèi)政外交的主基軸線，即把中國和俄羅斯當(dāng)成所謂“戰(zhàn)略競爭對手”和國際秩序的“修正主義者”。[3]“競爭”一詞在特朗普2017年發(fā)表的《國家安全戰(zhàn)略》報告中至少出現(xiàn)了30次，把中國和俄羅斯當(dāng)成了更大的“修正主義者”，參見https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2017.pdf?ver=CnFwURrw09pJ0q5EogFpwg%3d%3d ,p.25。拜登政府于2022年10月12日發(fā)表的《國家安全戰(zhàn)略》報告[4]拜登政府發(fā)表的《國家安全戰(zhàn)略》報告分五部分：（1）正在到來的競爭；（2）增強美國實力的投入；（3）美國在全球范圍內(nèi)的優(yōu)先選擇；（4）美國的地區(qū)戰(zhàn)略；（5）結(jié)論。繼承上屆政府的論調(diào)，認為世界進入新的轉(zhuǎn)折點，中國是既有意圖又有能力重新塑造世界秩序的國家，是美國最主要的對手。因此，美國將采取一切可用措施，同時應(yīng)對大國和全球性挑戰(zhàn)，以確保美國在全球范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

綜上可以看出，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的國家安全戰(zhàn)略重心向大國關(guān)系方向調(diào)整肇始于小布什政府，但由于“9·11”恐怖襲擊事件，美國開始了為期10年的反恐戰(zhàn)爭。奧巴馬政府結(jié)束反恐戰(zhàn)爭后，雖試圖重回大國“再平衡”路線，但因中東恐怖主義和極端勢力的掣肘，不得不調(diào)過頭去反恐。只是到了特朗普政府時期，美國才開始設(shè)計大國戰(zhàn)略競爭，描繪出清晰的國家安全戰(zhàn)略新方向。拜登政府則希望把該競爭戰(zhàn)略具體細化，并試圖落到實處。因此，此次拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》報告的出臺不僅代表本屆政府國家安全戰(zhàn)略的正式確立，也意味冷戰(zhàn)結(jié)束后美國國家安全戰(zhàn)略的一次重大轉(zhuǎn)折，即至少在未來10年時間里，美國把在亞太地區(qū)與大國的爭奪當(dāng)成其內(nèi)政和外交的核心內(nèi)容。這勢必將引起國際關(guān)系和國際秩序的重大變化。

本文認為，拜登政府的國家安全戰(zhàn)略帶有明顯的冷戰(zhàn)思維與零和博弈色彩，不能順應(yīng)時代潮流的發(fā)展，最終將難以落地。本文試通過探究該戰(zhàn)略出臺的背景和過程，歸納出拜登政府實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)的路徑，并分析該戰(zhàn)略的缺陷和不足，指出中美只有加強分歧管控，尋找更多的合作，才能保證雙邊關(guān)系的健康與穩(wěn)定，這既利好于兩國，同樣也利好于地區(qū)及世界。

一、拜登政府國家安全戰(zhàn)略的出臺背景

拜登政府上臺以來，圍繞著國家安全戰(zhàn)略出臺了系列文件，凸顯本屆政府對此的高度重視。2021年3月，拜登政府發(fā)表《臨時性國家安全戰(zhàn)略指針》；2022年2月，發(fā)表《印太戰(zhàn)略》[1]關(guān)于“印太”和“亞太”概念，國內(nèi)時常交替使用，但兩者有本質(zhì)區(qū)別。如201 8年3月8日，國務(wù)委員兼外長王毅在兩會記者會上表示，“印太戰(zhàn)略”一時引人耳目，轉(zhuǎn)瞬歸于平寂，參見https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201803/t20180308_343277.shtml。又如2022年3月7日，王毅再次指出，“印太戰(zhàn)略”是企圖搞印太版“北約”，參見https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202203/t20220307_10648866.shtml?？梢娒绹^“印太”概念不是簡單地理范疇的定義，背后隱含著美國的地緣政治、國際關(guān)系、軍事同盟和商業(yè)利益等多方考慮，是為其推進大國戰(zhàn)略競爭的口號。地區(qū)國家對“印太”概念多保留著自己的見解，如東盟國家愿意用“印太愿景”來描述該地區(qū)事務(wù)。本文除在轉(zhuǎn)引美國官方文件使用“印太”一詞外，其他地方仍用“亞太”概念。報告；5月23日，拜登總統(tǒng)在東京宣布“印太經(jīng)濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）；10月12日，拜登政府發(fā)表《國家安全戰(zhàn)略》報告。同日，美國國防部出臺年度性《國防戰(zhàn)略》報告、《核態(tài)勢評估》報告和《導(dǎo)彈防御評估》報告，與發(fā)表的《國家安全戰(zhàn)略》報告形成呼應(yīng)。聯(lián)系起來看，拜登政府之前發(fā)表的相關(guān)文件為《國家安全戰(zhàn)略》報告的最后出臺做了廣泛鋪墊；國防部之后發(fā)表的三個報告則是其對落實國家安全戰(zhàn)略所做的具體描述。這些文件的核心是《國家安全戰(zhàn)略》報告。它的出臺表明美國要與大國展開全面戰(zhàn)略競爭，競爭區(qū)域錨定于亞太地區(qū)。

拜登政府出臺的《國家安全戰(zhàn)略》報告，既是當(dāng)下美國精英階層對內(nèi)政外交政策的一種認知，也反映出本屆政府在國家安全戰(zhàn)略上的偏好，雜糅了多種復(fù)雜因素。

（一）2022版國家安全戰(zhàn)略被打上拜登總統(tǒng)本人的印記

小約瑟夫·羅賓內(nèi)特·拜登（Joseph Robinette Biden, Jr）1972年當(dāng)選聯(lián)邦參議員（1973—2009年），歷任參議院外交委員會主席、人權(quán)與法律分委員會、移民和邊境安全與難民分委員會、司法委員會、反托拉斯和競爭政策與消費者權(quán)利分委員會、犯罪與毒品分委員會主席、恐怖主義和技術(shù)與國土安全分委員會、國際麻醉品管制小組會議聯(lián)合主席；[1]《約瑟夫·拜登簡歷》，https://www.gerenjianli.com/Mingren/05/g96os58g9ba6ic7.html。2009—2016年擔(dān)任美國副總統(tǒng)。

拜登從政后一直活躍在美國的外交舞臺上，曾參與多起國際重大事件，他曾批評里根總統(tǒng)時期“伊朗門”事件；抨擊小布什政府發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，并親赴伊拉克、阿富汗等戰(zhàn)區(qū)考察；參與過軍備控制與核裁軍、不擴散核武器、北約東擴、超級大國對立及美國同第三世界的關(guān)系等重大議題的解決。其最突出的外交成就是20世紀(jì)90年代為解決巴爾干半島沖突所作的努力。和前任總統(tǒng)特朗普不同，長期的從政經(jīng)歷為拜登上臺后確立國家安全戰(zhàn)略做了充分的準(zhǔn)備，這也是拜登政府執(zhí)政伊始就將制定國家安全戰(zhàn)略置于各項議程之首的動因，并為此專門組建有代表性的安全戰(zhàn)略規(guī)劃團隊，旨在提出可以引領(lǐng)美國未來10年的國家安全戰(zhàn)略。

從歷史角度看，總統(tǒng)個人的偏好往往會帶入國家安全戰(zhàn)略的確立過程中并影響到國家安全戰(zhàn)略的落實，拜登總統(tǒng)的國家安全觀同樣給本屆政府的國家安全戰(zhàn)略留下不可抹去的印記。

（二）2022版國家安全戰(zhàn)略出自有代表性的戰(zhàn)略規(guī)劃團隊

2020年總統(tǒng)選舉甫一落幕，拜登即任命庫爾特·坎貝爾（Kurt Camp bell）為新設(shè)立的美國國家安全委員會印太事務(wù)協(xié)調(diào)員，以“應(yīng)對來自中國的挑戰(zhàn)”。坎貝爾曾在國防部任職，負責(zé)對中國、朝鮮和緬甸等國政策制定。2009—2013年，坎貝爾任負責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿，被認為是奧巴馬政府“亞洲再平衡”戰(zhàn)略的主設(shè)計師。2021年2月，拜登宣布在國防部設(shè)置“中國特別工作組”，15名文職人員和軍事專家入選。該小組的任務(wù)是深入研究美軍在亞洲的兵力部署、技術(shù)、情報、盟友、伙伴等是否足以應(yīng)對中國軍事力量的部署和能力；研究如何協(xié)調(diào)美國經(jīng)濟、政治、外交和軍事等部門，以形成對抗中國合力。[1]《中情局成立“中國任務(wù)中心”要干什么？》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2021年10月28日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1714816675495294956&wfr=spider&for=pchttps://baijiahao.baidu.com/s?id=1714816675495294956&wfr=spider&for=pc。緊隨其后，美國中央情報局和國務(wù)院[2]美國國務(wù)院在2022年5月后把中國特別工作組的名稱改為“中國之家”（China House），工作人員由原來的不到30人增加到60人左右。布林肯稱：“作為現(xiàn)代化議程的一部分，我決心建立一個中國之家——一個全部門的綜合團隊?！?022年12月26日，“中國事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”即“中國之家”在國務(wù)院正式成立。等部門也紛紛強化對華特別工作任務(wù)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國對外政策的核心關(guān)注點是以蘇聯(lián)為中心的蘇東集團，其國家安全和外交規(guī)劃團隊基本是以研究蘇聯(lián)為主的專家組成，如亨利·基辛格 (Henry Kissinger)、康多莉扎·賴斯（Condoleezza Rice）均以研究蘇聯(lián)起家，之后做了美國外交事務(wù)掌門人國務(wù)卿。拜登政府的國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃團隊是二戰(zhàn)后首次完全擺脫有蘇聯(lián)及俄羅斯研究背景而集中于中國問題研究的團隊。這體現(xiàn)出美國國家安全戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)移，即關(guān)注中國超過關(guān)注俄羅斯。首先，規(guī)劃團隊的負責(zé)人美國國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文（Jake Sullivan），1976年出生，擁有耶魯大學(xué)法學(xué)博士學(xué)位。奧巴馬政府時期，他曾任副總統(tǒng)拜登的國家安全顧問、國務(wù)卿希拉里·克林頓（Hillary Clinton）的幕僚長，掌管國務(wù)院政策規(guī)劃。沙利文具有典型的建制派意識，特朗普執(zhí)政時期還創(chuàng)立過反對特朗普外交政策的“國家安全行動組織”（NSA）。該智庫囊括了民主黨建制派外交和國家安全圈幾乎所有重要成員。其次，從拜登政府國家安全團隊其他成員的履歷看，他們均有良好而系統(tǒng)的教育背景，多數(shù)長期從事中國問題研究并能講流利的漢語，多人有在華學(xué)習(xí)和生活的經(jīng)歷，是美國政壇新生代“中國通”，[1]關(guān)于新生代“中國通”對美國國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃的影響，參閱謝卉：《美國新生代“中國通”對華認知及其影響” 》，載《國際研究參考》2021年第4期，https://www.ciis.org.cn/yjcg/xslw/202105/t20210521_7952.html。如美國國家安全委員會（以下簡稱“國安會”）中國事務(wù)高級主任勞拉·羅森伯格（Laura Rosenberger）、國安會中國事務(wù)高級主任杜如松（Rush Doshi）、國安會中國事務(wù)主任朱利安·格維茨（Julian Gewirtz）、美國國務(wù)院中國政策規(guī)劃高級顧問米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）、美國國防部負責(zé)印太事務(wù)的助理國防部長埃利·拉特納（Ely Ratner）、美國常駐聯(lián)合國副代表蒲杰夫（Jeffrey Prescott）以及美國貿(mào)易談判代表戴琦（Katherine Chi Tai）等。

以拉特納為例，他是拜登任國會議員時的幕僚；2015—2017年，任副總統(tǒng)拜登的國家安全顧問；2021年7月，被拜登任命為負責(zé)印太事務(wù)的助理國防部長，目前仍是國防部“中國工作小組”負責(zé)人。拉特納認為，“中國是美國最大的貿(mào)易伙伴之一，也是最大的地緣政治對手，是美國當(dāng)下和未來最主要的競爭者”，“隨著中國實力和影響力越來越大，美國要著手制定更全面的對華戰(zhàn)略，與之進行全面的戰(zhàn)略競爭”。[2]Richard Fontaine and Ely Ratner，“The U.S.-China confrontation is not another Cold War. It’s something new,” https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/07/02/us-china-confrontation-is-not-another-cold-war-its-something-new/.這些新生代“中國通”堅持在國際上加強與盟國合作，借盟友之力對華開展戰(zhàn)略競爭；主張在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上與中國“脫鉤”，以擺脫對華貿(mào)易的嚴(yán)重依賴；鼓動在高科技領(lǐng)域筑起“高墻小院”，對華實行技術(shù)封鎖。

從2022年11月參加巴厘島中美元首會晤的美國代表團成員看，[1]參加此次中美元首會晤的美方代表主要來自國家安全委員會，除了沙利文和坎貝爾之外，還有羅森伯格、杜如松、席恩。正是這些學(xué)者型官員為拜登政府的國家安全戰(zhàn)略，即在亞太地區(qū)進行大國戰(zhàn)略競爭提供了藍本，其最大特點是學(xué)術(shù)氣過重。他們自以為深諳國際關(guān)系理論和中美兩國國情，但缺乏實踐經(jīng)驗，使拜登政府的國家安全戰(zhàn)略多有不切合實際之處。

（三）2022版國家安全戰(zhàn)略的主觀意識明確

拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》報告既融合了總統(tǒng)本人和其規(guī)劃團隊的主觀愿望，同時也是對客觀現(xiàn)實的一種映射。拜登本人長期從政，熟稔外交和美國社會的現(xiàn)實。2011年，時任美國副總統(tǒng)拜登曾在《紐約時報》上刊文指出，“中國的崛起不是美國的終結(jié)”。[2]《拜登9年前的文章：中國的崛起并不是美國的覆滅》，網(wǎng)易網(wǎng)，2020年11月8日，https://www.163.com/dy/article/FRN09DGV0519KHAT.html。而10年后，拜登政府則強調(diào)要對華展開全面戰(zhàn)略競爭，反映出美國社會對自身和對華認知的變化，作為政客的拜登也不得不應(yīng)合美國國內(nèi)的政治需要，轉(zhuǎn)向與大國的戰(zhàn)略競爭。

入閣的新生代“中國通”在很大程度上表現(xiàn)出了鮮明的消極性和對抗性。一是他們的對華認識和整個美國社會的對華認知走向趨同，即認為中國的快速發(fā)展全方位地影響到了美國的霸權(quán)地位，中國已成為美國的主要競爭者。美國國內(nèi)對華的負面認知愈加堅定了新生代“中國通”采取消極和對抗性的對華態(tài)度，體現(xiàn)在報告中就是過度渲染中國所謂的“挑戰(zhàn)”以及強調(diào)強化對華戰(zhàn)略競爭的必要。二是美國確實有一批希望重拾冷戰(zhàn)對抗的集團和人士。2021年1月，美國智庫大西洋理事會（Atlantic Council）以“匿名作者”的形式發(fā)表報告《更長的電報：確立美國新的對華戰(zhàn)略》，提出“要威懾和防止中國越過美國的紅線”，認為如今的美國應(yīng)仿效當(dāng)年喬治·凱南（George F. Kennan）的主張，像杜魯門政府那樣，不但要在言論上，而且要在行動上應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)。[1]The Atlantic Council, “The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy,” https://www.jstor.org/stable/resrep30712.7.參與拜登政府的新生代“中國通”顯然有重走凱南路線的沖動，不遺余力地倡導(dǎo)中美對抗就成為他們的必然選擇。三是這批“中國通”自詡熟悉新興技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，因此在確保美國全球霸權(quán)地位問題上，更愿意采用新技術(shù)手段，如封鎖半導(dǎo)體芯片技術(shù)，利用新媒體平臺把美國的所謂價值觀和民主觀傳播到世界各地，為其大國戰(zhàn)略競爭營造氛圍和拉幫結(jié)派提供服務(wù)。

二、拜登政府國家安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

拜登政府的《國家安全戰(zhàn)略》報告在架構(gòu)形式上與以往并無二致，有對美國面臨內(nèi)外形勢的研判，有要重點投入的領(lǐng)域，也有實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的路徑安排。區(qū)別在于，報告反復(fù)強調(diào)所謂“民主”與“威權(quán)”的競爭，并把東西方關(guān)系割裂開來，把維護美國世界領(lǐng)導(dǎo)地位的目標(biāo)掩藏在冠冕堂皇的“民主價值觀”下，將包括中國在內(nèi)的大國描繪成“威脅”和“挑戰(zhàn)”，除美國要全力展開與大國的戰(zhàn)略競爭外，還要拉上盟國和伙伴國共同維護西半球的價值觀，從而調(diào)動國際力量來滿足美國的戰(zhàn)略需要。該報告在未來10年美國所面臨的威脅、與大國進行戰(zhàn)略競爭、加強在印太地區(qū)的存在以及加強與同盟國關(guān)系等方面都做出了詳盡的描述。

（一）未來10年美國所面臨的挑戰(zhàn)

美國總統(tǒng)拜登認為，“世界正處于轉(zhuǎn)折點，全球性動力源已發(fā)生轉(zhuǎn)移”，“從疫情到氣候變化危機，再到核擴散和第四次工業(yè)革命，處在這樣一個全球性挑戰(zhàn)不斷攀升的時期，只有一件事是確定的——要促進美國利益和維護普世價值觀。美國只有與最緊密的盟國、伙伴推進共同事業(yè)和不斷更新國力持久所依賴的資源才能獲得成功。”[1]The White House, Interim National Security Strategic Guidance,March 2021,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.其用“轉(zhuǎn)折點”[2]這應(yīng)該是拜登上臺后第一次在官方文件中使用“轉(zhuǎn)折點”（Inflection Point）一詞，表現(xiàn)出其對國際形勢以及美國未來安全戰(zhàn)略走向的初步判斷，即美國準(zhǔn)備全面推進新國家安全戰(zhàn)略調(diào)整，把目標(biāo)瞄向大國。一詞強調(diào)國際社會正進入新一輪力量平衡調(diào)整，動蕩和不穩(wěn)定將成為主題。面對自身實力下降，美國必須要全面加以應(yīng)對。拜登總統(tǒng)稱，“如何應(yīng)對美國正面臨的巨大挑戰(zhàn)和前所未有的機遇將決定世界的發(fā)展方向，并影響未來幾代美國人民的安全和繁榮?！盵3]The White House, National Security Strategy, October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文強調(diào)，美國正進入決定性的10年，其間存在兩大挑戰(zhàn)：一是大國競爭將塑造未來世界；二是競爭背景下，美國要應(yīng)對包括氣候變化、食品安全、傳染疾病、恐怖主義、能源轉(zhuǎn)型和通脹等一系列全球性挑戰(zhàn)。[4]“On-the-Record Press Call by National Security Advisor Jake Sullivan Previewing the Biden-Harris Administration’s National Security Strategy,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/10/12/on-the-record-press-call-by-national-securityadvisor-jake-sullivan-previewing-the-biden-harris-administrations-national-securitystrategy/.這些挑戰(zhàn)與大國競爭交織在一起，決定美國要兩線應(yīng)對。

（二）與大國展開戰(zhàn)略競爭是美國關(guān)注的重點

拜登政府強調(diào)美國是印太國家，將自身利益和繁榮寄托于印太地區(qū)，因此“決心強化長期堅持的對印太地區(qū)的立場和義務(wù)……只有堅定地把美國鎖定在印太地區(qū)并與我們最密切的盟國和伙伴強化地區(qū)本身，美國的利益才能得以延伸?！盵5]The White House,Indo-Pacific Strategy of the United States,February 2022 ,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.拜登政府認為，“中國是美國頭號競爭對手”，“正迅速變得越來越堅定和自信。從潛在意義上講，它是唯一能把經(jīng)濟、外交、軍事、技術(shù)能力結(jié)合到一起，從而對穩(wěn)定和開放的國際體系構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)的國家”，“未來10年，集體努力將決定中國是否能成功地改變利好于印太地區(qū)和美國的規(guī)則和準(zhǔn)則?！盵1]The White House,Indo-Pacific Strategy of the United States,February2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.，p8.基于以上判斷，美國把中國當(dāng)作其國際領(lǐng)導(dǎo)地位最主要的競爭者，全力加以防范。

在安全領(lǐng)域，《國家安全戰(zhàn)略》報告首次提出“一體化威懾”概念，“將無縫隙把所有能力結(jié)合起來，讓對手相信他們在各個戰(zhàn)場、各領(lǐng)域和潛在沖突全頻譜上的行動所付出的代價要比所獲取的好處沉重許多”，“將大膽前行以強化和現(xiàn)代化美國的超群軍力，向美國提供威懾基礎(chǔ)，公開展示美國在贏得沖突勝利的能力。”[2]國防部長勞埃德·奧斯汀關(guān)于發(fā)布國家安全戰(zhàn)略的聲明，參見“Statement From Secretary of Defense Lloyd J. Austin III on Release of National Security Strategy, ” https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/ 3187178/statement-from-secretary-of-defenselloyd-j-austin-iii-on-release-of-national-s/.針對中國人民解放軍的現(xiàn)代化進程，美國國防部長稱，除擴充常規(guī)力量外，解放軍還在快速整合太空、反太空、網(wǎng)絡(luò)、電子和信息化作戰(zhàn)能力，支持其實現(xiàn)聯(lián)合作戰(zhàn)的全方位進程；解放軍對標(biāo)美軍的力量投送能力，在全球范圍內(nèi)建立更加有效的海外部署設(shè)施，保證其能在更遠距離上投送軍事力量；此外，中國正提升其核能力，因此美國及盟國、伙伴國將面對兩個核大國的挑戰(zhàn)。[3]“Statement From Secretary of Defense Lloyd J. Austin III on Release of National Security Strategy, ” p. 4，https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/ 3187178/statementfrom-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-on-release-of-national-s/.這就要求美國重新重視戰(zhàn)略能力，以確保美國對華威懾和其他目標(biāo)達成。[4]U.S. Department of Defense,“2022 Nuclear Posture Review,”p.5,https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSESTRATEGY-NPR-MDR.PDF.在戰(zhàn)略和常規(guī)力量上，美軍把解放軍看作其主要對手，這必然會引發(fā)美軍作戰(zhàn)理論、兵力部署、編制體制、武器裝備、演習(xí)訓(xùn)練等全面的變化。

（三）美國應(yīng)對挑戰(zhàn)的選擇

美國將繼續(xù)利用現(xiàn)有盟友和伙伴網(wǎng)絡(luò)，建立最強大最廣泛的國家聯(lián)盟?！霸谛拚髁x者和集團國家正試圖削弱國際和平與穩(wěn)定以及我們面對前所未有的共同挑戰(zhàn)，如威脅我們生命和生存的氣候危機和疫情之際，我們將一起促進和保衛(wèi)這一前景?！盵1]Antony J. Blinken,“Release of the President’s National Security Strategy,”O(jiān)ctober, 12,2022, https://www.state.gov/release-of-the-presidents-national-security-strategy/.美國在印太地區(qū)追求的五大目標(biāo)包括：“促進自由開放的印太地區(qū)；建設(shè)區(qū)域內(nèi)和超越區(qū)域的聯(lián)系；推動地區(qū)繁榮；強化印太地區(qū)安全；建立區(qū)域內(nèi)跨國威脅的抵御能力。”[2]Ibid.從國家安全戰(zhàn)略上看，印太地區(qū)是美重點關(guān)注的區(qū)域，美國必將在這一地區(qū)投入更多資源。

拜登政府的行動計劃包括：（1）向印太地區(qū)調(diào)動資源，在東南亞和南太平洋國家增設(shè)使領(lǐng)館，向東南亞、南亞和南太平洋地區(qū)派遣海岸警衛(wèi)隊，并加強與地區(qū)國家人文交流等；（2）領(lǐng)導(dǎo)印太地區(qū)經(jīng)濟框架建設(shè)，促進高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和掌控數(shù)字經(jīng)濟，確保供應(yīng)鏈的韌性和安全性，打造可共享的印太機遇；（3）強化威懾能力，懾止對美國、盟國和伙伴的軍事行動，通過穿越臺灣海峽和強有力的軍事部署來促進地區(qū)安全，美軍將與包括澳大利亞在內(nèi)的盟軍協(xié)作，以奪取全域優(yōu)勢；（4）強化與東盟合作，召開美國-東盟峰會，并向東盟提供1.5億美元，用于加強東南亞清潔能源建設(shè)、海上安全、抗擊新冠疫情等；（5）支持印度崛起并成為地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者，讓印度在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用；（6）充分發(fā)揮四國安全機制作用。

（四）相配套的經(jīng)濟支持

2022年5月，拜登政府提出“印太經(jīng)濟框架”。美國國家安全事務(wù)助理沙利文稱，該框架代表了印太地區(qū)完整區(qū)域多樣化，成員從東北亞到東南亞、南亞、大洋洲和太平洋島國，“我們團結(jié)到一起來，兌現(xiàn)自由、開放和繁榮印太區(qū)域的承諾”，“21世紀(jì)經(jīng)濟的未來很大程度上是印太地區(qū)書寫的，‘印太經(jīng)濟框架’有助于所有國家經(jīng)濟可持續(xù)地發(fā)展?！盵1]The White House, “Statement by National Security Advisor Jake Sullivan on Fiji Joining the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” May 26, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/26/statement-by-national-security-advisorjake-sullivan-on-fiji-joining-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.但事實上，該框架帶有濃厚的政治色彩，作為區(qū)域經(jīng)濟合作機制，它忽略了世界第二大經(jīng)濟體中國的存在，因此其絕不是美國所標(biāo)榜的“自由、開放、包容”的印太經(jīng)濟合作機制。

“印太經(jīng)濟框架”有四大支柱：一是“互聯(lián)互通的經(jīng)濟”（Connected Economy，即貿(mào)易），強調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字經(jīng)濟，包括跨境和當(dāng)?shù)財?shù)據(jù)流動，確保小微企業(yè)能夠從電子商務(wù)中獲利；二是“有韌性的經(jīng)濟”（Resilient Economy，即供應(yīng)鏈），強調(diào)讓供應(yīng)鏈給經(jīng)濟提供更有韌性的支持，建立早期預(yù)警機制、確保關(guān)鍵礦產(chǎn)的獲取和供應(yīng)、強化關(guān)鍵領(lǐng)域中的溯源能力；三是“清潔的經(jīng)濟”（Clean Economy，即清潔能源），主要是就應(yīng)對氣候變化而采取的行動，如在可再生能源、低碳、能效標(biāo)準(zhǔn)等方面加強合作，加速清潔能源技術(shù)的開發(fā)和部署，加快綠色、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；四是“公平的經(jīng)濟”（Fair Economy，即反腐?。瑢で蠹訌姸愂?、反洗錢和反賄賂制度建設(shè)，以促進公平競爭。[2]The White House, “FACT SHEET: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework,”May 23, 2022,for Prosperityhttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-theindo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.“印太經(jīng)濟框架”是特朗普政府2017年退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）之后，美國提出的第一個針對亞太地區(qū)的多邊經(jīng)濟合作計劃，主要目的是完善拜登政府之前提出的“印太戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略自確立以來一直飽受只重視安全內(nèi)涵的詬病，美國試圖以“印太經(jīng)濟框架”補齊它安全和經(jīng)濟“兩條瘸腿”。

但拜登政府的“印太經(jīng)濟框架”能否跳出虎頭蛇尾的窠臼，還有待觀察。究其原因有三：一是地區(qū)國家擔(dān)心該框架政治意涵過于明顯，會對區(qū)域經(jīng)濟合作帶來沖擊，造成亞太地區(qū)經(jīng)濟合作分裂；二是盡管該框架強調(diào)包容性和開放性，但其在數(shù)字經(jīng)濟、清潔能源、碳減排、勞工權(quán)益保護等方面標(biāo)準(zhǔn)極高，各成員國經(jīng)濟發(fā)展水平各異，很難與美國達成有效合作；三是美國國內(nèi)政治和經(jīng)濟政策會直接影響“印太經(jīng)濟框架”的落地。不同利益集團對亞太區(qū)域經(jīng)濟合作有不同選擇，拜登政府面對一個極度撕裂和債臺高筑的美國社會，無論是向框架注入資金，還是帶頭減排，都不可能輕易得到國內(nèi)的有力支持。而一系列國內(nèi)法的通過，如《通脹削減法》[1]《通脹削減法》于2022年8月正式成為美國立法，并即將于2023年1月1日生效，這并引發(fā)國際社會，特別是美國的盟國對美國在政府補貼、關(guān)稅以及企業(yè)政策方面所采取措施的不滿。的落地更讓人清楚地看到拜登政府口口聲聲的合作，其實質(zhì)還是“美國優(yōu)先”的考慮，不可能給其他國家?guī)砀纠妗?/p>

三、推進美國國家安全戰(zhàn)略的路徑

上臺之前，拜登政府就展開對國家安全戰(zhàn)略的規(guī)劃，繼續(xù)特朗普政府大國戰(zhàn)略競爭的邏輯，全面細化推進美國國家安全戰(zhàn)略的路徑，其主要手段則是在歐洲和亞太地區(qū)讓美國順利地推進全球戰(zhàn)略的調(diào)整，以保護美國的地緣政治利益和商業(yè)利益。

（一）為集中力量展開大國戰(zhàn)略競爭，在部分地區(qū)進行收縮

拜登就任總統(tǒng)后提出，不會再讓美國兵在世界各地打仗[2]《拜登警告在烏美國人“馬上離開”，稱派兵救援即“世界大戰(zhàn)”》，觀察者網(wǎng)，2022年2月11日，https://www.guancha.cn/internation/2022_02_11_625767.shtml；《美國官員重申：拜登不打算派美軍去烏克蘭打仗》，美國《新聞周刊》網(wǎng)站, 2022年2月22日，http://www.ckxx.net/guoji/p/291905.html。，不會發(fā)動新冷戰(zhàn)[3]《拜登宣稱美國不尋求新冷戰(zhàn)》，新浪網(wǎng)，2021年9月21日，http://k.sina.com.cn/article_1893801487_m70e11e0f033018vzp.html；《當(dāng)著全世界的面，拜登對華作出三點承諾，包括不尋求與中國新冷戰(zhàn)》，鼎清視界，2022年9月22日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1744665905022433782&wfr=spider&for=pc。，試圖減少美軍在部分區(qū)域的兵力部署和對地區(qū)事務(wù)的干預(yù)。以阿富汗為例，2021年9月，美國撤回駐阿富汗美軍，一場20年沒打贏的戰(zhàn)爭就此宣告結(jié)束。拜登總統(tǒng)坦承，“撤軍是為騰出手來集中精力對付中國”。[1]《拜登最新辯詞：阿富汗撤軍是為了中國》，長安街知事，2021年9月1日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1709670209985271203&wfr=spider&for=pc。

美國從阿富汗撤軍并非易事。2011年，奧巴馬總統(tǒng)宣布結(jié)束為期10年的反恐戰(zhàn)爭，提出從阿富汗和伊拉克等國撤軍，但直到其任期結(jié)束，撤軍目標(biāo)也未達成。特朗普上臺后，甚至因極端勢力不斷滋擾，一度向阿富汗增兵。之后，雖一再強調(diào)要完成撤軍，但最終仍功虧一簣。撤軍不只關(guān)系到美軍的面子，更多是涉及相關(guān)利益集團，因為阿富汗已成為美國軍工復(fù)合體洗錢的“賭場”。2021年9月，美國政治風(fēng)險咨詢公司歐亞集團（Eurasia Group）執(zhí)行總裁伊恩·布雷默（Ian Bremmer）發(fā)布了一張名為《2001—2021年美國在阿富汗的開銷》[2]《天差地別！美國在阿富汗20年開銷公開：軍事投入是援助的590倍》，新浪網(wǎng)，http://k.sina.com.cn/article_5347795977_m13ec0e40903300u6g4.html。的圖表，披露20年來美國在阿富汗軍事開銷高達2.3萬億美元，而直接用于援助當(dāng)?shù)卣馁M用卻僅有39億美元。因此，對奧巴馬總統(tǒng)和特朗普總統(tǒng)來說，貿(mào)然撤軍不但影響阿富汗政局穩(wěn)定，更妨礙利益集團獲利。這些利益集團既是金主，也是票倉，若想連任，無論奧巴馬還是特朗普，都不能不考慮這些利益集團的訴求。由此可見，拜登政府從阿富汗匆忙撤軍，雖招致各方批評，但其要實現(xiàn)地區(qū)收縮、集中力量在亞太地區(qū)進行大國戰(zhàn)略競爭的決心可見一斑。

（二）在歐洲挑起地區(qū)危機，既控制歐洲，又牽制俄羅斯

在歐洲方向，拜登政府主要是修復(fù)跨大西洋關(guān)系，將歐洲重新拉回其控制之下。美國總統(tǒng)拜登一改前任“單邊主義”和“保護主義”政策，聲稱“美國回來了，跨大西洋聯(lián)盟回來了”。[3]《拜登在慕尼黑安全會議發(fā)表講話稱“美國回來了”》，美聯(lián)社，2021年2月19日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692179066841904877&wfr=spider&for=pc。2021年6月，拜登對歐洲進行訪問期間，與時任英國首相鮑里斯·約翰遜（Boris Johnson）簽署《新大西洋憲章》，后又借北約峰會和七國集團峰會等場合，大談跨大西洋合作的重要意義。美國國防部長勞埃德·奧斯汀（Lloyd Austin）上任伊始就致電北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg），以示重視。國務(wù)卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）等美高官頻繁到訪歐洲，把應(yīng)對俄羅斯挑戰(zhàn)作為訪問的主要議題。北約頻繁在波羅的海、東歐和黑海地區(qū)舉行軍事演習(xí)，美國通過制造“俄羅斯威脅論”把歐洲牢牢拴在自己的戰(zhàn)車上。

在對俄立場上，拜登政府上臺后曾希望與俄羅斯改善關(guān)系。2021年6月16日，拜登實現(xiàn)執(zhí)政后與俄羅斯總統(tǒng)普京的首次會晤，雙方就戰(zhàn)略穩(wěn)定發(fā)表聲明，提出要建立“穩(wěn)定且可預(yù)測的美俄關(guān)系”。此前，特朗普受“通俄門”調(diào)查影響，上任一年半后才舉行美俄首腦峰會。拜登就任總統(tǒng)不到半年便實現(xiàn)了與普京會晤，可見其希望改善美俄關(guān)系的基本考量是穩(wěn)定美俄關(guān)系，騰出手來與中國進行戰(zhàn)略競爭。在與普京會晤及其后舉行的記者會上，拜登蓄意挑撥中俄關(guān)系，稱“俄羅斯正受到中國的擠壓”。[1]《拜登露骨挑撥中俄關(guān)系，俄議員：“中國問題”已成美國統(tǒng)治精英的一種魔怔》，環(huán)球網(wǎng)，2021年6月18日，https://www.163.com/dy/article/GCOLS49B0514R9OJ.html。美俄元首會晤主要成果是雙方就穩(wěn)定兩國關(guān)系達成共識。

但拜登政府對歐、對俄政策是對立矛盾的：一方面，美國試圖在烏克蘭和白俄羅斯等國家制造事端，推高緊張氛圍后乘虛而入；另一方面，又希望穩(wěn)定美俄關(guān)系。但隨后的俄烏沖突超出拜登政府的預(yù)期，打亂了美國控制歐洲、穩(wěn)定美俄關(guān)系的節(jié)奏。拜登政府不得不糾集歐美國家對烏克蘭進行軍事援助，對俄羅斯進行經(jīng)濟制裁。美國也因此得到意外的“收獲”。一是實現(xiàn)了北約再次擴容，吸納芬蘭和瑞典兩國加入北約。二是實現(xiàn)重新向歐洲部署軍事力量，目前駐歐美軍已超過10萬之眾，[2]《俄媒：美軍公布在歐洲駐軍人數(shù)將在東歐保留10萬駐軍》，新華社客戶端，2022年5月23日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733581895308279307&wfr=spide r&for=pc。重點是向中歐和東歐國家部署。三是借俄烏沖突，美國得以把控歐洲經(jīng)濟命脈。通過不斷加息，使大量美元從歐洲回流美國市場；通過鼓動歐洲國家制裁俄羅斯，美國奪取了一度由俄羅斯占主導(dǎo)地位的歐洲能源市場，使歐洲在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域更加依賴美國；為維護自身安全，多數(shù)歐洲國家紛紛增加軍費開支，大舉采購美制武器裝備。

（三）志在亞太，拜登政府回調(diào)戰(zhàn)略方向

2021年2月4日，拜登總統(tǒng)發(fā)表執(zhí)政后首次演講，指出中國是美國“最嚴(yán)峻的對手”，美國只有在符合本國利益的前提下才會與中國合作。[1]《首次外交政策講話！拜登聲稱中國是“最嚴(yán)峻競爭對手”》，光明網(wǎng)，2021年2月5日，https://m.gmw.cn/baijia/2021-02/05/1302094160.html。國務(wù)卿布林肯在其首次外交政策演講時強調(diào)，中美關(guān)系將是常態(tài)化戰(zhàn)略競爭關(guān)系，如有必要，美國會把中國視為“敵手”。[2]《布林肯的對華政策演講，這三點值得高度警惕！》，北京日報客戶端，2021年5月27日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733936735497261698&wfr=spider&for=pc。烏克蘭危機爆發(fā)前，拜登政府一直在穩(wěn)步推進對華戰(zhàn)略競爭政策。2022年2月俄烏危機爆發(fā)后，美對華戰(zhàn)略競爭路線被迫中斷，不得不向歐洲投入更多資源。5月，拜登總統(tǒng)穩(wěn)定歐洲局勢后，旋即在亞太地區(qū)投棋布子，開啟對韓國和日本的訪問。其此行關(guān)注供應(yīng)鏈、升級與韓國合作關(guān)系、宣布啟動“印太經(jīng)濟框架”、參加美日澳印“四方安全對話”（QUAD）峰會，從安全和經(jīng)貿(mào)兩個層面加強對東北亞盟國的威逼利誘。

在亞太地區(qū)，美國試圖如法炮制歐洲模式，制造熱點，推高地區(qū)緊張局勢，趁勢達到強化對地區(qū)控制的目的。美國在亞太地區(qū)著力點有二：朝鮮半島和中國臺灣。拜登總統(tǒng)訪問東北亞，首選韓國，其寓意耐人尋味。之后，美國副總統(tǒng)卡瑪拉·哈理斯（Kamala Harris）訪問日韓之際，專門到韓朝非軍事區(qū)視察。2018年，美國和朝鮮曾達成共識，美韓承諾縮小在非軍事區(qū)的演習(xí)規(guī)模，降低演習(xí)頻率，因此東北亞地區(qū)出現(xiàn)了相對穩(wěn)定的局勢。2022年5月后，美國與韓國、日本等國聯(lián)合軍事演習(xí)規(guī)模大、頻率高、針對性強，如在10月舉行的“警戒風(fēng)暴”演習(xí)中，美韓出動飛機240余架，以韓國烏山等基地為依托，反復(fù)演練奪取制空權(quán)和對地攻擊。作為回應(yīng)，朝鮮進行多輪導(dǎo)彈發(fā)射，派出戰(zhàn)機與韓國軍機對峙。東北亞局勢又被推入緊張期。

美國制造東北亞緊張局勢的意圖明顯：一方面，以地區(qū)緊張為由，加強對韓國和日本等國的控制，把盟國充分納入美國西太平洋兵力部署體系中，為其戰(zhàn)略競爭提供保證；另一方面，美國借此調(diào)整其在該地區(qū)的兵力部署。此前，2020年4月，美國已推出“太平洋威懾倡議”（Pacific Deterrence Initiative），核心是在阿拉斯加、韓國、日本、中國臺灣、菲律賓一線部署攻防兼?zhèn)涞膶?dǎo)彈體系，以威懾中國。

（四）中國臺灣正成為美國與中國戰(zhàn)略競爭的“杠桿”

美國對臺灣的干涉是全方位的，且正向深層次發(fā)展。一是拜登政府延續(xù)歷任政府售臺武器政策，不斷向臺灣出售先進武器裝備。數(shù)量上，截至2022年12月，本屆政府已7次向臺灣出售武器，總金額高達27.28億美元。[1]《美再對臺軍售兩項總額4.28億美元》，鳳凰網(wǎng)，2022年12月7日，https://news.ifeng.com/c/8LY2TkekC8p。質(zhì)量上，美國近年來不斷售臺美軍現(xiàn)役武器系統(tǒng)，武器質(zhì)量發(fā)生根本性變化。美國售臺武器絕不單純是為提升臺軍的作戰(zhàn)能力，而是讓臺軍擁有防空、反艦、反潛及對大陸實施縱深打擊的能力。臺灣島崇山峻嶺、水網(wǎng)稻田密布，并不適用M1A2主戰(zhàn)坦克和M109A6重型火炮等重型裝備展開使用，美國實際上是把臺灣當(dāng)成美軍的前置武器倉儲地，一旦爆發(fā)地區(qū)沖突，美軍就可直接調(diào)用這些武器裝備，確保臺灣成為美國在西太平洋地區(qū)圍堵中國的“橋頭堡”。

二是美國會參眾兩院不斷提出涉臺議案、干涉中國內(nèi)政。當(dāng)前，美國會涉臺議案呈議題泛化、挑釁性強和黨派特色明顯等特點。以第117屆[2]美國第117屆國會的時間是從2021年1月3日到2023年1月3日。國會為例。2021年1月—2022年9月，第117屆國會共提出涉臺議案53項，創(chuàng)歷屆國會之最，其中42項議案由共和黨議員提出。從議題看，共和黨議員的議案多極具挑釁性，如強化美臺關(guān)系、武裝臺灣、威懾大陸、駐臺機構(gòu)更名等；民主黨議員議案則相對柔性，如設(shè)立美臺獎學(xué)金、公共衛(wèi)生保護、臺灣參與泛美銀行等。

此外，《與臺灣關(guān)系法》、《與臺灣交往法》和《國防授權(quán)法》等正被美泛化使用?！杜c臺灣關(guān)系法》稱，“美國做出同中國建立外交關(guān)系的決定是以臺灣的前途將以和平方式這種期望為基礎(chǔ)；凡是企圖以和平以外的方式來解決臺灣問題的努力，都將會威脅西太平洋地區(qū)的和平與安全?！币虼?，向臺提供“防御性武器”，使之“保持抵御會危及臺灣人民的安全或社會、經(jīng)濟制度的任何訴諸武力的行為或其他強制形式的能力?！?979年以來，美國政府一直以此法為借口向臺出售武器，已不再囿于“防御性”武器系統(tǒng)。

《與臺灣交往法》認為，《與臺灣關(guān)系法》實施以來，美對美臺高層互訪自我限制，互動并不充分；美將允許所有政府高官及其他行政官員訪臺并會見臺同級別官員；允許臺官員進入美國，允許其會見國務(wù)院、國防部及內(nèi)閣對等官員，以顯示對此類官員的尊重；鼓勵臺北經(jīng)濟文化代表處和臺灣在美設(shè)立的機構(gòu)開展活動。2018年該法案生效后，美官員和政客更加肆無忌憚地竄訪臺灣，級別、頻率和規(guī)模超過以往。2022年8月，眾院議長南希·佩洛西（Nancy Pelosi）竄訪臺灣更是引起兩岸關(guān)系和中美關(guān)系劇烈震蕩。可以預(yù)見，隨著2022年美國中期選舉的結(jié)束，占據(jù)眾議院多數(shù)席位的共和黨議員會變本加厲地在臺灣問題上做文章，進一步強化立法力度，一方面會極大地干擾中美兩國關(guān)系的健康穩(wěn)定發(fā)展；另一方面會牽制拜登政府對中美分歧的管控。

四、對拜登政府國家安全戰(zhàn)略的評估

拜登政府的國家安全戰(zhàn)略延續(xù)前任的諸多要素，即為維護美國霸權(quán)地位，從地區(qū)事務(wù)、國際事務(wù)，直至大國關(guān)系都采取競爭范式。從思維模式、目標(biāo)與能力以及對國際關(guān)系破壞等角度考察，拜登政府的國家安全戰(zhàn)略存在著嚴(yán)重扭曲與不足。

（一）回歸舊有思維模式，與時代發(fā)展格格不入

大國競爭之所以成為拜登政府國家安全戰(zhàn)略的主基調(diào)，究其原因，一是歷史慣性思維使然。自美西戰(zhàn)爭以來，美國一直采取對外擴張政策，在每個時期都會尋找不同的對手，以此牽引國家安全戰(zhàn)略的制定，如二戰(zhàn)期間的德國和日本、冷戰(zhàn)時期的蘇聯(lián)、冷戰(zhàn)結(jié)束后的恐怖主義。如今，反恐戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束，美國需要尋找新的對手，把中國和俄羅斯等大國當(dāng)成戰(zhàn)略競爭者就成為必然。

二是現(xiàn)實環(huán)境的變化。新興國家快速崛起和國際力量“再平衡”的進程加速，給美國帶來失去全球霸權(quán)地位的焦慮，造成美國國家安全戰(zhàn)略的扭曲。在美國國內(nèi)，由于人口比例變化，歐洲裔白人擔(dān)憂未來的美國不再由他們主導(dǎo)，旁落少數(shù)族裔之手。這種憂慮和撕裂促使美國社會趨向保守和自我封閉。因此，美國政府在國際上尋找競爭對手，動用所有資源與大國展開戰(zhàn)略競爭，借以轉(zhuǎn)移國內(nèi)壓力，以維護美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位之名動員選民支持。

歷史的慣性思維和現(xiàn)實的霸權(quán)意識讓拜登政府的國家安全戰(zhàn)略與時代脫節(jié)，甚至表現(xiàn)為逆歷史潮流而動。當(dāng)下，國際政治多極化使大國或者幾個國家主宰世界的時代一去不復(fù)返。烏克蘭危機爆發(fā)以來，不僅歐洲部分國家與美國若即若離，美國傳統(tǒng)的中東盟國也向美國說“不”。經(jīng)濟全球化讓世界產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈緊密相連。社會信息化改變著人類的生活和生產(chǎn)方式，技術(shù)的進步、應(yīng)用與傳播不以人或國家的意志為轉(zhuǎn)移。美國修建“小院高墻”，在一定領(lǐng)域、一定時期會制約一些國家的技術(shù)發(fā)展，但從根本上看，搞技術(shù)壟斷終將是徒勞無功的。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)與實力脫節(jié)，拜登政府國家安全戰(zhàn)略難以落地

一種戰(zhàn)略能得以實施，必須具備三個要素：目標(biāo)、實力和決心。從這三個要素考察拜登政府的國家安全戰(zhàn)略，可看出其各要素間的脫節(jié)。

一是目標(biāo)脫節(jié)。美國政府和社會政治精英之所以提及未來10年對美國來說具有決定性意義，是因為美國擔(dān)心新興國家在未來取代其霸權(quán)地位，所以必須要在當(dāng)下不惜一切代價與包括中國在內(nèi)的國家展開全面戰(zhàn)略競爭。但美國商業(yè)利益集團考慮的仍是眼前如何賺取更多的商業(yè)利潤。拜登政府原本計劃在控制歐洲后穩(wěn)定與俄羅斯的關(guān)系，從而實現(xiàn)從歐洲方向調(diào)兵亞太地區(qū)，但這種調(diào)整并不順利，特別是俄烏沖突爆發(fā)后，拜登政府向亞太地區(qū)調(diào)整力量的計劃將面臨更大困難。

二是能力缺乏。從歷史維度看，任何一個國家同時向一個或兩個以上的大國發(fā)起競爭，需要充足的國力，且多以失敗告終。二戰(zhàn)期間，亞洲的日本和歐洲的德國就是最典型的例子。日本在亞洲先后挑戰(zhàn)中國、英國、美國。德國在歐洲挑戰(zhàn)英國、法國等國，但都最終耗盡國力，至今仍未擺脫戰(zhàn)敗國的影子。美國提出要同時與中國和俄羅斯等國展開戰(zhàn)略競爭，這是不現(xiàn)實的訴求。中國和俄羅斯都是聯(lián)合國安理會常任理事國且均擁有核武器，而現(xiàn)在的美國不論其綜合國力還是國際影響力，都難與二戰(zhàn)結(jié)束時相比。當(dāng)前，美國內(nèi)社會撕裂、族群對立、政治極化、債臺高筑，[1]截至到2022年11月末，美國的國債已達31.308萬億美元，參見美國國債網(wǎng)，https://www.usdebtclock.org.國際上也并不是所有的傳統(tǒng)盟國都愿意站在美國一邊。因此，美國僅靠拉幫結(jié)派和制造地區(qū)事端就想贏得大國競爭的勝利，這是不符合邏輯的選擇。

三是決心的扭曲。在目標(biāo)和能力脫節(jié)的背景下，拜登政府即便有在亞太地區(qū)推行大國戰(zhàn)略競爭的“雄心”，也心有余而力不足，更多表現(xiàn)出來的則是美國政府不斷制造事端，阻礙國際合作。這些伎倆雖可在一時一域得手，但從發(fā)展趨勢看，與大國進行戰(zhàn)略競爭到頭來必定是勞民傷財?shù)馁€博，終究會被歷史洪流所淹沒。

（三）拉幫結(jié)派，全方位撕裂國際社會，對國際關(guān)系帶來負面沖擊

同盟戰(zhàn)略是二戰(zhàn)結(jié)束后美國得以實現(xiàn)全球霸權(quán)的支柱之一。與特朗普政府不斷“退群”不同，拜登政府重視在國際上拉幫結(jié)派，搞小集團，在亞太地區(qū)不斷強化“五四三二”[1]主要指由美國、英國、澳大利亞、加拿大和新西蘭五國組成的“五眼聯(lián)盟”，由美國、日本、印度、澳大利亞組成的“四國安全機制”，由美國、英國、澳大利亞組成的“三邊安全伙伴關(guān)系”，以及美國與地區(qū)盟國組成的雙邊軍事同盟，在西太平洋地區(qū)包括了美國和日本、美國和韓國、美國和澳大利亞、美國和菲律賓等雙邊軍事同盟。魏紅霞：《美國“民主峰會”蓄意挑動世界的分裂》，中國社會科學(xué)網(wǎng)，2021年1月13日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1721827436136102687&wfr=sp ider&for=pc。的同盟體系以支撐其以大國競爭為核心的戰(zhàn)略。這些軍事同盟或安全機制均由美國帶頭打造，美國往往施以民主、安全保障、經(jīng)濟支持等口號，把盟國、伙伴聚集在其麾下。2021年12月，美國召集全球“民主峰會”，雖口頭上聲稱會議主旨是抵御所謂“威權(quán)主義”，但實際上是用“民主”“威權(quán)”將世界一分為二，以美國的意識形態(tài)看待當(dāng)今世界。美國給自己貼上“數(shù)字民主”的標(biāo)簽，而認定中國、俄羅斯等是“數(shù)字威權(quán)”國家。會議期間，美國發(fā)布“出口管制與人權(quán)”倡議，以人權(quán)為幌子，呼吁各國調(diào)整關(guān)鍵技術(shù)出口政策，把人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)用于批準(zhǔn)出口許可上，美國以數(shù)字技術(shù)控制和監(jiān)控世界各國的目的暴露無疑。

拜登政府拉幫結(jié)派的做法滲透在其國家安全戰(zhàn)略的各個方面，在政治、經(jīng)濟、安全、技術(shù)等領(lǐng)域撕裂國際社會的合作。雖然拜登政府強調(diào)共同應(yīng)對氣候變化、恐怖主義、核擴散和疫情等全球性挑戰(zhàn)，但如果沒有各國舍棄各自私利的國際合作，這種訴求只能是空頭支票。如果大國在新冠肺炎疫情初期就加強合作，疫情可能早已得到有效控制。相反，美國懷著私利試圖搞病毒溯源、疫苗聯(lián)盟，造成大國無法開展正常有效的合作，美國也因此遭受疫情重創(chuàng)。

同樣，地區(qū)國家也不會一味地追隨美國。歐洲儼然已成為被美國收割的“菜地”，在經(jīng)過10個多月的烏克蘭危機考驗后，對美國采取的極端利已的地區(qū)政策表現(xiàn)出越來越多的不耐煩。美國賣給歐洲一船液化天然氣可以凈賺1億美元以上，其所為無疑是在“趁火打劫”。[1]“PM Lee Hsien Loong gave the keynote address at the International Institute for Strategic Studies (IISS) Shangri-La Dialogue Opening Dinner on 31 May 2019 at the Shangri-La Hotel, Singapore,”May 31, 2019, https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-IISS-Shangri-La-Dialogue-2019.東南亞地區(qū)是美國“印太戰(zhàn)略”經(jīng)略的重點，拜登政府上臺后不斷派出官員訪問，頻繁與有關(guān)國家進行軍事演習(xí)，在華盛頓召開美國-東盟峰會。拜登總統(tǒng)還出席在柬埔寨和印尼舉行的相關(guān)峰會，而前任總統(tǒng)特朗普多次缺席此類會議。東盟國家并不為其所動。新加坡總理李顯龍指出，“中美關(guān)系將決定國際關(guān)系未來的發(fā)展。世界兩大強國展開權(quán)力、勢力之爭是很自然的,但競爭不該演變成沖突?！盵1]“PM Lee Hsien Loong gave the keynote address at the International Institute for Strategic Studies (IISS) Shangri-La Dialogue Opening Dinner on 31 May 2019 at the Shangri-La Hotel, Singapore,”May 31, 2019, https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-IISS-Shangri-La-Dialogue-2019.面對中美兩國的戰(zhàn)略競爭，東盟采取大國平衡的外交政策，而不是美國所希望的那樣選邊站隊，跟著美國與中國進行戰(zhàn)略競爭。

結(jié) 語

在俄烏沖突、新冠疫情持續(xù)及美國社會極度撕裂的背景下，拜登政府延續(xù)前任大國戰(zhàn)略競爭政策，把目標(biāo)進一步聚焦在中國身上。這種把大國作為自身對抗目標(biāo)的安全戰(zhàn)略顯然力不從心，體現(xiàn)出美國政府嚴(yán)重的戰(zhàn)略焦慮。今后一定時期內(nèi)，美國的國家安全戰(zhàn)略會給中美關(guān)系帶來多方面的影響，美國國會等政治勢力不會放棄對華的敵視態(tài)度，會繼續(xù)利用臺灣、新疆、香港等問題對中國進行牽制和打壓，未來中美關(guān)系仍存在著很大的不確定性。

2022年11月，中美兩國在印尼巴厘島實現(xiàn)了拜登總統(tǒng)執(zhí)政后兩位領(lǐng)導(dǎo)人首次面對面會晤。兩國元首就事關(guān)中美關(guān)系以及世界和平發(fā)展前景的重大問題進行了坦誠、深入、建設(shè)性、戰(zhàn)略性溝通。這次會晤的意義在于，經(jīng)過五年多的“戰(zhàn)略競爭”，兩國就維護雙邊關(guān)系健康穩(wěn)定及促進地區(qū)發(fā)展達成新的共識，無疑向國際社會傳遞出積極信號，也為中美關(guān)系走出谷底提供了一個機遇之窗。兩國元首會后，中美多個領(lǐng)域的溝通與交流正在或有望逐步恢復(fù)。中美關(guān)系的走向直接影響地區(qū)和國際安全與穩(wěn)定，中美兩國求同存異，加強分歧管控，不僅符合兩國利益，也符合國際社會的共同利益。中國愿與美國發(fā)展穩(wěn)定、建設(shè)性的雙邊關(guān)系，但中美關(guān)系的未來，主要取決于美方是否言行一致，如何正確處理好中美間的相關(guān)敏感問題。

總之，從二十國集團(G20) 領(lǐng)導(dǎo)人巴厘島峰會到曼谷亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，中國倡議、中國主張讓世人看到中國的未來、地區(qū)的未來、世界的未來，冷戰(zhàn)思維和零和博弈不符合時代發(fā)展潮流。在大國競爭背景下，中美力量再平衡的進程正在轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略相持階段，需要更多的相互適應(yīng)。隨著中美力量再平衡的推進，兩國會在某個歷史節(jié)點上達成新的力量平衡，從而保證雙邊關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展。