莊德水

加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。黨內(nèi)法規(guī)制定出臺后，要保證制度執(zhí)行到位，重要的是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督，推動形成完善的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定體系和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的倒逼機制。我們黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，加強對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查，重點解決“不執(zhí)行怎么辦”問題。當前，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定達到什么立規(guī)水平、如何提升這些立規(guī)水平等問題值得關(guān)注。

一、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的價值定位

(一)作為一種內(nèi)控機制的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督

在廣義上，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督屬于黨內(nèi)監(jiān)督范疇，是一種具體的黨內(nèi)監(jiān)督類型。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督側(cè)重于制度監(jiān)督，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容，也是保證黨內(nèi)法規(guī)得到有效執(zhí)行的制度基礎(chǔ)。比如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016)規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是“確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行”，黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容是“遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況”等。據(jù)此，黨內(nèi)監(jiān)督包括對黨章黨規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。在狹義上，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督是黨內(nèi)法規(guī)有效運行的重要組成部分。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》規(guī)定，“健全監(jiān)督檢查機制，明確監(jiān)督執(zhí)行的責任部門，完善監(jiān)督檢查方式，加大監(jiān)督檢查力度”[1]，從提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力層面提出黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督要求。在傳統(tǒng)意義上，制度決策、制度執(zhí)行、制度監(jiān)督是相互承接、相對獨立的關(guān)系，對于黨內(nèi)法規(guī)整體運行而言，不能簡單地把黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督截然分開。黨內(nèi)法規(guī)運行過程處在一個復(fù)雜動態(tài)的環(huán)境中，受到諸多因素影響，很容易產(chǎn)生偏差。作為一種積極力量，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程和守規(guī)過程實施有效的自我管理。因此，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督內(nèi)嵌于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系，是黨內(nèi)法規(guī)有效運行的內(nèi)部控制機制。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的特有條款，規(guī)定監(jiān)督的具體對象、范圍、內(nèi)容和方式等，這既對黨內(nèi)法規(guī)如何得到執(zhí)行提出工作要求，也對如何開展黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督指明工作方向。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督既是對黨內(nèi)法規(guī)是否得到執(zhí)行的檢視過程，也是對黨內(nèi)法規(guī)文本進行審視和完善的過程。

(二)作為一項制度規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督

黨中央歷來重視黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的政治作用，一方面，制定具體的監(jiān)督檢查相關(guān)制度，提出具體的監(jiān)督要求；另一方面，在一定時期選取特定的黨內(nèi)法規(guī)開展監(jiān)督檢查實踐。在制度建設(shè)方面，中央辦公廳《關(guān)于進一步加強督促檢查工作的意見》(1999)明確了督促檢查的部門職責、重點工作、工作方式、領(lǐng)導機制等內(nèi)容，提出“決策的制定和實施方案的部署，事情還只是進行了一半，還有更重要的一半就是要確保決策和部署的貫徹落實”，“在決策貫徹落實中，黨委辦公廳(室)要及時掌握動態(tài)，進行跟蹤督查。要把督促檢查，貫穿于決策實施的全過程，滲透到?jīng)Q策實施的方方面面”[2]。中央辦公廳《關(guān)于加強和改進黨委督促檢查工作的意見》(2012)明確了督促檢查的主要職責、工作制度、領(lǐng)導機制等內(nèi)容，提出要“堅持圍繞中心、服務(wù)大局，把推動中央和地方各級黨委重大決策部署貫徹落實作為督促檢查工作的重點。切實抓好黨的重要會議和重要文件精神貫徹執(zhí)行情況的督促檢查，認真做好黨委常委會會議決定事項落實情況的督促檢查，并及時準確向中央和地方各級黨委反饋情況”[3](P425)。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全中央重大決策部署貫徹執(zhí)行情況監(jiān)督機制的意見》(2012)明確了監(jiān)督的及時跟進機制、組織領(lǐng)導機制、科學運作機制、懲戒激勵機制、常態(tài)運作機制等內(nèi)容，要求“及時跟進中央重大決策部署，同步啟動監(jiān)督檢查工作，把監(jiān)督檢查貫穿于中央重大決策部署貫徹實施全過程和各環(huán)節(jié)”[4]。中共中央《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》(2017)進一步明確了指導思想、主要任務(wù)、工作制度、組織領(lǐng)導等內(nèi)容，指出“黨的督促檢查工作的主要任務(wù)是推動黨的理論路線方針政策貫徹執(zhí)行和黨中央決策部署貫徹落實”，“要強化各級黨委的督促檢查工作主體責任，建立健全黨委領(lǐng)導、黨委辦公廳(室)牽頭抓總、部門分工負責、各方面參與的督促檢查工作格局，形成抓落實合力”[5]。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”[6]。由此可見，在重大決策部署期間，黨中央都有針對性地提出黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督，安排各方面督促檢查工作,著力保障重大決策部署貫徹落實。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督成為重大決策部署落實和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要保障。

(三)作為一種檢查機制的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督

在實踐方面，各級黨組織不定期對黨內(nèi)法規(guī)開展專項監(jiān)督。比如，2003年7月，中央組織部下發(fā)《關(guān)于開展〈黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例〉貫徹執(zhí)行情況檢查的通知》(以下簡稱《通知》)，要求各級黨組織認真學習貫徹《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》，切實做好檢查工作[7](P638)。根據(jù)《通知》要求，中央組織部檢查組到各省、自治區(qū)、直轄市檢查時，有重點地抽查部分市(地)、縣(市)貫徹執(zhí)行干部任用條例的情況。又如，2010年11月至2011年3月，中央紀委在全國范圍組織開展《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》落實情況工作監(jiān)督檢查。“據(jù)統(tǒng)計，31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團共成立355個檢查組，檢查了1432個地(市、盟)、省(區(qū)、市)直單位、高校和企業(yè)。35個中央和國家機關(guān)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)牽頭單位共組成112個檢查組檢查了305個單位，119家中央企業(yè)集團對所屬企業(yè)開展懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)檢查1030次”[8]。再如，2020年11月，河北秦皇島山海關(guān)區(qū)印發(fā)《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實情況專項檢查的通知》，采取查檔案資料、看賬目臺賬、隨機問詢、與“一把手”面對面談話等方式，對《黨委(黨組)意識形態(tài)工作責任制實施辦法》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》，以及中共河北省委《關(guān)于進一步貫徹落實黨內(nèi)談話制度實施辦法(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實情況開展監(jiān)督檢查。這些實踐既有單一性黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督，只對某一項黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況開展監(jiān)督，也有總體性黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督，針對多項黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況開展監(jiān)督。

(四)作為一種保障機制的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督

“當前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要任務(wù)正從加快立規(guī)，解決無規(guī)可依，轉(zhuǎn)向加強執(zhí)規(guī)守規(guī)，確保有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已進入既重視制定更重視實施的新階段，解決黨內(nèi)法規(guī)實施問題已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的當務(wù)之急和重中之重”[9](P323-324)。完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定是確保制度執(zhí)行的現(xiàn)實要求。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行程度和效力如何，很大程度上取決于黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督和評估后果。習近平指出，“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強化制度執(zhí)行，加強監(jiān)督檢查，確保出臺一個就執(zhí)行落實好一個”[10](P82)。“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實”[10](P90)。作為一種政治性監(jiān)督，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督所針對的是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的政治過程，在這一過程中，既可以嚴明執(zhí)規(guī)的政治紀律和規(guī)矩，也可以從思想上督促黨組織和黨員領(lǐng)導干部依規(guī)行事。在政治生活中，黨內(nèi)法規(guī)若得不到貫徹落實甚至淪為一紙空文，那么，黨內(nèi)法規(guī)所針對的黨內(nèi)問題將無法得到解決。當前，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行遇到的阻礙因素是多方面的，既有黨員干部思想觀念方面的主觀因素，也有執(zhí)行體制方面的客觀因素，還有黨內(nèi)法規(guī)本身的文本規(guī)范和制定質(zhì)量等因素。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行偏差、目標偏離、效果反差等問題，防止黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的形式化、空虛化。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督猶如一把利劍，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和責任主體形成制約機制，讓黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行形成閉合鏈條。比如，中央八項規(guī)定所要求的內(nèi)容在黨的十八大之前就有，但由于缺乏具體的監(jiān)督和執(zhí)行機制，好的規(guī)定并不能被落實到底。黨的十八大以來，中央八項規(guī)定之所以能夠“剎住了一些過去被認為不可能剎住的歪風邪氣，解決了一些長期想解決而沒能解決的頑瘴痼疾”[11]，其關(guān)鍵在于監(jiān)督保障執(zhí)行發(fā)揮了作用。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督權(quán)與一般意義上的監(jiān)督權(quán)力不同，其本身不具有對抗性，不與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)相對立，而是對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的檢視和反饋。中央一直強調(diào)“決不允許上有政策、下有對策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通”[12](P153)。要實現(xiàn)這些禁止性要求，離不開黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督對違規(guī)執(zhí)行行為進行糾偏。有效破解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行困境和難題，離不開監(jiān)督機制創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督是一個有效糾偏機制，是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)必不可少的環(huán)節(jié)。

二、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的制度設(shè)計

(一)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的整體布局

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的“出場”具有兩種方式：一是出現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)正式文本中，稱之為正文式布局；二是出現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布通知中，稱之為附屬式布局。

本文以《公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)匯編》收錄的102部中央黨內(nèi)法規(guī)作為分析對象。從該書所列的中央黨內(nèi)法規(guī)可以看出，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定散見于“監(jiān)督檢查”“領(lǐng)導和保障”“監(jiān)督和責任”“監(jiān)督和紀律”“保障與監(jiān)督”“整改和保障”“執(zhí)行和監(jiān)督”“實施與監(jiān)督”“督查考核”“監(jiān)督和追責”或其他規(guī)定等章節(jié)中，名稱不一而足。專門設(shè)立的監(jiān)督檢查或督查考核章節(jié)，對黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督內(nèi)容和方式進行細化，提出比較完整的監(jiān)督體系，把監(jiān)督作為責任追究、整改落實的協(xié)同性手段，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督由此獲得責任、紀律、整改的多重支持。需注意，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督要發(fā)揮作用，其自身應(yīng)當具有相對獨立性，自成工作體系。唯此才能體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的獨特性。從目前整體布局來看，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的作用并不突出，在文本設(shè)計的比重方面處于相對劣勢。

監(jiān)督規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行保障機制的重要組成部分，與責任要求、紀律要求、考核要求等內(nèi)容一同設(shè)計。監(jiān)督規(guī)定與責任條款一同設(shè)計的優(yōu)勢在于既可以對黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督失職失責行為進行追責，也可以對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行問題進行追責；其劣勢在于無法凸顯黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的相對獨立性，無法有效傳導黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的責任壓力。除在黨內(nèi)法規(guī)文本中明確監(jiān)督內(nèi)容外，中央下發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)通知也會提出監(jiān)督要求。比如，2010年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《〈關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定〉的通知》提出“要加強對《規(guī)定》貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時糾正并嚴肅處理違反《規(guī)定》的行為”[13]。2017年4月，中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》并發(fā)出通知，要求“中央有關(guān)部門要抓好督促落實，適時對《條例》實施情況進行專項檢查，確保各項規(guī)定要求落到實處”[14]。2021年1月，中央印發(fā)新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》(2021)并發(fā)出通知，要求“加強對《條例》貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，作為巡視巡察內(nèi)容，推動《條例》各項規(guī)定落到實處”[15]?！巴ㄖ钡纫?guī)范性文件是對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的具體部署，在“通知”中提出監(jiān)督規(guī)定要求是一種特別的設(shè)置方式。嚴格地說，“通知”本身并不屬于黨內(nèi)法規(guī)，而是黨內(nèi)法規(guī)的“導語”，對黨內(nèi)法規(guī)的解釋和執(zhí)行具有引導意義。“通知”明確提出黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督要求，規(guī)定了黨組織的監(jiān)督任務(wù)，喚起黨員領(lǐng)導干部的受監(jiān)督意識。

除以上兩種“出場”類型外，還有一些黨內(nèi)法規(guī)雖然不是專門的監(jiān)督類法規(guī)，但與黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作高度相關(guān)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(2019)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》(2019)。備案審查本身是對黨內(nèi)法規(guī)的有效監(jiān)督方式，旨在審查黨內(nèi)法規(guī)的政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性；責任制是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的重要保證，旨在增強黨員干部的執(zhí)規(guī)意識，提高執(zhí)規(guī)能力，嚴格執(zhí)規(guī)標準，規(guī)范執(zhí)規(guī)程序，提升執(zhí)規(guī)效果。這些黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)督要求的規(guī)定具有統(tǒng)合性，與其他黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要求相融合，構(gòu)成其他黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的實踐依據(jù)，具備實踐操作的可能性。

(二)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督主體的制度設(shè)計

從條款表述來看，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督主體的設(shè)計主要采取三種模式。

第一，執(zhí)行主體與監(jiān)督主體同一模式。開展監(jiān)督是一種特別的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方式，推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實現(xiàn)邏輯自洽和內(nèi)部控制。一方面，執(zhí)行主體強化主體責任，負責貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)；另一方面，執(zhí)行主體對下一級組織的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，層層傳導執(zhí)行壓力。這種監(jiān)督模式與當前黨內(nèi)權(quán)力運行格局相契合，開展監(jiān)督是黨內(nèi)法規(guī)對執(zhí)行主體提出的職責要求。例如，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導責任制規(guī)定》(2016)第八條規(guī)定：“各地區(qū)各部門各單位應(yīng)當建立完善社會治安綜合治理目標管理責任制，把社會治安綜合治理各項任務(wù)分解為若干具體目標，制定易于執(zhí)行檢查的措施，建立嚴格的督促檢查制度、定量考核制度、評價獎懲制度，自上而下層層簽訂社會治安綜合治理責任書?！钡谑粭l規(guī)定：“各級黨委和政府應(yīng)當將社會治安綜合治理納入工作督促檢查范圍，適時組織開展專項督促檢查?！痹谶@些規(guī)定中，“各地區(qū)各部門各單位”既是執(zhí)行主體也是監(jiān)督主體，要在職責范圍內(nèi)制定監(jiān)督制度，開展監(jiān)督工作。如何對執(zhí)行主體自身的落實情況進行監(jiān)督呢？一般由上一級黨組織或政府開展“再監(jiān)督”，即“各級黨委和政府”對“各地區(qū)各部門各單位”的監(jiān)督情況進行“再監(jiān)督”。執(zhí)行主體相對于下一級黨組織和職能部門是監(jiān)督主體，相對于上一級黨組織或職能部門則是監(jiān)督對象。

第二，執(zhí)行主體與監(jiān)督主體分離模式。由黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督主體專門負責監(jiān)督工作，對執(zhí)行主體落實情況進行監(jiān)督，保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行到位?！吨袊伯a(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》(1990)第三十條規(guī)定：“本條例由上級黨的委員會和紀律檢查委員會負責監(jiān)督實施。”《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》(2019)第六十二條第二款規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關(guān)、巡視巡察機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定，加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督檢查?！边@些條款明確規(guī)定了紀委的監(jiān)督責任。紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，承擔履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，對黨組織和領(lǐng)導干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況進行專責監(jiān)督。監(jiān)督主體與執(zhí)行主體之間形成權(quán)力制約關(guān)系，強化了黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的獨立性，解決了執(zhí)行主體與監(jiān)督主體同一性、監(jiān)督權(quán)受制于執(zhí)行權(quán)等問題。

從表中數(shù)據(jù)看出，“闡明綠色植物的光合作用”（理解）為高頻考點，其次是“概述開花和結(jié)果的過程”（理解）及“描述綠色植物的呼吸作用”（了解）?！懊枋鼍G色植物在生物圈水循環(huán)中的作用”“說明綠色植物有助于維持生物圈中的碳氧平衡”“概述綠色植物為許多生物提供食物和能量”“舉例說明綠色植物光合作用原理在生產(chǎn)上的應(yīng)用”幾個考點考查頻率不高，從2013年到2018年，僅僅考查了一、兩次。從2013年到2018年都沒有考查的有“體驗一種常見植物的栽培過程”“參加綠化家園的活動”。

第三，執(zhí)行主體與監(jiān)督主體協(xié)作模式。執(zhí)行主體與監(jiān)督主體各有職責分工，分別針對不同領(lǐng)域不同事項開展監(jiān)督工作，但具體任務(wù)又存在一定交疊性，從不同方面對同一監(jiān)督對象提出要求。協(xié)作模式重在整合不同監(jiān)督力量，整體發(fā)揮不同監(jiān)督力量作用，對黨內(nèi)法規(guī)實施過程實行多元監(jiān)督，形成一個有機的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。例如，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》(2013)第四十九條規(guī)定：“各級黨委和政府應(yīng)當建立厲行節(jié)約反對浪費監(jiān)督機制，明確監(jiān)督檢查的主體、職責、內(nèi)容、方法、 程序等，加強經(jīng)常性督促檢查，針對突出問題開展重點檢查、暗訪等專項活動”，這條規(guī)定明確了上級執(zhí)行主體對下級執(zhí)行主體具有監(jiān)督職責；第五十一條規(guī)定：“黨委辦公廳(室)、政府辦公廳(室)負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展對厲行節(jié)約反對浪費工作的督促檢查”；第五十二條規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強對厲行節(jié)約反對浪費工作的監(jiān)督檢查”；第五十三條規(guī)定：“財政部門應(yīng)當加強對黨政機關(guān)預(yù)算編制、執(zhí)行等財政、財務(wù)、政府采購和會計事項的監(jiān)督檢查”。厲行節(jié)約反對浪費工作是貫徹落實中央八項規(guī)定精神的具體化，需要所有黨政機關(guān)和黨員領(lǐng)導干部參與執(zhí)行。這些條款整合了黨委辦公機構(gòu)、政府辦公機構(gòu)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、財政部門、審計部門的監(jiān)督力量，把專責監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督及日常監(jiān)督融為一體，共同推動厲行節(jié)約反對浪費工作、貫徹落實中央八項規(guī)定精神。又如，《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》(2019)第二十五條規(guī)定：“機構(gòu)編制工作情況和紀律要求執(zhí)行情況應(yīng)當納入巡視巡察、黨委督促檢查、選人用人專項檢查、黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計等監(jiān)督范圍，發(fā)揮監(jiān)督合力。各級機構(gòu)編制委員會辦公室應(yīng)當加強與紀檢監(jiān)察機關(guān)、巡視巡察機構(gòu)和組織人事、財政、審計等部門的協(xié)作配合，建立健全情況通報、信息共享、線索移送、整改反饋等工作機制，必要時組成工作組，開展聯(lián)合督查?！边@條規(guī)定明確了編制委員會辦公室、紀檢監(jiān)察機關(guān)、巡視巡察機構(gòu)、組織人事部門、財政部門、審計部門之間協(xié)作監(jiān)督關(guān)系?？梢钥闯觯O(jiān)督內(nèi)嵌于黨內(nèi)法規(guī)實施過程中，遵循“誰主管、誰負責、誰監(jiān)督”原則及“統(tǒng)分結(jié)合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實”的要求。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督是執(zhí)規(guī)責任制的組成部分，若要自上而下地傳導監(jiān)督壓力，有必要將監(jiān)督要求整合進領(lǐng)導、協(xié)調(diào)、配合等環(huán)節(jié)之中。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》(2019)，當前實行執(zhí)規(guī)責任制，具體來說，各級黨委負責監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導干部履行執(zhí)規(guī)責任；黨委辦公機構(gòu)負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作；黨委職能部門、辦事機構(gòu)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位等牽頭負責督促指導有關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導干部執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，其他相關(guān)單位協(xié)助配合牽頭部門共同監(jiān)督執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)；黨的紀律檢查機關(guān)負責對其他黨組織和黨員領(lǐng)導干部履行執(zhí)規(guī)責任進行監(jiān)督檢查。因不同的黨內(nèi)法規(guī)出臺時間和具體調(diào)整事項存在差異，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督主體的條款制定并沒有完全達到以上執(zhí)行責任制規(guī)定的要求。

從規(guī)范性要求來說，對監(jiān)督檢查、責任追究等條款的規(guī)定，應(yīng)使用統(tǒng)一規(guī)范的名稱。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督主體是多元的，不同層級的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督應(yīng)由不同主體承擔，當前不同黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)督規(guī)定的條款設(shè)計各自為政，這在一定程度上影響了監(jiān)督工作的規(guī)范性，讓監(jiān)督工作陷入自我證明的困境。另外，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定仍呈現(xiàn)碎片化的特征，各類規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)性，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的章節(jié)名稱仍不統(tǒng)一。這從一個角度反映出黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定雖然是黨內(nèi)法規(guī)的必要內(nèi)容，但在具體內(nèi)容設(shè)計方面難免陷入程序化、點綴化困境。說到底，其根源在于黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的重要性尚未完全凸顯。

三、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的運行方式設(shè)計

中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(2017)明確規(guī)定：“強化監(jiān)督檢查。將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察的重要內(nèi)容，對重要黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況開展定期督查、專項督查?！盵16]該意見明確提出了巡視巡察、定期督查、專項督查等監(jiān)督方式。從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)條款制定情況來看，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督方式比這些傳統(tǒng)監(jiān)督方式的范圍更為廣泛。

(一)報告式監(jiān)督

請示報告制度是我們黨的一項重要政治紀律、組織紀律和工作紀律，是執(zhí)行民主集中制的有效工作機制[17](P809)。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》(2019)規(guī)定：“所稱報告，是指下級黨組織向上級黨組織，黨員、領(lǐng)導干部向黨組織呈報重要事情和重要情況?！秉h組織應(yīng)當向上級黨組織報告“黨中央以及上級黨組織重要會議、重要文件、重大決策部署貫徹落實情況”。執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)重要情況，報告執(zhí)行情況是對執(zhí)行主體的工作要求。例如，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》(2019)規(guī)定：“黨組織應(yīng)當將重大事項請示報告工作開展情況納入向上一級黨組織報告工作的重要內(nèi)容”；《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》(2017)第二十條規(guī)定：“黨的組織應(yīng)當將黨務(wù)公開工作情況納入向上一級組織報告工作或者抓黨建工作專題報告的重要內(nèi)容”。報告式監(jiān)督的基礎(chǔ)在于上級權(quán)威，是一種上對下的監(jiān)督方式。報告式監(jiān)督可以對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實行過程式管理，確保黨內(nèi)法規(guī)運行每一個環(huán)節(jié)都得到有效監(jiān)督，確保請示報告與履職盡責相統(tǒng)一。

(二)評議式監(jiān)督

評議式監(jiān)督把執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)納入領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部述職考核和民主生活會，既可以針對領(lǐng)導班子，也可以針對領(lǐng)導干部個人。一是述職評議。例如，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》(2013)第五十條規(guī)定：“領(lǐng)導干部厲行節(jié)約反對浪費工作情況，應(yīng)當列為領(lǐng)導班子民主生活會和領(lǐng)導干部述職述廉的重要內(nèi)容并接受評議?！倍敲裰魃顣φ諜z查?！饵h委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》(2020)第十五條規(guī)定：“黨委(黨組)及其領(lǐng)導班子成員應(yīng)當將落實全面從嚴治黨責任情況作為年度民主生活會對照檢查內(nèi)容，深入查擺存在的問題，開展嚴肅認真的批評和自我批評，提出務(wù)實管用的整改措施?！泵裰魃顣系膶φ諜z查，既是領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自我監(jiān)督，也是接受黨組織、黨員和職工多方面監(jiān)督的有效方式，有利于對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題進行剖析和整改。三是考核評議。根據(jù)監(jiān)督對象不同，考核評議可以分成集體式和綜合式。集體式考核評議把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任落到領(lǐng)導班子，防止執(zhí)行責任虛化。例如，《干部教育培訓工作條例》(2015)第八條規(guī)定：“干部所在單位按照干部管理權(quán)限，負責組織實施本單位的干部教育培訓工作。開展干部教育培訓工作情況應(yīng)當作為領(lǐng)導班子考核的重要內(nèi)容?！边@些條款針對領(lǐng)導班子提出考核要求。綜合式考核評議同時對領(lǐng)導集體和領(lǐng)導干部個人提出考核要求。例如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)第三十三條規(guī)定：“黨委應(yīng)當加強對黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)和下一級黨委常委會履職情況的考評考核，其結(jié)果作為對有關(guān)領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容和依據(jù)?！笨己嗽u議背后的邏輯是激勵與懲處并重，這種監(jiān)督方式能夠運用公開或半公開方式對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況進行全面考核。評議式監(jiān)督還能夠發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育作用，讓每一個評議對象和參與者在黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督中深入理解黨內(nèi)法規(guī)的宗旨。

(三)督導式監(jiān)督

督導式監(jiān)督的特點是目標明確、任務(wù)明確和時限明確，一般有明確的監(jiān)督時間安排和工作方案。一是定期監(jiān)督。例如，如《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定(試行)》(2011)第十一條規(guī)定：“縣(市、區(qū)、旗)黨委和政府每年應(yīng)當對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員執(zhí)行本規(guī)定的情況進行一次檢查考核?？h(市、區(qū)、旗)有關(guān)主管部門每年應(yīng)當按照干部管理權(quán)限對基層站所負責人執(zhí)行本規(guī)定的情況進行一次檢查考核。檢查考核時應(yīng)當充分聽取基層站所所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見，并將考核結(jié)果通報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府每年應(yīng)當對村黨組織領(lǐng)導班子成員和村民委員會成員執(zhí)行本規(guī)定的情況進行一次檢查考核?！边@些內(nèi)容不僅明確專項監(jiān)督的工作要求，要求與其他監(jiān)督方式結(jié)合，而且明確專項監(jiān)督工作頻度，要求每年開展一次。這些規(guī)定為監(jiān)督確立了工作標準，賦予其黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。二是專項監(jiān)督。專項監(jiān)督集中于法治政府建設(shè)、環(huán)境保護、社會治安綜合治理等領(lǐng)域，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)往往由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合制定。例如，《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導責任制規(guī)定》(2016)第十一條規(guī)定：“各級黨委和政府應(yīng)當將社會治安綜合治理納入工作督促檢查范圍，適時組織開展專項督促檢查。”三是創(chuàng)新性做法。政治督察是政法系統(tǒng)特有的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督方式，“作為黨委政法委職能監(jiān)督的組成部分，是加強對政法單位工作監(jiān)督的重要有效手段，是黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件在政法系統(tǒng)政治建設(shè)領(lǐng)域落地落實的重要體現(xiàn)”[18]。再如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》對政治督導的規(guī)定具有典型性和全面性，第三十二條第二款規(guī)定：“加強對政法工作全面情況和重大決策部署執(zhí)行情況的督促檢查：黨委政法委員會應(yīng)當推動完善和落實政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀律作風督查巡查等工作制度機制，全面推進政法工作特別是黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等貫徹落實?！逼渲械恼味讲炀哂袆?chuàng)新性，突出政治建設(shè)，從政治角度推動黨內(nèi)法規(guī)落實。簡言之，督導式監(jiān)督是一種專項性監(jiān)督，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程實行追蹤式監(jiān)督，不管是定期還是不定期，都能夠?qū)ΡO(jiān)督對象施加執(zhí)行壓力，倒逼形成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的有效機制。

(四)巡視式監(jiān)督

巡視巡察是加強黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的利器，相對于其他監(jiān)督方式，巡視巡察最大的優(yōu)勢在于可以全面追蹤某一黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況，深挖執(zhí)行背景的因素。實踐中，巡視巡察監(jiān)督針對重要黨內(nèi)法規(guī)提出觀測點和操作手冊，從“兩個維護”層面對重要黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進行專門監(jiān)督，如意識形態(tài)、思想政治、管黨治黨、責任落實方面的黨內(nèi)法規(guī)。一是主體式，黨內(nèi)法規(guī)要求巡視巡察機構(gòu)開展監(jiān)督工作。例如，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》(2019)第四十條第二款規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關(guān)、巡視巡察機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定，加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督檢查?！倍莾?nèi)容式，黨內(nèi)法規(guī)要求將執(zhí)行情況作為巡視巡察的監(jiān)督內(nèi)容。例如，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019)第四十條第五款規(guī)定：“黨組(黨委)及其成員執(zhí)行本條例情況，應(yīng)當自覺接受紀檢監(jiān)察機關(guān)、本單位基層黨組織和黨員群眾的監(jiān)督，納入巡視巡察范圍和黨員民主評議內(nèi)容?！比侨蝿?wù)式，黨內(nèi)法規(guī)明確提出巡視巡察工作安排。例如，《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》(2019)第十三條規(guī)定：“地方各級黨委應(yīng)當結(jié)合巡視巡察工作安排，對地方黨政領(lǐng)導干部履行食品安全工作職責情況進行檢查?！笨傮w來看，黨內(nèi)法規(guī)對巡視式監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定仍屬于概要提綱，沒有規(guī)定巡視巡察的具體監(jiān)督內(nèi)容，實踐操作需要執(zhí)行專門的巡視工作制度。

報告式監(jiān)督、評議式監(jiān)督、督導式監(jiān)督、巡視式監(jiān)督都彰顯黨內(nèi)權(quán)力運行特點，與黨內(nèi)權(quán)力運行機制直接相關(guān)，其中報告式監(jiān)督反映黨內(nèi)民主集中制，體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的政治性；評議式監(jiān)督代表黨員民主權(quán)利和民主監(jiān)督的力量，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的廣泛性；督導式監(jiān)督、巡視式監(jiān)督是上級黨組織對下級黨組織和黨員領(lǐng)導干部的直接監(jiān)督，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督規(guī)定需要融入黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的動態(tài)運行和規(guī)范模式，與黨內(nèi)法規(guī)的決策、執(zhí)行、反饋形成一體，從相關(guān)決策的起點就開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的運行情況，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落實提供保證。

對標這一全過程性要求，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的運行方式顯得相對滯后，基本上是事后的糾偏，而乏于事前的監(jiān)控。實踐中，對于如何開展定期督查、專項督查，目前在中央黨內(nèi)法規(guī)層面沒有統(tǒng)一的意見或規(guī)范，“定期”的時限是多少、“專項”要針對哪些條款，這些內(nèi)容仍不夠清晰。一些重要黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督還沒有形成常態(tài)化，往往是黨內(nèi)法規(guī)出臺下發(fā)之初，各級黨組織會組織相關(guān)學習宣傳和監(jiān)督檢查工作，但時間一久，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作可能會被忽視或責任下沉，達不到“定期”的節(jié)奏或“專項”的精準要求。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的宣示性色彩仍比較濃，操作性不夠突出，沒有規(guī)定具體的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督實施程序，部分黨內(nèi)法規(guī)只強調(diào)對實施行為進行監(jiān)督檢查，并沒有明確監(jiān)督的具體內(nèi)容、結(jié)果運用及相應(yīng)責任。雖然有的黨內(nèi)法規(guī)在監(jiān)督規(guī)定中提出責任條款，如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(2018)在提出監(jiān)督的同時，要求“對黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)重視不夠、落實不力的，應(yīng)當及時提醒、約談；出現(xiàn)嚴重問題的，應(yīng)當嚴肅問責追責。督促抓好問題的整改落實”。但這樣的規(guī)定無法體現(xiàn)監(jiān)督結(jié)果運用，仍屬于寬泛的問責范圍或紀律處分范圍，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督是否要區(qū)分合格或不合格、達標或不達標等，仍不明確。當前強調(diào)把“黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況”作為監(jiān)督內(nèi)容，但并沒有把“黨內(nèi)法規(guī)制定情況”納入監(jiān)督內(nèi)容，這從一個側(cè)面反映了現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的實際狀況，即監(jiān)督職責單一、缺乏反饋機制。

四、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的立法提升路徑

(一)融入黨內(nèi)監(jiān)督的體系化

從現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體系來看，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作尚未完全獨立出來，其具體運行需要融入其他監(jiān)督方式中，比如，通過政治監(jiān)督和日常監(jiān)督對中央重要決定決議的執(zhí)行情況開展監(jiān)督，進而考察黨組織和黨員對“兩個維護”的落實情況。再如，通過紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況開展監(jiān)督，并針對違規(guī)行為進行糾正。監(jiān)督規(guī)定如果過于籠統(tǒng)，將無法體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的威懾性。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督在實踐中固然與其他監(jiān)督形式存在一定重合性，但不能把黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督與其他監(jiān)督混為一體，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督有其運行規(guī)律，不能簡單地用其他監(jiān)督代替黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督。

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督是一種“再監(jiān)督方式”，對執(zhí)行主體是否切實履行黨內(nèi)法規(guī)情況進行監(jiān)督。執(zhí)行主體履行黨內(nèi)法規(guī)，除開展領(lǐng)導、管理、協(xié)調(diào)等工作之外，還要對下級執(zhí)規(guī)情況開展督促檢查。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督則對執(zhí)行主體是否開展督促檢查等相關(guān)工作進行再監(jiān)督，提出相應(yīng)的反饋和整改意見，糾正不正確履責行為。比如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)第三十二條第一款規(guī)定：“黨委應(yīng)當加強對黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)和下一級黨委領(lǐng)導和組織開展政法工作情況，特別是貫徹落實黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等情況督促檢查，必要時開展巡視巡察，并在一定范圍內(nèi)進行通報?！鄙弦患夵h委所采取的督促檢查作為一種黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督，對下一級黨委是否落實本條例及是否開展相應(yīng)的督促檢查工作進行“監(jiān)督的再監(jiān)督”。

在立規(guī)方面，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(1990)曾規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案一般應(yīng)包括下列內(nèi)容：名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、監(jiān)督措施、對違反規(guī)定的處理辦法、主管部門或負責解釋的部門、生效或施行日期?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案一般應(yīng)包括下列內(nèi)容：名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機關(guān)、施行日期。原先的監(jiān)督措施、對違反規(guī)定的處理辦法及主管部門或負責解釋的部門等內(nèi)容事實上整合到具體規(guī)范，沒有再單獨列出。以上變化說明，監(jiān)督規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)制定的必要內(nèi)容。從執(zhí)規(guī)角度來說，監(jiān)督規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的前置性條款，監(jiān)督規(guī)定越直觀、越具可操作性，其本身越能得到執(zhí)行，進而確保整個黨內(nèi)法規(guī)得到執(zhí)行。一旦條件成熟時，有必要出臺專門的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督辦法或細則，對黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督對象、監(jiān)督方法和結(jié)果運用等內(nèi)容作出具體規(guī)定?？梢詤⒖既舜髨?zhí)法檢查的做法，擬定年度執(zhí)規(guī)檢查計劃，明確主題和重點，有計劃地對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。監(jiān)督規(guī)定的設(shè)計應(yīng)注重內(nèi)在邏輯性和體系性，具體條款應(yīng)包括四個元素：一是監(jiān)督主體，保證每一項黨內(nèi)法規(guī)都有明確的監(jiān)督主體；二是監(jiān)督方式，保證每一項黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督方式得到細化；三是監(jiān)督結(jié)果運用，保證黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督結(jié)果與責任機制、清理機制、解釋機制相結(jié)合；四是監(jiān)督周期，保證黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作具有規(guī)律性。

(二)實現(xiàn)黨內(nèi)責任的一致性

在主體方面，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定設(shè)計的關(guān)鍵在于實現(xiàn)主體責任與監(jiān)督責任的統(tǒng)一。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次明確提出，在貫徹落實黨風廉政建設(shè)任務(wù)中必須發(fā)揮黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》(2019)第七條規(guī)定：“黨組(黨委)對本單位(本系統(tǒng))執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)負主體責任，領(lǐng)導、組織、推進本單位(本系統(tǒng))黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作?！眻?zhí)規(guī)責任制的具體框架是：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負責、相關(guān)單位協(xié)助配合、黨的紀律檢查機關(guān)嚴格監(jiān)督。在這一責任體系中，包括領(lǐng)導主體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體、牽頭主體、協(xié)助配合主體、嚴格監(jiān)督主體。《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》(2020)進一步規(guī)定，“地方黨委應(yīng)當將黨的建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展同謀劃、同部署、同推進、同考核，加強對本地區(qū)全面從嚴治黨各項工作的領(lǐng)導”，包括“落實制度治黨、依規(guī)治黨要求，加強本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，嚴格落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制，確保黨內(nèi)法規(guī)制度落地見效”。主體責任旨在強化黨委對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和監(jiān)督的領(lǐng)導地位、領(lǐng)導權(quán)力和領(lǐng)導責任。與此同時，各職能部門對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督承擔主體責任。不同執(zhí)行主體應(yīng)當把黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督納入責任范圍。一是要融入黨內(nèi)日常監(jiān)督，體現(xiàn)政治性，“以制度規(guī)范約束執(zhí)行主體是確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者堅定政治站位的制度保障。監(jiān)督和問責黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體本身的職責及其行使的自由裁量權(quán)，能夠通過制度的工具性功能筑牢執(zhí)行者的政治立場”[19](P206)。二是要體現(xiàn)獨特性，從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行層面加以推進，“把貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的政治責任、主體責任、監(jiān)督責任和領(lǐng)導責任的壓力層層傳導到基層黨組織，把遵規(guī)守紀的信號和壓力傳導到每一個黨員，由此提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力”[20](P377)。在方式方面，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督應(yīng)具有整合性和創(chuàng)新性，結(jié)合黨建考核、責任制考核一同開展，與其他黨內(nèi)監(jiān)督工作、日常監(jiān)督工作相整合，減少多頭監(jiān)督和基層負擔。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督要更多地引入黨員和社會群眾的監(jiān)督制約機制。在結(jié)果運用方面，目前監(jiān)督結(jié)果運用主要是援引式的，即監(jiān)督結(jié)果運用要依據(jù)其他黨內(nèi)法規(guī)加以明確，如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2018)、《中國共產(chǎn)黨問責條例》(2019)等。因此，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督要發(fā)揮作用，需要依托于專門性黨內(nèi)法規(guī)的懲戒力，與這些專門性黨內(nèi)法規(guī)之間形成契合。

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定應(yīng)具有可操作性，避免宣示化和形式化，保證監(jiān)督工作的嚴肅性和威懾力。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督對執(zhí)行主體和監(jiān)督主體應(yīng)具有內(nèi)在壓力，要把監(jiān)督檢查結(jié)果與領(lǐng)導班子業(yè)績考核、黨員領(lǐng)導干部業(yè)績考核掛鉤，保證監(jiān)督結(jié)果運用的權(quán)威性。在周期方面，要形成常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制，明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的年度次數(shù)。新修訂的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》(2020)第四十三條規(guī)定：“本條例由黨的中央委員會以及中央紀律檢查委員會和地方各級委員會、紀律檢查委員會負責監(jiān)督實施，執(zhí)行情況納入巡視巡察監(jiān)督工作內(nèi)容?！边@樣的監(jiān)督規(guī)定的表達結(jié)構(gòu)具有規(guī)范化，有利于把主體責任與監(jiān)督責任融為一體，明確不同監(jiān)督主體之間的責任協(xié)作，進一步提升黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范化水平。

推動黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督文化建設(shè)，營造良好的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督環(huán)境。監(jiān)督文化是在長期黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督實踐中形成的價值觀念和行為習慣?！氨O(jiān)督文化對監(jiān)督具有潛移默化、潤物無聲的影響，是推動監(jiān)督工作更基本、更深沉、更持久的力量。培育監(jiān)督文化的根本目的是以文化的軟實力、軟環(huán)境，促進監(jiān)督的硬約束、硬執(zhí)行，促進黨和國家監(jiān)督體系的不斷完善，增強‘四個自我’能力，確保黨長期執(zhí)政”[21]。因此，要強化思想自覺，提高執(zhí)行主體的監(jiān)督意識，強化對監(jiān)督理念的價值認同，使之習慣在受監(jiān)督和制約的環(huán)境中生活和工作，摒棄“過關(guān)”“應(yīng)付”等消極心態(tài)。強化行動自覺，提高各方監(jiān)督主體的監(jiān)督能力，提升黨內(nèi)法規(guī)的制度學習和宣傳教育力度。擴大監(jiān)督的參與度，幫助黨員樹立監(jiān)督意識和監(jiān)督思維，保障黨員權(quán)利不受侵害，暢通意見反饋渠道。

(三)推動黨內(nèi)法規(guī)評估的常態(tài)化

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督評估化代表了黨內(nèi)法規(guī)科學化規(guī)范化的發(fā)展方向。黨內(nèi)法規(guī)評估是指黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)按照規(guī)定的程序、標準和方式，對黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實施效果等進行跟蹤調(diào)查和分析評價，并提出有針對性的改進意見建議的活動[22](P272)。黨內(nèi)法規(guī)評估的內(nèi)涵要比監(jiān)督檢查更廣，黨內(nèi)法規(guī)評估對監(jiān)督工具和監(jiān)督技術(shù)的要求更高。

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督離不開科學的調(diào)查研究方法、信息收集方法、數(shù)據(jù)分析方法及系統(tǒng)的評價指標體系，黨內(nèi)法規(guī)評估在這些方面具有天然優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督不能僅僅滿足于發(fā)現(xiàn)問題和提出反饋意見，更重要的是能夠提出切實可行的改進策略和推進措施。中央辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》(2018)指出：“改進督查檢查考核辦法，必要的記錄、臺賬要看，但主要看工作實績，不能一味要求基層填表格報材料，不能簡單以留痕多少來評判工作好壞，不能工作剛安排就進行督查檢查、剛部署就進行考核，不搞花拳繡腿，不要繁文縟節(jié)，不做表面文章。”[23]黨內(nèi)法規(guī)評估采取科學規(guī)范的評估方法，不能單純依靠機械記錄和臺賬開展工作。如果監(jiān)督規(guī)定能夠提出具體的評估要求和評估重點，采用黨內(nèi)法規(guī)評估的科學方法和工作思路，不僅可以淡化黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的命令性色彩，而且可以提升黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的精準度和權(quán)威性。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督評估化的核心在于評估指標設(shè)計和評估方法運用。評估指標設(shè)計要堅持政治性與適應(yīng)性的統(tǒng)一，政治性要體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性，適應(yīng)性要體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性。評估方法具有多樣性，要采用主觀評估與客觀評估相結(jié)合方式，充分體現(xiàn)政治生活原則和黨員權(quán)利保障要求。

中央辦公廳《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》(2020)指出：“從‘中字頭’、‘國字頭’督查檢查考核做起，持續(xù)改進方式方法，注意糾正陣仗聲勢大、層層聽匯報、大范圍索要臺賬資料等做法，從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，從以明察為主向明察暗訪相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從一味挑毛病、隨意發(fā)號施令向既發(fā)現(xiàn)問題又幫助解決問題轉(zhuǎn)變，推動相關(guān)部門督查檢查考核結(jié)果互認互用?！盵24]其要義在于減少不必要的監(jiān)督檢查。日常監(jiān)督檢查形式主義的癥結(jié)在于以監(jiān)督檢查本身作為工作目標，沒有實質(zhì)性內(nèi)容，或者檢查內(nèi)容雷同，不能解決基層實際問題。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督并不會徒然增加形式主義、官僚主義數(shù)量，現(xiàn)在問題是，必要的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督還開展得不充分，不足以為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行提供保障力量。黨內(nèi)法規(guī)評估本身不是目的，“黨內(nèi)法規(guī)評估結(jié)果的運用：一是用于對黨規(guī)質(zhì)量的改進與完善，二是用于對黨規(guī)執(zhí)行與實施的指導。借助評估，有利于把握黨內(nèi)法規(guī)實施整體情況，進而確認哪些問題是法規(guī)本身的問題，哪些是執(zhí)行本身的問題”[25]。運用黨內(nèi)法規(guī)評估方式，實現(xiàn)“從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，從以明察為主向明察暗訪相結(jié)合轉(zhuǎn)變”，把評估標準納入其他監(jiān)督方式，推動監(jiān)督與評估一體化，從而解決各類監(jiān)督重合問題可能帶來的爭議。

總之，完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定不僅要遵循黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的技術(shù)邏輯，更要遵循黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的政治邏輯，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督規(guī)定的規(guī)范化體系化，提升黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督保障力。