陳 毅 劉鼎申 徐長思

一、問題聚焦：技術賦能變革時代基于用戶中心的政務服務改革

隨著數(shù)字技術的持續(xù)發(fā)展，地方政府將信息技術引入政務服務，各地政務服務改革的實踐創(chuàng)新層出不窮，如浙江“最多跑一次”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”等。然而，“任務導向”的政績觀在地方政務服務改革實踐中普遍存在，一些政府部門以追求完成上級政府任務的速度和數(shù)量為最終目標，甚至出現(xiàn)追求形象工程、政績工程的傾向，以政府為中心、自上而下推進政務服務改革，導致對用戶需求把握不準、認識不清乃至忽視漠視。這種行政主導的改革邏輯突出表現(xiàn)為以管理者為中心，重實體投入、輕服務優(yōu)化，難以真正把技術優(yōu)勢用在用戶身上，甚至拉大的技術鴻溝還會增加用戶的成本和焦慮。事實上，不少地方民眾對于政務服務改革的參與有限、很被動。因而，地方政務服務改革如何突破政府中心主義的改革邏輯，真正實現(xiàn)向用戶需求為中心的轉變，以便讓技術賦能、簡化政務服務流程更好地服務于用戶，這是理論和實踐亟須解決的問題。

上海自2018年推進政務服務“一網(wǎng)通辦”改革以來，取得諸多治理成效，但在用戶需求滿足方面依然存在不足，為貫徹習近平提出的“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，政務服務改革應注重給市民帶來技術革新的實際體驗，對城市數(shù)字化轉型的受益對象、過程和目的應以用戶為中心，讓技術“為人而轉”，而非人“圍著技術轉”或“被技術轉”，從而讓城市更智慧、更美好[1]。筆者基于對上海政務服務“一網(wǎng)通辦”改革的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)更多是以政府中心自上而下推廣信息技術，受行政效率邏輯和技術崇拜的影響凸顯，對用戶關注不足或者忽視而使政務服務陷入困境，因此，本研究通過深究困境的根源，探尋如何以用戶為中心、貫徹人民至上的理念來全新認識政務服務改革，從價值、制度、技術和社會環(huán)境四維推進改革。

二、基于價值、制度、技術和社會環(huán)境搭建政務服務改革的四維框架

政務服務“一網(wǎng)通辦”改革在全國得到廣泛推廣，但大多處在初創(chuàng)階段，諸多張力引發(fā)我們系統(tǒng)考慮，不僅僅是數(shù)字政府內(nèi)部建設問題，也與智能社會外部環(huán)境緊密相關。無論是實踐層面的突圍解困，還是學理層面的慎思明辨，主要集中在價值引領指向何方、政府組織制度如何革新、如何處理好技術的雙刃劍做到適配、外部環(huán)境如何充滿能動性四個方面。

(一)價值引領：自上而下的政府建設與自下而上的民意訴求相結合

有學者從用戶視角出發(fā)，以政務服務對象為研究重點，探討公共價值問題，倡導“以人民為中心”的重要性及如何堅持的問題[2]。有學者強調(diào)自下而上民意的重要性，提出政務服務改革應從“政府視角”轉換為“用戶視角”，把握群眾需求，政務服務改革除自上而下的政府主導建設之外，政府部門還應搜集群眾意見，從而為用戶提供精準服務[3]。有學者通過向民眾發(fā)放問卷的方式，總結上海推行“一網(wǎng)通辦”以來存在的問題及其優(yōu)化對策，也有學者以北京政務服務“接訴即辦”改革為例，論證了作為服務對象的群眾在政務服務改革中起到推進作用，重塑官員和民眾的互動關系可以突破科層制的局限[4]。上海“一網(wǎng)通辦”在推行過程中存在與顧客需求不完全匹配、信息安全建設不完備的問題[5]，政府需要轉變角色，放下身段，以人民群眾為根本[6]。根據(jù)已有研究，從政府自上而下的建構主義研究較多，雖然從宏觀層面對政務服務的發(fā)展和數(shù)字政府的建設作出了貢獻，卻容易忽略作為服務對象的用戶訴求，應把自上而下的政府建設與自下而上的民意訴求結合起來。

(二)制度革新：帶來政府治理模式轉變，亟待建立服務型數(shù)字政府

政務服務改革的制度革新促使組織運作發(fā)生變革，政府部門的治理模式發(fā)生變化。例如，浙江、廣東、江蘇、上海的政務服務改革推進了政府治理模式的變革[7]，“互聯(lián)網(wǎng)+”融入政務服務凸顯政府治理模式的整體性、開放性、協(xié)同性、智慧性[8]。然而，政務服務改革還需系統(tǒng)完善制度，保障服務型數(shù)字政府建立，各類現(xiàn)實表象背后存在制度缺失，如部門間缺少協(xié)同制度而產(chǎn)生政務服務“信息孤島”現(xiàn)象[9]，政府內(nèi)部隱私保護制度的不規(guī)范增加了政務服務改革的隱私泄露風險，標準體系成為政務服務工作的重點工作[3]。從具體的政務服務改革看，浙江“最多跑一次”仍存在大數(shù)據(jù)的體制壁壘與法制壁壘[10]，政務標準化與部門協(xié)調(diào)是政務服務改革的關鍵所在[11]；上?！耙痪W(wǎng)通辦”政務服務存在跨層級跨區(qū)域信息孤島的困境，需要更高層面的統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)[12]。

(三)技術適配：為政府提效增效，警惕“技術利維坦”的負面效應

技術能夠顯著地影響政務服務改革的水平，革新提高政府組織的行動效率，影響政府變革[13]，如行政審批領域技術在業(yè)務、數(shù)據(jù)、政務服務的運用[14]，顯示了技術在政府服務改革中的優(yōu)勢。政務服務技術平臺通過協(xié)同改革，集中服務，打通數(shù)據(jù)壁壘，能夠從深層次解決民眾“跑腿”的問題，為民眾賦能與服務。以上?！耙痪W(wǎng)通辦”為例，其集成化平臺正在取代以往辦事程序，減少民眾辦事跑腿的次數(shù)，利用技術實現(xiàn)效率[15]。然而，技術是一把雙刃劍，雖能為政府增能，但一定程度加強了對社會的控制，異化為控制人的工具，成為“技術利維坦”[16]。如何讓技術更好服務民眾，需圍繞數(shù)據(jù)開放建立健全開放的治理體系，在國家加強頂層設計的制度基礎上進行綜合集成，從而建立開放性的平臺，有助于政務服務技術平臺的轉型[17]。

(四)環(huán)境優(yōu)化：營造良好的社會環(huán)境為政務服務改革提供持久的外部保障

不同的社會環(huán)境是改革發(fā)生的具體場域，環(huán)境的優(yōu)化能為政務服務改革提供優(yōu)勢條件。有效的政務服務改革離不開社會的支持，需要政府部門與社會共同推動，但在政務服務平臺中公共參與層次較低，多為被動參與，政社互動低效[18]。政府部門除要與社會有效互動之外，還要積極借助第三方的技術提高政務服務水平，如浙江政務服務網(wǎng)提出以“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)”的互動推動政府服務與治理提升[19]，同時，要積極借鑒發(fā)達國家與我國發(fā)達城市的政務服務改革經(jīng)驗[20]。

綜上所述，政務服務的供給效果并不能僅強調(diào)利用技術工具來完善政府提供政務服務的效率，而是一項包含技術工具本身、用戶價值、政府配套制度、社會環(huán)境等復雜要素的系統(tǒng)工程。從價值引領維度看，應直面政府宣傳工作與用戶脫耦、科層組織自身利益帶來的異化問題，探尋如何規(guī)約政府更好地以用戶為中心契合民意訴求。從制度革新維度看，應面對政府注意力配置失衡、政務標準化建設不足的問題，探尋如何處理好政府行政屬性和社會屬性之間的關系，通過權力配置和部門間協(xié)同機制高效運轉，在尊重用戶差異化訴求的基礎上標準化制度供給，減少用戶的成本。從技術適配維度看，應面對技術設施和技術人才不足，在提升技術水平發(fā)揮公共治理技術賦能的同時，避免陷入技術神話的迷思，打破技術壁壘并跨越技術鴻溝。從社會環(huán)境優(yōu)化維度看，應針對用戶參與政務服務改革不足的事實，尋求如何通過營造智能社會來構建政社互促共建的良性關系，發(fā)揮多元主體協(xié)同機制的作用。本文基于這四個維度構建了用戶中心的政務服務改革“四維”分析框架(見圖1)。

圖1 用戶中心的政務服務改革“四維”分析框架

三、以上海政務服務“一網(wǎng)通辦”改革為例透視“以用戶為中心”的必要性

(一)上海政務服務“一網(wǎng)通辦”改革在制度化和平臺化方面取得的成效

政務服務“一網(wǎng)通辦”是依托一體化在線政務服務平臺，通過規(guī)范網(wǎng)上辦事標準、優(yōu)化網(wǎng)上辦事流程、整合政府服務數(shù)據(jù)資源、完善配套制度等措施搭建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務服務總門戶，旨在推行政務服務事項網(wǎng)上辦理，推動企業(yè)群眾線上辦事且只登錄一次即可“全網(wǎng)通辦”。通過擴大服務事項和范圍，“一網(wǎng)通辦”已開辟PC端、移動端、多網(wǎng)點自助辦理等多種辦事渠道，為民眾和企業(yè)提供精準的公共服務，改善人居生活和營商環(huán)境，讓群眾“足不出戶能辦事，跑路最多跑一次”，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑路”。

1.上海政務服務改革的“政策流變”，注重制度化水平提升。上海市政府印發(fā)“一網(wǎng)通辦”相關工作方案并付諸實踐是一個漫長過程，可分為早期奠基階段、正式提出階段和廣泛推進階段。一是2015年浦東新區(qū)開始建設網(wǎng)上服務大廳，兩年后又推出企業(yè)市場、個人社區(qū)事務、政府政務信息在網(wǎng)上和區(qū)內(nèi)通辦工程，為“一網(wǎng)通辦”的鋪開積累了辦理經(jīng)驗。二是2018年3月，上海市政府印發(fā)《全面推進“一網(wǎng)通辦”加快建設智慧政府工作方案》，4月成立上海市大數(shù)據(jù)中心，開始“一網(wǎng)通辦”改革。同年年底，“一網(wǎng)通辦”概念正式被采納，上海的“一網(wǎng)通辦”正式推行。三是“一網(wǎng)通辦”進入廣泛推行階段，2020年“一網(wǎng)通辦”新接入500項公共服務事項、100項個人事項，隨后政府部門、市場技術接入部門、社會各組織繼續(xù)推進，做好全面匹配工作(見表1)。上?！耙痪W(wǎng)通辦”入選2020年聯(lián)合國全球電子政務調(diào)查報告經(jīng)典案例，在《省級政府和重點城市一體化政府政務服務能力調(diào)查評估報告(2021)》中能力水平排名全國第一。

表1 上?！耙痪W(wǎng)通辦”政策推進主要節(jié)點與內(nèi)容

2.打造集成化辦理的高效平臺，為政務服務提供技術支撐?！耙痪W(wǎng)通辦”本質(zhì)上是一個大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術的集成化辦理平臺，辦理方式為網(wǎng)絡化辦理，辦理范圍為全市區(qū)域。一是“一網(wǎng)通辦”破解多部門受理的問題，集中審批接入100%的個人事務，力圖讓用戶只在一張網(wǎng)上、只跑一次、一次辦成?！耙痪W(wǎng)通辦”平臺事項不斷豐富，實現(xiàn)行政審批事項的全面覆蓋，90%的事項只需跑一次。在平臺功能上，整合了收費渠道，與快遞合作提供寄送材料服務，多方面納入事項滿足用戶需求。在平臺跨地域方面，上海與浙江、江蘇、安徽合作，“一網(wǎng)通辦”開設長三角地區(qū)的通辦專欄，實現(xiàn)多事項的跨省辦理，跨區(qū)域功能不斷提升。二是“一網(wǎng)通辦”有別于以往線下提交材料辦理事項的傳統(tǒng)方式，以網(wǎng)絡化平臺實現(xiàn)流程再造，推進“減材料”“減時限”，多事項實現(xiàn)“零材料”。在“一網(wǎng)通辦”的辦理中四類材料不再需要提交：沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明材料、能夠通過數(shù)據(jù)共享或網(wǎng)絡核驗的材料、能夠通過電子證照庫調(diào)取的證照、能夠通過告知承諾方式解決的材料。對于典型事項，“一網(wǎng)通辦”確保用戶能夠進一網(wǎng)，辦事流程在線上辦理，流程得以簡化。三是“一網(wǎng)通辦”的事務辦理范圍對于市場企業(yè)主體來說，能夠做到“全網(wǎng)通辦”；對個人主體來說，能夠做到“全區(qū)通辦”；對政府部門來說，力圖做到信息“全域共享”?！耙痪W(wǎng)通辦”依托電子政務云，匯集原本分散、孤立的數(shù)據(jù)，建成1個市級和16個區(qū)級數(shù)據(jù)共享交換平臺，通過全域數(shù)據(jù)共享，一定程度簡化了用戶的辦理手續(xù)。

(二)基于四維要素透視上海政務服務“一網(wǎng)通辦”改革困境

政務服務“一網(wǎng)通辦”作為數(shù)字時代上海市政府更新治理方式的工具，盡管在制度化和平臺技術方面取得較好治理成效，但由于其涉及面廣，亟待以用戶為中心作為“一網(wǎng)通辦”改革的突破口。

1.用戶價值體現(xiàn)不足:科層組織注重自身利益，政府宣傳工作與用戶需求脫耦。改革的價值目標是最大化滿足用戶需求，但“一網(wǎng)通辦”在實際推行中存在社區(qū)宣傳工作與用戶需求脫耦。筆者在對上海各區(qū)行政服務中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工作人員表示各區(qū)都開展了不同程度的宣傳工作，但作為與用戶直接接觸的社區(qū)層面缺乏深入宣傳的動力，宣傳人員往往把宣傳內(nèi)容與自身利益掛鉤，并不能真切考慮到用戶需求。根據(jù)對用戶使用“一網(wǎng)通辦”原因的問卷調(diào)查，運用扎根理論編碼找出三類原因：一是社會規(guī)范，用戶由于社會環(huán)境對個體用戶的要求，具有潛在的強制性，民眾不遵從規(guī)則將不能進行后續(xù)行動，如健康碼、核酸碼的使用；二是組織壓力，用戶辦理或查詢的事務是由于其所在組織的要求，如行政審批事項、企業(yè)備案工作、法人事項等；三是個人需求，用戶因自身需求而辦理或查詢與自身有關的事務，如證件辦理、預約掛號等。雖然受訪者使用“一網(wǎng)通辦”或相關程序占95.3%，但其中出于社會規(guī)范或組織壓力的原因使用的用戶占67.3%，換言之，有三分之二左右的用戶都是“被迫”使用，并非出于個人需求，未達到用戶自愿使用的價值目標。

2.制度革新延遲:政府注意力配置失衡，政務標準化建設不足。一是政府注重政務服務平臺的行政屬性，對社會屬性關注不足。前者強調(diào)政府部門的組織內(nèi)部建設，以實現(xiàn)提高科層效率、促進地區(qū)增長為目標；后者強調(diào)提高社會民生服務質(zhì)量，以提高用戶滿意度為目標。上海各區(qū)級政府在“一網(wǎng)通辦”改革中普遍側重政務服務平臺的具體落地、優(yōu)化營商環(huán)境(如行政審批)的議題，而對如何提高用戶的體驗感和滿意度的議題關注較少。地方政府在“一網(wǎng)通辦”涉及企業(yè)法人的商務議題得到較多關注，但作為自然人的用戶存在被忽略的可能性。二是政務標準化制度供給不足，影響全市通辦效果。一些公共服務辦理事項的辦理標準在不同區(qū)域不統(tǒng)一，甚至在同一區(qū)域不同大廳之間也不統(tǒng)一，網(wǎng)上辦事指南精細化程度不高，影響“全網(wǎng)通辦”和“全市通辦”效果，增加了用戶的辦事成本。同時，橫向政府間合作的制度建構不足，各區(qū)之間缺乏組織間協(xié)作，如各區(qū)之間關于“一網(wǎng)通辦”的推行沒有明確的互助、溝通機制，建立了信息聯(lián)絡群，但不是專門助力各區(qū)之間商討“一網(wǎng)通辦”事宜，各區(qū)之間大多通過QQ、微信群等非正式網(wǎng)絡進行聯(lián)系，缺乏正式的制度安排，“部門聯(lián)系”演變成“人際聯(lián)系”。人員間的嫌隙可能帶來聯(lián)絡“鴻溝”的風險，政務服務數(shù)據(jù)的共享難以全面鋪開和大力推廣，導致各區(qū)“各做各”的局面，這也反映出地方政府未能真正從社會屬性出發(fā)，忽視了以解決用戶需求為根本目的，從而未能有效尋求合作主體以解決社會用戶層面的問題。

3.技術適配薄弱:技術設施與人才不足，技術賦能同時引發(fā)技術鴻溝。一是軟硬件設施的持續(xù)投入不足。政府、平臺企業(yè)等利益行動者在“一網(wǎng)通辦”相關平臺建設后，對其持續(xù)性資金和注意力投入不足，以至于外包的技術公司沒有充足動力持續(xù)更新和維護平臺?！耙痪W(wǎng)通辦”自主辦理網(wǎng)點設備存在網(wǎng)絡延遲、卡頓與頁面丟失的問題，導致用戶需重新提交申請和材料，影響用戶辦事體驗。由于技術設施的軟硬件問題，用戶不能及時、高體驗感地完成業(yè)務辦理，增加了用戶的辦事成本。二是服務辦理人才的培養(yǎng)體系缺位，缺乏專業(yè)化的人才隊伍。筆者調(diào)研的各區(qū)在不同程度上存在“一網(wǎng)通辦”辦理人員培訓制度缺位、人力資源體系不完善狀況，專業(yè)信息化人才匱乏。自助辦理點的工作人員大多未接受專業(yè)化的技術培訓，而是通過第三方外包途徑進入工作崗位，對于“一網(wǎng)通辦”業(yè)務辦理的技能與經(jīng)驗是入職后積累的?！耙痪W(wǎng)通辦”自助辦理點人手短缺，大多用戶對辦理程序與操作的知曉度不夠，需要工作人員提供咨詢服務，這就需要足夠的線下工作人員在場，但在用戶辦理高峰期時，配套工作人員不足以滿足用戶需求，如Q區(qū)行政服務中心“一網(wǎng)通辦”自助辦理點的工作人員為3人，S區(qū)為4人，M區(qū)為6人，J區(qū)只有1人，其余人員分散于幫辦區(qū)。三是新技術未能做到良好的技術適配，中老年群體仍處于弱勢地位。“一網(wǎng)通辦”改革過程中采取了許多對老年人增能的措施，但中老年群體對線上政務服務平臺存在排斥心理，知曉“一網(wǎng)通辦”線上辦理的便利，仍偏向于前往線下辦理點。雖然“一網(wǎng)通辦”已有較高的普及率，但許多中老年用戶由于無法熟練使用網(wǎng)上設備，心理上仍存在抗拒，未能真正接納改革，這本質(zhì)上反映了技術適配的薄弱。

4.社會環(huán)境營造不夠:用戶參與性不強、渠道單一。政務服務“一網(wǎng)通辦”改革為了實現(xiàn)用戶參與，在服務規(guī)劃、過程、評價環(huán)節(jié)均設計了用戶參與的渠道，如在服務規(guī)劃中通過“‘一網(wǎng)通辦’十件事評選”系列活動了解用戶需求；在服務過程中，浦東新區(qū)率先建立起“找茬”機制；在服務評價上，上海在省級政府中率先開展政務服務“好差評”工作，將政務服務績效交給用戶來評判。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)當前存在用戶參與性不足、參與渠道單一、參與層次低的問題。一是用戶的參與性明顯不足。雖然用戶對“一網(wǎng)通辦”在“好差評”上回應評價為“很滿意”或“滿意”的比例較高，但由于用戶的滿意度評價非強制性，評價反饋的條數(shù)并不多，多數(shù)用戶是在工作人員的要求下給予評價，導致“好評如潮、差評難覓”的現(xiàn)象，使“好差評”制度無法實質(zhì)性地推進政務服務優(yōu)化。二是用戶參與政務服務改革的渠道少且單一。目前主要通過“找茬”“好差評”制度或“12345熱線”這些由政務主導的統(tǒng)一出入口進行，參與方式以評價和建議為主，這導致用戶只是對執(zhí)行層面表達意見，對決策層面的需求反映有限。三是用戶參與的領域和目的分布情況反映出當前用戶參與層次較低，用戶更多是一種被動的、對自身利益的訴求表達，主動基于用戶角色的監(jiān)督和互動不足，這決定了參與廣度和深度受到限制。這些現(xiàn)象源于制度設計上的漏洞，導致政務服務改革無法有效與社會層面進行互動，無法很好地做到以用戶為中心。

四、以用戶為中心探究政務服務“一網(wǎng)通辦”改革困境的根源

(一)價值目標間的張力：用戶中心的服務價值往往被科層管理的效率邏輯遮蔽

1.科層理性偏好效率的邏輯使對用戶需求的兼顧難以到位。科層制作為政府普遍采用的運行機制，強調(diào)以規(guī)則為基礎的非人格化行政，注重行政效率的提升。政府數(shù)字化轉型是改變公共服務的“出入口”，從技術和流程上提高了政務服務的效率，卻無法改變科層制運作的公共服務生產(chǎn)機制[21]。這導致科層理性的慣性仍然存在，工具理性追求效率從而遮蔽價值理性，引發(fā)政務服務改革的價值危機[22]。盡管在政務服務改革后，科層制政府日益關注公共價值，但固有的效率邏輯無法避免政府在追求公共價值時的功利主義傾向。科層制一旦運作起來，科層組織及成員都有自身的利益訴求，如放大自身權力和逃避責任，導致科層組織異化為一個追求權力不受限、運作任性的機器。同理，由于對政務服務制度與標準設計的機構(后臺)及政務服務窗口的工作人員(前臺)都有自身的利益訴求，導致政務服務易出現(xiàn)“官本位”傾向，從而忽視了服務對象的真實需求，懸置了人民至上價值。

2.用戶中心的服務價值由于注重主觀感受而難以評估。政務服務領域的考核主要是從供給側出發(fā)的績效評估和排名，對需求側的用戶使用體驗關注不夠。辦事主體的主觀評價沒有成為評估的重要指標，可能導致改革過程中供給與需求相脫離，甚至偏離“以人民為中心”的價值理念?？陀^的供給側績效指標往往顯示度高且具體可測量，其工作成效更易被上級識別，有助于官員晉升，起到強激勵作用；而以用戶中心的服務價值相對注重主觀感受，難以被測量和評估[23]。主政官員在有限任期內(nèi)通常偏好見效快、顯示度高的任務，如在政務服務領域易被測量的指標——營商環(huán)境指數(shù)、新增市場主體等客觀指標，都是官員的密切關注點，而對增強用戶主觀感受為主的服務價值動力不足。

(二)數(shù)字政府建設的制度張力：行政屬性與社會屬性的訴求差異

1.政府落實任務的行政邏輯和供給服務的社會邏輯之間的張力。在我國的壓力型體制下，落實上級政府指示是地方政府的核心任務，區(qū)級政府更關注政務服務平臺的行政屬性而忽略社會屬性，除了行政屬性的相關指標易被測量外，還源于政府的落實任務邏輯。當?shù)胤秸⒁饬ε渲糜谛姓傩詴r，如發(fā)布更多的行政審批相關的政策文件或特色舉措，推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺落地，成效顯著；而當注意力配置于社會屬性時，成效有限，導致改革過程中容易偏離用戶中心的價值目標。決策者為減少政策執(zhí)行的潛在阻力，策略性地將政策與某些強勢議題“捆綁”并“打包”發(fā)行，形成“政策捆綁”現(xiàn)象[24]。地方政府在創(chuàng)新采納中權衡目標，有意識地規(guī)避有風險、爭議性事項，選擇那些被利益相關部門認可的事項實施創(chuàng)新，因此，在建設政務服務平臺時，地方政府通常將其與政府信息化建設、優(yōu)化營商環(huán)境等行政屬性目標“捆綁”，以此爭取相關利益部門的認可和支持，減少后續(xù)的阻力。而提高用戶的體驗感、滿意度等社會屬性的目標無法為其他部門帶來實質(zhì)性的好處，在推行相關改革政策時難以得到利益相關者支持，造成社會屬性的改革推行程度有限。

2.制度執(zhí)行面臨服務供給差異化與治理標準化的張力。上海各區(qū)推行“一網(wǎng)通辦”的實踐存在差異性，不僅體現(xiàn)在推行力度上，也體現(xiàn)在制度執(zhí)行中出現(xiàn)“差異化落實”現(xiàn)象。上級政策信號的模糊性和下級政府的選擇性信號識別是產(chǎn)生“差異化落實”的重要原因。上級政策信號的模糊性指中央、上級政府為了確保發(fā)包鏈條逐級傳遞到基層，同時推動下級政府的創(chuàng)新性實踐，往往會在政策制定上為下級政府讓渡部分政策空間，允許地方政府進行一定程度的制度創(chuàng)新和政策變通。“一網(wǎng)通辦”平臺作為一項創(chuàng)新實踐，在初期需要下級政府因地制宜設計政務服務改革，“差異化落實”空間由此產(chǎn)生。上級政府的政策往往遵循模糊性原則，導致下級政府在政務服務平臺建設時選擇性識別上級政策信號，“一網(wǎng)通辦”的推行便被刻下自主化、屬地化的情境特征，發(fā)展出適用于地方政府和當?shù)赜脩舻奶厣δ躘25]。政務服務需要由分散化走向集中化，為了實現(xiàn)上下級服務供給的兼容性，服務供給也需從差別化走向標準化制度建設。服務供給標準化的前提是政務平臺數(shù)據(jù)整合和共享，但由于數(shù)據(jù)權責界定不清晰、收益分配不明確，在橫向推進政府部門間整合時往往舉步維艱。標準化建設的訴求增大，又不能超越目前所處發(fā)展階段的限制，加之客觀上各地基層社會需求的差異性支撐了各地差異化供給的合理性，需要處理好供給差異化和標準化二者之間的張力問題。

(三)技術內(nèi)蘊的張力：技術賦能的工具理性與技術鴻溝的價值理性共生

1.提升技術賦能改革成效，避免技術工具理性內(nèi)卷化。隨著互聯(lián)網(wǎng)及相關技術的不斷進步，民眾對政府部門利用線上平臺提供服務的期待會逐步提高。政府自身的技術能力、對外部相關技術的使用和整合能力，將成為影響技術賦能政務服務改革的重要因素。然而，由于政府在建設移動政務服務平臺時效率較低且運營狀況較差，存在技術短板，再加上部分職能部門本位意識較強，側重硬件投入與建設，忽視流程整合與業(yè)務重構，宣傳大于落實，形成“為信息化而信息化”的不良風氣，“重建設輕運維”[26]。這些問題關乎政務服務“一網(wǎng)通辦”運營的可持續(xù)性，對持續(xù)的技術投入提出較高要求。此外，政務服務改革一旦卷入技術的邏輯中，期待通過不斷探尋高水平的技術突破技術瓶頸，很可能解決了舊技術問題又帶來新技術問題，循環(huán)往復推高對技術的渴求程度，這一技術內(nèi)在悖謬是永恒存在的。技術突破對開發(fā)和使用技術的人員提出更專業(yè)化的要求，但現(xiàn)階段政府部門尤其是基層部門的專業(yè)技術人才匱乏，難以滿足改革的長期需求。人才培育相比技術更迭是一個長期過程，沒有成熟的組織體系和優(yōu)質(zhì)的人才條件，持續(xù)推出新技術和新項目，很有可能適得其反，造成新的管理混亂。

2.適配的技術助力維護技術鴻溝中弱勢群體的權益。技術系統(tǒng)的升級雖然提高了一部分人的效率，但可能增加另外一部分人的難度，使接受技術困難的群體更顯弱勢。數(shù)字技術既可以帶來廣泛的社會福利，也可能加劇社會分配的失衡。數(shù)字技術的發(fā)展，使人們在享受其帶來的便捷的同時被數(shù)字所綁架，帶來了數(shù)字冷漠、數(shù)字鴻溝等問題。網(wǎng)上辦理的本意是高效便民，由于數(shù)字鴻溝的存在，部分老年人、其他弱勢群體在使用技術時可能遇到障礙。這不僅阻礙了改革“以用戶為中心”價值目標的實現(xiàn)，也將加劇已存在的社會問題并帶來新的問題。數(shù)字鴻溝可分為三個層次，初級數(shù)字鴻溝指是否能夠接觸到數(shù)字資源，中級數(shù)字鴻溝指是否可以熟練使用數(shù)字設備，高級數(shù)字鴻溝指以用戶的心理認知為核心是否愿意相信數(shù)字技術可以改善生活。這些不同層面的數(shù)字鴻溝會直接帶來數(shù)字運用和數(shù)字福利的差異，如許多辦理事項可以由用戶通過網(wǎng)絡平臺迅速完成，但老年人或接受技術困難的群體只能選擇花費很長時間去線下窗口才能完成。

(四)社會環(huán)境受限：智能社會的有限性與個體訴求多樣性之間的張力

1.服務精準適配高度依賴信息社會的發(fā)達程度。政府、企業(yè)、社會組織及民眾共同構成了政務服務的改革環(huán)境，智能社會環(huán)境的發(fā)達程度影響政務服務的精準適配。一是在政府方面，受客觀環(huán)境因素的制約，改革者既無法深入相關部門的具體業(yè)務，也無法參與實施活動。政務服務的設計者和提供者的心智模式，在很大程度上左右了政務服務長什么樣和會什么樣[27]。行政系統(tǒng)的主觀意圖是構建完善的政務服務平臺來滿足用戶需求，但由于政務服務包含的業(yè)務多、范圍廣，部分業(yè)務專業(yè)性和復雜性較強，公務員受到職責權限、業(yè)務能力的限制，往往會出現(xiàn)“隔行如隔山”現(xiàn)象，難以對政務服務的具體行為進行顯著且持久的指導。二是在企業(yè)方面，創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化，新形勢下傳統(tǒng)企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)意識有待加強。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)持續(xù)增多，但大多數(shù)企業(yè)的技術創(chuàng)新體系不完善，在互聯(lián)網(wǎng)核心芯片、基礎軟件和關鍵器件上自主創(chuàng)新能力不強，大部分產(chǎn)品還處于價值鏈低端，附加值較低。政務服務改革高度依賴于現(xiàn)代信息技術，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境很大程度會影響改革的實際成效。三是在社會組織與民眾方面，用戶自身作為技術產(chǎn)品的消費者參與意識尚待提高。當前用戶參與政務服務改革主要基于個體層面，即作為個人或單個企業(yè)的參與，而在群體層面上，如用戶之間的關系和群體意識方面尚缺乏建構的機制。社會環(huán)境因素不同程度導致當前用戶參與性不強、參與層次低，這既可能是由于民眾缺乏掌握技術的能力和技術決策的社會開放度不夠，也不排除部分用戶對公共部門的處理結果不滿意，降低了其參與效能。

2.政府服務供給的量與質(zhì)難以滿足民意訴求的個性化與多元化。隨著社會的發(fā)展和技術的進步，政府需要越來越多地面對群眾高水平、個性化、多元化、多態(tài)化的服務需求，而且這些民意訴求會無限抬升，不斷擴充對美好生活向往的具體內(nèi)涵。當前民眾作為政務服務需求側這一角色尚未被充分理解和認可，供給側與需求側失衡嚴重，單靠政府有限的自身能力來掌握、滿足民眾的所有需求是不可能的。從政府服務供給的質(zhì)來看，由于缺乏開放性和互動性，可能導致政府提供的并不是民眾所想要的，這也是當前政務服務供需失衡的深層次原因。長期以來政府習慣于以部門為中心的政府服務供給模式，處在相對封閉的政府體系內(nèi)部，與外界環(huán)境互動有限，造成眾多“信息孤島”和部門區(qū)隔，服務供給的導向方面缺少民眾有效參與的渠道，或者過于強調(diào)安全性而造成人為壁壘等。政務服務成為政府部門的“獨角戲”，用戶只是作為服務的被動接受者，而無法真正成為公共服務的參與者和共同創(chuàng)新者，許多來自市場和企業(yè)的外部創(chuàng)新被拒之門外。然而，將政務服務承包給市場和企業(yè)雖然可以提高服務供給的質(zhì)量，但會帶來民眾需求被忽視的問題。按照唐納德·凱特爾的說法，承包關系中的“顧客”更多地傾向于合同的管理人員而不是民眾，這使得民眾參與合同激勵機制的設計很困難，從而使社會服務承包容易變成一種割裂的、以服從為本的活動，而不是一項整合的、以民眾為本的服務[28](P165)。

五、以用戶為中心優(yōu)化政務服務“一網(wǎng)通辦”改革的著力點

政務服務改革無法很好地體現(xiàn)用戶性，如果不能切實回應用戶的現(xiàn)實需求，仍停留在以政府為中心的改革，很可能由于科層組織的狹隘利益而使改革止步于技術運用和組織變革層面，難以實現(xiàn)“以人民為中心”的價值目標。為了使“一網(wǎng)通辦”政務服務真正做到“實戰(zhàn)中管用，基層干部愛用，群眾感到受用”，改革應基于價值引領、制度革新、技術適配和環(huán)境優(yōu)化四個維度推進。

(一)人民至上的價值引領：確保用戶的需求滿足、心理認同和權利保障

政務服務“一網(wǎng)通辦”改革不在于炫技、更不在于運用技術來實施政府的管控，而在于如何更好地運用技術來服務于人民，價值方面實現(xiàn)從管理效率向服務人民的根本性轉變。如何更好地捕捉人民的真實需求、如何培養(yǎng)人民發(fā)自內(nèi)心的深度認同、如何切實保障人民權益成為改革的出發(fā)點和歸宿。一是根據(jù)用戶需求，提供精準化服務?；鶎庸ぷ魅藛T應在調(diào)研的基礎上，結合用戶需求，分析和尋找政務平臺的核心優(yōu)勢，并總結以用戶為中心的利益訴求。政務服務改革對于準確界定用戶并識別其相應的需求至關重要，需要對民眾和企業(yè)使用政務服務的數(shù)據(jù)進行深入挖掘與開發(fā)，通過大數(shù)據(jù)技術對政務服務歷史記錄數(shù)據(jù)進行分析，繪制出用戶的政務服務需求畫像，這將有助于識別用戶的行為特征、習慣和使用模式，以便提供有針對性的服務，也為創(chuàng)新和優(yōu)化數(shù)字服務提供海量數(shù)據(jù)的智能支持。二是注重以用戶為中心的價值宣傳，著重從心理層面使民眾愿意接納“一網(wǎng)通辦”，從被動使用轉為主動使用再到習慣化使用。上級政府應將更多注意力配置在基層宣傳工作的考核上，重視宣傳的實際效果，而非停留在宣傳標語和口號層面，通過加強對基層工作人員的培訓，以便指導用戶熟練使用政務服務平臺，借助有效的傳播形式和媒介渠道進行廣泛的信息告知，影響目標用戶認知，從而讓潛在用戶做出行為改變。三是以人民至上的權利邏輯超越以管理至上的任務邏輯?！耙痪W(wǎng)通辦”改革上線以前，政府主要以管理思維從“供給清單”的角度提供服務，未實現(xiàn)以用戶為中心。政府需要從用戶的“需求清單”出發(fā)為其提供服務，實現(xiàn)以機構為中心向以用戶為中心的價值理念轉變，從用戶的利益訴求層面、心理認知層面轉向權利價值層面的維護。

(二)制度革新突破體制瓶頸：引入第三方機構評估和完善體制內(nèi)溝通協(xié)同制度

隨著政務服務改革的持續(xù)深入，已有體制結構所提供的空間減少且靈活性降低，通過制度革新，引入第三方機構評估制度、健全體制內(nèi)縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的協(xié)同制度，確保為以用戶為中心的政務服務改革提供制度保障。一是在政府績效評估制度中加入用戶價值的部分，引入第三方機構評估制度。第三方機構評估制度對政務服務平臺的數(shù)據(jù)資料進行定期的追蹤和分析，有助于充分客觀地挖掘民意信息，如用戶主要的投訴和舉報領域、用戶對公共部門的滿意度等，并將之納入對公共部門的績效評估，以便政務服務改革始終以為用戶提供高質(zhì)量服務為目標。因為這些用戶主觀評價反饋的相關數(shù)據(jù)和記錄，不僅可以指導政府改善政務服務，亦可作為公共部門績效評估的依據(jù)，以約束和敦促政府在改革中不僅要落實好任務，也要滿足公共服務價值。二是強化標準化制度建設，重視各地方政府、各部門之間協(xié)作，打破體制瓶頸。在宏觀層面，市級政府應制定和完善政務服務信息系統(tǒng)建設、管理和運行標準，加快規(guī)范信息資源目錄體系，建立數(shù)據(jù)共享交換等相關配套標準，健全橫向政府間溝通、協(xié)作、交流制度，使各區(qū)可以互相汲取經(jīng)驗，促進自身發(fā)展；在中觀層面，各區(qū)級政府應以問題導向整合工作職能，加強各職能部門信息系統(tǒng)的對接，促進政府職能部門間的業(yè)務協(xié)同，形成行政審批的標準化流程，提升工作人員能力；在微觀層面，相關部門應細化、量化公共事務的辦理標準，對模糊性條款進行說明和完善。

(三)技術適配：警惕技術工具理性對價值理性的代替和異化，消解數(shù)字鴻溝

政務服務改革依賴現(xiàn)代信息技術，持續(xù)性的技術保障十分重要。當然，在推廣應用新技術的過程中要警惕工具理性對價值理性的代替和異化，只有深度消解數(shù)字鴻溝，才能做到技術適配。一是從技術應用層面看，政府應在“一網(wǎng)通辦”的業(yè)務規(guī)劃、集成和運營方面重點下功夫。政府在購買、維護軟硬件設備上配置足夠的注意力，保證相關基礎設備設施的日常購置與完善，及時更替陳舊設施，彌補軟硬件設施潛在的技術漏洞。二是從技術推新層面看，健全技術人才的吸納、培養(yǎng)和考核機制。政府應投入足夠資金，加強人才梯隊建設，建立常態(tài)化的人才引進、培養(yǎng)機制，為“一網(wǎng)通辦”改革提供充足、專業(yè)的人力資源保障。在對技術人員的激勵和監(jiān)管上，要完善激勵約束機制，健全專業(yè)人才評價考核機制，不僅要看重專業(yè)技術水平，也要考察其道德水準、是否遵守技術規(guī)范，堅決清退利用專業(yè)技術濫用數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)造假等違背技術倫理行為的人員。三是從保障數(shù)字弱勢群體權益層面看，深度消解數(shù)字鴻溝，賦權增能。以用戶為中心的改革理念，要求改革從多個角度消解數(shù)字鴻溝的負面影響，以保護技術應用中處于弱勢地位群體的原則提供向其傾斜的公共服務，賦權增能精準幫扶，盡可能做到技術適配，如加強信息產(chǎn)品和服務的靈活性，推出針對老年人的信息化便民服務，以及為老年人提供信息化培訓和教程，保證線下的適老服務等措施。

(四)優(yōu)化智能社會環(huán)境：營造政府與多元用戶主體間深度融合的互促關系

實現(xiàn)以用戶為中心的政務服務改革，除了走出以政府為中心之外，政府更多起到平臺搭建作用，提高服務意識，把作為服務對象的用戶吸納到政務服務改革中來，同時借助互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的支撐打造智能社會，為改革提供更良性的社會環(huán)境。一是從政府層面看，應以平臺思維構建開放的服務體系。政務服務的開放平臺可將政府、社會與民眾通過互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)，點對點、面對面地連接起來。政府的主要職責是制定規(guī)則和提供基礎服務，而在其他領域退居后臺，吸引盡可能多的創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)和民眾參與公共服務供給。這不僅能夠減少政府自身負擔，也有助于提供高質(zhì)量服務，以滿足用戶差異化需求。同時，政府應持續(xù)開放數(shù)據(jù)、盤活數(shù)據(jù)，更好地服務于用戶的生活和生產(chǎn)，而用戶可以根據(jù)自身需要，開展自助式信息服務。為了克服改革者受客觀環(huán)境制約的思維局限，可借鑒北京做法，推行領導干部體驗政務服務活動，使政務服務的設計者反過來作為用戶，走一趟政務服務流程，以用戶視角發(fā)現(xiàn)痛點和堵點，并加以解決。二是從企業(yè)層面看，應借助互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的支撐，以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為載體，為改革提供持續(xù)動力。圍繞政務服務平臺建設，必須突出市場企業(yè)主體參與、政府引導的機制，培育和壯大一批優(yōu)秀的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，通過積極購買服務，培育互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，提升政府的服務能力。第三方平臺因其自身優(yōu)勢，與之合作可以彌補政府在資金、技術、人力等方面的不足。例如，浙江的政務服務網(wǎng)成為全國首個搭建在阿里云上的一體化網(wǎng)上政務服務平臺，通過與阿里巴巴等商務企業(yè)深度融合，實現(xiàn)了政府自身管理模式和技術的創(chuàng)新，在硬件設施上利用阿里云技術，不建機房，不買網(wǎng)絡設備，做到投入最少。三是從社會層面看，應擴展用戶的參與渠道，提高用戶參與的效能感和積極性。為加強用戶參與改革過程并保障政府決策的民主性和科學性，需要在政務服務統(tǒng)一入口之外探索更多的民情民意調(diào)查機制，完善決策的信息支持系統(tǒng)。未來可在部分“政務服務決策”領域開放民眾參與及互動，使用戶不再局限于“政務服務供給”這一執(zhí)行層面，可親自參與決策過程。建立多渠道的公共參與機制既可倒逼政府依法依規(guī)高效行政，提升服務治理水平，也有利于調(diào)動民眾、市場主體、社會主體參與改革過程的積極性，增強用戶參與能力，可以借鑒浙江推出的“網(wǎng)上超市”等改革形式，營造政府機構與民眾之間的平等關系，完成與民眾的雙向交流，使用戶能夠更好地參與政府決策過程。