趙云海，劉 瑞

（1.晉中學院經(jīng)濟管理學院，山西晉中 030619；2.青海民族大學法學院，青海西寧 810000）

環(huán)境的跨界性、外溢性決定了環(huán)境治理是一個區(qū)域性公共問題，分而治之的傳統(tǒng)治理方式難以取得治理實效，環(huán)境立法必須堅持環(huán)境立法協(xié)同論的觀點，以整體論的思維方式解決矛盾和沖突，（1）運用國家強制力將政策制度化、法律化，將環(huán)境跨域協(xié)同保護落到實處。推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，必須加強協(xié)同立法，發(fā)揮立法的保障、引領、推動作用。［1］

黨的十八大以來，京津冀三地堅持新的發(fā)展理念，全面貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在政治、經(jīng)濟等方面取得了突破性進展，環(huán)境立法領域亦得勃興，頗顯 “摩霄振翮” 之勢。但對京津冀現(xiàn)行的環(huán)境治理文件進行全面梳理，發(fā)現(xiàn)環(huán)境協(xié)同立法仍然存在一些棘手的問題有待解決。本文以環(huán)境立法為出發(fā)點，通過分析京津冀環(huán)境協(xié)同立法所面臨的困境，明其不足、探其進路［2］，深度解析協(xié)同立法的推進路徑。

一、京津冀環(huán)境協(xié)同立法現(xiàn)狀

（一）京津冀環(huán)境立法簡要梳理

1.京津冀環(huán)境立法現(xiàn)狀

近年來，京津冀地區(qū)環(huán)境立法文件層見疊出，高度重視對環(huán)境的保護。截至2021年底，京津冀三地現(xiàn)行有效的環(huán)境保護法律法規(guī)共331件，涉及水污染防治、大氣污染防治等環(huán)境污染防治領域，將京津冀環(huán)境問題都包羅在內(nèi)?？傮w上，環(huán)境保護立法呈現(xiàn)出三個主要特點：

一是中央高度重視京津冀環(huán)境治理，三地積極進行環(huán)境保護立法。2010～2021年，針對京津冀環(huán)境協(xié)同治理問題，中央共出臺文件8項，如表1所示。北京市保護環(huán)境法律法規(guī)現(xiàn)行有效的共135件，天津市共45件，河北省共151件。河北省作為省級行政區(qū)劃，立法數(shù)量最多，環(huán)境立法在三地之間呈現(xiàn)出一種超前態(tài)勢。［3］總體上，三地都秉持 “生態(tài)就是生產(chǎn)力” 的觀念積極進行環(huán)境立法。

表1 京津冀環(huán)境協(xié)同治理中央文件

二是環(huán)境立法立足節(jié)約資源、防治污染。京津冀三地的環(huán)境立法主要關注大氣、水、固體廢棄物等污染問題，不斷進行立法和政策支持，這三個領域的法律文件占比64.5%。環(huán)境立法側面反映了京津冀地區(qū)優(yōu)先防治重要的環(huán)境問題，同時也涵攝了所有的環(huán)境領域。

三是三地法律淵源不一致。多年來，三地各自出臺多部法律治理環(huán)境，但北京和河北環(huán)境立法主要由地方政府主導，多為地方政府規(guī)章。天津市環(huán)境立法主要是人大主持，多為地方性法規(guī)，相較于地方規(guī)章則更加嚴謹、規(guī)范。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來環(huán)境立法推進情況

自2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，京津冀地區(qū)共出臺地方法規(guī)、地方規(guī)章29件，環(huán)境立法整體推進呈現(xiàn)兩個特點：其一，立法步伐遲緩，環(huán)境立法數(shù)量有限。京津冀一體化戰(zhàn)略推進多年來，協(xié)同立法僅29件，與長三角、粵港澳地區(qū)的環(huán)境立法數(shù)相差甚遠。京津冀地區(qū)環(huán)境問題經(jīng)過幾年鐵血手腕的整治，盡管已經(jīng)取得了很大的進展，但其環(huán)境治理形勢依然嚴峻。應加快環(huán)境協(xié)同立法的步伐，保護好三地生態(tài)環(huán)境，進而拓展生產(chǎn)力，實現(xiàn)京津冀發(fā)展一體化。其二，協(xié)同立法較少，立法不集中。截至目前，北京共立法、修改3件，可知協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的三地環(huán)境協(xié)同立法數(shù)量較少，無法滿足實踐的需要。區(qū)域協(xié)同發(fā)展、環(huán)境協(xié)作治理，必須在區(qū)域之間進行 “通氣與合作” ，找到共同關注的重點領域，集中立法推進協(xié)作深進。

京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同立法雖然存在諸多問題，但也取得了相當成就，初步形成環(huán)境協(xié)同立法機制。環(huán)境協(xié)同立法主要有兩種形式，一是地方人大主導探索人大協(xié)同立法，二是地方政府協(xié)同進行行政立法。目前，京津冀地區(qū)人大立法協(xié)同已經(jīng)形成制度成果。2015年3月通過的《關于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見（草案）》（簡稱《若干意見》）明確圈定大氣、水污染防治、基礎設施建設管理、人才和市場要素自由流動等作為重大立法項目聯(lián)合攻關［4］，明晰跨域協(xié)作立法的基本原則等。2017年2月，《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》（簡稱《辦法》）在京津冀人大協(xié)同立法工作會議中通過，該《辦法》進一步細化了三地之間協(xié)同立法的具體事項（如內(nèi)容、程序、方式等），標志著人大協(xié)同立法進入更有操作性階段。相比于人大協(xié)同立法的顯著成就，京津冀地區(qū)行政立法協(xié)同尚處于探索階段，發(fā)展并不充分。京津冀行政協(xié)同立法規(guī)范性文件較少，（2）應重點關注和積極推動環(huán)境領域行政立法協(xié)同。

（二）京津冀環(huán)境協(xié)同立法的具體實踐

京津冀環(huán)境保護協(xié)同立法主要體現(xiàn)在大氣污染防治項目上。北京（2014年）、天津（2015年）、河北（2016年）都分別有自己的大氣污染防治條例。除北京是在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出之前頒布的外，其余兩地在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出之后都保持了充分的立法活動。天津市條例將區(qū)域大氣污染防治協(xié)作單列一章，制定四大科研合作機制以對環(huán)境形成全面的保護，并且明確規(guī)定將該區(qū)域內(nèi)大氣污染防治重大事項及時通報相鄰省份等。河北省大氣條例歷時兩年時間才出臺，在條例起草期間，河北省加強與各地人大之間的互動，多次到北京、天津走訪調研，注重三地之間立法協(xié)作互動，與天津市四大機制相呼應，專條規(guī)定環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法等內(nèi)容?！逗颖笔〈髿馕廴痉乐螚l例》是在兼顧三地利益基礎上產(chǎn)生的，協(xié)調了三地之間的法律法規(guī)，是三地協(xié)同立法的代表之作。［5］

三地在加強環(huán)境立法的同時，注重立改廢釋協(xié)同，對區(qū)域內(nèi)的法律法規(guī)進行清理整合。自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，河北省為協(xié)調三地之間環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章，修改了11部法規(guī)，廢止了7部法規(guī)［6］，北京、天津也對本地區(qū)的法律法規(guī)進行了整合。

二、京津冀三地環(huán)境協(xié)同立法所面臨的困境

京津冀環(huán)境保護協(xié)同立法已經(jīng)取得相當?shù)某煽?，環(huán)境協(xié)同立法總體呈縱向 “齊頭并進” 、橫向 “遍地開花” 的局面，反映了國家和地方對環(huán)境協(xié)同立法的積極回應和高度熱情。但從協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略上考慮，京津冀協(xié)同立法尚處于探索階段，仍然面臨一系列問題亟須解決。

（一）協(xié)同立法節(jié)奏不合理

立法為環(huán)境跨區(qū)域治理提供強有力的制度支撐，為了綠水青山的美好局面，法律必須順應實踐發(fā)展需要或適度超前，才能發(fā)揮其引領作用。當前，京津冀環(huán)境立法與實踐脫節(jié)嚴重，無法滿足實踐的需要。京津冀地區(qū)立法節(jié)奏不協(xié)調主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，協(xié)同立法范圍狹窄。京津冀三地由于發(fā)展重工業(yè)等原因，環(huán)境污染十分嚴重，需協(xié)同治理的環(huán)境領域廣泛。2015年4月三地出臺《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，初步建成協(xié)同發(fā)展體系。京津冀在環(huán)境協(xié)同治理、產(chǎn)業(yè)深度對接、交通一體化等領域取得了重大進展。［6］但是在產(chǎn)業(yè)轉移、疏解京津環(huán)境壓力、對河北進行生態(tài)補償?shù)戎卮箢I域，法律規(guī)定存在空白。 “在社會關系發(fā)生情勢變更，立法如果......忽視當前社會經(jīng)濟條件對某一問題產(chǎn)生急迫性立法需求，則有可能造成相應的社會關系得不到及時的法律調整，從而產(chǎn)生相應的社會問題?！保?］協(xié)同立法范圍狹窄不利于京津冀深度發(fā)展。

第二，環(huán)境立法數(shù)量不足。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)實施多年，但三地之間的立法事項交集很少，環(huán)境協(xié)同立法僅體現(xiàn)在《河北省大氣污染防治條例》等法規(guī)上，協(xié)同立法不足，無法滿足環(huán)境治理需要，阻礙協(xié)同發(fā)展進程。

第三，京津冀地區(qū)重點優(yōu)先立法項目不一致，立法需求側重點不同。實踐中經(jīng)常陷入此種矛盾，一地對某一環(huán)境治理有迫切的需求，其他兩地卻并沒有強烈的立法需求。如北京對大氣污染防治有強烈的內(nèi)生需求，但卻不是河北省的重點關注領域。協(xié)同立法必須配合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在兼顧各方利益的基礎上確定重點立法項目，堅持環(huán)境立法 “齊步走” ，避免立法規(guī)劃由一方主導。

第四，協(xié)同立法節(jié)奏難以滿足實踐的需要。京津冀環(huán)境污染范圍廣泛，但三地僅在大氣污染、水污染防治領域有 “同類項” ，在其他環(huán)境治理領域都是各自為戰(zhàn)。（3）三地的立法節(jié)奏步調不齊，處于 “同一檔期” 的立法內(nèi)容有限，立法集中度不高導致環(huán)境污染協(xié)同治理缺少 “通氣與協(xié)作” 。

（二）協(xié)同立法內(nèi)容不協(xié)調

大氣污染是三地之間最重要的協(xié)同立法項目，三地針對大氣污染已經(jīng)實現(xiàn)了協(xié)同立法，但仔細梳理三地的大氣污染防治條例，我們發(fā)現(xiàn)其立法內(nèi)容存在諸多不匹配、不協(xié)調之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，法律概念不統(tǒng)一、標準不一致。京津冀都出臺了各自的大氣污染防治條例，對大氣污染的治理進行了詳細規(guī)定，但治理標準不統(tǒng)一、大氣污染相關概念規(guī)定不一致，以致無法形成科學長效環(huán)境治理機制，對有關概念的規(guī)定不一致造成實踐執(zhí)行的困難，環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法無法走得更遠。

第二，責任承擔差距大導致 “同事不同罰” 。針對違反法律、破壞環(huán)境的行為，責任承擔差距明顯。比如針對一般大氣污染的處罰標準，京津冀規(guī)定的處罰金額相差甚大。（4）企業(yè)逃避環(huán)保監(jiān)測義務，各地的罰金標準也不一樣，（5）凡此種種不一而足。

京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同立法內(nèi)容不協(xié)調，不利于三地開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。執(zhí)法時出現(xiàn) “同事不同罰” 的現(xiàn)象，不利于環(huán)境治理一體化深入開展，趨利的本性也會使企業(yè)轉移污染以規(guī)避更高的懲罰。

（三）協(xié)同立法缺乏法律依據(jù)

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的深入推進，對環(huán)境協(xié)同立法的需求空前強烈，但在理論上聯(lián)合立法缺少相應的法律依據(jù)。《憲法》《立法法》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治行動計劃》《地方組織法》等高階法律均未規(guī)定地方有聯(lián)合立法的權限，協(xié)同立法的法律地位有待法律進行確認。在這種有名無實的情況下，區(qū)域協(xié)同立法僅是在松散的約束下進行，依靠各主體間的相互信任，極易導致 “破窗效應” 。區(qū)域協(xié)同治理環(huán)境符合社會發(fā)展，并不等于聯(lián)合立法符合法律規(guī)定?？缬騾f(xié)同立法缺少法律支撐，地方聯(lián)合立法面臨著合法性危機?！度舾梢庖姟冯m然規(guī)定了京津冀三地人大及其常委會可以進行協(xié)同立法，但法規(guī)規(guī)定籠統(tǒng)，對地方的行為缺少清晰指引，三地依靠信任進行表面協(xié)商合作，無深度的策進與配合。

當前，京津冀協(xié)同立法主要在省級層面展開。2015年，我國修訂《立法法》規(guī)定設區(qū)的市有地方立法權，于是2016年河北省11個設區(qū)的市都被賦予地方立法權，改變了舊有的 “3+3” 立法格局。河北省作為一個獨立的省份，省人大和政府有立法權，11個設區(qū)的市也有地方立法權，北京和天津作為直轄市只有單一的立法層級。此時就面臨著這樣一些矛盾，設區(qū)的市與直轄市是否可以協(xié)同立法？協(xié)同設立的這部法其法律位階、效力、如何界定？與已有的地方性法律法規(guī)相沖突時如何解決？

（四）協(xié)同立法機制不深入

基于地方本位主義、區(qū)域分割等多種因素引發(fā)治理主體溝通失靈和信任危機，不同行政主體之間難以達成統(tǒng)一的治理思維、話語體系。地方之間無法構建有效的溝通協(xié)商機制，導致協(xié)同立法的法律內(nèi)容精細化程度不高、社會認知度不高、操作性差。囿于政治地位、經(jīng)濟體量的不對等，協(xié)同立法極易出現(xiàn) “一言堂” 的困局。協(xié)同立法必須通過緊密銜接的平臺將三地聯(lián)合在一起，通過專門協(xié)調機構改變 “一畝三分地” 的傳統(tǒng)思維方式，破除各自為政的環(huán)境治理困局。

環(huán)境保護協(xié)同立法是一項系統(tǒng)工程，需建立長效協(xié)同立法機制，（6）保障跨域聯(lián)合立法的持續(xù)性、有效性?！度舾梢庖姟贰掇k法》雖已提出促進協(xié)同立法的目標、具體操作辦法，但是由于京津冀經(jīng)濟內(nèi)在素質、資源擁有量等方面均不相同，協(xié)同立法的長效機制尚未具體落實，且缺乏具體可操作性的措施，京津冀三地依靠軟約束難以實現(xiàn)自覺協(xié)同。

三、京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同立法的路徑優(yōu)化

（一）加強頂層設計，增強制度動力

法律是治國之重器，社會治理有序必須基于法律的規(guī)范?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理應當在國家強制力保證下進行，用法律進行調控和約束。因此，首先要加強國家層面的頂層設計，在《憲法》的指導下，完善我國的《立法法》《環(huán)境保護法》，將環(huán)境保護協(xié)同立法納入法律的范疇，地方立法必須在《立法法》的指導下進行。相關國家機構應對跨域協(xié)同立法給予積極回應和引導，以期環(huán)境協(xié)同立法逐步邁入高層次法治合作機制。其次要推動區(qū)域間協(xié)同立法，通過建立區(qū)域立法委員會讓渡國家權力的方式，在平等協(xié)商、談判的基礎上設計跨區(qū)域保護環(huán)境的立法框架。法律應當明確規(guī)定協(xié)同立法的主體、立法體系和后續(xù)的立法評估體系，統(tǒng)一標準，為環(huán)境治理提供強制性的法律保障和依據(jù)。

利益是立法的原動力。［8］放眼長三角、粵港澳大灣區(qū)等其他的協(xié)同立法區(qū)域，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)政治地位平等、經(jīng)濟水平相當，其環(huán)境立法協(xié)作不是在憲法的推動下產(chǎn)生的，而是區(qū)域發(fā)展自生自成的結果。［9］京津冀協(xié)同發(fā)展相較于其他協(xié)同發(fā)展區(qū)域有自身的特殊性。2015年出臺的《規(guī)劃綱要》對京津冀三地進行了明確的定位，強調京津冀三地發(fā)展以服務北京為第一要務。這種定位易造成 “利益割據(jù)” ，使得其他兩個治理主體在協(xié)作中自主性不高，治理方式的創(chuàng)新不足是這種政治約束的必然產(chǎn)物。［10］210協(xié)同發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先考慮北京的利益，三地協(xié)作中的 “特權” 和資源優(yōu)先配置權使三地人大、地方政府在進行協(xié)同立法時處于不平等地位。三地協(xié)同保護環(huán)境雖然是利益協(xié)調的需要，但更多的是靠頂層設計的推動，由制度加以保障和支持?？v深推進京津冀環(huán)境協(xié)同立法，必須加強頂層設計，增強制度動力。［8］

（二）堅持平等互利、梯次推進原則

協(xié)同立法應當正視三地政治地位不平等、經(jīng)濟體量差異大的現(xiàn)實，在兼顧各方利益的基礎上協(xié)同立法，共同治理環(huán)境污染。在協(xié)同治理環(huán)境過程中一定要在合憲性和法制統(tǒng)一的基礎上堅持平等互利原則，合理利用 “公共池塘資源” ，環(huán)境協(xié)同立法既不是 “扶貧式” 協(xié)同，更不是 “服從式” 協(xié)同，應當消除京津冀當前在環(huán)境協(xié)同立法呈現(xiàn)出的 “極化效應” ，在平等的基礎上整合區(qū)域資源，實現(xiàn)整體利益最大化。

協(xié)同治理環(huán)境還必須堅持梯次推進原則。首先，基于政治位階等多種原因，立法主體應梯次覆蓋。在京津冀協(xié)同立法方面，三地的人大積極作為，一直走在前列，出臺《若干意見》和《辦法》，搭建制度框架，引導協(xié)同共治環(huán)境污染。反觀政府層面，三地行政協(xié)同立法目前處于起步階段，應大力推動地方政府協(xié)同立法，使人大立法和行政立法齊頭并進，促進更協(xié)調的環(huán)境協(xié)作治理。

關于設區(qū)的市能否參與到協(xié)同立法中作為立法主體，也應堅持梯次推進原則。目前，三地協(xié)同發(fā)展雖然已經(jīng)取得一定成就，但尚處于發(fā)展階段，京津屬于直轄市，政治地位特殊，設區(qū)的市與京津行政級別落差過大，作為協(xié)同立法主體面臨制度、現(xiàn)實的障礙。京津冀現(xiàn)階段協(xié)同立法只適用兩種方式，一是人大協(xié)同立法，另一種就是直轄市和省人民政府協(xié)同立法，設區(qū)的市暫時不能勝任協(xié)同立法的主體。待11個設區(qū)的市地方立法技術成熟，立法資源、立法能力、立法經(jīng)驗經(jīng)過一段時間的積累，具備了進行協(xié)同立法的能力，京津冀便可在《立法法》規(guī)定的范圍內(nèi)進一步推進 “3+11” 協(xié)同立法格局。

京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同治理存在立法節(jié)奏不合理、立法內(nèi)容不協(xié)調等諸多問題，解決這些矛盾，我們要牢記 “共同但有區(qū)別的責任原則” 。如我國在大氣污染治理領域提出了 “五個統(tǒng)一的” 的指導思想，但是在三地協(xié)同發(fā)展進程中，京津對環(huán)境的污染更多，責任承擔卻大都落到了河北的肩上。協(xié)同共治環(huán)境污染，既要照顧整體利益，也要兼顧各地區(qū)利益，污染嚴重的地區(qū)承擔更多責任，不同環(huán)境功能區(qū)實行不同的準入條件，［11］最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境梯次治理。

（三）由松散型協(xié)同立法模式轉為緊密型協(xié)同立法模式

京津冀目前采用的是松散型協(xié)同立法模式。該立法模式程序為，三地立法主體簽署聯(lián)合框架協(xié)議，通過座談會、輪流坐莊等形式將立法主體聚在一起對共同立法項目或需調整的問題進行探討、協(xié)調，達成共識，分頭各自立法。該立法模式打破了傳統(tǒng)的封閉立法體系，加強了區(qū)域之間的溝通和協(xié)商，在整合資源的基礎上兼顧了各方利益。但這種立法模式也有明顯弊端，三地之間協(xié)同立法沒有常設機構，合作范圍、合作方式、合作程序、協(xié)商之后的跟進、監(jiān)督機構等不確定，松散型協(xié)同立法模式依靠的不是強制程序，而是各地區(qū)的自覺。這種松散型協(xié)同立法模式在合作初期起到了舉足輕重的作用，但是當前已經(jīng)不符合實踐發(fā)展的需要。

緊密型協(xié)同立法模式的運作程序是設立一個權威的立法協(xié)調機構，該機構作為常設機構，其主要職責是對京津冀三地需要共同調整的法律問題和共同立法項目提出可操作的系統(tǒng)推進措施，使協(xié)同立法規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。該模式是在現(xiàn)有立法體制的基礎上完善，對協(xié)同立法進行后續(xù)跟進和加強監(jiān)督。當然，我們要明確這種模式的最終結果也是各地區(qū)在協(xié)調一致的基礎上各自立法。該模式的實質是基于平等互利的原則整合各方資源，兼顧地方立法權的內(nèi)部利益和外部利益，激發(fā)地方大力擴展 “內(nèi)源式” 合作，進而實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境治理效果的最大化。

（四）探索構建協(xié)同立法長效機制

1.建立緊密銜接的立法平臺和立法協(xié)調機構

京津冀地區(qū)加快轉向緊密型協(xié)同立法模式，該模式堅持《立法法》體制框架，強調以委員會的形式建立專門的協(xié)調立法機構。在協(xié)同立法的過程中，應當建立跨區(qū)域聯(lián)合立法的協(xié)商機制，為各地區(qū)聯(lián)合立法提供一個溝通的平臺和基礎。針對環(huán)境污染問題區(qū)域協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控是關鍵，要為各地區(qū)建立一個常設的、權威的機構，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域的環(huán)境建設，制定區(qū)域環(huán)境合作長期規(guī)劃和戰(zhàn)略。一般認為，政府間的協(xié)議依靠誠實信用原則來維持，但行政協(xié)議依靠誠實信用的軟約束缺乏強制性、長效性，難以保障行政協(xié)議的實施，缺乏責任追究機制，應建立協(xié)商機制常設機構，促進地方政府之間有效的協(xié)商溝通，建立追責機制保障區(qū)域間協(xié)同共治環(huán)境污染措施的有效實施。

京津冀立法協(xié)調委員會應有系統(tǒng)思維，堅持立法整體規(guī)劃思維，優(yōu)化立法規(guī)劃協(xié)調對接機制，使三地集中立法、及時立法，注重立改廢釋協(xié)同；委員會還應當樹立協(xié)調思維，破除傳統(tǒng)的地方本位和地方保護主義思維，在共同的環(huán)境問題上三地協(xié)同立法，立法內(nèi)容、主體承擔責任相互統(tǒng)一，對于違法的處罰行為和懲罰力度要相當，從根源上擺脫立法不協(xié)調的困局。

目前京津冀地區(qū)已經(jīng)建立了針對空氣污染、水污染的合作機制，完善了協(xié)調小組、聯(lián)席會議等機制，各行政區(qū)劃作為平等主體在這些機制里就共同關注的問題進行協(xié)商。合作機制、協(xié)調小組、聯(lián)席會議是非正式立法機構，通過這些機構進行協(xié)調合作可以有效避免組織法意義上的法律依據(jù)問題，使會議內(nèi)容免于遭受合法性的質疑。今后要進一步完善聯(lián)合立法工作小組機制，要大力提高小組成員的法律素養(yǎng)和工作能力，此外，還應廣納賢才將環(huán)境、法律方面的專家學者納入立法工作小組。

2.構建系統(tǒng)化的長效協(xié)同立法機制

協(xié)同治理環(huán)境污染，除京津冀立法協(xié)調委員會以外，還需要完善配套運行機制。如立法信息交流互動機制、監(jiān)督評價機制、區(qū)域法規(guī)動態(tài)清理機制、交叉?zhèn)浒笝C制、立法后評估機制等保障協(xié)同立法。［6］

立法信息交流是跨域聯(lián)合立法的開端。為實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、有效進行環(huán)境治理，三地必須協(xié)商一致構建立法規(guī)劃，積極進行溝通交流，最大限度推進協(xié)同立法，避免地方監(jiān)管陷入 “理性無知” 的困境而使 “信息孤島” 現(xiàn)象更加嚴重［12］。此外要加強對各地的環(huán)境保護工作的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有跨區(qū)域污染環(huán)境的行為及時采取應對措施。對協(xié)同立法進行后續(xù)跟蹤調查，評估立法的情況和實效，保證立法最大限度發(fā)揮其價值。協(xié)同立法立改廢釋都要兼顧，三地之間沖突的法律法規(guī)要及時進行清理，法律法規(guī)清理整頓應有相應的規(guī)范和操作標準，用法律加以明確；協(xié)同立法除向中央有關部門進行報備外，還應向其他兩地進行備案，其他立法機關可進行協(xié)調性審查，［13］194保證立法協(xié)調、立法同步。備案制度本質是進行事后監(jiān)管，但考慮到京津冀環(huán)境協(xié)同立法的特殊性，采取生效前備案制度更容易發(fā)現(xiàn)立法沖突問題，及時進行立法協(xié)調，充分實現(xiàn)協(xié)同治理環(huán)境的目的。交叉?zhèn)浒笇崿F(xiàn)事前審查和事后監(jiān)管相結合，將協(xié)同合作精神延伸到立法過程的末端。［7］跨區(qū)域交叉?zhèn)浒钢贫仁菍Ψǘ▊浒钢贫鹊囊环N補充，本質是立法機關之間的 “軟性” 協(xié)議，依靠各區(qū)域誠信加以維護；立法后的評估機制有利于提高地方立法的實效性。立法后的評估要圍繞以下幾個方面展開：一是確定評估對象。評估對象一般圍繞重點立法項目展開。二是確定評估主體與方案。評估主體由三地立法機關協(xié)商產(chǎn)生，評估方案的選擇應充分結合地方發(fā)展實際和跨地區(qū)協(xié)調性的需要。三是實施評估活動。評估首先是對本區(qū)劃內(nèi)環(huán)境的實際情況進行考察，通過成本效益分析和成本有效性分析整合分析有關數(shù)據(jù)，進行公開公示。經(jīng)過一系列的評估行為最終形成一份評估報告以資各地區(qū)審查借鑒。

注釋

（1）環(huán)境協(xié)同論是美國哲學家彼得·S·溫茨提出的一種環(huán)境倫理思想。

（2）《關于加強京津冀協(xié)作立法的幾點建議》《京津冀政府法制工作區(qū)域合作協(xié)議（征求意見稿）》是行政協(xié)同立法成果。

（3）北京市的地方法規(guī)和規(guī)章主要集中在煤炭質量監(jiān)管、森林資源保護、水土保持方面；天津的地方法規(guī)和規(guī)章因所處地理環(huán)境的原因，主要關注海洋環(huán)境保護及與海洋相關的一系列環(huán)境污染；河北省作為一個獨立的大省，環(huán)境立法數(shù)量最多，保護范圍最廣泛，其環(huán)境立法涉及秸稈綜合利用、固體廢棄物處理等十幾個方面。

（4）在一般情況處罰標準上，天津市處10萬元以上、100萬元以下罰款，北京市處5萬元以上50萬元以下罰款，河北省處10萬元以上30萬元以下罰款。

（5）企業(yè)逃避環(huán)保監(jiān)測義務，為按照規(guī)定公布、公開或者保存檢測數(shù)據(jù)的情況，天津處2萬元以上20萬元以下罰款，北京處1萬元以上10萬元以下罰款，河北則處2萬元以上5萬元以下罰款。

（6）系統(tǒng)化的長效協(xié)同立法機制，如常態(tài)化的運行機制、保障機制、監(jiān)督機制、跟進機制以及立法信息深度交流互動、區(qū)域法規(guī)動態(tài)清理等等。