陳 磊，柳 潔

有建設(shè)就有考評。2019 年6 月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出將鄉(xiāng)村治理納入鄉(xiāng)村振興考核之中。2020 年3 月發(fā)布的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）進一步要求將法治鄉(xiāng)村建設(shè)納入基層政府績效考核之中。2021 年1 月，中央一號文件要求以農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感為價值導(dǎo)向，健全鄉(xiāng)村振興考核落實機制。2022 年2 月，新年度中央一號文件具體明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的階段目標(biāo)，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)考評提供了目標(biāo)導(dǎo)向。從內(nèi)生邏輯及實踐經(jīng)驗來看，法治鄉(xiāng)村建設(shè)客觀要求進行科學(xué)考評，以驅(qū)動法治鄉(xiāng)村建設(shè)，推進基層治理現(xiàn)代化，提升治理法治化水平。

一、問題與文獻

（一）問題的提出

近幾年黨和政府一系列涉及鄉(xiāng)村振興及基層治理的綱領(lǐng)性文件和重大決策部署，無不強調(diào)考評對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的促進作用。但體制內(nèi)考評自上而下，是組織內(nèi)部管理的抓手，強調(diào)工具屬性及層級之間的執(zhí)行力，屬于政府主導(dǎo)的目標(biāo)考評，存在理念導(dǎo)向不夠清晰、指標(biāo)體系不夠完善、組織流程不夠規(guī)范、結(jié)果應(yīng)用流于形式等問題，制約甚至扭曲了考評的作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要將法治鄉(xiāng)村建設(shè)考評納入地方政府政績考評，充分發(fā)揮“以評促建”功能，促進法治鄉(xiāng)村建設(shè)，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)，需要創(chuàng)新理念，構(gòu)建新的理論支撐體系。換言之，新時代的歷史使命和現(xiàn)實需求促使法治鄉(xiāng)村建設(shè)考評理念、體系和機制創(chuàng)新，要求完善評價制度和技術(shù)規(guī)范，催生法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價。

作為政府績效評價的組成部分，法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價符合“以評促建”的管理激勵原理和價值原則，旨在檢驗法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效、推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)進程，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的“診斷儀”與“助推器”。它不僅指向“怎么做”，更指向“為誰做”。評價進一步提升考評的導(dǎo)向性和價值性，強化鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的主體地位，凸顯了人民至上的執(zhí)政理念和時代價值。由此，本文圍繞“為什么評價”“評價什么”“如何評價”等問題，深入剖析法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價的動因、維度和實現(xiàn)路徑。

（二）文獻簡析

從歷史來看，法治鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)歷了“從自治到法治再到三治融合”的發(fā)展階段。一般認(rèn)為，法治建設(shè)發(fā)展不平衡不充分、①李牧、李麗：《當(dāng)前鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建存在的突出問題及解決之道》，《社會主義研究》2018年第1期。部分鄉(xiāng)村治理中的法治文化嚴(yán)重缺失，不能夠營造法治環(huán)境，②徐銅柱、楊海鶯：《鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失與建構(gòu)——兼論村干部腐敗的治理》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第6期。以及鄉(xiāng)村法律法規(guī)制度體系不健全③李營：《鄉(xiāng)村治理法治化轉(zhuǎn)型困境及破解之策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第22期。等，構(gòu)成了當(dāng)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的特有困境。由此，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，完善公共法律服務(wù)體系和培養(yǎng)公民法治意識，堅持制度創(chuàng)新，改進監(jiān)管方式等，成為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑選擇。④陶澤飛、楊宗科：《新時代鄉(xiāng)村法治建設(shè)的核心命題及路徑重構(gòu)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2021年第4期；吳開松、張玉蓉：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略梯度推進研究》，《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第4期；曹榮輝：《“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的現(xiàn)實意義與建構(gòu)路徑》，《大慶社會科學(xué)》2019年第5期。

首先，關(guān)于法治評價。聯(lián)合國法治指數(shù)、全球正義工程法治指數(shù)等為衡量世界各國法治狀況提供了綜合評價標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)“香港法治指數(shù)”率先于2005 年出爐，用以評判公眾守法的意愿，以及對法律制度的信任程度。⑤侯學(xué)賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報）2013年第5期。隨后，“三位一體”法治中國建設(shè)和考核評價相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺，學(xué)界掀起了法治評價的研究熱潮，并大體經(jīng)歷了從“反對、質(zhì)疑”⑥陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，《浙江社會科學(xué)》2013年第6期。到“認(rèn)同、批判性應(yīng)用”，⑦姚建宗、侯學(xué)賓：《中國“法治大躍進”批判》，《社會科學(xué)文摘》2016年第8期。從“法治中國”的整體性評價⑧唐雙娥：《法治中國建設(shè)評價實踐的源流、經(jīng)驗與展望》，《湖南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第4期。向“地方法治”的區(qū)域性評價⑨鄭方輝、王正、柳潔：《區(qū)域法治評價：主觀評價何以低于客觀評價？——以“珠三角”城市為例》，《廣東社會科學(xué)》2022年第2期。轉(zhuǎn)變的過程，內(nèi)容涉及法治評價理論探討、⑩蔣立山：《中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題》，《法學(xué)家》2014年第1期。指標(biāo)體系設(shè)計、?何志強、邱佛梅：《國內(nèi)法治評價指標(biāo)體系：現(xiàn)狀與評析》，《華南理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第3期。方法程序規(guī)范?張德淼：《法治評估的實踐反思與理論建構(gòu)——以中國法治評估指標(biāo)體系的本土化建設(shè)為進路》，《法學(xué)評論》2016年第1期。等，形成了較為完整的法治評價研究“閉環(huán)”。同時，地方政府及第三方評價機構(gòu)不斷推進法治評價的實踐實證活動，包括地方政府依法行政考評、司法透明度評估，以及國內(nèi)部分高校開展的法治政府評價等。

其次，關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)評價。西方國家采用多樣化方法，從鄉(xiāng)村建設(shè)的不同層面構(gòu)建評價指標(biāo)體系。如White 等對農(nóng)村教育、醫(yī)療、郵局等公共服務(wù)進行系統(tǒng)評估；?S.D.White，C.M.Guy，G.Higgs，“Changes in service provision in rural areas.Part 2: Changes in post office provision in mid Wales: A GIS-based evaluation”,Journal of Rural Studies，vol.13，no.4，1997，pp.451—265.Jin Su Jeong 等闡述鄉(xiāng)村生態(tài)旅游適宜性評估的方法及過程；?Jin Su Jeong，Lorenzo Garcia-Moruno，Julio Hernandez-Blanco，et al.，“An operational method to supporting siting decisions for sustainable rural second home planning in ecotourism sites”,Land Use Policy，vol.41，2014，pp.550—560.Jennifer Robinson 從鄉(xiāng)村社區(qū)環(huán)境建設(shè)視角，對美國南部8 個鄉(xiāng)村社區(qū)進行環(huán)境評估；?Jennifer C.Robinson，Tiffany L.Carson，Erica R.Johnson，et al.，“Assessing environmental support for better health：Active living opportunity audits in rural communities in the southern United States”,Preventive Medicine，vol.66，2014，pp.28—33.Robert Beeton 等提出可持續(xù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)。?Robert J.S.Beeton，A.Jasmyn J.Lynch.，“Most of nature：A framework to resolve the twin dilemmas of the decline of nature and rural communities”,Environmental Science &Policy,vol.23，2012，pp.45—56.在國內(nèi)，李郇等構(gòu)建了以“目標(biāo)、問題和結(jié)果”為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村建設(shè)評價指標(biāo)體系和方法；①李郇、黃耀福、陳偉等：《鄉(xiāng)村建設(shè)評價體系的探討與實證——基于4省12縣的調(diào)研分析》，《城市規(guī)劃》2021年第10期。張挺等從農(nóng)民的認(rèn)可和滿意度的角度去評價鄉(xiāng)村建設(shè)成效；②張挺、徐艷梅、李河新：《鄉(xiāng)村建設(shè)成效評價和指標(biāo)內(nèi)在影響機理研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第11期。陳錦泉等構(gòu)建了包含生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生態(tài)健康、環(huán)境友好、生態(tài)支撐保障等五個維度的鄉(xiāng)村建設(shè)評價指標(biāo)體系；③陳錦泉、鄭金貴：《生態(tài)文明視角下的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)評價指標(biāo)體系研究》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2016年第9期。曾忠忠等基于文獻分析，認(rèn)識到現(xiàn)有鄉(xiāng)村建設(shè)評價指標(biāo)體系存在指標(biāo)重復(fù)、指標(biāo)可操作性差、指標(biāo)不明確、缺乏標(biāo)準(zhǔn)值、公眾參與度低等不足。④曾忠忠、張錦、張波等：《鄉(xiāng)村建設(shè)評估指標(biāo)體系研究》，《建筑師》2019年第5期。

最后，還有學(xué)者在法治鄉(xiāng)村建設(shè)評價的基礎(chǔ)上，引入績效評價理念，嘗試構(gòu)建法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價指標(biāo)體系，為地方政府推進鄉(xiāng)村振興提供價值工具。⑤張鳳涼、程佳圓：《以績效評價推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)》，《中國社會科學(xué)報》2021年5月19日，第8版。但這方面研究剛剛開始，實踐中一般將相關(guān)內(nèi)容嵌入鄉(xiāng)村治理績效評價之中，此時會存在如下問題：一是評價主體較單一。表現(xiàn)為體制內(nèi)部工作考評，一些地方也冠以“績效考評”，不過本質(zhì)與政府績效評價內(nèi)涵存在差異，評價主體主要是內(nèi)部主體，農(nóng)民參與廣度、深度有限。二是評價維度有局限。鑒于法治鄉(xiāng)村建設(shè)進程不一，各地往往選取能夠體現(xiàn)“政績”的內(nèi)容作為評價維度，難以體現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的真實績效。三是指標(biāo)體系不統(tǒng)一。人們往往將工作過程的重要節(jié)點轉(zhuǎn)化為指標(biāo)，強化過程控制，并非關(guān)鍵指標(biāo)評價，也難以形成統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)。探究背后的原因，主要在于學(xué)界大多將法治鄉(xiāng)村建設(shè)考評與法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價等同起來，模糊了二者之間的價值導(dǎo)向、目的動因、功能定位、指標(biāo)體系和實現(xiàn)路徑的差異。如此，現(xiàn)實需求為本文研究提供了空間。

二、法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價功能和動因

政府績效評價以目標(biāo)為導(dǎo)向，檢驗?zāi)繕?biāo)的實現(xiàn)程度。⑥鄭方輝、劉暢：《國家治理績效：概念內(nèi)涵與評價維度——兼議新冠肺炎抗疫中的國家治理體系和治理能力》，《理論探討》2020年第3期。法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價立足于中國特色的法治鄉(xiāng)村建設(shè)實踐，以政府績效評價理念方法為指導(dǎo)，檢驗法治鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)程度。換言之，法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價是對法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效的度量及評判，是基于結(jié)果導(dǎo)向及滿意度導(dǎo)向，依據(jù)既定的指標(biāo)體系，對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的投入、過程及產(chǎn)出結(jié)果進行綜合性測量的活動。績效評價強調(diào)建設(shè)投入的經(jīng)濟性、建設(shè)過程的有效性和產(chǎn)出結(jié)果的價值性。作為有目的的功能活動，績效評價目的源于動因，具有多維度。我們以為，價值導(dǎo)向、度量工具和動力機制構(gòu)成法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價的功能和動因。

（一）引領(lǐng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的價值導(dǎo)向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村利益主體多元、利益訴求復(fù)雜、利益沖突顯著等特點凸顯，基層新的矛盾不斷涌現(xiàn)，完善鄉(xiāng)村治理體系成為重要目標(biāo)任務(wù)。法治鄉(xiāng)村建設(shè)以法治的文明有序、公平正義等內(nèi)在價值為導(dǎo)向，旨在構(gòu)建一個法治化、現(xiàn)代化、農(nóng)民滿意的新農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供良好法治環(huán)境?？梢?，在目標(biāo)價值上法治鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興具有多維耦合性。⑦王東：《法治鄉(xiāng)村建設(shè)推進鄉(xiāng)村振興的價值耦合、行動構(gòu)設(shè)與路徑選擇》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第5期。法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價內(nèi)置價值導(dǎo)向、凝聚價值共識、反映價值訴求，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”。具體而言，一是指標(biāo)體系內(nèi)置價值導(dǎo)向。指標(biāo)體系以結(jié)果和滿意度為價值導(dǎo)向，體現(xiàn)了對政府推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)的社會法治期望集合和集體偏好，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變理念，注重鄉(xiāng)村建設(shè)過程中法治價值建構(gòu)和社會效益實現(xiàn)。二是評價過程凝聚價值共識。評價強調(diào)農(nóng)民的主體地位，引導(dǎo)農(nóng)民參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程和績效評價過程，促進農(nóng)民法治化思想意識、價值意識、現(xiàn)代化意識的轉(zhuǎn)變，凝聚價值共識，形成對法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效的合理預(yù)期。三是評價結(jié)果反映價值訴求。導(dǎo)入農(nóng)民滿意度的法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價，“農(nóng)民滿不滿意”成為法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果合理反映農(nóng)民利益訴求，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供明確的方向指引。

（二）提供法治鄉(xiāng)村建設(shè)的度量工具

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價為鄉(xiāng)村振興提供了“診斷儀”，檢驗與度量法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效，反映鄉(xiāng)村振興中的短板和問題。一方面，績效評價是關(guān)鍵指標(biāo)評價，也是量化評價。關(guān)鍵指標(biāo)能反映法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的焦點、痛點問題，目標(biāo)實現(xiàn)路徑中，關(guān)鍵節(jié)點所對應(yīng)的評價指標(biāo)，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為可操作性的工作目標(biāo)，從而實現(xiàn)對目標(biāo)的監(jiān)控與檢驗。量化評價以其指數(shù)化的特征，檢驗法治鄉(xiāng)村建設(shè)的各項參數(shù)完成情況，直觀反映法治鄉(xiāng)村建設(shè)的突出問題，進而對癥下藥，促進問題解決。另一方面，績效評價是揭示鄉(xiāng)村振興短板的方法論，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)性復(fù)雜工程，指標(biāo)化、科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)化績效評價指標(biāo)的結(jié)構(gòu)量表和開放體系，能以可視化的形式向社會展現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興短板，有利于集中資源補足短板，充分發(fā)揮法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價的工具理性。

（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治化的動力機制

法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價以農(nóng)民滿意度為導(dǎo)向，引導(dǎo)激勵農(nóng)民積極參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)，同時倒逼政府依法行政，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)建動力機制。一是法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價具有激勵作用，重點關(guān)注鄉(xiāng)村基層社會法治化建設(shè)水平、基層組織的執(zhí)法隊伍建設(shè)狀況，以及農(nóng)民的法治意識。評價結(jié)果對被激勵對象的行為施以正面的引導(dǎo)，對建設(shè)過程的缺失進行責(zé)任追究，從而形成內(nèi)控動力。同時，評價結(jié)果反映特定評價周期內(nèi)農(nóng)民的法治需求，促使基層決策及政策以不斷滿足農(nóng)民法治需求為導(dǎo)向，促進鄉(xiāng)村法治化建設(shè)落地生根。二是法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價具有監(jiān)督、糾錯糾偏功能，包括自上而下的內(nèi)部監(jiān)督和自下而上的外部監(jiān)督。經(jīng)驗表明，內(nèi)部監(jiān)督直接有效，但存在利益牽制和角色沖突，外部監(jiān)督以農(nóng)民滿意度評價檢視、反饋法治鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題，內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，倒逼政府依法行政，促進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

三、法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價目標(biāo)維度

法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價客觀上要求構(gòu)建科學(xué)可行的指標(biāo)體系。邏輯上，指標(biāo)體系涉及評價目的、主體、對象、內(nèi)容和方法等基本問題；結(jié)構(gòu)上，評價維度是指標(biāo)體系構(gòu)建的核心，是評價目標(biāo)實現(xiàn)路徑的重要節(jié)點層，居于指標(biāo)結(jié)構(gòu)的頂端，在指標(biāo)體系中處于導(dǎo)向地位；①鄭方輝、盧楊帆、張興：《政府績效評價導(dǎo)論》，北京：新華出版社，2021年，第66頁。內(nèi)容上，評價維度一般包含資源投入、過程推進、目標(biāo)實現(xiàn)、社會滿意。我們認(rèn)為，法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價維度包括四個方面：一是建設(shè)投入，指法治鄉(xiāng)村建設(shè)所產(chǎn)生的法治支出，主要指向涉農(nóng)領(lǐng)域的法治建設(shè)，特別是涉農(nóng)領(lǐng)域立法；二是建設(shè)過程，針對法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中政府為履行各項法定職能及責(zé)任所使用的法治手段，如涉農(nóng)行政執(zhí)法、鄉(xiāng)村司法保障、鄉(xiāng)村法治宣傳、鄉(xiāng)村法律服務(wù)等；三是目標(biāo)實現(xiàn)，指對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的產(chǎn)出和效果評價，即目標(biāo)實現(xiàn)程度；四是滿意度，指法治鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)對象的主觀感知滿意度，著重體現(xiàn)為農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

基于以上認(rèn)識，借鑒政府績效評價的理論方法，以《意見》為政策依據(jù)，考慮評價維度所涵蓋內(nèi)容的實踐可操作性，遵循“關(guān)鍵指標(biāo)量化評價”原則，可以將評價的基本維度設(shè)定為如下三個方面。

（一）科學(xué)立法

立法是國家政治生活的基本內(nèi)容之一，是國家意識形態(tài)的規(guī)范化、成文化表述過程。②時顯群：《法理學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2013年，第215頁?？茖W(xué)立法既是衡量國家立法活動形式和內(nèi)容的科學(xué)性，又是國家立法活動的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，具有引領(lǐng)和推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)的作用。作為一種價值導(dǎo)向，“科學(xué)立法”要求以法治鄉(xiāng)村建設(shè)的客觀現(xiàn)實需要為基礎(chǔ)完善涉農(nóng)領(lǐng)域立法，是績效評價的關(guān)鍵性指標(biāo)。依據(jù)《意見》，涉農(nóng)領(lǐng)域科學(xué)立法具體衡量標(biāo)準(zhǔn)如下：一是立法立規(guī)程序的合法性。涉農(nóng)領(lǐng)域立法的啟動和開展均必須以現(xiàn)有的法律法規(guī)為依據(jù)，在法定權(quán)限內(nèi)，以法定手段經(jīng)法定程序?qū)嵤?。如法律?guī)章備案率，即程序合法性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。二是立法立規(guī)過程的民主性。國家權(quán)力屬于人民，人民是國家立法活動的重要參與者。涉農(nóng)領(lǐng)域立法中人民參與立法活動的形式有多種，如公眾聽證、意見征集、專家論證等，其中涉及民生重大決策的聽證是過程民主性的重要體現(xiàn)。三是法律法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性。既要有效回應(yīng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)實需要，又必須與時俱進，及時開展立、改、廢等工作。其中，對法律法規(guī)的合法性審查，是法律法規(guī)內(nèi)容科學(xué)性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。四是立法立規(guī)效果的滿意度。法治鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民為中心，科學(xué)立法的最終目的是獲得農(nóng)民對法律的認(rèn)可和尊崇，立法立規(guī)的效果以農(nóng)民的滿意度來衡量。

（二）依法行政

“治國者必先受治于法?！雹偾镲L(fēng)：《治國者必先受治于法》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2004年第7期。依法行政是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要任務(wù)，直接影響著法治鄉(xiāng)村建設(shè)進程，強調(diào)基層政府“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，依據(jù)法律法規(guī)行使行政權(quán)力，以及基層干部克服“特權(quán)”思想，維護鄉(xiāng)村法治權(quán)威?；鶎诱芊袂袑嵶龅揭婪ㄐ姓?，直接關(guān)系到法治鄉(xiāng)村建設(shè)的法律法規(guī)和方針政策能否落實，深刻影響基層政府形象和基層干部與民眾之間的關(guān)系，決定著法治鄉(xiāng)村建設(shè)成敗和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)，理應(yīng)成為績效評價的關(guān)鍵性指標(biāo)。法治鄉(xiāng)村就是約束基層政權(quán)組織公共權(quán)力行使者和村委干部的權(quán)力，以保障農(nóng)民權(quán)益，通過對鄉(xiāng)村事務(wù)的全面規(guī)范治理支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施。②張帥梁：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的法治鄉(xiāng)村建設(shè)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第5期。事實上，《意見》已經(jīng)明確指出鄉(xiāng)村依法行政的具體內(nèi)容和要求，主要包括：一是行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。要求加大鄉(xiāng)村基層行政執(zhí)法資源傾斜，提升鄉(xiāng)村基層行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和執(zhí)法水平，對鄉(xiāng)村基層行政執(zhí)法隊伍進行全面整合和強化。二是行政執(zhí)法過程規(guī)范。要求嚴(yán)格按照法定職責(zé)和權(quán)限，提升行政執(zhí)法程序規(guī)范性。三是行政事務(wù)公開。在鄉(xiāng)村基層進一步落實執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄公開、行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄等制度，保障執(zhí)法公信力。四是行政違法監(jiān)督和追責(zé)。要求加強鄉(xiāng)村基層執(zhí)法監(jiān)督和追責(zé)，健全監(jiān)督約束機制和違法追究機制，實現(xiàn)行政執(zhí)法責(zé)任落實和農(nóng)民合法權(quán)益保障的平衡。

（三）司法保障

隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，各種社會利益關(guān)系的調(diào)整與沖突，異地搬遷、土地流轉(zhuǎn)、低保就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等問題導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)矛盾激化，甚至引發(fā)群體性事件。從鄉(xiāng)村社會的“結(jié)構(gòu)混亂”狀況、糾紛解決充斥著“力”的因素、傳統(tǒng)糾紛解決機制弱化等現(xiàn)實來看，當(dāng)前中國鄉(xiāng)村有著很高的司法需求。③陳柏峰：《當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的功能與現(xiàn)狀》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第11期。司法保障是解決鄉(xiāng)村基層矛盾，維護鄉(xiāng)村健康穩(wěn)定，推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要手段，也是績效評價的關(guān)鍵性指標(biāo)。依據(jù)《意見》，鄉(xiāng)村司法保障的具體內(nèi)容和要求包括：一是人民法庭建設(shè)。加強人民法庭建設(shè)，使其能最大限度滿足農(nóng)民的司法需求，便利農(nóng)民通過司法途徑維護合法權(quán)益。二是打擊涉農(nóng)違法犯罪。要求公檢法形成協(xié)作機制，協(xié)同辦理相關(guān)案件，通過多元化的打擊手段和加強執(zhí)行監(jiān)督等途徑，實現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益的有效保障。三是司法救助。對經(jīng)濟困難的當(dāng)事人、未成年人等弱勢群體提供司法救助，特別是刑事司法救助，能夠有效減輕農(nóng)民訴累，全面保障農(nóng)民合法權(quán)益。四是法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是法律正確統(tǒng)一施行的重要保障，也是涉農(nóng)違法犯罪案件中約束國家權(quán)力、保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要體現(xiàn)。五是涉農(nóng)公益訴訟。要求加大涉農(nóng)公益案件辦理力度，提升行政機關(guān)依法履行職責(zé)的效率。六是隊伍建設(shè)。加強司法工作者隊伍建設(shè)是提升司法服務(wù)能力和水平、保障司法成效的基礎(chǔ)條件。

（四）普法指數(shù)

“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”，④伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：三聯(lián)書店，1991年，第14頁。而法律信仰源于法律意識，提高農(nóng)民法律意識成為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要任務(wù)。盡管鄉(xiāng)土結(jié)構(gòu)變遷推動農(nóng)民法治需求越來越強烈，但在熟人社會格局中，受禮俗傳統(tǒng)文化及物質(zhì)因素影響，我國農(nóng)民的法治意識仍舊比較淡薄?！疤貦?quán)思想”“官本位”“家長制”在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)根深蒂固，法律實施失范行為時有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)民崇尚權(quán)力至上、法律意識欠缺。加之農(nóng)民往往受教育程度不高、鄉(xiāng)村普法建設(shè)不完善等，“送法下鄉(xiāng)”成為重建“國家與社會間支配性權(quán)力關(guān)系”的重要手段。在新時代法治鄉(xiāng)村建設(shè)中提高普法指數(shù)，成為提升普法教育成效、提高農(nóng)民法律意識、促進法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要途徑之一。普法指數(shù)是衡量法律法規(guī)普及程度、法律法規(guī)遵從程度以及農(nóng)民普法滿意度的重要指標(biāo)，也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本維度。依據(jù)《意見》，鄉(xiāng)村普法指數(shù)的具體內(nèi)容和要求包括：一是鄉(xiāng)村普法教育成效。立足各地鄉(xiāng)村現(xiàn)有普法資源有限、地域障礙等實際，應(yīng)深入開展線上線下多元化普法模式，如定期觀看線下普法電影，線上推送普法宣傳資料、法律小講堂等，進一步提升普法教育成效。二是農(nóng)民法律意識。農(nóng)民是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要主體和服務(wù)對象，法律意識的提高有利于形塑農(nóng)民的法權(quán)人格，引導(dǎo)農(nóng)民積極、有序參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)和評價。

（五）公共法律服務(wù)

經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)展不平衡、不充分問題在鄉(xiāng)村地區(qū)尤為突出，主要體現(xiàn)為農(nóng)民對公共法律服務(wù)的需求增加，而鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給不足。一方面，農(nóng)民對公共法律服務(wù)的需求增強。隨著城鎮(zhèn)化進展，傳統(tǒng)土地經(jīng)濟被產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所替代，城鄉(xiāng)之間流動人口數(shù)量劇增，鄉(xiāng)村矛盾糾紛更加復(fù)雜化、多元化。然而因受教育水平、法律意識等局限，農(nóng)民往往不懂法、不會用法。另一方面，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給不足。主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村基本公共法律服務(wù)平臺建設(shè)不夠、內(nèi)容供給不足，農(nóng)民獲取公共法律服務(wù)的渠道較為匱乏，等等。因而，完善公共法律服務(wù)體系，保障農(nóng)村公共法律服務(wù)供需平衡成為法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要任務(wù)。依據(jù)《意見》，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)具體內(nèi)容和要求包括：一是平臺建設(shè)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，同時考慮鄉(xiāng)村地域的特殊性，“線上+線下”的綜合性公共法律服務(wù)平臺建設(shè)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)普惠優(yōu)質(zhì)高效的重要手段。二是法律顧問。鄉(xiāng)村法律顧問直接面向基層組織和農(nóng)民群眾，為其提供法律意見或建議、法律咨詢等服務(wù)，是公共法律服務(wù)的重要主體。三是法律服務(wù)。涉農(nóng)法律服務(wù)要求發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者的作用，將司法鑒定、公證、仲裁等延伸為鄉(xiāng)村法律服務(wù)內(nèi)容，并完善針對留守兒童、老年人等特殊群體的專項法律服務(wù)，作為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的重要內(nèi)容。四是法律援助。要求將與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事項納入法律援助工作是對民生的重要保障。

四、法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價實現(xiàn)路徑

法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價作為價值工具，不僅體現(xiàn)了以評價促進法治鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的技術(shù)理性，而且確保了目標(biāo)本身的民主性與合法性，即價值理性。①鄭方輝、邱佛梅：《法治政府績效評價：目標(biāo)定位與指標(biāo)體系》，《政治學(xué)研究》2016年第2期。進一步發(fā)揮評價功能，應(yīng)加強頂層設(shè)計、推進應(yīng)用多元評價模式、提高農(nóng)民參與度、完善指標(biāo)體系，以及統(tǒng)一考評組織權(quán)。

（一）加強頂層設(shè)計

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，黨中央、國務(wù)院高度重視法治鄉(xiāng)村建設(shè)，在一系列政策文件指導(dǎo)下，各地政府積極探索法治鄉(xiāng)村建設(shè)路徑，法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價熱情高漲。但是，績效評價環(huán)境體系中，有關(guān)我國法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價，缺乏國家層面的統(tǒng)一評價辦法和指標(biāo)體系指導(dǎo)，以及配套的法律規(guī)范與制度體系保障。這種狀況導(dǎo)致各地實踐中對法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價的目的、價值導(dǎo)向、功能定位等認(rèn)識不清，評價標(biāo)準(zhǔn)自設(shè)、評價過程自控、評價結(jié)果自知，嚴(yán)重?fù)p害評價的公信力和驅(qū)動力。因此，應(yīng)從國家層面制定法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價的規(guī)范文件，自上而下統(tǒng)一明確評價的價值目標(biāo)、功能定位、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和實踐準(zhǔn)則等。同時，完善配套法律規(guī)范和制度體系，提高評價的規(guī)范保障和應(yīng)用價值。

（二）推進多元評價模式

評價的公信力源自評價主體，從經(jīng)驗來看，評價主體有以政府部門為主的內(nèi)部評價主體，也有依托于社會公眾、專業(yè)性評價機構(gòu)等的外部評價主體。法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價應(yīng)推進內(nèi)外結(jié)合的多元主體評價模式，創(chuàng)新、變革評價主體設(shè)置和評價方式。具體而言，在宏觀層面，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是一項綜合的系統(tǒng)工程，也是一個多元主體協(xié)同參與、循序漸進的過程，多元化評價關(guān)注評價的全面性、科學(xué)性和合理性，為此，應(yīng)厘清多元評價主體之間的關(guān)系，縱向明確分工、落實評價職責(zé)，橫向上各評價主體相對獨立，同時相互補充驗證，保障評價公正性。在微觀層面，應(yīng)當(dāng)重視并培育第三方評價主體，依托專業(yè)性評價機構(gòu)對法治鄉(xiāng)村建設(shè)進行第三方獨立評價。其優(yōu)點在于，第三方評價主體能夠以其獨立性和專業(yè)性，有效克服政府部門既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的角色沖突，提升評價的公信力和客觀性。結(jié)合法治鄉(xiāng)村建設(shè)實際情況，應(yīng)暢通評價參與渠道，探索建立農(nóng)民評議、科研團隊主導(dǎo)、駐村法官律師參與的第三方評價模式。

（三）擴大農(nóng)民參與度

農(nóng)民既是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主力軍，同時也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價的重要評議主體，法治鄉(xiāng)村建設(shè)得“好不好”應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民說了算。農(nóng)民的積極參與，“從實質(zhì)上加大了政府工作的外部監(jiān)督作用，最終保證依法行政工作通過充分回應(yīng)民意而獲得合法性”。①黃澗秋：《論國務(wù)院〈綱要〉框架下的依法行政考核》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2014年第4期。因而，應(yīng)提高法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價中的農(nóng)民參與度。具體而言，一是提高農(nóng)民參與積極性，擴大農(nóng)民參與廣度。通過加強法治宣傳教育，提升農(nóng)民法治意識和能力，激發(fā)農(nóng)民參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)的熱度和激情，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價，充分發(fā)揮其作為評價主體的功能。二是完善參與機制，加大農(nóng)民參與深度。針對農(nóng)民參與流于形式或者“非理性”評價等問題，應(yīng)完善農(nóng)民參與保障機制和利益表達(dá)機制，保障參與的實質(zhì)性，形成農(nóng)民對法治鄉(xiāng)村建設(shè)成效的合理預(yù)期和信任，保障評價結(jié)果的公正性和科學(xué)性。

（四）完善指標(biāo)體系

應(yīng)借鑒已有法治評價指標(biāo)體系和實踐經(jīng)驗，結(jié)合實際情況，充分考慮可行性，構(gòu)建及完善包括科學(xué)立法、依法行政、司法保障、普法指數(shù)、公共法律服務(wù)等五個維度，主、客觀評價指標(biāo)互補互證的法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價指標(biāo)體系。指標(biāo)體系應(yīng)立足于鄉(xiāng)村振興中法治鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，對照鄉(xiāng)村法治化建設(shè)規(guī)劃預(yù)期，有效區(qū)分法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效與法治鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)的差異。同時，法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價指標(biāo)體系是一個動態(tài)體系，在不同的時點，預(yù)期目標(biāo)設(shè)定應(yīng)有所不同，指標(biāo)體系應(yīng)動態(tài)調(diào)整。從實踐經(jīng)驗來看，“主觀評價和客觀評價綜合采用與評價效果呈正相關(guān)性”，②嚴(yán)潔：《公民評價政府績效的抽樣調(diào)查設(shè)計與可靠性分析——以北京市為例》，《四川大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第1期。應(yīng)充分發(fā)揮主、客觀評價各自優(yōu)勢，力求主、客觀評價指標(biāo)相結(jié)合，實現(xiàn)主觀評價（包括農(nóng)民滿意度與專家評議）與客觀評價的有機融合與互補互證。

（五）統(tǒng)一考評組織權(quán)

現(xiàn)行體制下，我國內(nèi)部考評的評價權(quán)一般歸屬于上級黨委和政府，成立以黨委書記為首的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)專門辦公室或者掛靠某個政府部門作為牽頭單位行使考核組織權(quán)。③邱佛梅、譚瑋：《“三位一體”法治建設(shè)背景下的法治社會評價體系構(gòu)建》，《法治社會》2018年第1期。目前我國體制內(nèi)考評歸屬不同部門，有些考評組織權(quán)分散，牽頭部門既為“建設(shè)者”又是“評價者”，各種考評名目偏多，加重基層負(fù)擔(dān)，有為考評而考評的形式主義傾向。為此，應(yīng)合理統(tǒng)一配置考評組織權(quán)。具體而言，一是以法治鄉(xiāng)村建設(shè)績效評價統(tǒng)籌基層有關(guān)法治考評，取消其他相同相近的各項考評，減少考評項目組織實施的成本及被評對象迎接考評的成本，減輕基層工作負(fù)擔(dān)。二是加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)信息公開共享，加強各部門的協(xié)調(diào)合作，增強政府活動的透明性，完善政府信息公開機制，實現(xiàn)各部門考評信息的公開共享與整合銜接。