王 晶

一、問題的提出

2022 年3 月21 日，中國東方航空股份有限公司（以下簡稱“東航”）一架波音737-800 客機在廣西藤縣墜毀，機上133 人全部遇難?？针y除了造成重大人身傷亡以及財產(chǎn)損失，還會對航空產(chǎn)品市場與航空運營活動帶來持續(xù)負面影響，對航空器適航審定也會產(chǎn)生一系列新的要求。東航墜機事故發(fā)生后，多數(shù)人的第一反應是怎么又是波音飛機？除此次事故外，2018 年10 月29 日印尼獅航事故與2019 年3 月10 日埃塞俄比亞航空公司事故均為波音737MAX 系列機型，兩起事故發(fā)生后波音737MAX 機型陸續(xù)在全球停飛，由此造成的經(jīng)濟損失在百年航空史上也屬罕見。事故同時引發(fā)業(yè)界對美國聯(lián)邦航空局監(jiān)管能力和公信力的質(zhì)疑，以及對美國聯(lián)邦航空局是否應承擔空難責任的廣泛討論。此次東航事故調(diào)查可能會持續(xù)很長時間，除關注對遇難者親屬的法律賠償問題外，更應關注背后的航空產(chǎn)品安全問題及航空器適航責任問題，以避免此類事故再次發(fā)生。

民用航空器從其設計、制造、運營、維修到永久退役的全生命周期無時無刻不受到適航相關的法律、法規(guī)和技術規(guī)章的約束。適航制度作為衡量民用航空器安全性的重要指標一直發(fā)揮著重要作用，一架不適航的航空器可能是所有者或者使用者違反了相關的適航管理規(guī)定造成的，也有可能是因為適航審定部門的失職行為導致，還有可能是意外事故的結果。本文將對航空器適航責任進行分析，探討航空器設計制造方的適航責任以及美國聯(lián)邦航空局及其委任方的適航審定責任，吸取波音737 系列機型事故教訓，完善我國航空器適航制度，以更好地促進我國航空器制造業(yè)健康發(fā)展。

二、航空器適航責任的法律內(nèi)涵

（一）航空器的特殊性

本文討論的適航問題限于民用航空。民航業(yè)作為一個完整的內(nèi)部有機聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈，不僅包括交通運輸業(yè)，還包括航空制造業(yè)、航空服務業(yè)，民航服務業(yè)又可以進一步劃分為民航輔助行業(yè)、民航金融業(yè)、民航培訓業(yè)、機場等。在我國民航業(yè)的內(nèi)涵包含了全產(chǎn)業(yè)鏈的、內(nèi)部有機互動的廣義上的民航業(yè)，不僅限于民航交通運輸業(yè)。

航空器及航空產(chǎn)品作為特殊商品，除了世界貿(mào)易組織專門對航空器進行規(guī)制的《民用航空器貿(mào)易協(xié)議》，①《民用航空器貿(mào)易協(xié)議》（Agreement on Trade in Civil Aircraft）是世界貿(mào)易組織管轄的多邊貿(mào)易協(xié)議。該協(xié)議由序言和9條及1個附件組成。另有《移動設備國際利益公約》②《移動設備國際利益公約》（The Convention on International Interests in Mobile Equipment）是調(diào)整航空器設備（航空器機身、航空器發(fā)動機和直升機）、鐵路車輛、航天財產(chǎn)三類移動設備融資和租賃的國際法律制度。對其進行法律規(guī)制?？梢哉f，民用航空器的高科技性及資金密集性使其從設計到制造以及投入運營的各環(huán)節(jié)均不同于普通商品。同時，投入運營使用的航空器及航空產(chǎn)品又屬于生產(chǎn)工具，對安全性能有極高要求，存在顯著特殊性，如果發(fā)生空難事故往往多因一果，因而更應重視航空器適航制度及適航責任法律問題。

（二）航空器適航性和適航管理的內(nèi)涵

1.航空器的適航性與適航管理

航空器適航在民航安全中占據(jù)重要地位，適航性伴隨著政府機構或政府授權機構對航空器安全性管理而生。適航性（airworthiness），作為民用航空器適宜飛行的專用名詞，移植于海商法中的船舶適航（seaworthiness）。與之不同的是，航空器適航的歷史相對短暫，是隨著航空器的產(chǎn)生并廣泛應用后以成文法的形式被確定并在航空業(yè)的發(fā)展中逐漸豐富內(nèi)涵。適航性指的是民用航空器（包括其部件和子系統(tǒng)）整體性能和操縱特性在預期的運行環(huán)境和使用條件限制下保持安全性和物理完整性的一種品質(zhì)，這種品質(zhì)要求航空器在全壽命階段內(nèi)應始終處于保持符合其型號設計和始終處于安全運行狀態(tài)。③白杰、馮振宇編著：《航空器適航審定概論》，北京：中國民航出版社，2018年，第1頁。航空器的適航性標準是綜合考量經(jīng)濟效益與安全平衡得出的結果。航空器只有取得適航審定的“三證”（型號合格證、生產(chǎn)許可證、單機適航證）后才得以進入市場。

適航管理是一個動態(tài)過程，包括初始適航和持續(xù)適航。初始適航管理是指航空器交付使用前，適航主管部門依照各類適航標準、規(guī)范和程序?qū)ζ湓O計符合性和制造符合性進行的型號合格審定和生產(chǎn)許可審定，也就是各國航空監(jiān)管部門對航空器進行的適航審定工作即對航空器發(fā)布三證，以及航空器制造商按照標準設計生產(chǎn)航空器并確保其設計制造沒問題的過程。④蔡景、許娟等編著：《民用航空器適航管理》，北京：北京航空航天大學出版社，2018年，第8頁。持續(xù)適航管理是指為保持航空器的安全標準在其使用階段對其進行的管理，即由航空公司和維修公司確保航空器處于適航狀態(tài)的工作過程。適航標準是動態(tài)變化的，隨著整個環(huán)境的不斷變化而不斷得到修訂。適航管理制度源于《芝加哥公約》附件八《航空器適航》。我國主要在《民用航空法》與《行政許可法》層面對其進行規(guī)制，包括《適航管理條例》《民用航空器國籍登記條例》《無人機條例》中的適航審定內(nèi)容，以及國家民航局頒布的 CCAR-21、CCAR-45、CCAR-92 等大量技術性行政規(guī)章。

（三）對航空器適航責任的界定

1.適航責任主體

航空器適航審定有著鮮明的項目管理特點，目前國內(nèi)外學術界和實務界對于各國民用航空器適航標準、民用航空器適航技術規(guī)范的演進、中國適航標準的進一步改進等方面進行了深入的探討，但從法律視角對民用航空器適航審定責任的探討較少。

航空器適航責任主體具有多元化特征，主要有以下主體。

（1）民航行政主體

民航行政主體為具有民航行政管理職責的政府機關，是各國民航治理最重要的主體。目前各國對本國民用航空器適航認證工作都依照國內(nèi)法由指定的適航管理機構負責。在航空器適航審定認證環(huán)節(jié)中，各國適航管理機構及其授權委托的機構均可成為承擔適航審定責任的行政主體。

（2）民航企業(yè)（申請方/持證方）

航空器適航責任主體還包括對航空器設計、制造、運營或者維修承擔適航責任的自然人或者民航企業(yè)。這里的民航企業(yè)分為民航設計制造商、航空公司、航空器維修企業(yè)。設計者向航空監(jiān)管部門申請并獲得航空器型號合格證。制造者需獲得航空監(jiān)管機構的生產(chǎn)許可證。設計者和制造者作為航空器型號合格證與許可證的申請人或持證人對適航性負有直接責任。運營方即民用航空器的所有者及其代理人或者民用航空器租賃實際使用者，一般是航空公司。運營方承擔對民用航空器養(yǎng)護維護的持續(xù)適航責任。維修者在航空器運行階段保障航空安全。

2.適航責任承擔

設計制造商、民航當局和航空公司三方在航空器全壽命周期共同保證航空器在預期的運行環(huán)境和全壽命周期內(nèi)的安全品質(zhì)，三方協(xié)同對適航承擔各自工作階段的責任。

（1）民航行政主體責任

民航局審定航空器及航空產(chǎn)品相對人的申請，依法賦予其從事航空器及產(chǎn)品設計、生產(chǎn)、維修、登記等權利和資格的行為屬于行政許可行為，其主要履行監(jiān)督管理職能。適航審定的性質(zhì)具有行政許可性質(zhì)，但屬于特殊行政許可。民航局承擔的適航審定責任性質(zhì)上屬于行政許可法上基于特殊行政許可的監(jiān)管責任。①我國《行政許可法》是行政許可領域關于許可設定、范圍、內(nèi)容、條件、程序和責任等規(guī)范的一般法，但由于該法規(guī)定較為籠統(tǒng)，對特定領域許可事項的監(jiān)管，一般需要由相關領域的特別法加以細致化規(guī)定。

（2）航空器設計制造者責任

航空器設計制造商應遵循有關適航的法律法規(guī)要求，使設計或生產(chǎn)的航空產(chǎn)品符合法律法規(guī)規(guī)定的最低安全要求，因為航空器制造者對飛機的適航性有直接責任。這里所說的適航責任具有保證的性質(zhì)，要求依據(jù)規(guī)定的最低安全標準設計、制造符合規(guī)定的航空器及航空產(chǎn)品。

（3）適航責任與產(chǎn)品責任之區(qū)分

民用航空器生產(chǎn)者適航責任不同于航空產(chǎn)品責任，但兩者有重疊的地方。航空器的制造者應履行有關適航的法律法規(guī)要求，使得航空器或設計符合法律法規(guī)規(guī)定的最低安全要求，否則應承擔適航責任。航空產(chǎn)品制造者對其制造的航空產(chǎn)品負有檢查監(jiān)督義務和航空安全義務，應承擔航空產(chǎn)品生產(chǎn)缺陷所致的損害賠償責任。

三、航空器適航現(xiàn)行法律機制的反思及問題

伴隨著全球航空工業(yè)的發(fā)展進步，依照國際公約和一國國內(nèi)法的規(guī)定，航空器適航審定體系和機構逐步形成，②在國際層面，關于民用航空器的適航管理組織體系的管理機構是國際民航組織（ICAO），以及各國家和地區(qū)的航空管理機構，比如美國的聯(lián)邦航空局（FAA）、歐洲航空安全局（EASA）以及中國民用航空局（CAAC）等。如果機構及其工作人員監(jiān)管不當或存在過失情形，應承擔相應法律責任。

（一）國際法機制——國際公約項下適航責任的最低標準

航空運輸往往具有跨國性特點，適航管理也具有國際性特點。國際層面，國際民航組織（ICAO）管理國家間航空運輸，負責制定國際航行規(guī)則與原則，促進國際航空運輸業(yè)健康發(fā)展。國際公約中，對航空安全進行規(guī)制的第一部國際航空法典是1919年制定的《空中航行管理公約》（《巴黎公約》）。①該公約第三章涉及航空器適航證、人員證書以及無線電設備問題，在公約的附件B中對適航證進行了具體的規(guī)定。1944年的《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）作為航空公約基石，對航空器適航在正文第五章和附件六、附件八、附件十三、附件十六予以規(guī)定。②該公約在章節(jié)設定中對適航的規(guī)定相較《巴黎公約》改為“航空器應具備的條件”，內(nèi)容上沒有改變。國際民航組織公約和附件部分作為航空器國際飛行所需達到的最低標準，供各國適航監(jiān)管部門參照，各國在開展適航審定時需采用自己國家的適航標準，締約國的適航規(guī)章應覆蓋附件八的適航要求。

（二）世界各主要適航審定法律機制

1.美國聯(lián)邦航空局適航法律機制

美國在20 世紀20 年代開始對民用航空器進行適航管理，2017 年之前美國聯(lián)邦航空局（以下簡稱FAA）除總部外還設置了四個審定中心，2017 年后更側(cè)重關注申請人全過程表現(xiàn)。此外，美國早在20 世紀40 年代即采取委任政策，委任FAA 雇員之外的人代表從事相關的適航管理工作，到20 世紀80 年代開始以機構委任作為補充。

在美國適航法律體系中，適航管理體系文件分為法規(guī)類和非法規(guī)類文件。③法規(guī)類文件如聯(lián)邦航空規(guī)章（FAR）、特殊聯(lián)邦航空規(guī)章（SFAR）、專用條件（SC）、適航指令（AD）、技術標準規(guī)定（TSO）等，非法規(guī)類如咨詢通告（AC）、指令（Order）、通告（Notices）、指導材料（Guidance Material）、政策（Policy）、備忘錄（Memo）、手冊（Handbook）等。美國《聯(lián)邦條例規(guī)章》第十四章第二十一條規(guī)定，F(xiàn)AA 要求申請人自身負責進行所有必要的檢查和測試，以確定該飛機符合 FAA的適航要求。實質(zhì)上，在實踐中FAA 只對相關書面文件和數(shù)據(jù)進行審查。由于FAR 21 并未規(guī)定飛機制造商內(nèi)部機構承擔適航責任的具體要求，F(xiàn)AR 183 明確航空局通過委任個人或機構的形式，航空制造商應承擔適航責任。選擇機構委任制對于航空局和大型飛機制造商比如波音公司，都簡化手續(xù)以提高效率。④波音公司在內(nèi)部成立委任符合性驗證機構（Boeing Designated Compliance Organization,BDCO）。該機構獲得了美國聯(lián)邦航空局的ODA批準，由波音副總裁直接領導管理該機構。

2.歐盟適航審定法律機制

歐洲在2002 年之前的適航管理由各成員國負責，2002 年后各成員國根據(jù)協(xié)議將適航管理權力讓渡給歐盟航空安全局。民航適航管理法律體系主要包括基本法、實施法規(guī)、審定技術規(guī)范和可接受的符合性方法等，如《民用航空的一般規(guī)則》（EC）NO.216/2008、《飛機和相關產(chǎn)品的適航和環(huán)保審定執(zhí)行規(guī)則》（EC）NO.1702/2003 等。歐洲的規(guī)章立法注重技術，并將適航標準制定權力放在審定部門，更關注航空企業(yè)自身能力，要求航空企業(yè)編制并且貫徹設計保證手冊并予以批準。

3.中國適航審定法律機制

中國民航適航管理起步于20 世紀70 年代，至今形成了兼顧域外特點又有本土特色的管理模式。中國民航適航審定體系發(fā)展依托于國產(chǎn)民機發(fā)展，新型號機型的不斷涌現(xiàn)也為其適航審定工作帶來前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。中國民用航空局以《國際民用航空公約》的附件為基礎構建了適航審定法律體系。⑤目前我國已頒布《民用航空法》《民用航空器適航管理條例》《民用航空器國籍登記條例》以及17個適航規(guī)章和92個規(guī)范性文件。作為《芝加哥公約》的締約國，中國采取將公約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)定的方式來履行公約義務，在適航審定責任認定上則根據(jù)《民用航空器適航管理條例》的第二十四條和第二十五條規(guī)定機構職責。⑥過失適航審定行為導致人身傷亡損害或者重大財產(chǎn)損失的，民航局承擔賠償責任，并對直接責任人予以行政處罰；適航審定人員濫用職權、利用職務之便營私舞弊的，直接責任人給予行政處分；以上行為直接責任人構成犯罪的，追究其刑事責任。

（三）中美兩國適航審定法律機制的比較

民用航空器適航的最低標準由《國際民航公約》及其附件確定，由于該公約本身的軟法性特征，須依靠各締約國之間自覺遵守與制衡，實質(zhì)上更多由各國國內(nèi)法規(guī)定。鑒于美國在適航審定的領先地位，其安全方面的法律標準不斷被國際民航組織和各國予以借鑒吸收，有學者認為國際適航方面的法律制度，實際是美國國內(nèi)適航法律的國際化。①董念清：《航空法：中國的實踐與理論》，北京：中國法制出版社，2017年，第369頁。中國自20 世紀70 年代參照美國聯(lián)邦航空局適航管理模式，在CCAR-21 和CCAR-183 中對企業(yè)適航符合性驗證工作和機構委任方式承擔適航責任予以規(guī)定。不同的是，美國法下適航審定主管部門應承擔的是民事侵權責任，中國法律制度下民航主管部門承擔的是行政賠償責任。在司法實踐中航空器安全標準的責任主體往往仍是航空器的生產(chǎn)制造商和運行階段的運營者。

（四）適航審定機制的運行實踐

FAA 作為全球航空安全最受認可的管理機構，委托他人或生產(chǎn)商自己進行安全審查卻引發(fā)一連串空難事故，招致民眾對其權威性的質(zhì)疑?；仡櫭绹w機取證流程的歷史和FAA 的職責，授權飛機制造廠家或第三方人員代行部分權限是FAA 在監(jiān)管與效率、經(jīng)濟成本之間取得的動態(tài)平衡。

FAA 在決定是否頒發(fā)新機型證書的審查中采用抽樣調(diào)查的審查流程（spot-check inspection），并非每項工作都親力親為。此外，F(xiàn)AA 還根據(jù)該飛機制造商的既往評估來決定審查的程度和資源配置。由此可見，F(xiàn)AA 負責機型取證工作的部門擁有一定的自主決定權。如果有針對FAA 履行各類飛行器審查義務或行政職責時的索賠案件，法院都基于1984 年United States v.S.A.Empressa de Viacao Aerea Rio Grandense（Varig Airlines）案以及28 U.S.C.Section 2680（a）例外條款對FAA 予以免責，這導致近十幾年來很少有空難遇難者親屬以FAA 作為被告的賠償案件出現(xiàn)。對于FAA 使用抽檢制度緣由，由Varig Airlines 案最高院判決的態(tài)度也可看出，想要依靠FAA 自主完成所有的飛機安全審查工作客觀上較難實現(xiàn)，在投入資源成本與效益中取得動態(tài)平衡才是FAA 較為務實的做法。

（五）波音737 系列飛機適航責任探討

對東航波音737 事故適航責任進行探討，首先要明確的是其航空器設計和制造在美國完成，也先后在美國和中國取得適航證。適航證的取得表明飛機的設計與制造過程符合CCAR-25 部、CCAR-21 部等規(guī)章安全性要求。在“初始適航”階段責任主體是飛機制造商波音公司，交付航空公司后的“持續(xù)適航”階段，航空公司與維護公司則需符合CCAR-121 部、CCAR-145 部、CCAR-66 部等安全性規(guī)章要求。如本文一開始提到的社會普遍認為東航波音737 事故是美國波音飛機的問題，對航空器初始適航安全性審查提出質(zhì)疑，中方負責整個調(diào)查過程，美方的NTSB、波音、FAA 均會派代表到場參與，②國際民航組織公約的附件13中規(guī)定，事故調(diào)查負責人是事故所在國相關機構，負責人必須發(fā)起對事故情況的調(diào)查。東航事故調(diào)查的負責方是中國，但可根據(jù)相關安排，將全部或部分調(diào)查工作委托另一國或某地區(qū)事故和事故征候調(diào)查組織。在任何情況下，事故所在國必須采取一切辦法以便利調(diào)查。同時東航也停飛波音737-800。由此，需要分析適航責任及其救濟路徑。

如前文所述，F(xiàn)AA 放權波音公司參與波音737MAX 相關事故的取證審查，這不能簡單理解為FAA 疏于管理，其背后有一系列制度性安排。但這種讓波音公司“既當運動員，又做裁判員”的方式引起廣泛爭議。2020 年9 月，美國眾議院運輸和基礎設施委員會發(fā)布《關于波音737MAX 的設計、開發(fā)和取證的委員會最終報告》，指出波音公司和聯(lián)邦航空管理局有嚴重的失誤。③報告指出的60多個失誤集中在五個方面，主要包括：（1）生產(chǎn)壓力危及公共飛行安全，（2）錯誤的設計和性能假設，（3）隱瞞文化，（4）代表權沖突，（5）波音公司對FAA監(jiān)管架構的影響。報告顯示波音公司和美國聯(lián)邦航空局在兩起空難中都犯了嚴重錯誤，與以往空難司法實踐習慣于從產(chǎn)品責任角度來認定不同，本次東航事故中涉及美國聯(lián)邦航空局和波音公司承擔的責任問題。

1.依據(jù)《美國聯(lián)邦航空法》確定適航責任

2018 年和2019 年兩起空難事故發(fā)生后，波音公司已承認737MAX 飛機存在設計缺陷，后續(xù)調(diào)查報告也披露波音737MAX 飛機的安全性能在最初的設計環(huán)節(jié)即存在嚴重缺陷，未達到安全最低標準，但波音737MAX 飛機仍通過FAA 的適航審定并獲得適航證。FAR-21 規(guī)定明確了制造方的責任，即應確保其航空產(chǎn)品符合適航性所必需的設計數(shù)據(jù)，因此對波音737MAX 機型的不適航性，波音公司作為適航責任主體負有責任。

2.依據(jù)美國《聯(lián)邦侵權賠償法》確定適航責任

FAA 作為適航審定政府機構是否需要承擔責任，要分析其行為對外國遇難者來說是否可依據(jù)國家主權豁免原則免于被追訴，還要依據(jù)美國法規(guī)對政府適航審定責任這一特殊行政責任的認定，以及飛機認證工作中FAA 對航空企業(yè)適航職責的劃分。

《美國聯(lián)邦航空法》（FAR）賦予美國聯(lián)邦航空局局長對航空器制造商頒發(fā)適航證、對其產(chǎn)品進行必要檢查試驗的權利，在實踐中，F(xiàn)AA 在飛機審定認證工作中擁有一定自主決策權。在FAR-15 中依據(jù)《聯(lián)邦侵權賠償法》規(guī)定對聯(lián)邦航空局在其工作范圍內(nèi)因疏忽或不法行為導致人身財產(chǎn)損失的，可提起行政賠償訴訟。雖然美國《聯(lián)邦侵權賠償法》第2674 條明確國家應承擔與私人一樣的侵權賠償責任，作為對國家主權豁免的例外，但FAA 適航審定行為屬于國家主權豁免范疇，且美國《聯(lián)邦侵權賠償法》第2680 條中規(guī)定的不適用《聯(lián)邦侵權賠償法》情形中包括政府自由裁量權的行使和政府雇員故意侵權行為，即使FAA 雇員或適航委任代表存在過失審定行為，F(xiàn)AA 也不承擔侵權責任。從司法判例中也能看出法院不允許當事人依據(jù)FAA 驗證程序存在過失而向美國政府部門提起訴訟。因為FAA 適航審定疏忽而提起的訴訟中最典型的“美國訴瓦瑞格航空公司”案①467 U.S .797,816.，被告公司的飛機在飛行途中起火，導致機上124 名乘客因吸入大量有害氣體死亡。瓦瑞格公司在向遇難者親屬賠償后，根據(jù)《聯(lián)邦侵權賠償法》向當時頒發(fā)發(fā)生火災機型適航證的美國民航管理委員會（CAA，即美國聯(lián)邦航空局的前身）提出訴訟，認為其對該機型適航審定存在過失并應承擔侵權責任。聯(lián)邦最高法院卻認為符合航空安全最低標準的責任方是飛機制造方，根據(jù)《聯(lián)邦侵權賠償法》第2680 條a 款自由裁量權例外條款，裁定FAA 不承擔適航責任。由于美國聯(lián)邦最高法院判例的指導作用，波音737MAX 系列空難遇難者親屬（不論遇難者國籍為美國或他國）向FAA 提起訴訟索賠的可行性較低，現(xiàn)實難度較大。但是不能否認的是在適航審定活動中，F(xiàn)AA 在管理職能中的安全監(jiān)管方面，存在監(jiān)管失職并有不可推卸的監(jiān)管責任。

波音公司在737MAX 飛機審定過程中基于FAA 機構委任制被授權作為該機型適航審定主體，波音公司也存在其作為授權審定方承擔適航責任的可能。綜合各個調(diào)查報告可以看出，波音公司并沒有按照FAA 授權和FAR 要求開展工作，因制造不符合FAA 最低安全性標準的航空產(chǎn)品應依據(jù)FAR-21 承擔航空器適航責任。作為既是申請人也是FAA 的ODA 計劃授權委任人的波音公司讓不適航的飛機通過審定認證，波音公司應承擔適航審定責任，波音公司由于在適航審定環(huán)節(jié)中隱瞞航空產(chǎn)品設計缺陷的問題導致嚴重空難發(fā)生還產(chǎn)生侵權責任。

四、當前我國航空器適航管理制度面臨的挑戰(zhàn)與完善建議

適航審定是民用航空產(chǎn)品進入市場的法定前提，是行業(yè)主管部門維護公共安全和公共利益的行政行為，也是國產(chǎn)客機走向全球市場的必經(jīng)之路?，F(xiàn)階段我國適航審定體系日趨完善②我國適航審定形成了集立法決策層、監(jiān)督?jīng)Q策層、委任基礎層的適航審定管理體系，適航法律規(guī)章體系目前形成了包括2部行政條例、17部規(guī)章和92份規(guī)范性文件在內(nèi)的一整套法規(guī)體系。，但與發(fā)達國家相比仍有一定的差距，我國適航審定體系在當前復雜的國際局勢下還面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）我國適航審定現(xiàn)實面臨的挑戰(zhàn)

1.適航證——隱形的航空大國行業(yè)壁壘

適航證某種意義上可以成為航空大國設立的行業(yè)壁壘。當前國際局勢動蕩，適航審定有時就成為國家及航空制造業(yè)巨頭設置壁壘的工具，淪為政治博弈工具。①波音公司參與FAA條款制定，空客公司參與EASA條款制定。俄羅斯的IL96曾被EASA以安全為名拒絕飛越歐洲領空。我國航空規(guī)章雖然內(nèi)容與FAA 保持基本一致，但由于國產(chǎn)航空發(fā)動機技術仍需發(fā)展，我國適航規(guī)章因缺乏實踐經(jīng)驗技術支撐而適用不足，有時難以與其他國家航空器適航審定進行對等互認。以往實踐中，即使我國航空器技術達標也未必能獲得外國航空主管部門的適航證。如在ARJ-21 適航審定過程中FAA 對其進行影子審查，②影子審查是美國FAA對其民航總局的機構、體系、法律、規(guī)章、適航審定能力進行全面深入的評估，并不針對特定機型。FAA 專家聲稱該機型未能通過影子審查，因此，在國際市場上我國的ARJ-21 只能在非洲、南美等認可中國民航局適航審定認證的國家及地區(qū)運營?，F(xiàn)在C919 也面臨同樣的問題，隨著國際局勢變化美國已宣布對中國商飛進行管制。中國大飛機要進入國際市場仍需通過歐美適航機構的審定認證，建立中國獨立自主的適航性認證體系已上升為國家意志。

2.適航審定國際合作方面的挑戰(zhàn)

2017年10 月17 日，中美雙方簽署的《適航實施程序》實現(xiàn)了兩國民用航空產(chǎn)品全面對等互認。然而，“全面互認”并不等同于“進出口免檢”，中國的民用航空產(chǎn)品仍須經(jīng)過美國聯(lián)邦航空局的認可程序才能進入美國。其主要原則是在適用雙邊框架的基礎上，采用自由決定的（也可能是基于風險的）方法，以確定外國適航當局批準的產(chǎn)品設計更改是否直接滿足美國的適航需要或具有等效性。中國航空產(chǎn)品全面進入國際市場之路仍不是暢通無阻的，未來中國向美國出口C919、ARJ-21，在進入美國市場時將面對較為復雜耗時的技術認可程序。進入國際市場過程面對的這些挑戰(zhàn)，也將激勵我國航空工業(yè)及航空行政管理部門不斷提升在民用航空產(chǎn)品的工業(yè)設計和適航審定方面的標準。

（二）我國民航現(xiàn)行法律體系仍需優(yōu)化完善

我國《民用航空法》頒布于 1995 年，已難以滿足新時代建立高水平市場體系的現(xiàn)實要求。我國民航法律體系中關于適航審定存在一些層級立法之間的矛盾。同時，民航法律法規(guī)中存在原則性規(guī)定多，處罰的方式單一、力度單薄的問題，這種現(xiàn)象在涉及外航管理的法規(guī)中普遍存在。我國也在不斷完善相關制度，民航局編制印發(fā)的《“十四五”民航適航發(fā)展專項規(guī)劃》體現(xiàn)了航空器適航審定是民航強國建設重要領域，明確從踐行新發(fā)展理念、加強機制完善、制度持續(xù)等方面確定“十四五”民航適航發(fā)展主要任務。③在踐行新發(fā)展理念方面提出了創(chuàng)新適航審定模式、推進綠色低碳航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和強化新技術應用推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同等3項任務，堅持樹立和強化新發(fā)展理念，將新發(fā)展理念貫穿適航審定工作的始終。在加強機制完善方面，提出了優(yōu)化頂層、凝聚適航審定系統(tǒng)合力，落實主體責任、促進安全管理體系建設等任務。現(xiàn)階段尤其要重視優(yōu)化適航法規(guī)政策與適航管理機制。

（三）對我國適航管理的建議

民航業(yè)作為科技密集型行業(yè)，在一定程度上體現(xiàn)了一國科技與制造業(yè)的最高水平，需要極高水平的管理機制和法律體系。同時，民航業(yè)法律體系受國際法的影響較大，決定了民航治理體系和治理能力改革需要統(tǒng)籌國內(nèi)法與國際法兩方面因素。一國的國內(nèi)民航管理不僅僅涉及國內(nèi)相關事務，也具有很強的域外效力，我國民航業(yè)需對外國民航管理行為進行有效應對。同時國內(nèi)民航業(yè)受制于國際多邊民航法治體系，特別是《國際民航公約》體系指導及影響，因此也須考慮履行國際義務，積極參與、促進甚至引領國際民航法治建設進程。

1.完善適航管理領域法律體系

我國民航業(yè)需要堅持民航法治思維，按照全面依法治國的內(nèi)在邏輯和要求，推進一種建構式立法，科學、系統(tǒng)、嚴密地制定民航法律法規(guī)體系，構建以《民用航空法》為核心的，覆蓋民航領域、科學合理、統(tǒng)一規(guī)范、層次清晰分明、配套銜接的民航法律體系，并且建立一套行之有效、組織有力的民航執(zhí)法、守法體系。

2.完善適航管理程序機制

提升適航審定能力是實現(xiàn)民航強國戰(zhàn)略、構建現(xiàn)代化航空產(chǎn)業(yè)體系、推進民航高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。適航審定能力提升必須堅守安全底線，加強程序監(jiān)督。波音737 系列事故發(fā)生的重要原因之一就是FAA 沒有很好地把好適航審定的初始關。此外，在程序上要善用先進技術，適航審定部門要善于運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術應對適航審定系統(tǒng)發(fā)展難題，加快推進適航審定運行管理系統(tǒng)（AMOS 系統(tǒng)）運行，有效應對航空安全風險問題，不斷提高適航審定能力。

3.加強適航領域國際合作

我國適航審定管理早期參照FAA 規(guī)章，現(xiàn)階段我國需要就航空器適航審定工作與國外進行交流與合作。國產(chǎn)民機進入國際市場在于國內(nèi)與國際市場對其具有較高接受度。部分航空業(yè)落后國家由于不具備適航審定能力，直接以FAA 或EASA 適航標準作為參照，這將對中國與其開展航空領域雙邊合作帶來困難，此時更需要就適航問題加強合作與溝通。當前國際局勢不穩(wěn)定，對各國國際合作是挑戰(zhàn)也是機遇。由于我國部分產(chǎn)品暫時還并非全部自主研發(fā)，在產(chǎn)品的具體設計生產(chǎn)環(huán)節(jié)上各有分工，這些也需要雙方積極合作協(xié)力完成。

結論

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，以往的國際規(guī)則體系部分失靈，而新一輪科技革命使得不穩(wěn)定性因素增加。航空器適航審定是民航強國建設的重要工作，關系到國家發(fā)展戰(zhàn)略。①黨的十九大提出，要加快建設制造強國，加快發(fā)展先進制造業(yè)，促進我國產(chǎn)業(yè)向全球價值鏈中高端發(fā)展，培育若干世界級先進制造業(yè)集群。國務院發(fā)布的《中國制造2025》《交通強國綱要》要求推動國產(chǎn)航空器的研制?！缎聲r代民航強國建設行動綱要》明確了到2035年建設世界一流適航審定體系、世界一流適航審定能力和世界一流適航審定隊伍的適航審定系統(tǒng)建設遠景目標。我國航空工業(yè)正經(jīng)歷自主研發(fā)，以努力實現(xiàn)規(guī)?；慨a(chǎn)階段，給現(xiàn)有適航審定機制帶來了新的挑戰(zhàn)。隨著國產(chǎn)大飛機戰(zhàn)略的實施，國產(chǎn)民機的安全性和適航性成為業(yè)界關注的焦點，我國的適航審定體系也受到極大的關注。近年來波音737MAX 多起空難事故發(fā)生后，我們要著重關注我國民機生產(chǎn)運營及適航管理問題，避免此類悲劇再次發(fā)生。中國民航業(yè)現(xiàn)階段應深刻領會國家制造強國的發(fā)展戰(zhàn)略和對外戰(zhàn)略，立足于我國航空產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實情況及未來發(fā)展趨勢，積極促進我國與各國航空產(chǎn)業(yè)合作，打造互利共贏共同發(fā)展的命運共同體，通過優(yōu)化適航審定體系，加強適航能力和適航設施建設，深入開展適航審定的雙邊國際合作，提高我國在國際適航審定領域的話語權。