冉騰飛，王 舒

(四川省水利發(fā)展集團有限公司，成都，610072)

0 前言

水利工程是民生工程、發(fā)展工程、安全工程。黨的十八大以來，黨中央國務院、四川省委省政府高度重視水利工作，為四川水利高質(zhì)量發(fā)展帶來了機遇期和窗口期，一批批重大水利工程實現(xiàn)開工建設。僅“十三五”時期全省水利實際投入1382億元，較“十二五”增長8.3%，水利工程補短板實現(xiàn)歷史性突破，開工11個大型工程，超過2001-2015年3個五年開工大型工程的總數(shù)，取得了矚目的成績。

在充分肯定成績的同時，必須看到我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力。世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復雜嚴峻和不確定[1]。2021年中央經(jīng)濟工作會議提出，要適度超前開展基礎(chǔ)設施投資。2022年1月以來，黨中央國務院、省委省政府一系列會議和文件，密集向投資拉動、水利等基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域發(fā)聲，釋放出新一輪加大水利基礎(chǔ)設施建設的強烈信號。項目是投資的載體，有項目才會拉動投資，加快推進水利工程建設、構(gòu)建“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)暢通、調(diào)控有序”的國家水網(wǎng)已迫在眉睫。

按照水利部印發(fā)的《水利工程建設項目管理規(guī)定(試行)》要求，水利工程建設要嚴格按建設程序進行。水利工程建設程序一般分為項目建議書、可行性研究報告、施工準備、初步設計、建設實施、生產(chǎn)準備、竣工驗收、后評價等階段。其中，前期工作包括提出項目建議書、可行性研究報告和初步設計(或擴大初步設計)。大中型水利工程前期工作一般周期較長、研究論證工作量大，做好水利規(guī)劃、抓好項目前期工作是工程審批立項的重要基礎(chǔ)，也是爭取國家、省級支持的必要條件，如何保質(zhì)保量加快推進項目前期工作對水利改革發(fā)展和落實國家戰(zhàn)略部署具有重要意義。

1 前期工作存在的問題

1.1 系統(tǒng)謀劃不足

由于缺乏系統(tǒng)思維，在項目規(guī)劃、謀劃階段，一些地方各自為政、分散規(guī)劃、點狀布局，戰(zhàn)略謀劃不足，全省水生產(chǎn)力布局和水網(wǎng)體系尚未形成。

一是主觀不重視。部分地方熱衷于跑項目、要資金，不重視規(guī)劃基礎(chǔ)工作，臨時抱佛腳現(xiàn)象時有發(fā)生。對規(guī)劃工作不主動對接、主動思考、主動謀劃，使得部分項目“生根”困難。

二是視野不開闊。不注重與其他部門間協(xié)調(diào)，水利規(guī)劃同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、國土空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃結(jié)合不緊密，存在就水利論水利的情況。缺乏“一盤棋”思想，只關(guān)注一城一域，零敲碎打，規(guī)劃建設的區(qū)域性和局部性工程不能從根本上解決全局問題。

三是規(guī)劃和前期工作不扎實。一些地方為爭取投資臨時提出的項目，對建設必要性、技術(shù)可行性、經(jīng)濟合理性研究不深入，論證不充分，導致項目前期工作滯后。

1.2 工作經(jīng)費不足

四川地處西部欠發(fā)達地區(qū)，地方財政困難，資金配套壓力較大，多年來一直存在配套資金落實不到位、資金投入不足的問題。特別是縣級水利投資嚴重不足，只能靠中央、省級下達項目資本金或補助資金來開展水利工程建設。在項目可行性研究報告批復立項前，中省資金暫未下達，往往出現(xiàn)資金緊缺、捉襟見肘的情況，經(jīng)費由勘察設計單位墊付的情況時有發(fā)生。很多地方水行政主管部門還是按照計劃經(jīng)濟時代的思想推動項目，照搬以往的計劃經(jīng)濟體制下的方式方法來推動項目前期工作，通過下達任務書等行政方法讓勘察設計單位開展項目前期工作。水利勘察設計單位通過改革轉(zhuǎn)型后，基本上是企業(yè)化管理，不愿承擔前期經(jīng)費，即使承擔了，也會基于企業(yè)成本的考慮，降低勘測設計深度，使得勘測設計質(zhì)量降低[2]。

1.3 統(tǒng)籌推進不足

黨的十八大以來，黨中央對全面依法治國作出一系列重大決策部署，國家頒布實施和修訂完善了一系列法律法規(guī)，法治體系建設日趨完善。水利工程屬于基礎(chǔ)設施，與社會各方面聯(lián)系緊密，按照現(xiàn)行法律法規(guī)要求，除了需要編制工程可行性研究報告、初步設計報告等，按照基本建設程序要求編制主報告以外，還需要編制其他行業(yè)專題報告，并提交行業(yè)主管部門審查審批，專題事項較多。一般大中型水利工程在可行性研究階段涉及的專題包括編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報告、水土保持方案、洪水影響評價、取水許可、社會穩(wěn)定風險評估、不可避讓生態(tài)保護紅線論證、受水區(qū)水污染防治規(guī)劃、工程規(guī)劃環(huán)境影響報告書、項目環(huán)境影響報告書、用地預審及選址意見書、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查評價報告、文物考古調(diào)查勘探報告、水生生物影響評價專題報告等，涉及自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、珍稀特有魚類、航道通航、林業(yè)草原。還需要編制對應的影響評價專題報告，并取得行業(yè)主管部門審批(審查)同意，涉及的行業(yè)主管部門包括自然資源、交通運輸、水利、文化旅游、生態(tài)環(huán)境等，同時很多專題報告獲得審批同意是水利工程項目立項的前置要件。大中型水利工程前期工作主體大部分是水行政主管部門，部分地方存在單打獨斗情況，缺乏統(tǒng)籌推進，對其他行業(yè)審查審批要求不明晰不清楚，部門之間對接工作不暢，導致專題審批遲遲無法按期完成，影響前期工作推進。

1.4 勘察設計質(zhì)量有待進一步提高

通過近幾年審查結(jié)果來看，勘察設計單位提交的工程可行性研究報告、初步設計報告等，一次性通過審查審批的幾乎沒有，設計報告編制的質(zhì)量還有待進一步提高。

一是勘察設計周期很多都是按照項目業(yè)主要求，通過開工時間倒推，長則一兩年，短則幾個月。水利工程的勘察設計周期設置不科學，只求進度不講質(zhì)量，造成時間緊任務重，導致水文、泥沙、地質(zhì)等基礎(chǔ)資料收集困難，提出的建議處理方案與工程實際存在一定差距，如壩型比選、工程選址等勘察設計深度不夠，存在設計隱患。

二是很多勘察設計單位從成本考慮，為降低勘察設計費用，沒有對水利工程的復雜性、系統(tǒng)性和個性化要求充分考慮，將必要的測量、勘探等外業(yè)能省則省，導致設計成果缺乏必要的輔助支撐。設計負責人把關(guān)不嚴，為減少勘察設計人員數(shù)量與時間的投入，部分設計方案存在照搬照抄，直接“拿來主義”，未能體現(xiàn)項目個體之間存在的差異性，忽視了設計參數(shù)取舍的特殊性；還存在設計單位依賴專家評審提出問題后再修改設計方案，甚至個別工程涉及報告中存在項目名稱都是以往審查審批過的項目，抄襲痕跡嚴重。

三是設計人員質(zhì)量意識不強。質(zhì)量是企業(yè)的生命，是企業(yè)發(fā)展的靈魂和競爭的核心。“態(tài)度決定一切，思想決定行動”，很多勘察設計單位都是事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為企業(yè)，市場意識、服務意識和質(zhì)量意識還未完全樹立，與企業(yè)市場化要求還存在一定差距。

1.5 勘察設計市場有待進一步完善

為加強對建設工程勘察設計的管理，國務院發(fā)布了《建設工程勘察設計管理條例》等；四川省也制定并頒布實施了《四川省建設工程勘察設計管理條例》，明確要求建設工程勘察設計單位不得轉(zhuǎn)讓、租借本單位的資質(zhì)證書、圖簽和印章。其中《四川省建設工程勘察設計管理條例》第十五條明確要求“發(fā)包方不得將建設工程勘察設計項目發(fā)包給無資質(zhì)證書或不具備相應資質(zhì)、資格等級的建設工程勘察、設計單位和個人”；第二十七條明確要求“建立建設工程勘察設計質(zhì)量監(jiān)督制度，定期對有特殊要求和涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的建設項目的建設工程勘察設計質(zhì)量監(jiān)督檢查”。國家和地方出臺的一系列法規(guī)對規(guī)范完善勘察設計市場起到了良好的效果，做到了有法可依，打擊了一些市場投機行為。但在實際執(zhí)行過程中，一些勘察設計單位或其他團體為了追求利益最大化，不惜鋌而走險，在獲得標的物的過程中時有違法違規(guī)行為發(fā)生。由于市場競爭激烈，設計單位往往以低價中標，在扣除單位一定利潤后只能是降低勘察設計質(zhì)量或分包轉(zhuǎn)包其他單位。同時，發(fā)包人不具備甄別勘察設計單位資質(zhì)的能力，只能對投標人遞交的資質(zhì)證書、圖簽和印章負責，對勘察設計人員是否借用資質(zhì)，甚至以假亂真等違法行為無從核實，導致勘察設計市場存在一定亂象，惡性競爭時有發(fā)生。

2 對策與建議

2.1 堅持系統(tǒng)思維，強化頂層設計

聚焦高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的目標、重點和抓手，進一步加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進。在工作中著力處理好三個關(guān)系。

一是總體和局部的關(guān)系。一方面要把水利工程放在經(jīng)濟社會發(fā)展的全局中定位和考量，抓整體、抓要害，注重整體效益和整體結(jié)果；另一方面要把區(qū)域工作放到全域中對接和統(tǒng)籌，樹立“一盤棋”思想，堅持區(qū)域服從全域，追求最大利益公約數(shù)。

二是當前和長遠的關(guān)系。規(guī)劃是立足現(xiàn)狀謀劃未來，既要著力解決當前急難險重問題，又要立足經(jīng)濟發(fā)展、民生改善和生態(tài)建設，超前研判、超前謀劃、超前布局，為高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展增強后勁。

三是群眾需求和服務產(chǎn)品的關(guān)系。堅持問計于民、問需于民，充分調(diào)動社會各界力量、匯集各方智慧、協(xié)調(diào)各方利益，準確把握人民群眾需求，避免規(guī)劃和服務脫節(jié)、脫檔。

統(tǒng)籌做好水利前期工作。按照《四川省“十四五”水安全保障規(guī)劃》以及水利薄弱環(huán)節(jié)補短板工作力度要求，統(tǒng)籌研究梳理需要開展的前期工作任務，組織編制水利前期工作三年滾動計劃。依據(jù)已批準的水利相關(guān)規(guī)劃，按照事權(quán)劃分和已有工作基礎(chǔ)，細化實化水利規(guī)劃編制、重大和其他水利工程前期工作、重點基礎(chǔ)工作等任務安排，區(qū)分輕重緩急，制定好年度前期工作計劃，逐項明確責任分工、進度安排、成果要求，全力推進水利前期工作，增加項目儲備，為加快水利改革發(fā)展打好前期工作基礎(chǔ)。

2.2 堅持政府主導，創(chuàng)新投入機制

各級政府部門要高度重視規(guī)劃和前期等基礎(chǔ)工作，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展需求，按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，科學求實地開展水利規(guī)劃和項目前期論證工作。水利工程建設公益性強，要堅持“兩手發(fā)力”，更好發(fā)揮政府主導作用，各級財政要加大對水利前期工作的投入力度。按照事權(quán)劃分原則，對于屬地方事權(quán)但對國民經(jīng)濟發(fā)展全局、社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境保護有重大影響的前期工作，中央水利前期工作經(jīng)費可視情況給予適當補助。其他項目主要還是由各地根據(jù)前期工作任務需要，在本級年度財政預算或固定資產(chǎn)投資計劃中，安排必要的前期工作經(jīng)費，專項用于水利規(guī)劃、項目建議書、可行性研究和初步設計等各階段的前期工作。

加快建立水利前期工作穩(wěn)定投入機制，積極探索前期工作經(jīng)費滾動使用機制。前期工作經(jīng)費是工程投資概算的一部分，可以先預支投資，也可以立項后收回前期工作經(jīng)費。有條件的地方，要充分利用水利投融資平臺，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，多渠道籌集水利前期工作經(jīng)費，切實保障水利前期工作投入力度。牽頭單位要合理確定項目投資規(guī)模，按照國家有關(guān)財務管理制度和規(guī)定，嚴格執(zhí)行前期工作經(jīng)費使用管理辦法，做到?？顚Ｓ?，嚴禁挪用、截留、擠占和轉(zhuǎn)移，提高資金使用效率和效益。項目完成后，要及時做好前期工作經(jīng)費審計及財務決算。

2.3 堅持統(tǒng)籌推進，協(xié)調(diào)各方力量

一是加強組織領(lǐng)導。各級政府和部門要牢固樹立“一盤棋”思想，堅持用系統(tǒng)觀念和全局思維推動工作，建立主要領(lǐng)導親自抓、分管領(lǐng)導具體抓的工作機制，把解決具體問題作為出發(fā)點和落腳點，細化分解工作任務，合力加快項目前期工作，推動工程盡早開工建設。

二是落實工作責任。牽頭單位應制定分工方案，明確時間節(jié)點，要加強與國土空間規(guī)劃對接，力爭規(guī)劃的重點項目納入同級國土空間規(guī)劃；協(xié)調(diào)財政保證規(guī)劃和前期工作經(jīng)費，要選好規(guī)劃設計單位，留足工作周期，確保工作質(zhì)量和深度。地方有關(guān)部門(單位)作為審批審查備案工作的責任主體，要按照時間節(jié)點要求提前介入，主動服務，加強技術(shù)指導，加快審批審查備案進度，需報國家部委審批的要積極做好匯報銜接。有關(guān)地方政府要履行屬地責任，積極配合做好現(xiàn)場協(xié)調(diào)、資料收集、報告編制及上報等工作。項目實施主體要按照分工方案確定的時間節(jié)點提交設計成果，確保成果質(zhì)量。

三是強化督促指導。行業(yè)主管部門要加強督促協(xié)調(diào)，定期召開工作協(xié)調(diào)會，通報工作進展情況，及時研究解決遇到的問題；要創(chuàng)新工作機制，加強各級聯(lián)動和部門間協(xié)同配合，并聯(lián)推進專題要件審批，避免出現(xiàn)專題報告與主報告不協(xié)調(diào)不配套現(xiàn)象。有關(guān)部門(單位)和有關(guān)地方政府要強化目標管理，緊盯時間節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保按期完成各項任務。

2.4 堅持質(zhì)量優(yōu)先，強化過程控制

一是科學制定前期工作周期。按照已編制的水利工程前期工作三年滾動計劃，壓茬推進大中型項目前期工作。結(jié)合項目特點、難易程度和邊界條件的復雜程度，充分考慮必要的基礎(chǔ)資料收集等外業(yè)和高質(zhì)量編制主報告和專題報告等內(nèi)業(yè)的周期硬性要求，制定合理的前期工作周期，保障設計成果的科學性和合理性，經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。同時，按照國家有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章要求，合理選擇勘察設計單位進入方式，采用公開招標的可按照有關(guān)要求采用可研、初設合并招標等方式減少準備時間。

二是加強過程控制。項目實施主體單位要加強與有關(guān)地方政府部門銜接，特別是要加強協(xié)調(diào)建設征地、移民安置等與人民群眾切身利益相關(guān)的事項，全力配合勘察設計單位開展外業(yè)工作，為勘察設計單位收集必要的基礎(chǔ)資料創(chuàng)造良好的工作條件?？辈煸O計單位要嚴格按照水利工程設計技術(shù)標準和規(guī)程規(guī)范要求開展勘察設計工作，規(guī)程規(guī)范明確要求通過實驗、模型等確定設計參數(shù)的，不得只憑經(jīng)驗或借鑒其他項目來確定；建立前期工作質(zhì)量責任制，對項目負責人實行質(zhì)量終身負責制，誰簽字誰對勘察設計質(zhì)量負責，建立倒查機制和相應的獎懲措施，杜絕高成本低質(zhì)量的設計成果出現(xiàn)。充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?，廣泛征詢各方意見，提高勘察設計質(zhì)量。

三是加強質(zhì)量宣貫。行業(yè)主管部門要加強宣傳工作，提高參建各方質(zhì)量意識，建立良好的社會氛圍，促進以質(zhì)量贏天下的局面早日形成。結(jié)合四川水利工程建設“大質(zhì)量”管理契機，制定出臺水利行業(yè)勘察設計質(zhì)量管理辦法?？辈煸O計單位要進一步樹立市場意識、服務意識和質(zhì)量意識，查找自己單位的不足與短板，加強自身建設，向高水平的勘察設計單位看齊。

2.5 堅持法制思維，促進市場公平

嚴格按照國家和地方出臺的法律法規(guī)、規(guī)章制度要求開展勘察設計工作，使勘察設計工作的全過程在法制的軌道上陽光運行。創(chuàng)新水利前期工作市場化機制，各級水利前期工作項目責任單位要主動適應改革發(fā)展新形勢，營造公平競爭的良好市場環(huán)境，打破區(qū)域限制和壁壘，按照有關(guān)規(guī)定積極實施前期工作招投標機制，擇優(yōu)選定前期項目承擔單位，實行合同管理。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會在行業(yè)引導方面的作用，制定出臺一系列促進市場公平競爭的政策性文件，堅決防止招投標過程中的惡性競爭行為，規(guī)范水利勘測設計市場秩序。進一步加強勘察設計市場的監(jiān)管，對違規(guī)借用資質(zhì)證書、圖簽和印章的單位和個人進行曝光并實施相應的懲戒措施，努力營造風清氣正、公平競爭的勘察設計市場。

3 結(jié)語

四川“十四五”期間水利工程前期工作任務重、時間緊，前期工作涉及方方面面、林林總總，只有各單位共同努力、同向發(fā)力，有效解決好前期工作中存在的問題，加快推進項目前期工作，才能為推動四川水利高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。