宋 兵

（澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，中國 澳門 519020）

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)①半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的上游為半導(dǎo)體支撐業(yè)，包括半導(dǎo)體材料和半導(dǎo)體設(shè)備；中游按制造技術(shù)分為分立器件和集成電路兩大類，集成電路又分為設(shè)計、制造和封測；下游為消費類電子、計算機相關(guān)產(chǎn)品等終端設(shè)備。（參見周子學(xué)所著的《中國集成電路產(chǎn)業(yè)投融資研究》，中國工信出版集團、電子工業(yè)出版社，2015年版，第58頁。）是國家經(jīng)濟和國家安全的基礎(chǔ)，在全球范圍內(nèi)，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)長期需要政府產(chǎn)業(yè)政策支持，對后發(fā)追趕的國家更是起著至關(guān)重要的意義。但政府如何有效支持是一個亟待研究的問題。

一、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)特征決定其政策法制化的必要性

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)屬于典型的資本密集、人才密集、知識產(chǎn)權(quán)密集的國際化時間型產(chǎn)業(yè)。

（一）資本密集性，要求具備能夠保障可持續(xù)高強度投資的法規(guī)體系

半導(dǎo)體制造環(huán)節(jié)設(shè)備購置成本高，廠房建設(shè)要求高，水電氣及環(huán)保投入高，折舊期短，制程迭代快。按摩爾定律第二定律，建廠成本呈現(xiàn)出指數(shù)式增長，大約每隔4年就會翻翻[1]。這一特點使得政府直接投資與財政補貼及稅收優(yōu)惠政策成為必須，而解決政府換屆周期所帶來的政策變化，保持可持續(xù)高強度投入，就要求通過投資及稅收立法把政策固定下來。

（二）研發(fā)密集性，要求穩(wěn)定優(yōu)化政府研發(fā)資助與采購法規(guī)體系

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的研發(fā)密集性，僅次于生物制藥業(yè)。新技術(shù)導(dǎo)入到新產(chǎn)品成熟存在相當大的路線不確定性與時間不確定性，穿越死亡谷的沉沒成本僅靠企業(yè)難以負擔(dān)。通過政府研發(fā)補貼資助及政府采購新產(chǎn)品，可以幫助企業(yè)獲取有效的維持正常經(jīng)營的基本現(xiàn)金流，以加快企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品市場化進程。要提高研發(fā)資助與政府采購的力度，需要政府采取科學(xué)技術(shù)進步法、技術(shù)轉(zhuǎn)讓促進法以及政府采購法來保障。

（三）人才密集性，要求有高質(zhì)量多層次人才供給法規(guī)體系

有專家發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在實現(xiàn)摩爾定律（即計算機芯片密度翻倍）所需的研究人員數(shù)量是20世紀70年代初所需人數(shù)的18 倍以上[2]。加大對STEM 專業(yè)學(xué)生培育引進力度，根據(jù)半導(dǎo)體專業(yè)“干中學(xué)與學(xué)中干”特點，鼓勵在職培訓(xùn)，對國際人才留學(xué)交流及移民工作簽證等的支持，禁業(yè)限制與人員流動的平衡，等等，都需要法律位階較高的勞動法、職業(yè)教育法及國際人才引進移民等立法來確認。

（四）知識產(chǎn)權(quán)密集性，要求知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系全覆蓋

知識產(chǎn)權(quán)是半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的生命線。從專利、軟件著作權(quán)、商標到商業(yè)秘密所對應(yīng)的技術(shù)鏈各環(huán)節(jié)立體覆蓋，因其商業(yè)模式具有的制造外包所涉及的知識產(chǎn)權(quán)許可，關(guān)系到設(shè)計環(huán)節(jié)的EDA 工具、IP 核復(fù)用，特別是集成電路布圖設(shè)計，再加上鼓勵創(chuàng)新與知識擴散的反向工程等，無不是從創(chuàng)新型政策一步一步上升到法律層面。

（五）國際貿(mào)易密集，要求接軌國際貿(mào)易法規(guī)體系

據(jù)資料顯示，一顆計算機芯片的生產(chǎn)往往需要超過1000多個步驟，在到達終端客戶之前要經(jīng)過70多次的國際邊界，平均有25 個國家的企業(yè)直接參與，23 個國家的企業(yè)參與支持性工作[3]。WTO 框架下的TRIPS 協(xié)議以及多邊自貿(mào)區(qū)協(xié)議，還有雙邊的貿(mào)易協(xié)議等成為國內(nèi)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策合規(guī)性審查的重要參照。

二、中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化現(xiàn)狀與存在問題

我國在半導(dǎo)體方面的政策始于1956年，宏觀上從國家六五計劃到現(xiàn)在的十四五規(guī)劃，中觀上從國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要到集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進綱要，微觀上從國家有關(guān)集成電路發(fā)展若干政策到地方各類扶持政策，對促進半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極促進作用。政策是法律的精髓，但半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化卻還存在一些問題。

（一）國家發(fā)展計劃或規(guī)劃的法律屬性存疑

社會主義市場經(jīng)濟體制確立后，全國人大通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃或規(guī)劃的法律屬性存在爭議[4]。計劃經(jīng)濟時期，計劃就是法律。而市場經(jīng)濟中，五年計劃或規(guī)劃盡管也是全國人大通過，提出了具體階段性目標和指標，對有關(guān)部門和地方具有很強的導(dǎo)向、激勵、督促、考核作用，部分指標也具有約束力①《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第十六篇“強化實施實現(xiàn)宏偉發(fā)展藍圖”規(guī)定：本規(guī)劃經(jīng)過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力。要舉全國之力，集全民之智，實現(xiàn)未來五年宏偉發(fā)展藍圖。。但關(guān)于規(guī)劃的法律屬性，十三五和十四五規(guī)劃中，就未再明確②《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第六十五章第四節(jié)規(guī)定：加快發(fā)展規(guī)劃立法，堅持依法制定規(guī)劃、依法實施規(guī)劃的原則，將黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)和國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來，加快出臺發(fā)展規(guī)劃法，強化規(guī)劃編制實施的法治保障。。同時，根據(jù)《立法法》嚴格規(guī)定，規(guī)劃綱要尚難以歸到全國人大及常委會所制定的基本法律范疇，最多只能算是規(guī)范性法律文件。從此角度看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的政策法律屬性不明確，直接影響了產(chǎn)業(yè)政策的約束性與執(zhí)行力?，F(xiàn)實中地方政府弱化國家政策，導(dǎo)致惡性競爭的傾向與此不無關(guān)系。

（二）現(xiàn)有的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范的法律位階過低

現(xiàn)有的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的政策規(guī)范，歸屬于國務(wù)院制定的經(jīng)濟行政法規(guī)?！?956年至1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃綱要》把半導(dǎo)體技術(shù)列為國家重要科學(xué)技術(shù)，《2006-2020年國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了國家在半導(dǎo)體集成電路領(lǐng)域的01、02、03等重大專項等。從2000年至2020年，國務(wù)院連續(xù)出臺了《關(guān)于印發(fā)鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（國發(fā)〔2000〕18號），《關(guān)于印發(fā)進一步鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（國發(fā)〔2011〕4號），《新時期促進集成電路產(chǎn)業(yè)和軟件產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策》（國發(fā)〔2020〕8號）等，特別是2014年出臺的《國家集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進綱要》（國發(fā)〔2014〕4號）掀起了中國發(fā)展集成電路產(chǎn)業(yè)的新高潮。但是，這些文件屬于行政部門起草，由國務(wù)院發(fā)布，其性質(zhì)仍停留在政策層面。從法律位階上看，顯然要低于國家基本法律。從實踐看，政府各部門換屆的短周期性與半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的長周期性及產(chǎn)品迭代的易逝性要達到同頻共振確實很難，現(xiàn)實中直接影響到政策穩(wěn)定性。

（三）半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化立法程序不夠成熟

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化，屬于經(jīng)濟促進法類別，專業(yè)化要求高，需要對半導(dǎo)體領(lǐng)域從技術(shù)演進周期、企業(yè)成長周期、產(chǎn)業(yè)波動周期和地緣政治震蕩周期等有深度可持續(xù)的理解，這顯然需要有政商旋轉(zhuǎn)門閱歷國際化視野的技術(shù)產(chǎn)業(yè)和法律專家做相應(yīng)的行業(yè)研究。立法程序啟動后還必須進行廣泛的調(diào)研聽證，這樣才能提高政策的法制化質(zhì)量。從半導(dǎo)體政策立法實踐看，即便是目前我國現(xiàn)存位階不高的相關(guān)立法，常常也是技術(shù)論證多，產(chǎn)業(yè)論證少，配套可執(zhí)行性論證就更少。且因前期調(diào)研不足，智庫水平難以支撐，很多政策出臺過于倉促，應(yīng)急性立法特點顯著，政策針對性精準度與精細化不夠，可操作性不強，效果難免大打折扣。

三、世界半導(dǎo)體大國產(chǎn)業(yè)政策法制化的實踐經(jīng)驗

（一）不斷引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)趨勢的美國路徑

美國是半導(dǎo)體技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)源地，客觀把控著技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和全球資源經(jīng)濟地理配置的方式。美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化體現(xiàn)在根據(jù)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段進行不同的立法。

1.半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)初始階段——政策法制化側(cè)重于培育市場

美國開國財政部長漢密爾頓在1791 年的《關(guān)于制造業(yè)的報告》中就提出了“嬰兒工業(yè)”的論點，這也是美國的產(chǎn)業(yè)政策集中發(fā)力戰(zhàn)略工業(yè)力量的緣起。美國在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)萌芽階段的政策立法著力點主要有：

（1）突出基礎(chǔ)研究與應(yīng)用開發(fā)（R&D）優(yōu)先。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國總統(tǒng)科技顧問范內(nèi)瓦爾·布什發(fā)表了《科學(xué)：無盡的前沿》的科技政策報告，推動了美國國會建立國家科學(xué)基金會，加大對基礎(chǔ)研究的投入。在政策法制化方面，美國通過《國內(nèi)稅收法》確立了研發(fā)費用加計扣除制度，極大激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新動能。

（2）突出國防需求為代表的政府采購優(yōu)先。盡管美國沒有專門的政府采購法，但與政府采購相關(guān)的法律約有500 部，最主要的有《武裝部隊采購法案》《聯(lián)邦財產(chǎn)及管理法案》《聯(lián)邦政府采購政策辦公室法案》《小額采購業(yè)務(wù)法案》《聯(lián)邦采購合理化法案》《小企業(yè)法案》《購買美國產(chǎn)品法》等。為了便于執(zhí)行和操作，聯(lián)邦政府將散見于眾多法律之中的有關(guān)政府采購的規(guī)定加以綜合和細化，形成了《聯(lián)邦采購條例》（Federal Acquisition Regulation），這有效提高了政策執(zhí)行的便捷性與針對性[5]。在美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向存在重大不確定性的時期，國防采購為代表的政府支持，促進了個人和企業(yè)探索技術(shù)選擇的多樣性，提高了創(chuàng)新成功率。

2.半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟階段——政策法制化側(cè)重于資源全球配置與鼓勵保護競爭

產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入成熟階段后，產(chǎn)業(yè)政策由財政扶持向市場秩序維護轉(zhuǎn)型，立法重點由產(chǎn)業(yè)政策扶持轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)研究成果保護和轉(zhuǎn)化。

（1）突出知識產(chǎn)權(quán)保護。1984年美國國會通過了《半導(dǎo)體芯片保護法》，在全球率先對集成電路布圖設(shè)計進行保護，彌補了專利法與版權(quán)法在保護集成電路產(chǎn)品方面的不足，并確立了反向工程、發(fā)行權(quán)一次用盡和無辜侵權(quán)制度[6]，有力促進了集成電路設(shè)計產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也對集成電路產(chǎn)業(yè)由IDM 模式裂變出代工模式，將知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新與生產(chǎn)過程的創(chuàng)新分開，類似ARM 和高通的知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)模式得到推崇，奠定了半導(dǎo)體無廠化生產(chǎn)的法律基礎(chǔ)。這一制度后續(xù)被世界上諸多國家所采納，產(chǎn)生了世界知識產(chǎn)權(quán)組織《集成電路知識產(chǎn)權(quán)條約》，并成為后續(xù)的TRIPS 協(xié)議關(guān)于集成電路布圖保護的核心內(nèi)容。

（2）突出科技成果產(chǎn)業(yè)化。1980年的美國國會通過的《拜杜法案》使得國家科研基金資助下取得的科技成果、專利發(fā)明，通過立法將歸屬權(quán)從國有變?yōu)楦咝；蚩蒲袡C構(gòu)所有，讓美國的大學(xué)、研究機構(gòu)能夠享有政府資助科研成果的專利權(quán)，極大地帶動了技術(shù)發(fā)明人將成果轉(zhuǎn)化的熱情，半導(dǎo)體領(lǐng)域也成為了重要的受益者。

3.半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)全球競爭階段——半導(dǎo)體政策法制化側(cè)重于貿(mào)易沖突與技術(shù)轉(zhuǎn)移管控

與日本和中國經(jīng)歷了兩次以半導(dǎo)體為核心的貿(mào)易戰(zhàn)，美國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)成果保護從國內(nèi)走向了國際，從國內(nèi)法層面走向國際法層面。

（2）美中貿(mào)易摩擦。2018 年開始的美中貿(mào)易戰(zhàn)，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)是核心。2018年8月，美國國會通過了《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），更新了美國外國投資委員會（CFIUS）的職權(quán)范圍。CFIUS審查由僅限于外國實體或個人獲得美國企業(yè)“控制權(quán)”的交易，擴展到某些非控制性投資，嚴格限制中國背景企業(yè)投資美國高科技企業(yè)，特別是半導(dǎo)體企業(yè)。2018 年6 月，白宮貿(mào)易和制造政策辦公室炮制了一份題為“中國的經(jīng)濟侵略如何威脅美國和世界的技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)”的報告，指控中國支持從事對美國的商業(yè)秘密盜竊、黑客攻擊和經(jīng)濟間諜活動，并以此出臺了針對中國的“中國行動計劃”（Chi-nainitiative）①2018年11月，美國司法部啟動了一項名為“中國行動計劃”（China Initiative）的行動，以應(yīng)對所謂的來自外國的“安全和技術(shù)威脅”。從2018年到2021年，美國針對中國的有關(guān)案件達50多件。，目標鎖定中國在美學(xué)者，通過人才管控進一步限制了美中科技交流，力圖阻止美國以半導(dǎo)體技術(shù)為重點的高科技技術(shù)轉(zhuǎn)移到中國。這一專項政策與《經(jīng)濟間諜法案》②美國《1996年經(jīng)濟間諜法》（The Economic Espionage Act of 1996），簡稱EEA，是美國歷史上第一部專門規(guī)定竊取商業(yè)秘密法律責(zé)任的聯(lián)邦法律，該法將商業(yè)秘密侵權(quán)劃分為一般商業(yè)性侵權(quán)與帶有國家政府背景的經(jīng)濟間諜，加大了對美國技術(shù)轉(zhuǎn)移的管控力度。和《商業(yè)秘密保護法》③2016年5月11日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《商業(yè)秘密保護法》（Defend Trade Secrets Act），簡稱DTSA，DTSA能夠為商業(yè)秘密的所有者提供在聯(lián)邦統(tǒng)一的法律救濟，有利于統(tǒng)一全國保護商業(yè)秘密的立法、行政與司法程序，使得當事人對于法律行為具有可預(yù)見性，及時有效地保護商業(yè)秘密。配套使用，嚴重阻礙了美中科技文化交流。

4.半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)韌性發(fā)展階段——半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化側(cè)重于保證制造環(huán)節(jié)回歸的供應(yīng)鏈安全

應(yīng)對中美貿(mào)易戰(zhàn)與新冠疫情，以及數(shù)字經(jīng)濟增長中遭遇的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的嚴重短缺，制造與封測環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到國外等使得美國不得不重新審視其以降低成本為重點的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策，保持美國在半導(dǎo)體制造業(yè)的競爭力成為產(chǎn)業(yè)政策法制化的優(yōu)先事項。

（1）在國內(nèi)法層面上，國會立法促進美國本土半導(dǎo)體制造業(yè)發(fā)展。2020 年美國參議院與眾議院提出了兩黨合作的《為美國創(chuàng)造有利于生產(chǎn)半導(dǎo)體的激勵措施（CHIPS）法案》和《2020 年美國鑄造廠法案》（AFA），重點關(guān)注半導(dǎo)體制造環(huán)節(jié)的美國本土化扶持政策。這兩部立法后來被合并，立法的綜合版本被納入2020 年國防授權(quán)法案（NDAA），該法案于2020年7月在眾議院和參議院通過。2021年美國參議院提出了《創(chuàng)新與競爭法案》，2022年眾議院提出了《2022 年美國競爭法》，又將《為美國創(chuàng)造有益的半導(dǎo)體生產(chǎn)（CHIPS）法案》和《促進美國制造的半導(dǎo)體（FABS）法案》有關(guān)內(nèi)容納入其中[7]，提出對美國半導(dǎo)體制造廠或“工廠”的建設(shè)、擴建或現(xiàn)代化提供財政援助和稅收減免。這是改變原有半導(dǎo)體供應(yīng)鏈全球比較成本優(yōu)勢布局的一項重要立法，很可能會改變?nèi)虬雽?dǎo)體產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟地理。

（2）在國際法層面上，建立美國主導(dǎo)的所謂志同道合國家的全球供應(yīng)鏈聯(lián)盟。美國和韓國將“探討建立一個美國-韓國供應(yīng)鏈工作組”。在四方領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，澳大利亞、印度、日本和美國同意建立一個半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。新成立的歐盟—美國貿(mào)易和技術(shù)委員會的核心主題是“重新平衡半導(dǎo)體的全球供應(yīng)鏈，以加強各自的供應(yīng)安全”。美國已經(jīng)非常強烈地按多邊和雙邊協(xié)議建立所謂志同道合的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈伙伴關(guān)系。

（二）其他國家的做法

1.緊跟美國步伐的歐盟模式

（1）2013 年5 月歐盟委員會發(fā)布《歐洲電子戰(zhàn)略》，明確微型和納米電子元件和系統(tǒng)戰(zhàn)略，旨在到2020年促進1000億歐元的產(chǎn)業(yè)投資，使歐盟的微芯片生產(chǎn)價值翻番。計劃的實施主體包含企業(yè)、歐盟委員會、成員國和大學(xué)及投資者。圍繞此戰(zhàn)略，2014年在歐洲層面推出了兩個新工具：歐洲領(lǐng)導(dǎo)地位的電子元件和系統(tǒng)（ECSEL）聯(lián)合承諾，和IPCEI（歐洲共同利益的重要項目）工具。

（2）2018年年底，歐盟委員會批準了“歐洲共同利益重要項目（IPCEI）關(guān)于微電子的項目”。力圖促進法國、德國、意大利和英國四個歐洲國家在微電子方面的跨國合作項目。從政策上重點解決的保證歐洲數(shù)字戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施的半導(dǎo)體需求，鼓勵志同道合國家供應(yīng)商合作，避免“數(shù)字主權(quán)”概念的濫用。

2.1 專家基本情況 15名咨詢專家中，平均年齡43歲;職稱:高級占47%，中級占53%;學(xué)歷:博士占13%，碩士占40%，本科占47%。

（3）2022 年的“歐洲芯片法案”（European Chips Act 2022）。2020年12月，22個成員國簽署了《關(guān)于歐洲處理器和半導(dǎo)體技術(shù)倡議的宣言》，在此基礎(chǔ)上歐盟委員會2021 年3 月發(fā)布的《數(shù)字指南針》計劃，提出“歐盟的尖端和可持續(xù)半導(dǎo)體的產(chǎn)量至少占世界產(chǎn)量的20%”。為保持戰(zhàn)略的延續(xù)性，歐盟委員會借鑒了美國的CHIPS 法案和FABS 法案又提出了《歐洲芯片法案（Euro Chips Act）》。

2.卷土重來的日本新趨勢

基于1986 年的美日半導(dǎo)體協(xié)議的限制和對無晶圓廠模式趨勢的判斷失誤，日本在ICT 領(lǐng)域走上了封閉式發(fā)展的創(chuàng)新之路，被認為是患上了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的“加拉帕戈斯島綜合癥”④加拉帕戈斯綜合癥也稱加拉帕戈斯現(xiàn)象、加拉帕戈斯化（日語：ガラパゴス化、英語Galapagosization），是日本的商業(yè)用語，指在孤立的市場環(huán)境下，獨自進行“最適化”，而喪失和區(qū)域外的互換性，面對來自外國的適應(yīng)性和生存能力高的品種，最終陷入被淘汰的危險的現(xiàn)象。，最終導(dǎo)致日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)一直萎靡不振。日本現(xiàn)在只有1家公司在全球半導(dǎo)體銷售中排名前15位。

（1）應(yīng)對挑戰(zhàn)，日本出臺了一系列產(chǎn)業(yè)振興政策法。通過了《產(chǎn)業(yè)競爭力強化法》《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》，并頒布了《日本振興戰(zhàn)略》，共同尋求“振興日本經(jīng)濟，提高在日本經(jīng)營的企業(yè)的工業(yè)競爭力”。特別是在2020年6月，日本將沿用了25年之久的《科技基本法》修訂為《科技創(chuàng)新基本法》[8]，優(yōu)化了實現(xiàn)“社會5.0”的戰(zhàn)略目標的相關(guān)措施，要求日本成為“專門用于人工智能應(yīng)用”的半導(dǎo)體領(lǐng)先制造商。

（2）保持供應(yīng)鏈安全，發(fā)布了《半導(dǎo)體和數(shù)字產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》[9]。2021 年3 月日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。∕ETI）成立了半導(dǎo)體和數(shù)字產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略審查會議，研究有關(guān)半導(dǎo)體、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字產(chǎn)業(yè)的未來政策方向，并于6月發(fā)布了《半導(dǎo)體與數(shù)字產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略著眼于日本在美中戰(zhàn)略博弈中保持戰(zhàn)略上的重要性與獨立性，確保國家所需的半導(dǎo)體生產(chǎn)和供應(yīng)能力。

四、對中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化的建議

鑒于中國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化的現(xiàn)狀，筆者在借鑒他國相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出以下建議：

（一）調(diào)整立法模式，提高法律位階

明確半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策的法律屬性，提高其立法層級，關(guān)鍵在于對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)之于國家安全的理解度，對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在形成國家核心競爭力的重視度。美國其實已經(jīng)做了示范，經(jīng)過兩年的立法博弈，本身聚焦于制造環(huán)節(jié)的CHIPS 法案和AFA 法案已經(jīng)合并進2021 年參議院提出的《創(chuàng)新與競爭法案》和2022 年眾議院提出的《美國競爭法》。這說明美國在制定半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)有關(guān)法案時，并沒有就事論事，而是提升到國家創(chuàng)新法體系全面考慮的。既體現(xiàn)了國會立法的層級也明確聯(lián)邦法律的屬性。由此，我國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化，可以借鑒美國的經(jīng)驗，改變中國部門立法的路徑依賴，由全國人大按基本法律制度來調(diào)整半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的政策立法，可以通過修訂《科技進步法》或制定專門的《半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)促進法》，把半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，如基礎(chǔ)研發(fā)的投入，重大項目的保障，股權(quán)投資基金的可持續(xù)投入，政府采購的力度，人才培養(yǎng)的方式等納入其中。這樣既明確了法律屬性，也提高了法律位階，可謂一舉兩得。

另外，根據(jù)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的國際化特點，發(fā)揮中國全球半導(dǎo)體市場潛力巨大的優(yōu)勢，遵循聯(lián)合國憲章所賦予的國際貿(mào)易體制下以多邊規(guī)則為基礎(chǔ)的立法，在WTO 框架下通過積極參與多邊的自貿(mào)區(qū)協(xié)議，為我國更大力度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，更大力度吸引優(yōu)秀的半導(dǎo)體人才來華發(fā)展，更高水平加大知識產(chǎn)權(quán)保護，以合作打破出口管制及投資限制的封鎖。

（二）重視特殊的立法人才，優(yōu)化立法程序

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策立法，不同于規(guī)范一般公民行為的普通立法，它涉及世界尖端科學(xué)技術(shù)，具有相當?shù)纳疃?，同時還涉及產(chǎn)業(yè)競爭和國際貿(mào)易沖突及知識產(chǎn)權(quán)保護，具有相當?shù)膹V度，不是僅靠國家立法機關(guān)或者相關(guān)行政部門所能解決的。為此，其立法程序必須優(yōu)化。

首先是人才儲備。這方面可以借鑒美國經(jīng)驗建立專業(yè)化智庫，其中包括立法學(xué)、國際法學(xué)、知識產(chǎn)權(quán)、半導(dǎo)體科學(xué)、企業(yè)家等多方面的人才。

其次是調(diào)研與政策的制定。由專業(yè)化智庫進行準確的調(diào)研，正確評估我國的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，準確預(yù)測行業(yè)發(fā)展的未來以及可能遇到的挑戰(zhàn)。根據(jù)我國的行業(yè)發(fā)展狀況以及未來的發(fā)展走向，制定現(xiàn)階段以及未來不同時期我國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。

最后是立法方式。根據(jù)各個時期的政策導(dǎo)向制定法律，必須堅持走群眾路線，堅持走聽證程序，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，把提高政策的精準度與復(fù)用性擺到重要位置，避免為立法而立法的形式主義。

（三）強化試點探索，以點帶面

如前所述，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟和國家安全的基礎(chǔ)，投入的資金成本、時間成本、機會成本都是巨大的。一旦失誤，除了造成巨大的資金損失外，還浪費大量的時間，因而會錯過擺脫困境的良好機遇。即便我們能做到提高其法律位階和優(yōu)化立法程序，也難確保我們的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化的完全正確。所以，一步到位的做法存在很大的風(fēng)險。在這種情況下，強化試點探索是必由之路。

我國改革開放初期設(shè)立深圳經(jīng)濟特區(qū)的成功經(jīng)驗可以借鑒。發(fā)揮深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，利用深圳粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)建設(shè)的契機，立足深圳在國家半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)第三級的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，修訂深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例，制定深圳經(jīng)濟特區(qū)政府半導(dǎo)體相關(guān)產(chǎn)品采購條例等相關(guān)法規(guī)，將深圳經(jīng)濟特區(qū)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化，穩(wěn)定政府資金支持，做到稅收優(yōu)惠政策支持，政府采購市場政策支持。所謂船小好掉頭，試點中一旦發(fā)現(xiàn)問題便于即時糾正。

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的孕育與崛起，要經(jīng)過基礎(chǔ)研究、成果轉(zhuǎn)化、市場保護、國際競爭這樣幾個階段。半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策法制化也要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程逐步跟進，其范圍由小到大，逐漸推進。法制化經(jīng)驗成熟一個環(huán)節(jié)就推廣一個環(huán)節(jié)，從地區(qū)到全國，最后參與國際競爭。只有這樣我們才能少走彎路，加快突圍與趕超的步伐，實現(xiàn)科技自立自強。