文/ 王東進

國務院常務會議審議通過的《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）開宗明義指出，制定本《規(guī)劃》的目的是“為進一步推進醫(yī)療保障高質(zhì)量發(fā)展，保障人民健康，促進共同富?！?。又在發(fā)展目標中明確提出，“到2025年，醫(yī)療保障制度更加成熟定型，基本完成待遇保障、籌資運行、醫(yī)保支付、基金監(jiān)管等重要機制和醫(yī)藥服務供給、醫(yī)保管理服務等關(guān)鍵領域的改革任務，醫(yī)療保障政策規(guī)范化、管理精細化、服務便捷化，改革協(xié)同化程度明顯提升”?！罢雇?035年，基本醫(yī)療保障制度更加規(guī)范統(tǒng)一，多層次醫(yī)療保障體系更加完善，醫(yī)療保障公共服務體系更加健全，醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥協(xié)同治理格局總體形成，中國特色醫(yī)療保障制度優(yōu)越性充分顯現(xiàn)，全民醫(yī)療保障向全民健康保障積極邁進”。

《規(guī)劃》是當前和今后一個時期醫(yī)療保障（以下簡稱“醫(yī)?！保└母锇l(fā)展的“頂層設計”、基本遵循和行動指南。我們要提高政治領悟力、政治判斷力、政治執(zhí)行力，真正把《規(guī)劃》學懂悟透、切實全面貫徹實施，實現(xiàn)《規(guī)劃》提出的發(fā)展目標，達到編制《規(guī)劃》的初衷和目的。

學懂悟透《規(guī)劃》的內(nèi)涵要義是全面貫徹實施《規(guī)劃》的必要前提。貫徹實施要緊扣主題主線、抓住重點帶動全盤、立足當前著眼長遠。概括地講，《規(guī)劃》的內(nèi)涵要義是推進醫(yī)保高質(zhì)量發(fā)展，“三醫(yī)”協(xié)同治理格局總體形成，中國特色醫(yī)療保障制度優(yōu)越性充分顯現(xiàn)，更好地保障人民健康，促進共同富裕。主題是持續(xù)深化改革，主線是堅持制度引領、健全完善醫(yī)保制度體系，重點是在“三醫(yī)聯(lián)動”、協(xié)同治理框架下抓好“三大體系、五個環(huán)節(jié)”，帶動16項舉措15個具體指標落實落地，如期實現(xiàn)（《規(guī)劃》中已詳述，此處不贅）。

根本在制度。制度是具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的（鄧公語意）。堅持制度引領，以健全完善醫(yī)保制度體系為主線，首先要深刻認識理解什么是中國特色醫(yī)療保障制度，然后才可能完善好、建設好這個制度。尤其值得重視的是，在我國最高層級文件中正式使用了“中國特色醫(yī)療保障制度”這個稱謂，并要求“中國特色醫(yī)療保障制度優(yōu)越性充分顯現(xiàn)”。這是具有標志性意義的。每一個中國醫(yī)保人都應感到無比自豪，而又責任重大。

本文擬就在黨史教育活動中，結(jié)合學習改革開放史、中國醫(yī)保改革發(fā)展史，特別是學習領悟習近平總書記關(guān)于黨史學習和社會保障體系建設的一系列重要論述和重要指示精神，談幾點對中國特色醫(yī)療保障制度的認識理解和如何守正創(chuàng)新、推進醫(yī)保高質(zhì)量發(fā)展、更好保障人民健康、促進共同富裕，使中國特色醫(yī)療保障制度優(yōu)越性充分顯現(xiàn)的一些思考。

中國特色醫(yī)療保障制度有兩種表述

一是，覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、多層次醫(yī)療保障體系。

二是，以基本醫(yī)療保險為主體，醫(yī)療救助為托底、補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、慈善捐贈、醫(yī)療互助等共同發(fā)展的醫(yī)療保障制度體系。

前一種表述屬于“內(nèi)涵性定義”；后一種表述屬于“結(jié)構(gòu)性定義”。兩種表述的共同特征，都表明中國特色醫(yī)療保障制度是一個有機構(gòu)成的保障體系，而不是一個單一的保險制度。兩種表述都可以統(tǒng)稱為全民醫(yī)療保障制度，簡稱“全民醫(yī)?！?。

為什么要深刻認識理解中國特色醫(yī)療保障制度

首先，從認識論的維度考量，對一個事物，只有深刻認識它、理解它，才能全面準確地把握它；才能順應其發(fā)展規(guī)律、深諳其發(fā)展邏輯，從“必然王國”到“自由王國”，在實際工作中增強自覺性，避免盲目性、隨意性。否則，就會南其轅而北其轍，“一步向前一步錯，幾分用力幾分差”。

其二，中國特色醫(yī)療保障制度是立足中國基本國情，從中國的實際出發(fā)而建立的新型醫(yī)保制度，是一個新生事物，既有其特殊性，也有其復雜性。正所謂“其作始也簡，其將畢也巨”（語出《莊子·內(nèi)篇·人間世》）。

其三，醫(yī)保改革發(fā)展進入新階段，工作重心由“制”轉(zhuǎn)向“治”，必須隨著形勢的發(fā)展不斷深化認識理解。只有堅持系統(tǒng)集成、“三醫(yī)聯(lián)動”、協(xié)同治理的系統(tǒng)思維和改革方略，才可能將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)變成治理效能，因此也對醫(yī)保隊伍的綜合素質(zhì)和治理能力提出了新的更高的要求。同時，在不斷新老交替、大批新人進入醫(yī)保隊伍的形勢下，如果不深刻認識理解中國特色醫(yī)保的來龍去脈、內(nèi)涵特質(zhì)，就難以保持工作的連續(xù)性和制度政策的穩(wěn)定性，就難以駕馭醫(yī)保改革發(fā)展全局，積極主動、扎實有序地推進醫(yī)保高質(zhì)量發(fā)展，中國特色醫(yī)保制度優(yōu)越性就不可能充分顯現(xiàn)。

深刻認識理解中國特色醫(yī)保制度的全部意義在于進一步增強制度自信、道路自信，自覺做有情懷、有擔當、有能力的醫(yī)保人，更好地堅持守正創(chuàng)新、推進醫(yī)保高質(zhì)量發(fā)展，使中國特色醫(yī)保制度優(yōu)勢充分顯現(xiàn)，更好地保障人民健康，促進共同富裕。

怎樣深刻認識理解中國特色醫(yī)保制度呢？概要地講，就是三句話：知悉由來、堅守本來、開創(chuàng)未來。

知悉由來

深刻認識中國特色醫(yī)保制度，首先要知道這個制度是由哪里來的，怎么來的。古人說：“不知有漢，何論魏晉?！泵飨?jīng)說過，只有了解中國的昨天，才能了解中國的今天；了解了昨天和今天，就能了解中國的明天（語意）。習近平總書記也說，無論我們走多遠，都不能忘記走過的路，不能忘記我們?yōu)槭裁闯霭l(fā)。特別是他在建黨一百周年慶祝大會的經(jīng)典講話中，將其要旨高度凝練為“以史為鑒，開創(chuàng)未來”。往盡時賢的金句教言都說明一個道理，制度建設是具有根本性、連續(xù)性、承接性的，必須從歷史唯物主義的高度認識理解它的來龍去脈，才能是真正成為清醒的、堅定的、有作為的中國特色醫(yī)保制度的建設者。

中國特色醫(yī)保制度是由哪里來的呢？既不是人們頭腦中固有的，也不是從天上掉下來的，而是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下，發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢、政治優(yōu)勢，依靠人民群眾的智慧和力量，經(jīng)過長期堅持不懈實踐探索、艱苦奮斗、“摸著石頭過河”一步一個腳印地改革創(chuàng)新建立起來的。

習近平總書記在“七一”重要講話中指出，中國共產(chǎn)黨的一切奮斗、一切犧牲、一切工作都是為了一個主題：為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。解決人民的醫(yī)療保障，是黨為人民謀幸福的重要內(nèi)容，是黨的初心使命和一以貫之的責任擔當。回望歷史，早在建黨初期江西瑞金中華蘇維埃共和國時期，就有醫(yī)療保障制度的萌芽，經(jīng)過幾十年的不懈努力，直到建設成今天的中國特色醫(yī)保制度。

中華人民共和國成立以來，醫(yī)療保障制度的改革發(fā)展大體經(jīng)歷了三個時期十個階段：

——勞保、公費醫(yī)療和合作醫(yī)療時期

新的中央人民政府甫一成立，就把人民群眾的醫(yī)療保障提上重要日程。1951年、1952年先后為國有企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位的公職人員建立了醫(yī)療保障制度（俗稱“公費勞保醫(yī)療”）。1955年，在農(nóng)業(yè)合作化運動中，一些地方（如山西省高平縣）的農(nóng)村探索建立由社員出資的互助合作醫(yī)療制度。毛主席曾專門就湖北省長陽縣樂園人民公社合作醫(yī)療經(jīng)驗作出重要批示。在黨和政府的大力支持下，在上世紀六七十年代，農(nóng)村合作醫(yī)療制度和“赤腳醫(yī)生”制度蓬勃發(fā)展，覆蓋了全國90%以上的鄉(xiāng)村和80%以上的農(nóng)村人口，為改變農(nóng)村“缺醫(yī)少藥”的困境，發(fā)揮了重要作用。后來由于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革（主要是實行土地承包責任制、集體經(jīng)濟的解體），合作醫(yī)療制度大幅萎縮（只剩下5%左右）。

——建立健全全民醫(yī)療保障制度時期

勞保、公費醫(yī)療制度在我國實施了三十多年，在保障國有企業(yè)職工和國家機關(guān)事業(yè)單位公職人員身體健康、促進社會主義建設方面的確發(fā)揮過重要作用。但是隨著時間的推移，勞保、公費醫(yī)療制度固有的缺陷和弊端日漸凸顯（如保障范圍窄、單位負擔重、缺乏共濟和公平、保障不足與浪費嚴重并存等），特別是經(jīng)濟體制改革使勞保、公費醫(yī)療制度賴以生存的計劃經(jīng)濟的基礎不復存在，已經(jīng)到了難以為繼的地步。問題倒逼改革，必須建立一種與社會主義市場經(jīng)濟體制和人民群眾醫(yī)療保障需要相適應的新型醫(yī)療制度來取代不合時宜的勞保、公費醫(yī)療制度。

正是在這種勢之所趨、人之所需的情勢下，我國開啟了改革探索建立全民醫(yī)療保障制度的征程。這個時期按照改革的重點大體可以分為十個階段（各個階段并不是彼此割裂的，而是相互聯(lián)系、相互促進的，只是每個階段的工作有所側(cè)重罷了）。

一是，地方自發(fā)探索階段（上世紀80年代初開始）。一些地方（如河北省石家莊市、北京、四川的一些區(qū)、縣）開始探索職工個人適當負擔少量醫(yī)療費用的辦法，藉以約束不當就醫(yī)行為，減少醫(yī)療費過快增長和浪費嚴重等問題。

二是，相關(guān)部門開展醫(yī)保制度改革試點階段（1989年）。國務院批準國家體改委提出的“試點方案”，同意在吉林省四平市、遼寧省丹東市、湖北省黃石市、湖南省株洲市開展醫(yī)保制度改革試點。

三是，國務院組織開展城市職工醫(yī)療保險制度改革試點階段（1994-1998年）。1993年，黨的十四屆三中全會“決定”中明確提出建立統(tǒng)籌基金和個人賬戶相結(jié)合的職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度。1994年，國務院批準國家體改委等四部委關(guān)于開展職工醫(yī)保制度改革試點的意見，選擇在江蘇省鎮(zhèn)江市和江西省九江市開展試點（史稱“兩江”試點）。在“兩江”試點的基礎上，為了進一步檢驗改革思路、完善政策措施，1996年又將試點范圍擴大到全國40多個城市（稱為“擴大試點”）。在總結(jié)四年多試點、擴大試點實踐經(jīng)驗的基礎上，1998年12月14日國務院正式作出了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（即著名的國發(fā)〔1998〕44號文件）。

四是，建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度階段（1999年開始）。將保障范圍由原來勞保醫(yī)療時國有企業(yè)職工擴大到全國城鎮(zhèn)全部企業(yè)職工。

五是，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度階段（簡稱“新農(nóng)合”，2003年開始）。主要是由政府財政給予一定補助，解決廣大農(nóng)村人口“缺醫(yī)少藥”到后來解決基本醫(yī)療保障需要。

六是，建立城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療救助制度階段（2003年開始）。由政府財政投入，重點解決重度殘疾人、農(nóng)村“五保戶”、城鎮(zhèn)“低保戶”等困難群體基本醫(yī)療保障需要。

七是，建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度階段（2007年開始）。主要由政府財政補助，解決城鎮(zhèn)非就業(yè)人口（俗稱“一老一小”）的基本醫(yī)療保障需要。

八是，建立城鄉(xiāng)居民重特大疾病保障階段（2012年開始）。國家發(fā)改委等六部門發(fā)文，要求在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)?；A上建立大病保險制度。

2013年3月，在全國“兩會”上，國務院總理溫家寶同志所作的《政府工作報告》中正式宣布，中國基本建立起全民基本醫(yī)療保險制度。

九是，健全完善全民基本醫(yī)療保障制度階段（2013年開始）。主要是整合制度健全完善體制機制。重點是按照“六統(tǒng)一”的要求，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和“新農(nóng)合”整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。

十是，探索建立長期護理保險制度試點階段（2016年開始）。根據(jù)黨的十八屆五中全會關(guān)于加快探索建立長期護理保險制度的要求，2016年人力資源和社會保障部出臺開展長護保險制度試點的指導意見，并在全國選擇了15個城市進行試點。

——全面建設多層次醫(yī)療保障制度體系時期

以黨的十九大召開為標志，中國醫(yī)保制度改革進入“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求”，全面建設多層次醫(yī)療保障制度體系的新時期。

2018年3月在新一輪政府機構(gòu)改革中成立了國家醫(yī)療保障局，標志著中國醫(yī)保改革發(fā)展進入了系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，推進中國特色醫(yī)療保障高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

深刻認識理解中國特色醫(yī)保制度，要著力理解把握住十個基本要點，讀懂悟透這個制度為什么“特”、為什么“行”、為什么“好”，進一步增強制度自信、道路自信。

首先，這個制度最本質(zhì)的內(nèi)涵是黨的初心使命，為人民謀幸福、保障和改善民生重要制度安排，是黨治國理政的重要組成部分。黨的指導思想和集中統(tǒng)一領導是建制的政治靈魂，中國特色社會主義制度和國情實際是建制根基。這是別的任何醫(yī)保制度不可能具備的最本質(zhì)的優(yōu)勢和特色。

第二，這個制度所秉持的核心理念是以人民為中心。從毛主席提出的“一切為了人民的健康”到習近平總書記提出“人民至上、生命至上、健康第一”，一脈相承和創(chuàng)新發(fā)展。這是一般傳統(tǒng)意義上的醫(yī)療保險制度不可能比擬的。

第三，這個制度的適用范圍是“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。它不僅覆蓋了各類職業(yè)人群，而且涵蓋了所有非就業(yè)人群。既堅持公平統(tǒng)一的原則，又體現(xiàn)從實際出發(fā)、分類保障的特點。所以參保人一直穩(wěn)定在13.6億人以上，占全國總?cè)丝诘?5%以上，這就突破了一般醫(yī)療保險制度只是對就業(yè)人口保障的邊界，而且突破了保險費由用人單位和個人分擔的規(guī)定。政府財政給予城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保補助（2021年每人580元），占城鄉(xiāng)居民醫(yī)保基金總額的比例是2/3以上（僅此一項全年就是5800億元以上）。正因為有了這個“突破”，才建立起全世界最大、覆蓋人數(shù)最多的醫(yī)療保障網(wǎng)。令世人稱道和艷羨。

第四，這個制度建設的總要求是“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”，充分體現(xiàn)了社會保障的本位功能，為夯實筑牢減貧防貧（尤其防止“因病致貧、因病返貧”）的長效機制、助力全面小康、促進共同富裕，更好地發(fā)揮制度性保障的基礎作用。

第五，這個制度集成、創(chuàng)新的有機結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了“于法周延、于事簡便”的原則和“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的特點（以基本醫(yī)療保險為主體、醫(yī)療救助為托底，補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、慈善捐贈、醫(yī)療互助為補充、長期護理保險“壓陣殿后”的多層次、多元化保障共同發(fā)展的保障制度體系，有利于提升保障的綜合實力和效能）。

第六，這個制度的指導方針是“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”，強調(diào)“保障適度、權(quán)責清晰”，把“?；尽钡睦砟钬灤┽t(yī)保制度建設發(fā)展的全過程。既體現(xiàn)盡力而為、量力而行，又有利于防止保障滯后和趕超等偏向，確保制度穩(wěn)健運行、可持續(xù)發(fā)展。

第七，這個制度改革和建設的方略是堅持不懈、協(xié)同推進“三醫(yī)聯(lián)動”、多方參與、協(xié)同治理，突出整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的改革內(nèi)涵和高質(zhì)量醫(yī)療保障的本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度能夠集中力量辦大事的制度優(yōu)勢、政治優(yōu)勢的生動體現(xiàn)，也是獨具特色的中國智慧、中國方略。

第八，這個制度始終堅持服從服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局和黨和國家工作中心，與時俱進、穩(wěn)中求進，在高質(zhì)量發(fā)展中提升保障水平和服務質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長的美好生活和健康福祉需要。

第九，這個制度從最本源的意義講是一個有溫度的人文關(guān)懷制度，是對人的關(guān)愛、對生命的敬佑、對健康的呵護人文關(guān)懷制度。通過為群眾提供貼心、暖心的服務，把黨和政府對人民群眾的關(guān)懷之情傳遞到每個人的心中，不斷增強其獲得感、幸福感、安全感。

第十，這個制度高度重視經(jīng)辦管理（強調(diào)“三分政策、七分管理”），充分發(fā)揮醫(yī)保隊伍的能動作用。堅持制度建設與隊伍建設兩手抓、兩手硬，不斷提高醫(yī)保專業(yè)人才的綜合素質(zhì)和治理能力，更好地將醫(yī)保制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成治理效能，讓中國特色醫(yī)保制度優(yōu)越性充分顯現(xiàn)。

堅守本來

所謂本來，就是指本質(zhì)、本真、根本的同義表達。常說要守正創(chuàng)新、正本清源，其“正”就是指“本來”。堅守中國特色醫(yī)保制度的本來，就是指要堅持不懈、一以貫之地堅守這個制度中具有根本性、規(guī)定性、決定性的指導思想、核心理念、基本原則、基本經(jīng)驗等。守正創(chuàng)新，守正是根本、是基本；創(chuàng)新是動力、是活力。守正與創(chuàng)新是辯證統(tǒng)一的?！案竟陶?，華實必茂；源流深者，光瀾必章”。

堅守本來，要從三個最重要的層面著力并一以貫之地堅守：

一是指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央的決策部署，特別是要認真學習領悟、貫徹落實習近平民生保障思想、“2·26”重要講話精神，這是確保中國特色醫(yī)保制度踐行初心使命、行穩(wěn)致遠的政治靈魂和根本遵循。

二是基本原則。在2020年中央5號文件和“十四五”醫(yī)保規(guī)劃中對此都有全面明確的闡述。這里就不再展開講，而是將其簡要概括為“六個堅持”，即堅持黨的領導；堅持以人民為中心；堅持?；?，更可持續(xù)；堅持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效；堅持精細化管理、優(yōu)質(zhì)服務；堅持共享共治、多方參與。

三是發(fā)展基礎和基本經(jīng)驗。經(jīng)過幾十年的探索實踐、艱苦奮斗，特別是黨的十八大以來，中國醫(yī)保制度改革建設取得突破性進展和巨大成就，這些都是繼續(xù)深化改革的邏輯起點和高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實基礎。特別是在長期改革實踐中創(chuàng)造積累的基本經(jīng)驗，主要有：（1）堅持立足中國基本國情、從社會主義初級階段的實際出發(fā)，走自己的路。（2）堅持守正與創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一、堅持實踐第一，強調(diào)尊重實踐、注重創(chuàng)新。（3）發(fā)揮中央和地方兩個積極性。（4）“頂層設計”與“摸著石頭過河”相結(jié)合。（5）問題導向與目標導向相一致。（6）改革舉措與依法施保相統(tǒng)一。（7）基本制度、大政方針的統(tǒng)一性與實施辦法、具體標準的靈活性相結(jié)合。（8）從解決群眾“急難愁盼”的問題入手，盡力而為，量力而行，堅決防止待遇趕超和泛福利化傾向。（9）堅持制度引領和隊伍建設兩手抓。（10）始終強調(diào)經(jīng)辦管理的重要性等。這些經(jīng)驗來之不易，且被時間和實踐證明是正確的可行的，應當高度重視和珍惜。