■李晶陽

（甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院）

1 行政單位實施全面預(yù)算管理的重要性

《預(yù)算法》的實施是行政單位財務(wù)管理工作的新起點。短期來看，能夠從資金源頭上規(guī)范行政單位合理使用財政資金。長期來看，行政單位在財務(wù)管理中應(yīng)用預(yù)算管理體系，是行政主體成長與發(fā)展過程中的自我約束與自我管控行為，由被動的管理模式向主動的自我管理模式轉(zhuǎn)變。

同時，《預(yù)算法》的實施，從很大程度上防止了各種形式財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，財務(wù)風(fēng)險具有范圍廣、形式多樣等特點，僅僅依靠國家宏觀控制手段難以防范，要依靠具體準(zhǔn)則與細則來規(guī)范。比如，2019年1月1日開始實行的新政府會計制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指引，以及最近幾年開始執(zhí)行的預(yù)算法等，都在方方面面規(guī)范了行政單位的財務(wù)管理。預(yù)算法的實施，首先從資金源頭控制行政單位對國有資金的使用和占有情況，行政單位根據(jù)自身的業(yè)務(wù)量、創(chuàng)造的經(jīng)濟效益、為社會公眾提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)來合理安排資金需求，編制部門預(yù)算，對于資金需求量大的項目，需要申報各種原始材料和立項依據(jù)，經(jīng)主管部門和財政各個業(yè)務(wù)處室的層層把關(guān)與審批，才能獲得財政資金支持，從財政預(yù)算資金的批復(fù)下達，到預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，再到部門決算報表的編制，經(jīng)過各個環(huán)節(jié)審核把關(guān)，大大降低了財務(wù)風(fēng)險，提高了財政資金的使用效率和效果。

2 目前我國行政單位預(yù)算管理存在的問題

2.1 行政單位內(nèi)部對預(yù)算管理工作不夠重視

當(dāng)前，很多行政單位雖然按照預(yù)算法和具體實施細則的要求編制年度預(yù)算，但是在預(yù)算初始編制環(huán)節(jié)就已經(jīng)存在種種問題，由于行政單位的性質(zhì)特殊，不同于一般企業(yè)，不以盈利為目的，它是國家為了社會公眾的集體利益，在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面提供公共服務(wù)的國家行政機關(guān)，正是由于其設(shè)立目的和性質(zhì)的特殊，導(dǎo)致一些行政機關(guān)一把手對財務(wù)管理工作的不重視，他們潛意識認為實行預(yù)算管理是形式主義，預(yù)算做與不做國家財政都會保障其經(jīng)營管理活動產(chǎn)生的費用和支出，并不真正站在財務(wù)管理的角度考慮問題，也沒有站在國家預(yù)算管理的戰(zhàn)略層面考慮問題，只關(guān)心個人政治前途，這種錯誤的思想帶來的后果，短期來看，行政單位的財務(wù)管理工作無法有效運轉(zhuǎn)，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)到后期各個環(huán)節(jié)都失去了意義，長遠來看，嚴重制約了行政單位的長遠發(fā)展，不利于行政單位的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 預(yù)算編制環(huán)節(jié)缺少佐證與支持材料

隨著預(yù)算法的實施，行政單位在日常的財務(wù)管理工作中，有了法律與法規(guī)的約束，在進行財務(wù)核算時，必須以預(yù)算編制工作為前提，首先做好年度預(yù)算編制工作，在預(yù)算編制的初始環(huán)節(jié)，財務(wù)部門協(xié)同單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門、技術(shù)部門、以及其他各職能部門等，共同收集相關(guān)的佐證材料，進行項目可行性分析，走訪調(diào)研論證，參加各種研討會等，各個部門分工協(xié)作，把編制環(huán)節(jié)的具體工作分解到每個部門，再由各職能部門分解到具體個人。而現(xiàn)實情況是預(yù)算編制工作完全是財務(wù)部門的工作，與其他部門沒有關(guān)系，從材料的收集到數(shù)據(jù)的分析匯總?cè)秦攧?wù)部門的工作，在這種情況下，財務(wù)部門的主要精力集中在數(shù)據(jù)的分析、加工與匯總方面而忽略了在原始佐證材料與重大項目的可行性論證等方面，因此，形成的申報數(shù)據(jù)可能缺少相應(yīng)的佐證材料加以說明，導(dǎo)致編制環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量難以得到保證，當(dāng)財政部門對預(yù)算單位申報的數(shù)據(jù)進行審核時，可能會由于缺少可行性分析和論證材料而予以否定，所以，預(yù)算編制初始環(huán)節(jié)的關(guān)鍵性審核材料是必不可少的。

2.3 預(yù)算執(zhí)行過程中缺少監(jiān)督與控制制度

完成了初始預(yù)算編制環(huán)節(jié)工作，財政根據(jù)單位的申報數(shù)據(jù)及材料進行審核，審核無誤形成預(yù)算批復(fù)，國家財政資金通過國庫集中支付體統(tǒng)進行預(yù)算指標(biāo)的下達，按照具體的功能分類以及政府經(jīng)濟分類下達至各個預(yù)算單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中，缺少監(jiān)督控制表現(xiàn)為兩方面，一方面是各個指標(biāo)之間的隨意調(diào)整，行政單位的支出預(yù)算分為兩種類型，基本支出和項目支出，基本支出進一步細分為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費兩大類，最常見的預(yù)算調(diào)整表現(xiàn)兩種形式，一是在基本支出和項目支出的隨意調(diào)整，人員經(jīng)費擠占項目經(jīng)費，使得一些作為國家重點扶持項目和保障民生的熱點項目經(jīng)費被用于人員經(jīng)費的調(diào)劑；二是在項目經(jīng)費之間的相互調(diào)劑，比如用于重點工程建設(shè)的服務(wù)于廣大社會公眾的利民工程的建設(shè)資金，被用于機關(guān)單位公務(wù)接待、公車購置、以及其他支出等，這也從側(cè)面反映出行政單位領(lǐng)導(dǎo)不重視預(yù)算管理工作。另一方面，年底，某些行政單位突擊花錢的現(xiàn)象依然很突出，導(dǎo)致國家財政資金的支付是為了預(yù)算執(zhí)行進度而花錢，沒有真正發(fā)揮財政資金的效能。并且，這種突擊式花錢和隨意調(diào)整預(yù)算指標(biāo)的現(xiàn)象既沒有單位內(nèi)部的監(jiān)督機制來約束，也沒有外部主管部門以及財政部門各業(yè)務(wù)處室的審批，造成國家財政資金支出的隨意性，甚至造成國有資產(chǎn)徇私舞弊和侵吞的風(fēng)險，沒有真正發(fā)揮預(yù)算管理控制作用。

2.4 預(yù)算管理體系不夠完善

一是，預(yù)算管理與績效評價相互銜接問題。目前，大部分的行政單位沒有將績效考核納入預(yù)算管理體系，具體表現(xiàn)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)按照資金需求申報預(yù)算，只要通過財政審批獲得預(yù)算批復(fù)直至資金下達，就認為預(yù)算工作結(jié)束了，并沒有將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及結(jié)果評價作為一個完整的體系來考慮，如果在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)引入績效評價體系，將預(yù)算編制初始環(huán)節(jié)，到預(yù)算執(zhí)行的過程，再到結(jié)果的評價階段與最終的績效考核目標(biāo)相結(jié)合，能夠使預(yù)算執(zhí)行過程按照事先設(shè)定的目標(biāo)進行，縮小預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期值之間的差異，形成預(yù)算與績效評價一體化模式。

二是，預(yù)算管理系統(tǒng)與各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接問題?，F(xiàn)有的行政單位財務(wù)核算系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)是相互獨立的，財務(wù)部門先在預(yù)算編制系統(tǒng)完成年度預(yù)算編制工作，財政部門將預(yù)算批復(fù)指標(biāo)下達至國庫集中支付系統(tǒng)，財務(wù)核算也相互獨立于前述兩者，年底財務(wù)人員再根據(jù)財務(wù)核算系統(tǒng)調(diào)整部門決算報表，各個核算軟件相互獨立，導(dǎo)致有前后數(shù)據(jù)聯(lián)動關(guān)系的數(shù)據(jù)分散在不同系統(tǒng)中，既不利于預(yù)算管理工作的實施，也不利于財務(wù)核算的集中處理，針對用途相同的同一筆預(yù)算資金在不同的系統(tǒng)有不同的名稱，比如預(yù)算編制系統(tǒng)中支出分類科目是最末級項目，而在國庫集中支付系統(tǒng)中指標(biāo)的下達名稱與預(yù)算編制系統(tǒng)中的最末級分類名稱沒有一一對應(yīng)關(guān)系，有可能預(yù)算系統(tǒng)的二級分類對應(yīng)的是支付系統(tǒng)的三級分類，也有可能指標(biāo)的下達是把部分不同用途的資金合并反映在一個項目中，由支付環(huán)節(jié)形成數(shù)據(jù)再到日常財務(wù)核算時是按照會計科目核算支出類型的，導(dǎo)致最終形成的賬簿數(shù)據(jù)有可能是經(jīng)過人為調(diào)整的，不能真實的反映財政資金的使用用途與資金去向。

3 完善行政單位預(yù)算管理的對策與建議

3.1 行政單位要高度重視預(yù)算管理工作

首先，在人員管理意識方面，提高思想認識和政治站位，形成自上而下傳導(dǎo)機制，尤其是單位一把手帶頭作用,從思想和理念上提高對預(yù)算管理工作的重視，切實站在單位財務(wù)管理角度考慮問題，真正把預(yù)算管理作為行政單位前進與發(fā)展的武器，在單位內(nèi)部組織全體員工學(xué)習(xí)預(yù)算法相關(guān)的法律法規(guī)與實施細則，組織形式多樣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強與其他規(guī)模相同或類似的行政單位之間的業(yè)務(wù)交流，把枯燥無味的法律條紋落實到具體的行動中去。也可以引入外部專家，像國有企業(yè)財務(wù)部門優(yōu)秀人才到行政單位來指導(dǎo)交流，共同學(xué)習(xí)、共同進步。其次，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核問題，對干部的考核應(yīng)該把政治業(yè)績與財務(wù)管理績效相結(jié)合，充分體現(xiàn)財務(wù)管理工作的重要性。

3.2 協(xié)調(diào)各個部門，積極參與預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，也是原始數(shù)據(jù)整理階段，財務(wù)部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門也應(yīng)積極參與其中，由各個處室負責(zé)人組織形成預(yù)算編制小組，設(shè)組長，組員，材料收集人員等崗位，分工協(xié)作。政工部門負責(zé)基本支出中的人員統(tǒng)計以及未來人員變動和調(diào)整，同時還要考慮人員職級晉升等因素，全面細致的分析影響基本支出預(yù)算的所有變量和因素；采購部門負責(zé)資產(chǎn)采購預(yù)算和資產(chǎn)配置預(yù)算，根據(jù)當(dāng)前資產(chǎn)的存量情況，統(tǒng)計現(xiàn)有資產(chǎn)數(shù)量以及消耗情況，合理預(yù)計未來需要采購的辦公設(shè)備和金額重大的大型設(shè)備采購項目；業(yè)務(wù)部門根據(jù)案件數(shù)量合理預(yù)計各項費用的支出，比如培訓(xùn)費的支出預(yù)算，打算舉辦什么性質(zhì)的培訓(xùn)、培訓(xùn)地址、參會人數(shù)以及培訓(xùn)次數(shù)等具體因素的分析；項目支出中涉及重點利民工程的重大建設(shè)項目，在項目建設(shè)初期，需要大量原始材料，比如項目立項、立項依據(jù)、項目設(shè)立的必要性、年度總體目標(biāo)等各個環(huán)節(jié)需要大量的原始材料予以佐證，這些都需要材料收集人員經(jīng)過實地考察，走訪、調(diào)研、論證等，進而分析項目的可行性，形成包含所有要件的項目申請報告，上報至主管部門和財政部門。財務(wù)部門根據(jù)采購部門、業(yè)務(wù)部門、政工部門等上報的數(shù)據(jù)進行匯總分析，形成預(yù)算編制環(huán)節(jié)的初稿，再經(jīng)過適當(dāng)調(diào)整和修改，完成初始環(huán)節(jié)的預(yù)算編制工作，為下一步預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)打基礎(chǔ)。

3.3 強化預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督與控制職能

完成了初始階段的編制工作，就進入了下一步的預(yù)算執(zhí)行階段，在執(zhí)行過程中，大部分行政單位在完成編制環(huán)節(jié)的工作后，待財政預(yù)算批復(fù)下達后，就認為預(yù)算工作結(jié)束了，接下來只要花錢就行了，并不是按照最初編制預(yù)算的目標(biāo)對財政資金進行規(guī)劃的，由于預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算資金下達支付體統(tǒng)是相互獨立的，導(dǎo)致許多行政單位在財政資金支付環(huán)節(jié)沒有相應(yīng)的管控措施，在支付環(huán)節(jié)各指標(biāo)之間隨意調(diào)整以及年底突擊式花錢的現(xiàn)象嚴重違反了行政單位的財務(wù)管理制度。針對各個預(yù)算指標(biāo)之間相互調(diào)劑問題，在行政單位外部，主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法制定適應(yīng)本部門的實施細則，進一步細化在支付環(huán)節(jié)所出現(xiàn)的問題，制定預(yù)算各科目調(diào)整細則，調(diào)整范圍，調(diào)整內(nèi)容等，明確各責(zé)任主體在權(quán)限和范圍內(nèi)進行預(yù)算指標(biāo)調(diào)劑，不得超限額調(diào)整支出。在行政單位內(nèi)部，制定相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整細則，納入財務(wù)管理制度，作為財務(wù)管理制度構(gòu)成要件，以此來規(guī)范支付行為，加強預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督職能。

3.4 加強預(yù)算管理系統(tǒng)與各個核算系統(tǒng)的對接

首先，建立預(yù)算管理系統(tǒng)與績效評價系統(tǒng)的數(shù)據(jù)銜接，在預(yù)算填報環(huán)節(jié)就納入年度績效目標(biāo)的填報，針對除基本支出項目以外的其他預(yù)算項目采取定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的評價方法，分層級設(shè)置指標(biāo)，從產(chǎn)出方面、效果方面、影響力等方面分別細化指標(biāo)，使指標(biāo)能夠充分反映預(yù)算資金產(chǎn)生的效果，合理設(shè)置目標(biāo)值與實際值之間的差異，針對差異有原因分析和整改措施。在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，加強績效運行監(jiān)控數(shù)據(jù)的填報，縮短監(jiān)控期間，提高監(jiān)控頻率，至少每個月或者季度進行一次數(shù)據(jù)填報，如果出現(xiàn)實際值與目標(biāo)之間的差異，分析差異產(chǎn)生的原因，提出切實可行的整改措施，年度末，根據(jù)全年整體運行情況和年度初設(shè)置的目標(biāo)值進行對比分析，首先在單位內(nèi)部對年度項目支出預(yù)算情況進行自我評價，形成年度項目支出預(yù)算績效自評表和自評報告，根據(jù)評價結(jié)果及時向相關(guān)負責(zé)人反饋，其次將反饋結(jié)果運用到下年度的預(yù)算管理工作中去，有能力的單位，可以聘請獨立的第三方機構(gòu)進行年度績效評價，最后將績效評價報告報主管部門審批。通過預(yù)算管理與績效評價的有效結(jié)合，形成預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績效評價機制。

其次，加強預(yù)算管理系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，從預(yù)算編制開始到預(yù)算批復(fù)下達，經(jīng)過國庫集中支付系統(tǒng)進行支付，由財務(wù)核算系統(tǒng)完成賬務(wù)處理，最后到部門財務(wù)報告和決算報表的編制，是一個前后關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)鏈，而現(xiàn)有的行政單位財務(wù)管理工作將這四個模塊分別在不同的系統(tǒng)核算，加大了財務(wù)人員的工作量，降低了各個數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，不利于提高數(shù)據(jù)的使用價值?？梢钥紤]將這四個核算系統(tǒng)合并，實現(xiàn)一體化原則，提高數(shù)據(jù)的共享作用和使用價值，方便財務(wù)人員進行財務(wù)核算和數(shù)據(jù)管理。尤其是在新會計制度應(yīng)用前提下，實現(xiàn)財務(wù)核算一體化原則很有必要性，一是降低了支付系統(tǒng)人為在各個科目之間隨意調(diào)劑預(yù)算的風(fēng)險，加強了預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督管控職能；二是能夠減輕財務(wù)人員工作量，年底直接可以從一體化系統(tǒng)中生成平行記賬下的財務(wù)報表和決算報表，不再根據(jù)賬簿數(shù)據(jù)調(diào)整決算報表，很大程度上提高了財務(wù)人員工作效率。

4 結(jié) 語

綜上所述，自《預(yù)算法》實施以來，我國的行政單位在預(yù)算管理中取得了巨大的發(fā)展和進步，但是還存在一定的問題，需要針對這些存在的問題，采取行之有效的解決措施，在思想和意識方面，提高對行政單位財務(wù)管理工作重視程度，在制度體系建設(shè)方面，完善全面預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的制度體系建設(shè)，提高行政單位的公共服務(wù)能力和社會保障能力，促進行政單位健康發(fā)展。