文/縱兆康 劉金明 耿偉

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》著眼于高質(zhì)量發(fā)展，提出“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)”。長(zhǎng)期以來(lái)，土地作為重要的基礎(chǔ)性資源，在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展中扮演著重要角色，而土地征收是推動(dòng)這一基礎(chǔ)性資源向市場(chǎng)化流動(dòng)的重要途徑，亦是調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)土地需求與供給關(guān)系的重要手段。近年來(lái)，在土地管理制度改革的推動(dòng)下，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施。同時(shí)，為營(yíng)造和諧穩(wěn)定的土地征收環(huán)境，新《土地管理法》構(gòu)建了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，作為土地征收的剛性程序。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體工作仍有待進(jìn)一步規(guī)范。本文基于《土地管理法》的制度定位，梳理了土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出優(yōu)化土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)策建議。

二、土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度定位

土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是近年來(lái)我國(guó)多元化預(yù)防與化解土地征收社會(huì)矛盾糾紛的重要舉措。自2020年1月全面推開以來(lái)，雖然《土地管理法》明確了制度實(shí)施的必要性，但在實(shí)踐中廣泛存在形式化、片面化現(xiàn)象，并未真正發(fā)揮該制度的應(yīng)有效能，地方政府及相關(guān)主體對(duì)其制度定位未予以深入理解。土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是平衡權(quán)力與權(quán)利、規(guī)范政府行政行為與保障公民合法權(quán)益的法律制度，明確制度定位是保障該制度發(fā)揮效能及實(shí)現(xiàn)制度平衡的需要。

（一）土地征收行政決策的實(shí)質(zhì)約束

從制度解構(gòu)層面來(lái)看，《土地管理法》第四十七條明確要求縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地應(yīng)當(dāng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。該規(guī)定明確了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為土地征收的前置程序，較為清晰地定位了基本內(nèi)涵。一是適用對(duì)象的特定性及周延性，將“縣級(jí)以上地方人民政府”范圍特定，使其成為各級(jí)具有土地征收權(quán)限的政府部門的必要程序性義務(wù)；二是適用目的的確定性，《土地管理法》第四十七條第五款明確規(guī)定相關(guān)前期工作完成后，方可申請(qǐng)征收土地，其根本目的在于為土地征收行政決策提供基礎(chǔ)性依據(jù)；三是程序開展的強(qiáng)制性，定位在于明確該制度于土地征收這一重大行政決策的基礎(chǔ)性內(nèi)容，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為土地征收行政決策的參考。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控的，可以批準(zhǔn)實(shí)施；認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)不可控的，應(yīng)區(qū)別情況作出不實(shí)施的意見(jiàn)或在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險(xiǎn)可控后再行作出決策。

（二）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的核心供給

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估除了為行政決策提供決策依據(jù)之外，該項(xiàng)制度的核心定位還在于為土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)防措施。風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)土地征收過(guò)程中發(fā)生糾紛的可能性，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為事實(shí)，則是對(duì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)損害。土地征收糾紛根源在于土地經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和分配不科學(xué)，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合預(yù)期、征收程序不符合法律規(guī)定、征地補(bǔ)償款不能及時(shí)足額到位等，損害了被征地群體的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。另外，土地征收涉及征收主體、實(shí)施單位以及基層單位、被征地群眾等多個(gè)主體，再加之外嫁女、外出打工及外地人口的進(jìn)入，更加劇了土地征收主體的復(fù)雜性。土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析，進(jìn)而明確風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為決策提供充分有效的預(yù)防措施，避免社會(huì)矛盾加劇。

（三）促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的助推機(jī)制

促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的重要方式，是克服城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分發(fā)展的重要路徑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展包含土地要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)，并在流動(dòng)中有充分的制度保障，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置。土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是這一系列保障制度的核心環(huán)節(jié)之一，其有效實(shí)施能夠助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。土地征收內(nèi)含著目的公益與客體公益的沖突與平衡問(wèn)題。[1]為防止土地征收范圍的擴(kuò)大化，《土地管理法》列舉了公共利益的幾種情形，結(jié)合征地實(shí)踐來(lái)看，土地征收根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等實(shí)施，推動(dòng)棚戶區(qū)改造，改善市容市貌，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展的需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，并且與被征地群眾的利益與城市的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)是并行不悖的。但是不合理、不合法的土地征收方式往往從根本上損害社會(huì)公共利益和公民權(quán)益，本質(zhì)上有悖于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度通過(guò)預(yù)先評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，破除土地這一生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能，本質(zhì)上有益于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有益于解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的矛盾和沖突。

三、土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境

隨著《土地管理法》的實(shí)施，土地征收程序逐步規(guī)范，其所產(chǎn)生的糾紛亦有所趨緩，一定程度上緩解了因土地征收所導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度發(fā)揮了重要功能。然而，對(duì)比制度要求與地方政府實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍然存在諸多問(wèn)題尚待解決，其服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展還面臨諸多困境。

（一）地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)有待提高

土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政府土地征收行政決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是《土地管理法》修訂的重大創(chuàng)舉，與之相呼應(yīng)，地方各級(jí)人民政府亦出臺(tái)了諸多配套性政策措施。從制度層面而言，地方各級(jí)人民政府正在逐步建立相對(duì)完善的土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。然而，對(duì)比地方政策措施與實(shí)踐操作，可以發(fā)現(xiàn)，地方各級(jí)人民政府出臺(tái)的政策措施在實(shí)踐中并未得到有效落實(shí)，相關(guān)政策措施自身亦存在體制性問(wèn)題，包括保障機(jī)制不完善和責(zé)任追究流于形式等。政策措施多數(shù)僅僅在宏觀層面貫徹落實(shí)了土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，偏向于自身的政治考核需要，可見(jiàn)地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)有待提高。在土地征收實(shí)踐中，地方政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的定位認(rèn)識(shí)不清，僅僅將其定位為一個(gè)程序性要件，認(rèn)為征收?qǐng)?bào)批時(shí)有評(píng)估材料即可，評(píng)估結(jié)果未得到有效運(yùn)用。這一認(rèn)識(shí)的直接結(jié)果就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作形式化，制度未得到有效落實(shí)，其事前預(yù)防與化解矛盾糾紛并規(guī)避土地征收風(fēng)險(xiǎn)的效能未有效發(fā)揮。

（二）土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體行為仍需規(guī)范

當(dāng)前法律法規(guī)未對(duì)土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體行為予以詳細(xì)規(guī)定，但從地方各級(jí)人民政府出臺(tái)的政策措施可以看出，征地單位既可以自行擔(dān)任評(píng)估主體，也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為評(píng)估實(shí)施主體。征地單位自行擔(dān)任評(píng)估主體開展評(píng)估時(shí)，承擔(dān)著“運(yùn) 動(dòng) 員”和“裁 判 員”角色，難以擺脫利己主義及路徑依賴的思維困境；其在組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)估時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)受委托方影響，依然難以從根本上擺脫形式主義而真正做到公平公正。此外，對(duì)于土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并無(wú)相關(guān)明確規(guī)范予以規(guī)制，缺乏有效的監(jiān)管舉措。實(shí)踐中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)類型多樣，包括律師事務(wù)所、審計(jì)機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和工程咨詢機(jī)構(gòu)等。雖然數(shù)量眾多，但質(zhì)量參差不齊，評(píng)估效果難以保證。從專業(yè)能力角度而言，部分地方政府在土地征收前，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏有效的甄別標(biāo)準(zhǔn)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)性不足極易導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告缺乏參考價(jià)值，從而也影響了政府的土地征收決策。

（三）土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元化權(quán)益保障不足

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的高低取決于公眾基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知而產(chǎn)生的抗?fàn)幰庠负托袨?。[2]土地征收中的利益主體較多，權(quán)益的涉及面廣且關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，權(quán)利保障和利益分配問(wèn)題一直是理論和實(shí)務(wù)中關(guān)注較多的問(wèn)題，也是土地征收社會(huì)穩(wěn)定需要考慮的核心問(wèn)題。因此，只有實(shí)現(xiàn)多元化權(quán)益的有效保障，才能從根本上阻止土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)化。

然而，土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐并未有效解決上述問(wèn)題，多元化權(quán)益保障不足成為和諧利益主體關(guān)系發(fā)展的制度掣肘。具體表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是表現(xiàn)在政府委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，地方政府作為核心主體未充分參與，使其成為地方政府屏蔽責(zé)任的工具，其他相關(guān)利益主體亦未充分參與，從而使該制度演變?yōu)榈谌皆u(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立活動(dòng)，使該制度喪失實(shí)質(zhì)約束價(jià)值。二是土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中相關(guān)利益主體的參與程度不足，知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等沒(méi)得到充分保障，參與形式也僅僅停留在文案層面，利益分配過(guò)程中未實(shí)現(xiàn)深入的面對(duì)面溝通交流。通過(guò)公開信息檢索，大量土地征收案件表明，被征地群眾并不了解征地過(guò)程中權(quán)益救助的方式和渠道。因此，土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元化權(quán)益保障不足，從根本上忽略了該制度的溝通協(xié)調(diào)及改進(jìn)功能，而潛在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并未得到有效化解。

四、優(yōu)化土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)策建議

（一）科學(xué)認(rèn)識(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度定位

在我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)背景下，法治政府建設(shè)既包括法律制度建議，更強(qiáng)調(diào)法律制度的落實(shí)，包括從思想和實(shí)踐層面的根本性轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府及其相關(guān)部門要從根本上轉(zhuǎn)變對(duì)土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變對(duì)其實(shí)施片面化、過(guò)程主觀化等錯(cuò)誤看法，克服將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估視為流程化、形式化的思維傾向。地方政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)土地征收社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，從思想深處認(rèn)識(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估同保障社會(huì)安全、創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，作為土地征收行政決策的前置程序，明晰其剛性約束的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。只有科學(xué)認(rèn)識(shí)土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度定位，才能夠充分全面厘清制度的發(fā)展方向并進(jìn)而剖析當(dāng)前制度運(yùn)行的困境，著力解決制度發(fā)展的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

（二）全面規(guī)范土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估主體行為

從制度規(guī)范性角度而言，當(dāng)前部分地方政府已經(jīng)著手構(gòu)建土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐機(jī)制，并出臺(tái)相應(yīng)的政策措施予以規(guī)范，但整體而言，這些政策措施層級(jí)較低或缺乏統(tǒng)一適用性。我國(guó)現(xiàn)行行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的合法性危機(jī)之癥結(jié)在于缺失行政法的程序構(gòu)造與制度理性。[3]作為落實(shí)《土地管理法》的基本要求，國(guó)家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范或者指引，為評(píng)估主體提供參考，引導(dǎo)和規(guī)范土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程及相關(guān)要求，并著重從以下方面予以重點(diǎn)規(guī)制：一是嚴(yán)格規(guī)范第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主體行為。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)因?qū)I(yè)性和獨(dú)立性成為決策實(shí)施的重要參與主體。土地征收過(guò)程復(fù)雜、利益廣泛且往往標(biāo)的額較大，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三方選擇尤為關(guān)鍵。實(shí)踐中，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，將評(píng)估結(jié)果與企業(yè)信用信息相關(guān)聯(lián)，嚴(yán)格其考核機(jī)制和評(píng)估責(zé)任，從根本上保障評(píng)估質(zhì)量。二是規(guī)范地方政府及相關(guān)主管部門的自我評(píng)估行為。規(guī)范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行為應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定考核監(jiān)督規(guī)定、責(zé)任追究或者對(duì)于土地征收?qǐng)?bào)批關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求進(jìn)行細(xì)化，使地方政府充分意識(shí)到評(píng)估并非僅僅只是報(bào)批性要件，在評(píng)估的規(guī)范性和實(shí)效性等方面有更高要求。

（三）保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中利益相關(guān)者合法權(quán)益

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是以現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理手段促進(jìn)重大政策真正體現(xiàn)以人民為中心的理念的重要路徑。[3]社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)最大程度上減少未來(lái)可能發(fā)生的土地征收矛盾，無(wú)論是自我評(píng)估還是第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估都應(yīng)當(dāng)具有公正性和客觀性。同時(shí)，切實(shí)保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中利益相關(guān)者合法權(quán)益，包括各個(gè)環(huán)節(jié)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)益，特別是保障被征地群眾能夠直接參與影響土地征收風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別和程度的認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)從以下方面加以完善：一是加強(qiáng)土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息公開。公開是對(duì)權(quán)力的最好監(jiān)督，利益相關(guān)者只有在充分的信息面前才能合理客觀的評(píng)價(jià)未來(lái)的土地征收可能對(duì)自己的潛在影響。信息公開不僅強(qiáng)調(diào)公開的范圍充分，還要強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性等信息的充分說(shuō)明。二是保障利益相關(guān)者的全過(guò)程參與。參與的廣度和深度是界定制度能否有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，主管部門應(yīng)當(dāng)暢通參與途徑，尤其對(duì)這種“循證式”重大行政決策，評(píng)估的過(guò)程就是相關(guān)主體多次參與的過(guò)程，循環(huán)中相關(guān)利益主體的參與程度決定著其循環(huán)周期及其實(shí)效。三是可通過(guò)設(shè)置群眾參與或滿意度相關(guān)指標(biāo)構(gòu)建土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督評(píng)判機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果不僅限定于地方政府土地征收決策層面，亦使其成為監(jiān)督法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。