劉 銳

近年來，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村土地承包法”）完成修改，《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱“民法典”）和《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布實(shí)施，承包地“三權(quán)分置”改革主張入法，承包地制度供給取得了階段性進(jìn)展。但與產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明等鄉(xiāng)村振興的要求相比，還存在不少亟待破解的重大制度問題。未來承包地制度完善，應(yīng)以平等、公正、效率為基本價(jià)值引領(lǐng)，以鄉(xiāng)村振興總要求為根本遵循，重點(diǎn)完善承包地二輪期滿延包制度、土地經(jīng)營權(quán)制度。

一、現(xiàn)行承包地制度存在的主要問題及其原因

農(nóng)村土地承包制度主要由農(nóng)村土地承包法和民法典第二編物權(quán)的第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”構(gòu)成。存在的突出問題有以下方面。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的平等取得及其實(shí)現(xiàn)有制度障礙

集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等承包土地是2002年農(nóng)村土地承包法確定的基本原則。同時(shí)，該法還特別規(guī)定“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利”。2018年農(nóng)村土地承包法修改，又增加規(guī)定“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”。平等是農(nóng)村土地承包法貫穿始終的基本價(jià)值，但從實(shí)踐看，農(nóng)村土地承包領(lǐng)域的不平等問題一直存在。第三期婦女地位調(diào)查顯示，2010年，沒有土地的農(nóng)村婦女占21.0%，比2000年增加了11.8個(gè)百分點(diǎn)，其中，因婚姻變動(dòng)而失去土地的婦女占27.7%，而男性僅為3.7%，同年農(nóng)村婦女無地的比例高于男性9.1個(gè)百分點(diǎn)[1]。陳小君教授領(lǐng)銜的“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組對(duì)我國10省的調(diào)查表明，本地婦女離婚回娘家仍繼續(xù)承包夫家土地的農(nóng)村婦女比例，全國平均水平僅為15.56%[2]。第三期中國婦女社會(huì)地位調(diào)查黑龍江的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)戶口的婦女本人名下沒有土地的比例為11.6%，其中因結(jié)婚、再婚失去土地的婦女約占1/4(24.3%)，是男性的10.6倍[3]。王小映研究員等對(duì)安徽、甘肅、北京、內(nèi)蒙古的問卷調(diào)查結(jié)果表明，婦女結(jié)婚后娘家、婆家“兩頭有地”的占14.4%，娘家、婆家“兩頭無地”的占12.9%[4]。此外，因外嫁女土地在娘家或離異女土地在夫家兩種情況產(chǎn)生的“人地分離”容易引發(fā)權(quán)益受損[5]。農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害問題呈現(xiàn)出普遍性、區(qū)域性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)[6]。需要指出的是，以上僅是基于婦女土地權(quán)益角度的研究成果，二輪承包以來，在長(zhǎng)期未調(diào)整土地或只進(jìn)行零星小調(diào)整的地方，死亡人員、公職人員等喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的承包地未收回，因婚姻、出生等新增加成員未分配土地的現(xiàn)象也比較普遍。

造成上述問題的原因則是復(fù)雜的，除傳統(tǒng)習(xí)俗、觀念的影響外，最為根本的還是承包地制度供給在數(shù)量上質(zhì)量上均顯不足，具體制度設(shè)計(jì)不利于平等取得或?qū)崿F(xiàn)土地承包權(quán)益，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，成員權(quán)的取得和承包地統(tǒng)一組織發(fā)包或調(diào)整無法同步，在無機(jī)動(dòng)地、回收地等可發(fā)包土地的情況下，因婚姻、出生等而增加的集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法在取得成員身份同時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)。

第二，以“戶”為承包方及承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的制度設(shè)計(jì)不利于成員承包權(quán)的平等取得和承包利益的平等享受。承包土地的權(quán)利人是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但土地承包后和發(fā)包方簽訂承包合同的是由若干家庭成員構(gòu)成的承包戶。由于土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，且自承包合同生效時(shí)設(shè)立，因此，嚴(yán)格講土地承包經(jīng)營權(quán)的主體就是與發(fā)包方簽訂合同的承包戶，構(gòu)成承包戶的家庭成員雖然有資格分配取得承包地，承包戶取得的承包土地事實(shí)上也是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的各家庭成員分配取得的承包地的相加，但成員并不享有獨(dú)立的土地承包經(jīng)營權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)，有學(xué)者將其概括為家戶對(duì)家戶成員個(gè)體的遮蔽和壓制[7]，使得承包戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)并不因戶內(nèi)家庭成員的變化而頻繁調(diào)整，有利于承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和承包地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。然而，如此規(guī)定可能造成成員無法平等取得承包地。承包地統(tǒng)一發(fā)包后，承包經(jīng)營權(quán)基本穩(wěn)定，但成員不斷變化，其結(jié)果是不僅統(tǒng)一發(fā)包（如二輪發(fā)包）后的新集體經(jīng)濟(jì)組織成員與原集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間可能出現(xiàn)不平等，即使新成員之間也由于所入“戶”的成員變化情況不同而出現(xiàn)土地承包權(quán)益事實(shí)上的不平等，而且這種不平等隨著時(shí)間的推移日益明顯。

第三，承包地發(fā)包和調(diào)整的民主程序可能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不平等。按照農(nóng)村土地承包法，土地統(tǒng)一發(fā)包時(shí)的承包方案及承包期內(nèi)因特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶承包地的調(diào)整方案，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份缺乏法律明確規(guī)定，承包方案和個(gè)別土地調(diào)整方案的上述民主程序設(shè)計(jì)，可能會(huì)使外嫁女、離異女、入贅男等特殊人員在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定時(shí)遭受不公，進(jìn)而影響到承包土地的權(quán)利。

第四，承包地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定難以確保承包地相應(yīng)權(quán)益的平等享有。物權(quán)法及民法典規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。但村民委員會(huì)組織法規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理，村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定。這就意味著承包地征收補(bǔ)償?shù)姆峙涫聦?shí)上取決于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定，外嫁女、離異女、入贅男等特殊群體能否平等取得承包地被征收的補(bǔ)償收益，依然取決于各村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的表決。

總的來看，現(xiàn)行制度供給的一個(gè)共性問題是沒有處理好法治和自治的關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利，以及土地承包經(jīng)營權(quán)被征收時(shí)的利益補(bǔ)償，本質(zhì)上屬于成員個(gè)體的基本權(quán)利，成員可以自愿放棄，但不能以多數(shù)決的民主、自治方式?jīng)Q定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確定應(yīng)由法律劃出基本底線，而不能任由“村規(guī)民約”或村民“一事一議”等方式?jīng)Q定。鄉(xiāng)村振興，需要平等的土地承包經(jīng)營制度，這是農(nóng)民基本保障的需要、化解農(nóng)村主要矛盾維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的需要，是保障成員平等參與、合理確定法治與自治邊界、提高村組治理能力的需要。

（二）二輪承包期滿延包制度缺乏

黨的十九大提出“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。2018年修正的農(nóng)村土地承包法僅規(guī)定“耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年”，并未規(guī)定延長(zhǎng)的具體規(guī)則。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》，明確第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。同時(shí)指出，對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，經(jīng)民主程序適當(dāng)調(diào)整。民法典規(guī)定“承包期限屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包”?！耙勒辙r(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包”意味著二輪期滿延包的具體規(guī)則應(yīng)以法律形式供給。

二輪承包期滿延包的法律供給很有必要。二輪期滿延包，既不是“打亂重分”，也不是原封不動(dòng)直接順延?，F(xiàn)實(shí)是，二輪承包以來土地分配不公的問題已經(jīng)比較突出，沒有一定程度的調(diào)整，不足以解決長(zhǎng)期累積的“人地矛盾”。二輪承包期間，有些農(nóng)民因土地負(fù)擔(dān)等原因放棄了承包地，相當(dāng)部分的嫁入入贅成員及其子女未分得承包地。從各地情況看，二輪承包以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員情況變化比較大，承包地占有不公問題比較突出，戶內(nèi)調(diào)整無法解決所有矛盾。由于二輪承包期間法律政策嚴(yán)格限制承包地調(diào)整，不少地方在二輪承包期間未對(duì)承包地進(jìn)行過調(diào)整。同時(shí)，考慮到三輪承包期間再進(jìn)行調(diào)整的可能性很小，二輪期滿延包就成了二輪承包和三輪承包60年期間土地適度調(diào)整的最佳窗口期，也可能是唯一機(jī)會(huì)。這既是解決過去承包地不公的機(jī)會(huì)，也是為未來30年奠定公平擁有承包地的機(jī)會(huì)。此外，二輪期滿對(duì)土地適度調(diào)整也是落實(shí)集體土地所有權(quán)的一個(gè)重要方面。農(nóng)村土地實(shí)行集體所有，二輪承包以來，隨著稅費(fèi)的取消和補(bǔ)助的增加以及承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和承包期限的不斷延長(zhǎng)，農(nóng)民的土地集體所有觀念日漸淡化。二輪承包到期后，通過適度的調(diào)整實(shí)現(xiàn)延包，有利于增加農(nóng)民的土地集體所有觀念。

二輪期滿延包的法律供給很迫切。承包地二輪期滿的時(shí)間各地并不一致，全國大多數(shù)地方將于2027年、2028年到期，有些地方在2023年開始即陸續(xù)期滿。在全面推進(jìn)依法治國的今天，二輪期滿延包必須制度先行。二輪期滿延包，“大不動(dòng)”的原則必須堅(jiān)持，真正的問題是“小調(diào)整”的度如何把握，過小不足以解決承包地分配的不平等，過大又成本過高，而且可能引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定、影響承包地規(guī)模流轉(zhuǎn)。土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)。土地二輪期滿延包，正好處在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵期，能否把握好二輪期滿延包的歷史機(jī)遇，適度調(diào)整承包土地，解決長(zhǎng)期累積的“人地矛盾”問題，為三輪承包期間農(nóng)村土地的穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)，事關(guān)鄉(xiāng)村振興的大局。由是觀之，加快承包地二輪期滿延包制度供給，不僅重要而且迫切。

（三）土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)無法達(dá)成改革預(yù)設(shè)目標(biāo)

民法典和農(nóng)村土地承包法共同規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)制度，奠定了承包地“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營權(quán)的基本制度框架，其進(jìn)步意義不容否定。但由于農(nóng)村土地承包法在土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)方面的優(yōu)柔寡斷及具體制度設(shè)計(jì)上的謹(jǐn)小慎微，以及民法典編纂對(duì)農(nóng)村土地承包法土地經(jīng)營權(quán)新規(guī)定未進(jìn)行系統(tǒng)整合，使得土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)了不少問題，難以達(dá)成中央承包地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)。

土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)的最大爭(zhēng)論在于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)始終伴隨著農(nóng)村土地承包法修改和民法典編纂的整個(gè)過程[8][9]。即使在民法典頒布之后，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題依然分歧嚴(yán)重。高圣平教授將各種觀點(diǎn)概括為“物權(quán)債權(quán)二元說”“債權(quán)說”和“物權(quán)說”三種觀點(diǎn)[10]。“物權(quán)債權(quán)二元說”以流轉(zhuǎn)期限是否5年以上或者是否登記區(qū)分為物權(quán)和債權(quán)，即流轉(zhuǎn)期限5年以上[11]或者流轉(zhuǎn)期限5年以上且登記的為物權(quán)[12][13]，而流轉(zhuǎn)期限不滿5年，甚至流轉(zhuǎn)期限5年以上但未登記的為債權(quán)?！皞鶛?quán)說”認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)均屬債權(quán)，只是流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)由登記取得對(duì)抗第三人的效力[14]?！拔餀?quán)說”主張土地經(jīng)營權(quán)不管流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短均屬物權(quán)，只是流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營權(quán)沒有登記能力[15]。

之所以會(huì)出現(xiàn)眾多不同觀點(diǎn)，根本在于制度文本設(shè)計(jì)的模糊、復(fù)雜，甚至搖擺不定，從而給了各種解釋以空間[16]。其實(shí)，在現(xiàn)行法的制度框架下，將土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)或債權(quán)，其效果差別并不是很大[17]。物權(quán)的基本特征是直接支配，即使將土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)，其直接支配性也會(huì)因農(nóng)村土地承包法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或以土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資需要承包方書面同意而大打折扣。農(nóng)村土地承包法和民法典已經(jīng)實(shí)施，從形式上看，承包地“三權(quán)分置”已經(jīng)入法。如今，解釋現(xiàn)行法的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定不應(yīng)只在文本意義上兜圈子，目的解釋的意義更應(yīng)強(qiáng)調(diào)。評(píng)價(jià)“三權(quán)分置”入法的效果，更需與中央“三權(quán)分置”改革目標(biāo)進(jìn)行對(duì)標(biāo)。

承包地“三權(quán)分置”改革的核心目標(biāo)是在“落實(shí)所有權(quán)”“保護(hù)承包權(quán)”的前提下“放活經(jīng)營權(quán)”。按照現(xiàn)行法的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計(jì)，很難達(dá)成“放活經(jīng)營權(quán)”的改革目標(biāo)，主要理由有三：一是土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性無法保障?！胺呕罱?jīng)營權(quán)”的前提是土地經(jīng)營權(quán)本身是穩(wěn)定的權(quán)利，承包地“三權(quán)分置”改革的初衷之一就是要為規(guī)模流轉(zhuǎn)受讓方提供穩(wěn)定的使用土地的權(quán)利，為其長(zhǎng)期經(jīng)營提供可靠預(yù)期，避免承包方隨意解除合同或惡意漲價(jià)造成土地經(jīng)營的不穩(wěn)定。在現(xiàn)行制度安排下，未登記的土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性無法保障，即使已登記的土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利基礎(chǔ)流轉(zhuǎn)合同也可能由于土地經(jīng)營權(quán)人一時(shí)的資金周轉(zhuǎn)困難未及時(shí)支付租金而被解除，而在土地經(jīng)營權(quán)人資金困難的情況下，其未必可以通過土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保獲得融資。二是“放活經(jīng)營權(quán)”要求土地經(jīng)營權(quán)本身能夠自由流轉(zhuǎn)，基本標(biāo)志就是土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)說了算，即有權(quán)再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或者能夠利用土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，而不是還要取決于什么前置條件、“看別人臉色”。對(duì)于規(guī)模流轉(zhuǎn)受讓土地的土地經(jīng)營權(quán)人而言，可能要面對(duì)成百上千甚至更多的承包方，如果土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)或擔(dān)保融資要經(jīng)過承包方的書面同意，其難度可想而知，不管土地經(jīng)營權(quán)人決定再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或擔(dān)保融資時(shí)經(jīng)營狀況好還是不好。當(dāng)然，或許有人會(huì)建議規(guī)模流轉(zhuǎn)的受讓方在流轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)即取得承包方的書面同意，這樣可以避免流轉(zhuǎn)期間取得承包方同意的困難。但問題是，如果在流轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)就一并取得承包方允許再流轉(zhuǎn)或擔(dān)保融資的書面同意，可能會(huì)損害承包方的利益。三是在土地經(jīng)營權(quán)租金對(duì)價(jià)年付的條件下，土地經(jīng)營權(quán)人即使取得承包方書面同意可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或者利用土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，再流轉(zhuǎn)受讓人或金融機(jī)構(gòu)受讓土地經(jīng)營權(quán)或接受土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保的積極性必然會(huì)受影響，土地經(jīng)營權(quán)如何“放活”？

承包地“三權(quán)分置”改革有一項(xiàng)底線控制要求，即“不能把農(nóng)民的利益損害了”。但目前的土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)既可能無法“放活經(jīng)營權(quán)”，還可能“把農(nóng)民的利益損害了”。現(xiàn)行制度對(duì)中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的承包方利益保護(hù)不周。承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的對(duì)價(jià)是年付租金，但承包方并無可靠的手段確保租金及時(shí)足額支付，而通過解除合同手段保障其利益一來可能為時(shí)已晚，二來也并不容易實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫@要取決于法院對(duì)農(nóng)村土地承包法“其他嚴(yán)重違約行為”認(rèn)定尺度的把握，同時(shí)受制于土地經(jīng)營權(quán)是否已經(jīng)再流轉(zhuǎn)或者擔(dān)保融資。解除合同會(huì)對(duì)既有經(jīng)濟(jì)秩序造成嚴(yán)重沖擊，可能會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)。另外，考慮到承包方的法律知識(shí)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，如允許流轉(zhuǎn)受讓方在簽訂流轉(zhuǎn)合同的同時(shí)簽署允許再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或者利用土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資的書面同意書，將可能損害承包方利益。

二、承包地二輪期滿延包制度供給：公平兼顧效率

（一）不“打亂重分”既是效率的需要也不至于嚴(yán)重不公

由于國家推行長(zhǎng)久不變的土地家庭承包經(jīng)營制度，作為發(fā)包方的集體有義務(wù)繼續(xù)發(fā)包、二輪期滿時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)利承包，最符合理論的發(fā)包方式就是“打亂重分”，即以屆時(shí)的可分土地向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公平分配。這種方式的優(yōu)勢(shì)是平等保障成員承包土地的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)土地利益的公平分配，但實(shí)施難度不小。一是土地等級(jí)在過去幾十年已發(fā)生變化，如何評(píng)估原承包人對(duì)于土地的貢獻(xiàn)并給予補(bǔ)償?shù)碾y度不小。二是隨著耕地補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)等利益的顯化，農(nóng)民對(duì)土地的利益更加重視，徹底打亂后重新分配將不可避免地引發(fā)不少矛盾，甚至造成一些地方農(nóng)村的不穩(wěn)定。三是“打亂重分”不利于土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，影響已有或潛在流轉(zhuǎn)受讓方的穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期。四是土地調(diào)整可能進(jìn)一步造成土地的碎片化。五是與二輪承包不同的是，由于稅費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊淖兓?，基層干部?duì)二輪期滿延包調(diào)整土地的積極性不會(huì)很高。當(dāng)然，完全“打亂重分”也不必要。畢竟二輪期滿時(shí)，有資格分配土地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員中，大多數(shù)為二輪承包時(shí)的成員，且很多“人地矛盾”通過戶內(nèi)調(diào)整的方式弱化，對(duì)這些成員或承包戶來說，大規(guī)模土地調(diào)整徒增成本、無實(shí)際意義。因此，不管是從效率還是從公平考慮，中央的“應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定”政策無疑是正確的。

（二）土地分配的公平要求適度調(diào)整土地

“打亂重分”不可行，是不是意味著不調(diào)整或“小調(diào)整”的口子開得越小越好呢？當(dāng)然不是。農(nóng)村最大的問題是土地問題，農(nóng)民的土地問題首先是土地分配的公平問題。事實(shí)上通過革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的探索，在新中國成立前后的土地改革和20世紀(jì)80年代的家庭承包，已兩次徹底推行土地公平分配。然而，一輪承包尤其是二輪承包以來，由于受戶為承包主體、土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，以及嚴(yán)格限制土地調(diào)整等制度限制，土地占有不公問題日益突出，“人地矛盾”隨著時(shí)間推移越累積越嚴(yán)重。全國婦聯(lián)權(quán)益部的一項(xiàng)調(diào)查顯示，2010年婦聯(lián)系統(tǒng)接受婦女土地權(quán)益信訪近1.2萬件次，比上年增加25.8%，2011年全國婦聯(lián)信訪處理婦女土地權(quán)益投訴1267件次，比上年上升62%[18]。2016—2017年全國婦聯(lián)本級(jí)收到婦女土地權(quán)益相關(guān)投訴8807件次，比前兩年增長(zhǎng)182%[19]。很多少地、無地農(nóng)民指望著二輪期滿后通過調(diào)整土地取得承包地，這包括二輪承包期間因各種原因放棄承包地的人員以及未承包到土地的新增人員。如果在二輪期滿延包時(shí)對(duì)土地調(diào)整的范圍限制過小，無法滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等取得承包地的需要，承包地的分配公平問題無法解決。二輪承包期滿后再延長(zhǎng)30年與當(dāng)年二輪承包的一個(gè)重大區(qū)別，是承包地負(fù)載的利益不同。二輪承包時(shí)，土地有稅費(fèi)等負(fù)擔(dān)而沒有補(bǔ)貼，也沒有比較成熟的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這也是當(dāng)時(shí)不少承包戶撂荒承包地或交回承包地的主要原因。而二輪到期后的延包，所面臨的是完全不同的場(chǎng)景，承包地不僅沒有負(fù)擔(dān)還有補(bǔ)貼，承包地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)漸趨成熟，承包地被征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，基本的趨勢(shì)是承包地的利益越來越大，在人均耕地面積大、耕地流轉(zhuǎn)收益比較高的地區(qū)，擁有30年土地承包經(jīng)營權(quán)的收益就會(huì)更大，而在城郊地區(qū)，耕地被占的補(bǔ)償也越來越高。即使在一些土地價(jià)值不高的邊遠(yuǎn)地區(qū)，有不少人之所以寧愿不出租土地，而是讓他人免費(fèi)代耕，一個(gè)重要的原因就是擁有土地帶來的安全感。承包地負(fù)載重大利益，需要在二輪期滿延包時(shí)予以平衡。

（三）確保土地調(diào)整公平需要公平合理的制度

二輪期滿土地調(diào)整的制度設(shè)計(jì)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，土地承包期內(nèi)和承包期滿延包應(yīng)有不同制度設(shè)計(jì)。農(nóng)村土地承包法關(guān)于發(fā)包方不得收回承包地、不得調(diào)整承包地的規(guī)定均是基于“承包期內(nèi)”作出的。這樣規(guī)定既有利于保障承包方的利益、農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和土地流轉(zhuǎn)，也符合土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定性。但農(nóng)村土地承包法和民法典均未規(guī)定二輪期滿延包的具體制度，更未限制在二輪承包到期時(shí)收回承包地或調(diào)整承包地。承包期內(nèi)的上述限制性規(guī)定自然不能適用于承包期滿延包，如前所述，理論上講二輪期滿后發(fā)包方應(yīng)當(dāng)收回土地重新發(fā)包。因此，二輪期滿延包的制度設(shè)計(jì)不應(yīng)受現(xiàn)行承包期內(nèi)限制調(diào)整的制度影響。

第二，有權(quán)承包土地的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員而非承包戶。在推進(jìn)二輪期滿延包時(shí)，一定要認(rèn)識(shí)到有權(quán)承包土地的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而非“戶”。雖然土地承包以“戶”為單位，但有資格承包土地的是成員而非“戶”。實(shí)行家庭承包制以來，家庭成員的多少始終是影響承包土地面積的一個(gè)最重要因素，何況承包經(jīng)營權(quán)證上還要記載成員的姓名。此外，雖然在承包期內(nèi)，只要“戶”在，戶名下的承包土地不隨著戶內(nèi)成員的增減而變化，但在承包期限屆滿時(shí)，并無同樣的限制。在二輪期滿后將死亡人員、公職人員等占有的耕地收回進(jìn)行重新發(fā)包，不僅沒有法律障礙，而且合情合理。對(duì)于戶口已經(jīng)遷移且在嫁入地或入贅地能夠參與三輪土地承包的人員原享有的承包地也應(yīng)依法收回，避免“外嫁女”“入贅男”土地“兩得”“兩不得”問題。二輪承包到期延包時(shí)，即使做不到農(nóng)村土地承包法第7條規(guī)定的“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則”，那也應(yīng)當(dāng)保障該法第5條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！?/p>

第三，是否“小調(diào)整”不能簡(jiǎn)單通過集體民主表決方式多數(shù)決定。承包土地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，是否“小調(diào)整”不應(yīng)通過集體經(jīng)濟(jì)組織民主表決決定，否則可能會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人侵害少數(shù)人依法承包土地權(quán)利的問題。當(dāng)然，民事權(quán)利可以放棄，如果二輪承包期限屆滿時(shí)所有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員都同意不進(jìn)行調(diào)整，自然沒有調(diào)整的必要。特別是，即使在二輪承包時(shí)主動(dòng)放棄承包的農(nóng)戶或者之后放棄承包地的農(nóng)戶，其放棄的僅僅是承包期內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，二輪承包到期后延包時(shí)不能忽視這部分人的承包權(quán)利。如果二輪承包期滿后不調(diào)整，可能導(dǎo)致二輪承包時(shí)未承包或放棄承包的人一輩子都享受不到承包地的利益。這與“堅(jiān)持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[20]不一致。

第四，對(duì)基層干部調(diào)整土地動(dòng)力不足應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)但不能因此影響土地調(diào)整。一輪期滿二輪承包時(shí)，承包地稅費(fèi)是基層政府和村民自治組織及其干部的收入來源之一，基層干部調(diào)整土地的積極性比較高。與之截然不同的是，二輪期滿延包時(shí)，土地調(diào)整對(duì)基層干部不僅沒有利益，反而可能引發(fā)比較突出的矛盾，這自然會(huì)影響基層干部對(duì)于土地調(diào)整的積極性。二輪期滿延包時(shí)，要對(duì)這種狀況有足夠的認(rèn)識(shí)，但不可因?yàn)榛鶎痈刹咳狈Ψe極性而不調(diào)整土地或?qū)⑼恋卣{(diào)整的范圍進(jìn)行不合理限縮。

第五，二輪期滿延包既可以調(diào)整土地也可以只進(jìn)行利益調(diào)整。在土地流轉(zhuǎn)加速推進(jìn)的背景下，很多農(nóng)民要求公平承包土地的目的并不是為了自己耕種，而是為了公平享有承包地權(quán)益。二輪期滿延包時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的真實(shí)意愿，通過土地調(diào)整或利益調(diào)整等不同方式，在公平保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員（包括離婚婦女等特殊群體）的承包地權(quán)益的同時(shí)，創(chuàng)造有利于承包地“三權(quán)分置”改革和土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

三、承包地“三權(quán)分置”制度的完善：效率兼顧公平

承包地“三權(quán)分置”制度的完善，不僅對(duì)于“放活經(jīng)營權(quán)”、保障農(nóng)民利益至關(guān)重要，對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意義重大，還對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革具有重要借鑒意義。

（一）“三權(quán)分置”后的名稱

承包地“三權(quán)分置”后各權(quán)的名稱，除所有權(quán)外，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的名稱一直有爭(zhēng)論，尤其是承包權(quán)。作為政策主張，中央提出承包地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并無不妥。但在“三權(quán)分置”入法的過程中，“三權(quán)”名稱的使用必須能夠融入既有法律語言系統(tǒng)，必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。

何為承包權(quán)？農(nóng)村土地承包法只在一處使用了承包權(quán)概念，且沒有具體定義。民法典根本沒有使用承包權(quán)概念。從農(nóng)村土地承包法的規(guī)定來看，所謂土地承包權(quán)，是指在土地流轉(zhuǎn)情況下，土地經(jīng)營權(quán)分離給受讓人之后，承包人所享有的剩余權(quán)利。嚴(yán)格講，土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地經(jīng)營權(quán)之后的剩余權(quán)利依然為土地承包經(jīng)營權(quán)，而不僅僅是承包土地的資格權(quán)，與有權(quán)承包集體土地的資格意義上的承包權(quán)相去甚遠(yuǎn)?！叭龣?quán)分置”后第二權(quán)的名稱應(yīng)當(dāng)維持土地承包經(jīng)營權(quán)不變[26]。至于“三權(quán)分置”后第三權(quán)的名稱，雖然學(xué)者有不同見解，但鑒于土地經(jīng)營權(quán)概念并無“硬傷”，而且已經(jīng)在立法中廣泛使用并被各界熟知，故自無改采其他概念的必要。承包地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)建立“土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)[22]。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)定位及完善思路

土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定及其具體制度的完善，都不應(yīng)是脫離改革目標(biāo)的理論自說自話，而應(yīng)當(dāng)服務(wù)于中央承包地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)定位。

承包地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，其中分置出土地經(jīng)營權(quán)的基本目標(biāo)就是“放活土地經(jīng)營權(quán)”，當(dāng)然，限制性條件是“不能把農(nóng)民的利益損害了”?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”需要什么樣的土地經(jīng)營權(quán)？顯然不是租賃債權(quán)，而是用益物權(quán)。在中央提出“三權(quán)分置”改革之前，承包地通過租賃等方式流轉(zhuǎn)早已存在，且規(guī)模不小，中央改革的目標(biāo)顯然不是將早已合法存在的這種權(quán)利再以特定名分。事實(shí)上，租賃債權(quán)不具穩(wěn)定性，債權(quán)人無權(quán)再流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，也不能利用流轉(zhuǎn)獲得的土地?fù)?dān)保融資，因而不能滿足中長(zhǎng)期規(guī)模流轉(zhuǎn)受讓人穩(wěn)定經(jīng)營、再流轉(zhuǎn)及擔(dān)保融資的需要，不利于承包地的進(jìn)一步規(guī)模流轉(zhuǎn)。在這種背景下，中央提出“三權(quán)分置”改革，旨在“放活土地經(jīng)營權(quán)”。而要解決實(shí)際問題，最為有效、可行的途徑就是在租賃流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的債權(quán)之外，設(shè)計(jì)出能夠確保穩(wěn)定經(jīng)營、能夠再流轉(zhuǎn)且擔(dān)保融資的新型權(quán)利，以滿足特定主體的需要。顯然，能夠擔(dān)此重任的權(quán)利只能是具有支配性的物權(quán)。由此可見，“三權(quán)分置”改革的任務(wù)不是要消滅租賃流轉(zhuǎn)債權(quán)，也不是要將租賃流轉(zhuǎn)債權(quán)一刀切地改造為物權(quán)。正是基于以上討論，我們認(rèn)為將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)的主張不可取[23]，將所有租賃等方式流轉(zhuǎn)取得的權(quán)利界定為物權(quán)也不可取。當(dāng)然，以一定流轉(zhuǎn)年限（比如5年）為界分，界定權(quán)利屬性也不妥當(dāng)，畢竟債權(quán)和物權(quán)的本質(zhì)區(qū)別并不在于期限的長(zhǎng)短。最能達(dá)成“三權(quán)分置”改革目標(biāo)的方式是：在不觸動(dòng)既有租賃債權(quán)流轉(zhuǎn)形式的前提下，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人（包括未承包經(jīng)營的土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人）可以設(shè)定物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（租賃流轉(zhuǎn)形成債權(quán)性權(quán)利不使用該名稱），土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式可參照國有土地使用權(quán)出讓方式，對(duì)價(jià)原則上應(yīng)一次性支付，以保障承包方的利益，同時(shí)以此為代價(jià)獲得自由再流轉(zhuǎn)或擔(dān)保融資的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)以登記為生效要件，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，土地經(jīng)營權(quán)人可自由再轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，或者用土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，而不需要征得承包方的同意。如此一來，既可真正“放活土地經(jīng)營權(quán)”，也可保障農(nóng)民的利益不受損害。

（三）土地經(jīng)營權(quán)制度的完善

根據(jù)以上土地經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)定位和完善思路，未來土地經(jīng)營權(quán)制度的完善應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

第一，土地經(jīng)營權(quán)制度的完善，涉及農(nóng)村土地承包法和民法典，考慮到民法典的法典地位和剛實(shí)施的現(xiàn)實(shí)，土地經(jīng)營權(quán)具體規(guī)則的調(diào)整應(yīng)通過修改農(nóng)村土地承包法完成，并盡量避免與民法典直接沖突。

第二，修改農(nóng)村土地承包法，在其第二章第五節(jié)之前增加一節(jié)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，規(guī)范實(shí)踐中最為常見的土地承包經(jīng)營權(quán)租賃流轉(zhuǎn)行為，從而將租賃流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的債權(quán)排除在土地經(jīng)營權(quán)之外。同時(shí)，將第五節(jié)土地經(jīng)營權(quán)調(diào)整為第六節(jié)，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)作出全面具體規(guī)定。

第三，農(nóng)村土地承包法第二章第六節(jié)的土地經(jīng)營權(quán)制度可調(diào)整如下[24]：（1）土地承包經(jīng)營權(quán)人可以為自己或他人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)人基于抵押擔(dān)保融資的需要，以在自己的土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)并抵押擔(dān)保的，土地經(jīng)營權(quán)抵押自抵押登記之日生效。（3）土地經(jīng)營權(quán)出讓合同簽訂后，受讓方應(yīng)當(dāng)在雙方約定的期限內(nèi)一次性支付土地使用權(quán)出讓金。未按期全額支付的，承包方有權(quán)解除合同并請(qǐng)求違約賠償。（4）土地經(jīng)營權(quán)出讓金支付后，雙方應(yīng)辦理土地經(jīng)營權(quán)登記，土地經(jīng)營權(quán)自登記生效時(shí)設(shè)立。經(jīng)過登記設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人可再流轉(zhuǎn)或設(shè)立抵押權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)，發(fā)包方、承包方及其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先權(quán)。（5）土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)遵守土地規(guī)劃、用途管制的規(guī)定，節(jié)約用地，保護(hù)生態(tài)①作者在《后民法典時(shí)代土地權(quán)利體系化研究》（載《中國土地科學(xué)》2021年第9期）一文中提出了區(qū)分流轉(zhuǎn)期限5年以上和不滿5年分別定性的土地經(jīng)營權(quán)完善思路，由于這一思路還不夠徹底，故本文提出了不同方案。。

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的重大戰(zhàn)略部署，該戰(zhàn)略是未來10多年甚至更長(zhǎng)時(shí)期鄉(xiāng)村乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本方向和根本遵循。鄉(xiāng)村振興需要做好土地這篇大文章。承包地是糧食安全的基礎(chǔ)，是農(nóng)民的“口糧田”“保障地”，其公平分配是保障農(nóng)民利益的需要，也是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。承包地“三權(quán)分置”是搞活土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、加快產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民富裕的需要，必須盡快改革完善現(xiàn)行承包地“三權(quán)分置”制度。