■叢 恒

（中國電影博物館）

引 言

財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會【2012年】21）并于2014年月1月1日起全面正式實施，之后又陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等一系列規(guī)范性文件，對行政事業(yè)單位有效實施內(nèi)部控制進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀來看，目前，大多數(shù)單位的內(nèi)部控制制度體系都在不同程度的建設(shè)中，但由于缺乏有效的信息技術(shù)工具將制度之間進(jìn)行高效的聯(lián)系、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制無法全面落實、信息化建設(shè)過程中的專業(yè)人才儲備不足、內(nèi)部控制意識落后和信息系統(tǒng)的集成程度不足都會影響內(nèi)控信息化的建設(shè)程度和水平。以上這些現(xiàn)實狀況都表明，單位內(nèi)控建設(shè)仍然存在諸多問題，各類直接或間接因素嚴(yán)重影響單位的實際內(nèi)部管理效率。內(nèi)部控制規(guī)范第18條明確提出：“行政事業(yè)單位在運(yùn)行過程中，要充分使用現(xiàn)代信息化手段，進(jìn)一步提升單位內(nèi)部控制的及時性、有效性以及科學(xué)性?！痹谛畔r代的大背景下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。充分和有效利用信息資源加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以達(dá)到內(nèi)部控制的程序化以及常態(tài)化，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，可以讓單位負(fù)責(zé)人從處理零散的和日常的事務(wù)向綜合的和重點事項的管理轉(zhuǎn)變，從而大大提高管理效率。文章通過對現(xiàn)階段內(nèi)控信息化建設(shè)情況進(jìn)行分析、探討和研究，總結(jié)出問題并針對性提出解決方案，提出內(nèi)控信息化建設(shè)的相關(guān)策略，以推動內(nèi)控建設(shè)為目標(biāo)，進(jìn)一步改善內(nèi)控信息化建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境，真正加強(qiáng)單位內(nèi)部綜合管理水平。

1 行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點及建設(shè)內(nèi)控信息化的必要性

1.1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的業(yè)務(wù)特點

內(nèi)部控制信息化是為內(nèi)、外部監(jiān)督提供服務(wù)，滿足單位在預(yù)算控制、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)核算、財務(wù)監(jiān)督、信息公開等經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面實現(xiàn)信息化管理的需求。合理健全的內(nèi)部控制信息化可以實現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行、核算、決算封閉循環(huán)，改變“事后原因調(diào)查和事后審計”的做法，建立“事前規(guī)劃、事中控制和事后分析”的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化管理。

內(nèi)部控制信息化能夠充分貫徹制衡機(jī)制的特點，將內(nèi)部控制制度體系嵌入信息系統(tǒng)之中，通過崗位不相容、權(quán)責(zé)明確、流程分配等機(jī)制，實現(xiàn)議事決策、不相容崗位分離、授權(quán)審批、評價與監(jiān)督等環(huán)節(jié)，提供的內(nèi)部控制信息準(zhǔn)確、快速，實現(xiàn)資源整合，提高資金使用效益。協(xié)助行政事業(yè)單位實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分離和制約，加強(qiáng)風(fēng)險防范和控制，在保障事業(yè)發(fā)展的同時，也能有效管控廉政風(fēng)險。

1.2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的必要性

1.2.1 內(nèi)控信息化是實施行政事業(yè)單位內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的重要手段

信息化內(nèi)含的程序和標(biāo)準(zhǔn)等特點是對內(nèi)部控制制度體系的有力支撐，可以使內(nèi)部控制程序?qū)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)穩(wěn)定的監(jiān)控。高質(zhì)量的內(nèi)控信息是行政事業(yè)單位的風(fēng)險評估、控制和監(jiān)測的重要基礎(chǔ)。

1.2.2 內(nèi)控信息化可以提高行政事業(yè)單位的管理效率

它主要針對重復(fù)性、低附加值、消耗勞動力和流水作業(yè)式的工作。一旦建立了可執(zhí)行的流程和標(biāo)準(zhǔn)，單位管理層就可以將大量重復(fù)性的具體職能委派下放，由下級參照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，避免各層級的缺位、越位、錯位等現(xiàn)象發(fā)生。由此，單位管理層就能騰出大量的時間來關(guān)注和研究業(yè)務(wù)管理過程中的主要問題，從規(guī)范性、常態(tài)化工作中解脫出來，從而提高管理決策的質(zhì)量和水平以及日常業(yè)務(wù)管理的效率。

1.2.3 完善的內(nèi)控信息化體系可以提升公共服務(wù)的效果和效率

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我國廣大人民群眾的生活水平持續(xù)提升，公眾對社會公共服務(wù)的需求隨之廣泛和深入，對服務(wù)質(zhì)量的要求也越來越高。在目前的財政制度下，有必要繼續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)投入，同時要致力于提升其效率和效果。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1 內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后，落實不到位

對于行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制制度體系是事業(yè)發(fā)展的保障和要求標(biāo)準(zhǔn)。有些單位直接以《內(nèi)部會計控制規(guī)范》和其他法律法規(guī)為業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但不因地制宜建設(shè)自己的制度，存在為制度建設(shè)而制度建設(shè)的現(xiàn)象。同時，單位通常將內(nèi)控建設(shè)工作片面地理解為財務(wù)內(nèi)控，將制度理解、過程控制、跟蹤實施等環(huán)節(jié)都集中由財務(wù)部門落實，從而導(dǎo)致項目執(zhí)行層面產(chǎn)生的問題不斷堆積，在后期支付、驗收、結(jié)算等環(huán)節(jié)難點重重。

2.2 內(nèi)部控制信息化崗位人員專業(yè)性不足

在內(nèi)部控制信息化的建設(shè)初期，單位負(fù)責(zé)人對執(zhí)行內(nèi)部控制信息化工作未能深入理解和給予足夠的重視，從而導(dǎo)致信息化工作缺乏統(tǒng)籌性、計劃性，人員缺乏專業(yè)性。如果沒有對信息化建設(shè)進(jìn)行科學(xué)化統(tǒng)籌，并缺乏對應(yīng)各崗位的專業(yè)人才，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的建設(shè)就難以有效推進(jìn)。

2.3 內(nèi)部控制信息化意識薄弱

部分單位雖然已經(jīng)建立了完善的內(nèi)部控制體系，但在實際管理和具體操作過程中，依然習(xí)慣性采用傳統(tǒng)方法收集和分析資料，實際上并沒有認(rèn)識到系統(tǒng)、規(guī)范的信息化建設(shè)對內(nèi)部控制的推動作用，沒有充分利用和發(fā)揮信息化優(yōu)勢，使用科學(xué)現(xiàn)代化的信息手段達(dá)到內(nèi)部控制目的，實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。

2.4 內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)整合程度不足

部分事業(yè)單位在運(yùn)用信息化手段方面，仍然存在使用粗獷的方式對淺顯表面進(jìn)行管理統(tǒng)籌的現(xiàn)象。內(nèi)控信息化覆蓋范圍較小、覆蓋深度較淺，有的甚至造成信息化流程中各環(huán)節(jié)變成“孤島”，無法通過信息技術(shù)手段實踐內(nèi)部控制制度，提升管理效率。

3 導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)問題的原因

3.1 內(nèi)部控制建設(shè)不完善

由于大多數(shù)單位內(nèi)控建設(shè)滯后于社會需求和事業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)有內(nèi)部控制制度數(shù)量大、種類多，但因目標(biāo)不明確、操作性不強(qiáng)等原因，空有制度卻不能在實踐中得以應(yīng)用，無法規(guī)避風(fēng)險。同時因為結(jié)合度不夠，法律、法規(guī)和制度之間也沒有密切聯(lián)系。目前，行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)基本上是自上而下的等級制度，各部門分工獨立，導(dǎo)致產(chǎn)生了許多不必要的協(xié)調(diào)聯(lián)系和責(zé)任的相互轉(zhuǎn)移。

3.2 內(nèi)部控制信息化各崗位人員專業(yè)性不足

內(nèi)部控制信息化人員沒有接受科學(xué)指導(dǎo)和培訓(xùn)，經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)過程也沒有納入信息系統(tǒng)。目前，業(yè)務(wù)人員對內(nèi)部控制系統(tǒng)的了解還不夠透徹，或者負(fù)責(zé)內(nèi)部控制信息化處理的員工對各個業(yè)務(wù)階段掌握不夠。信息化建設(shè)在源頭上就存在專業(yè)性不足和針對性缺乏的缺陷，導(dǎo)致內(nèi)部控制信息無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.3 內(nèi)部控制信息化的意識缺失

單位負(fù)責(zé)人對信息化建設(shè)沒有足夠深入的了解，沒有意識到信息化的優(yōu)越性，只是簡單的將內(nèi)部控制的構(gòu)建視為符合外部法規(guī)要求的構(gòu)建，并將其公開披露。在新形勢下，日益增長的發(fā)展需求對內(nèi)部控制方式方法提出了更高的要求，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制相關(guān)人員也存在主觀意識跟不上社會發(fā)展的步伐，導(dǎo)致信息化建設(shè)中各環(huán)節(jié)工作人員沒有根據(jù)社會發(fā)展、環(huán)境變化及時主動轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，改進(jìn)工作方式方法以適應(yīng)大環(huán)境。

3.4 內(nèi)部控制系統(tǒng)整合度不到位

目前，多數(shù)單位將內(nèi)控信息化建設(shè)工作以購買服務(wù)的方式委托給第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，實際工作中會存在受托方對單位實際情況不深入了解、服務(wù)商專業(yè)技術(shù)水平參差不齊、信息化過程中沒有完整合理的嵌入內(nèi)部控制制度、信息化建設(shè)完成后無法及時對系統(tǒng)內(nèi)容進(jìn)行更新等問題。沒有經(jīng)過統(tǒng)籌整合的信息化系統(tǒng)，只能采用分發(fā)制度手冊、定期講解培訓(xùn)、事后審核資料等傳統(tǒng)方法落實內(nèi)部控制，無法在整個系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)效益最大化。

4 改進(jìn)措施和建議

4.1 充分利用信息資源，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效實施必須以國家法律和條例為基礎(chǔ)，在國家規(guī)章制度的框架內(nèi)制定。積極拓展細(xì)化內(nèi)部管理制度，同時鞏固內(nèi)部控制和管理制度的優(yōu)勢。信息化平臺的功能模塊和控制流程應(yīng)根據(jù)政策和業(yè)務(wù)變化的需要進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，并不斷改進(jìn)。在信息化系統(tǒng)中建立項目數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)流動環(huán)節(jié)，用“系統(tǒng)”對制度要求做出提示并規(guī)范管理，控制各環(huán)節(jié)在限制范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。在一定程度上提升相應(yīng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行效率，并提高內(nèi)部控制的實際應(yīng)用價值。通過完善合理的信息化手段，充分發(fā)揮功能優(yōu)勢，為行政事業(yè)單位充分發(fā)揮應(yīng)有的社會職能創(chuàng)造堅實的制度基礎(chǔ)，最大化地體現(xiàn)出服務(wù)社會的積極作用。

4.2 抓緊內(nèi)部控制信息化人才建設(shè)

學(xué)習(xí)是對工作持續(xù)改進(jìn)的條件和基礎(chǔ)，在信息化建設(shè)初始階段，信息化專家就應(yīng)為相關(guān)人員提供針對性指導(dǎo)，使相關(guān)人員能夠更好地介入并開展工作。在信息化建設(shè)運(yùn)營階段，對內(nèi)定期組織學(xué)習(xí)最新的內(nèi)控政策及專業(yè)知識，對外積極參加內(nèi)部控制信息化的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時更新知識、提高業(yè)務(wù)水平。與此同時，單位需要采取各種激勵措施來提高學(xué)習(xí)主動性和積極性，業(yè)務(wù)人員應(yīng)了解財務(wù)知識，財務(wù)人員也應(yīng)了解業(yè)務(wù)知識，真正做到相關(guān)人員能夠換位思考，培養(yǎng)信息化相關(guān)崗位人員多角度、多維度思考問題的能力。當(dāng)信息化參與者能夠使用相關(guān)知識來理解其上游和下游節(jié)點的職責(zé)和功能時，便能更好的適應(yīng)自身信息化工作了。

人才建設(shè)，不僅要深挖內(nèi)部人員的潛力，還要不斷加強(qiáng)外部人才的引進(jìn)。根據(jù)行政事業(yè)單位的實際需要，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的征聘程序，在征聘過程中，注重考察征聘人員的責(zé)任感和協(xié)作精神，聘用后，應(yīng)盡可能細(xì)化信息化崗位劃分和信息化任務(wù)分配，縮短適應(yīng)期。在內(nèi)部控制信息人才建設(shè)方面，充分發(fā)揮人員的主動性和積極性至關(guān)重要，能夠為今后行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效建設(shè)和發(fā)展提供堅實的人才儲備。

4.3 提升認(rèn)識，充分發(fā)揮內(nèi)部控制信息化的優(yōu)越性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍相當(dāng)廣泛，包括基礎(chǔ)運(yùn)維、后勤保障、物資采購、科研開發(fā)等多種類多項目經(jīng)濟(jì)活動。在單位主要領(lǐng)導(dǎo)和管理層的領(lǐng)導(dǎo)下，全體員工共同參與是完善控制環(huán)境的基本要求。明確各層級權(quán)責(zé)，梳理各環(huán)節(jié)流程。與此同時，必須提高系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)節(jié)參與者的認(rèn)識，明確內(nèi)部控制信息化的重要意義，根據(jù)他們的崗位職責(zé)落實具體任務(wù)，并確定工作的級次及權(quán)限。個別人員如不能勝任其職責(zé)，則有必要及時調(diào)整崗位。內(nèi)控信息化體系中，只有各環(huán)節(jié)、各崗位能夠有效地協(xié)調(diào)、牽制和共享信息，才能提高監(jiān)督和控制的水平。通過將單位管理層從大量重復(fù)和繁雜的日常事務(wù)中分離出來，將精力用來研究管理過程中的主要問題，從而達(dá)到提高管理決策的質(zhì)量和日常業(yè)務(wù)管理的效率的目的。

4.4 加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)整合

設(shè)定與內(nèi)部控制制度相適宜的崗位，采用信息化新技術(shù)來加強(qiáng)行政效能的實施應(yīng)用。在系統(tǒng)設(shè)計階段，通過調(diào)研，將行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)進(jìn)行匯總整理，將單位內(nèi)部控制信息化管理工作流程與事業(yè)單位目前實際工作流程進(jìn)行對接，根據(jù)實際需求梳理流程，運(yùn)用專業(yè)知識融入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)中。使工作流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保各項工作和業(yè)務(wù)事宜都能按照標(biāo)準(zhǔn)化管理要求有序開展。從早期信息化系統(tǒng)的研發(fā)開始，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入全面的信息系統(tǒng)規(guī)劃，必須在驗收、測試和應(yīng)用等環(huán)節(jié)不斷完善信息系統(tǒng)。在試運(yùn)行中，對于適宜的流程予以保留，繼續(xù)完善；對于不適用的流程進(jìn)行深入分析，重新設(shè)計，調(diào)整控制環(huán)節(jié)。通過對信息化系統(tǒng)進(jìn)行兼容集成，達(dá)到以控制業(yè)務(wù)流程為手段，提高監(jiān)督和合理控制的目標(biāo)。

5 結(jié) 論

總之，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息化建設(shè)，仍需解決內(nèi)部控制制度不健全、信息化意識薄弱、專業(yè)人才缺乏、信息化系統(tǒng)整合度不足等問題，充分考慮5G、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的特點，通過信息化手段打造行政事業(yè)單位制度庫，使內(nèi)部控制系統(tǒng)的每一個環(huán)節(jié)，都能在過程中展示和約束具體的行為。此外，每個環(huán)節(jié)必須適應(yīng)單位的實際情況，明確崗位的具體職責(zé)，實行集中管理。對內(nèi)培養(yǎng)、對外引進(jìn)專業(yè)人才，提高業(yè)務(wù)水平，為內(nèi)部控制信息化建設(shè)奠定堅實的人才隊伍。提升單位內(nèi)部控制信息化認(rèn)識，充分利用現(xiàn)代信息手段推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)、規(guī)范單位內(nèi)部業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動、強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部管理水平不斷提升。