■朱 峰

（上海申通地鐵集團(tuán)有限公司）

1 引 言

1.1 研究背景

在各城市軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的今天，龐大的基建項(xiàng)目需要大量的資金支持，隨著資金預(yù)算的增多。制定財(cái)務(wù)預(yù)算就成為一個(gè)重要的工作，按照計(jì)劃，需要逐一核對預(yù)算，使預(yù)算使用率高效節(jié)約，保證預(yù)算能夠支撐項(xiàng)目運(yùn)行，對企業(yè)使用經(jīng)費(fèi)能有效利用，提高交通建設(shè)的建設(shè)效率。為此，使用滾動(dòng)預(yù)算作為預(yù)算方法，突破傳統(tǒng)預(yù)算的限制，進(jìn)行中長期規(guī)劃，對資本性項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算分析，將現(xiàn)有結(jié)論和未來發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，為城市軌道交通的發(fā)展提供重要的決策信息。

1.2 研究目的

為了解決預(yù)算不充足的問題，目前多數(shù)部門增加了滾動(dòng)預(yù)算的方法。一般來說對財(cái)務(wù)收支的預(yù)測有多種方式，滾動(dòng)與素顏和年度預(yù)算最大的區(qū)別就是動(dòng)態(tài)性和延續(xù)性。滾動(dòng)預(yù)算可以改變傳統(tǒng)的年度預(yù)算中非動(dòng)態(tài)部分，將視角拉大，拓展到動(dòng)態(tài)變化的時(shí)間點(diǎn)，不斷的調(diào)整對未來財(cái)務(wù)收支的認(rèn)識和估計(jì)。為體現(xiàn)滾動(dòng)預(yù)算在城市軌道交通建設(shè)中的功能和優(yōu)勢，本文對研某市2018年和2019年項(xiàng)目預(yù)算的支出情況進(jìn)行了分析比較。

2 滾動(dòng)預(yù)算管理的意義

滾動(dòng)預(yù)算管理體系是一種新的體系化管理方式，能夠有效的保證城市公共交通部門財(cái)務(wù)工作的實(shí)現(xiàn)。完成財(cái)務(wù)預(yù)算統(tǒng)計(jì)的建立，不斷完善一定時(shí)間段中的收支評估，通過一段動(dòng)態(tài)變化的時(shí)間長度內(nèi)統(tǒng)籌收支平衡、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐漸在財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)成立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，從而可以把有所關(guān)聯(lián)的行政、人力資源和項(xiàng)目部門動(dòng)態(tài)的、穩(wěn)定地投入到系統(tǒng)管理工作中。目前，財(cái)政部和一些省市的相關(guān)財(cái)政部門不斷的開設(shè)相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，取得了一定的效果。預(yù)算和項(xiàng)目建設(shè)的未來規(guī)劃和發(fā)展方向之間的緊密結(jié)合，解決了在實(shí)際資金使用中出現(xiàn)具體項(xiàng)目之間的預(yù)算金額隨意調(diào)整的現(xiàn)象。消除出現(xiàn)在預(yù)算編制時(shí)的相互割裂，將各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目這樣的“點(diǎn)”和隨時(shí)間動(dòng)態(tài)發(fā)展的“線”結(jié)合起來。

3 傳統(tǒng)預(yù)算管理在城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用

3.1 軌道交通項(xiàng)目資本支出的傳統(tǒng)預(yù)算管理

在進(jìn)行城市軌道交通的建設(shè)時(shí)，一直采用傳統(tǒng)的預(yù)算方法，并且嚴(yán)格的按照相關(guān)要求進(jìn)行預(yù)算編制。在傳統(tǒng)的流程中，進(jìn)行建設(shè)時(shí)更注重新增項(xiàng)目支出，在預(yù)算中不對年度資金的使用對應(yīng)具體項(xiàng)目的分析，只給出總預(yù)算額，這會(huì)導(dǎo)致在資金使用中出現(xiàn)算金額隨意調(diào)整的現(xiàn)象。并且對于非新增項(xiàng)目，不會(huì)在新的一年進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估，不梳理往年支付項(xiàng)目的實(shí)施情況和支付進(jìn)度，也不對新一年的年度實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行評估。

如，某市2018年的項(xiàng)目預(yù)算總額為28,336.46萬元，在年終決算時(shí)，2018年軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的支出決算金額為23,064.20萬元。通過和支出預(yù)算相對比，預(yù)算執(zhí)行率為 81.39%。細(xì)分后可以得出，在年初進(jìn)行往年項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算的資金支出為11,334.1萬元，預(yù)算執(zhí)行率為40%；在年初進(jìn)行新增項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算支出決算金額為11,729.1萬元，通過和支出預(yù)算相對比，預(yù)算執(zhí)行率為41.39%。因此，在該市的軌道交通建設(shè)中的支出預(yù)算管理存在規(guī)劃能力差、過程管控不足和分析不深入等缺陷。

3.2 傳統(tǒng)預(yù)算體系中存在的問題

通過分析2018年某市軌道交通的支出預(yù)算實(shí)際情況，可以總結(jié)出存在以下幾點(diǎn)問題。

3.2.1 在傳統(tǒng)的預(yù)算體系中存在規(guī)劃能力差的問題

傳統(tǒng)的預(yù)算體系會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)往年項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算與實(shí)際所需資金支出不符的現(xiàn)象。由于缺乏往年在建項(xiàng)目的預(yù)算評估，同時(shí)不會(huì)進(jìn)行新一年的動(dòng)態(tài)評估，不梳理往年的支付項(xiàng)目實(shí)施和支付進(jìn)度，不對新一年的年度實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行評估，在進(jìn)行預(yù)算申報(bào)時(shí)會(huì)造成無法科學(xué)合理的規(guī)劃跨年度項(xiàng)目的預(yù)算定額。造成這些問題的重要原因就是在傳統(tǒng)的預(yù)算編制模式中財(cái)務(wù)部門對項(xiàng)目的長期規(guī)劃模糊，缺乏足夠的預(yù)算信息，缺乏預(yù)算評估能力。并且大多數(shù)項(xiàng)目完全沿用往年預(yù)算信息，缺少動(dòng)態(tài)再調(diào)研的過程，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行率低下的問題。在這種情況下，很難做到準(zhǔn)確分析項(xiàng)目是否可行，相關(guān)指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，能否繼續(xù)執(zhí)行項(xiàng)目的目的，缺少預(yù)算延續(xù)性。

3.2.2 傳統(tǒng)的預(yù)算編制缺乏發(fā)展指導(dǎo)性

在目前的相關(guān)預(yù)算工作中，預(yù)算編制工作其實(shí)一定程度上反映了軌道交通建設(shè)的未來規(guī)劃和發(fā)展方向，但是在傳統(tǒng)的預(yù)算編制中，預(yù)算和項(xiàng)目建設(shè)的未來規(guī)劃和發(fā)展方向之間的結(jié)合不夠緊密。主要表現(xiàn)在進(jìn)行預(yù)算總金額的申報(bào)時(shí)，不將年度資金的使用情況對應(yīng)到具體的項(xiàng)目中的分析，只給出總的預(yù)算金額，這會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際資金使用中出現(xiàn)具體項(xiàng)目之間的預(yù)算金額隨意調(diào)整的現(xiàn)象。因此，預(yù)算僅僅作為一種大方向的把握，缺少更為精準(zhǔn)的指導(dǎo)性。

其次，預(yù)算編制工作中相互分離、交互較少，不能將各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的“點(diǎn)”和隨時(shí)間動(dòng)態(tài)發(fā)展的“線”結(jié)合起來。預(yù)算編制的系統(tǒng)性較弱，缺乏對軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的長遠(yuǎn)規(guī)劃，重要項(xiàng)目之間相互配合度不足，出現(xiàn)項(xiàng)目資金總金額過剩，進(jìn)而導(dǎo)致單個(gè)項(xiàng)目的資金不足。目前，進(jìn)行預(yù)算編制的部門之間是相互獨(dú)立的，各個(gè)部門和單位在統(tǒng)籌工作上沒有做到一致性，只關(guān)心各自的需求，而財(cái)務(wù)部門作為職能部門只能夠?qū)⑦@些分散的意見統(tǒng)一集合后最終做出預(yù)算需求。由于不能多方面的了解各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和部門之間的政策指向，以及業(yè)務(wù)開展的進(jìn)度，從而導(dǎo)致了該市軌道交通預(yù)算統(tǒng)籌難以從更全面多維的角度展開，缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向。

3.2.3 預(yù)算編制工作缺乏系統(tǒng)性

對預(yù)算編制工作的系統(tǒng)性認(rèn)識不足，導(dǎo)致了管理觀念沒有融入工作，管理觀念沒有完全樹立。對預(yù)算編制工作的系統(tǒng)性管理不夠重視，認(rèn)為預(yù)算的編制效果與自身的關(guān)系不深。系統(tǒng)性管理工作最終要和預(yù)算的使用部門相掛鉤，目前出現(xiàn)了預(yù)算編制時(shí)預(yù)算資金的使用部門和系統(tǒng)性管理與日常聯(lián)系結(jié)合不夠緊密，各個(gè)部門沒有在系統(tǒng)性管理下相互協(xié)調(diào)，影響了預(yù)算編制工作的準(zhǔn)確性。此外，必須在財(cái)務(wù)內(nèi)部成立相關(guān)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，從而可以把有所關(guān)聯(lián)的行政、人力資源和項(xiàng)目部門動(dòng)態(tài)的、穩(wěn)定地聯(lián)系在一起。目前，財(cái)政部和一些省市的相關(guān)財(cái)政部門不斷的開設(shè)相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，取得了一定的效果。

4 滾動(dòng)預(yù)算對傳統(tǒng)預(yù)算體系的改進(jìn)

4.1 通過滾動(dòng)預(yù)算提高規(guī)劃能力

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理方法中，財(cái)務(wù)部門對新項(xiàng)目的長期統(tǒng)籌規(guī)劃模糊不清，成本預(yù)算信息含量不足，成本預(yù)算評估能力不足。因此，必須將成本管理作為推進(jìn)成本預(yù)算管理的重點(diǎn)，作為主要的管理方法和管理計(jì)劃迅速應(yīng)用到當(dāng)前的公司中。成本預(yù)算能詳細(xì)體現(xiàn)公司的經(jīng)營管理決策方法，對企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。傳統(tǒng)的成本預(yù)算缺乏中長期的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，成本預(yù)算存在一定的片面性，無法對未來成本管理的不可預(yù)測性做出實(shí)際區(qū)分。因此，必須使用滾動(dòng)預(yù)算來改善這個(gè)問題。同時(shí)，可以增加對預(yù)算支出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擺脫對預(yù)算管理的限制，保證運(yùn)行的連續(xù)性和可靠性。在推動(dòng)滾動(dòng)預(yù)算管理方法的應(yīng)用上，無疑可以有效提高城軌建設(shè)的成本預(yù)算管理能力，促進(jìn)成本管理在相關(guān)行業(yè)投資中的研究、分析和應(yīng)用，使成本預(yù)算管理的專用工具能夠發(fā)揮作用。

4.2 通過滾動(dòng)預(yù)算提升發(fā)展指導(dǎo)性

在輸電系統(tǒng)成本管理方式上，城軌建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的系統(tǒng)化程度不高，重點(diǎn)新建項(xiàng)目之間缺乏相互協(xié)調(diào)，財(cái)政資金總量產(chǎn)能過剩。根據(jù)滾動(dòng)預(yù)算管理模式，建立對城市交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展趨勢的具體指導(dǎo)，形成“跨年度動(dòng)態(tài)成本預(yù)算”方向的財(cái)務(wù)規(guī)劃方法體系。這樣做有利于防范相關(guān)財(cái)政部門風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政收支的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益，為城市交通建設(shè)指明發(fā)展方向和趨勢，確保新項(xiàng)目能夠合理開展總體建設(shè)過程中的階段性目標(biāo)?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)成本預(yù)算的管理方法更適合用在一些新項(xiàng)目上，可以知道成本預(yù)算中的規(guī)律性，能夠更合理、簡潔地反映新項(xiàng)目的各項(xiàng)費(fèi)用，并對結(jié)果進(jìn)行估計(jì)。相應(yīng)地，持續(xù)穩(wěn)定的成本預(yù)算規(guī)章制度，將能夠更好地促進(jìn)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施支出產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及完善城市和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算支出機(jī)構(gòu)、部門工作計(jì)劃的緊密銜接，并提供定期財(cái)政資金的運(yùn)用，能更好地服務(wù)于企業(yè)的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對發(fā)展趨勢給予相應(yīng)的規(guī)范性。

4.3 通過滾動(dòng)預(yù)算加強(qiáng)系統(tǒng)性管理

在輸電系統(tǒng)成本管理方式上，城軌建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的系統(tǒng)化程度不高，重點(diǎn)新建項(xiàng)目之間缺乏相互協(xié)調(diào)，財(cái)政資金總量產(chǎn)能過剩。根據(jù)滾動(dòng)預(yù)算管理模式的應(yīng)用，建立對城市交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展趨勢的具體指導(dǎo)，形成“跨年度動(dòng)態(tài)成本預(yù)算”方向的財(cái)務(wù)規(guī)劃方法。有利于提高財(cái)政收支的使用效率，節(jié)約成本，為城市交通建設(shè)提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐，確保新舊項(xiàng)目能夠合理開展和推進(jìn)，保證總體建設(shè)過程中的階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)成本預(yù)算的管理方法更適合一些新項(xiàng)目在成本預(yù)算中的規(guī)律性，能夠更合理、簡潔地反映新項(xiàng)目的長期和各項(xiàng)費(fèi)用，并對結(jié)果進(jìn)行估計(jì)，科學(xué)合理的進(jìn)行成本預(yù)算，保證城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的系統(tǒng)性。

5 滾動(dòng)預(yù)算管理在城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用建議

滾動(dòng)預(yù)算在軌道交通建設(shè)中有重要意義，為此必須從規(guī)章制度方面開始建設(shè)，能夠讓滾動(dòng)預(yù)算有體系的推廣。就目前來說，我國的滾動(dòng)預(yù)算的發(fā)展工作處于初級階段。法律方面，如《預(yù)算法》，并沒有相關(guān)的滾動(dòng)預(yù)算內(nèi)容，沒有針對使用方式和管理辦法做出過多的說明。但是，針對三公經(jīng)費(fèi)和部分部門預(yù)算實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算已出臺(tái)了相關(guān)文件，如《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》。然而，隨著相關(guān)單位在推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施方面越來越有經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的法律法規(guī)也呼之欲出，各項(xiàng)法規(guī)必定會(huì)越來越完善和具體。

從各機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部政策法規(guī)來看，《城市軌道交通建設(shè)綜合預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)制度將逐步細(xì)化，將推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算編制方法的應(yīng)用，內(nèi)容的系統(tǒng)創(chuàng)建和改進(jìn)以及滾動(dòng)預(yù)算工作的管理已經(jīng)初具規(guī)模。因此，公路交通局要從各個(gè)領(lǐng)域出發(fā)，加強(qiáng)對各部門管理制度的規(guī)劃，不斷加強(qiáng)相關(guān)管理規(guī)定的全面性，落實(shí)滾動(dòng)預(yù)算。對滾動(dòng)預(yù)算編制實(shí)施細(xì)化要求，使其應(yīng)用更加規(guī)范，同時(shí)需要具備超前意識，為后續(xù)改革創(chuàng)新預(yù)埋空間。

5.1 預(yù)算編制

首先，根據(jù)城市軌道交通的發(fā)展戰(zhàn)略和長期規(guī)劃，年度新增的項(xiàng)目需要填報(bào)預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目書，將其進(jìn)行詳細(xì)整理，其中包括項(xiàng)目前期調(diào)研、可行性分析、項(xiàng)目總金額、用款計(jì)劃等。包括的細(xì)節(jié)如下：在2019年預(yù)計(jì)全省新增軌道交通5號線項(xiàng)目，項(xiàng)目總金額16000萬元，預(yù)計(jì)2019 年完成項(xiàng)目前期開發(fā)和論證工作，完成進(jìn)度為25%，所以該部分在2019年的支出預(yù)算為4000萬元。其次，整理好以往年度尚未完成的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r以及支付進(jìn)度、評估預(yù)算年度實(shí)施進(jìn)度等。比如在2018年的軌道交通1號線改造工程項(xiàng)目中，已履行了項(xiàng)目合同中的50%，相關(guān)部門預(yù)測該項(xiàng)目將會(huì)在2019年完成進(jìn)度的100%，因此可以把合同中金額的50% 歸入到2019年的非新增項(xiàng)目支出預(yù)算中。

5.2 執(zhí)行分析

從2019年1月1日起，交通運(yùn)輸部門全面執(zhí)行新的政府預(yù)算編制管理制度。交通運(yùn)輸部門在記賬系統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)板塊中設(shè)定項(xiàng)目支出預(yù)算庫，相關(guān)項(xiàng)目部門統(tǒng)計(jì)完成2019 年以前年度待支付的非新增項(xiàng)目的具體進(jìn)度，同時(shí)由財(cái)務(wù)部門梳理好對應(yīng)項(xiàng)目的資金支付情況。

預(yù)算年度存在項(xiàng)目資金流出則記入輔助項(xiàng)目庫，每季度可以把實(shí)際資金決算情況導(dǎo)出，這為交通運(yùn)輸部門在軌道交通建設(shè)項(xiàng)目上對季度預(yù)算分析體系整理了實(shí)時(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。2019年某市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率達(dá)89.4%，相較于2018年增長8.01個(gè)百分點(diǎn)。其中，過去往年非新增項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率為82.4%，相較于2018年增長32.4個(gè)百分點(diǎn)；新增項(xiàng)目決算金額預(yù)算執(zhí)行率達(dá)78.28%，相較于2018年增長28.28個(gè)百分點(diǎn)。

6 結(jié) 論

滾動(dòng)預(yù)算編制工作的管理在某市軌道交通建設(shè)上的成功，不僅僅是完整的考慮了現(xiàn)存管理體系和相關(guān)部門的特點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行的優(yōu)化，還考慮到了其可推廣性。通過使用滾動(dòng)預(yù)算這種能夠在國內(nèi)方便推廣和易于發(fā)展的方法來進(jìn)行接下來一段時(shí)間的預(yù)算編制工作，不但提高了預(yù)算資金的執(zhí)行率，而且具體到城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的具體應(yīng)用，對相關(guān)城市建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制工作的優(yōu)化有一定的示范作用和參考意義。