■孟繁榮

（中國(guó)共產(chǎn)黨萊州市委員會(huì)黨校）

預(yù)算管理一體化與傳統(tǒng)預(yù)算管理理念相比，借鑒系統(tǒng)科學(xué)的原理和方法，以項(xiàng)目為中心，將制度規(guī)則嵌入流程，整合業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全流程的一體化。這一模式的出現(xiàn)勢(shì)必促使基層事業(yè)單位提升財(cái)務(wù)治理水平，促進(jìn)管理會(huì)計(jì)在基層事業(yè)單位的應(yīng)用推廣，為基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級(jí)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作中存在的問(wèn)題

1.1 預(yù)算編制精細(xì)化程度不高，造成事實(shí)上的既不“預(yù)”也不“算”

現(xiàn)有預(yù)算編制模式下基層事業(yè)單位根據(jù)人員工資情況編制基本支出的人員預(yù)算；按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)，按人員編制性質(zhì)、公用電話、公務(wù)用車數(shù)量等核定基本支出的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算。此外，基層事業(yè)單位還需編制項(xiàng)目預(yù)算。這一模式的問(wèn)題有：一是基本支出標(biāo)準(zhǔn)未考慮基層單位差別造成支出標(biāo)準(zhǔn)不健全，基本支出預(yù)算甚至無(wú)法滿足單位運(yùn)轉(zhuǎn)需求。以電費(fèi)為例，某些事業(yè)單位規(guī)模較小，業(yè)務(wù)單一，按人頭定額標(biāo)準(zhǔn)的公用經(jīng)費(fèi)足以滿足電費(fèi)需求。然而基層黨校人數(shù)也不多，但是承接的培訓(xùn)、會(huì)議較多，公用經(jīng)費(fèi)完全無(wú)法覆蓋電費(fèi)支出。二是基本支出預(yù)算編制存在大而化之。造成這種現(xiàn)象一方面是財(cái)務(wù)人員“取巧”心理，主觀上不想把預(yù)算指標(biāo)做細(xì)做實(shí)，另一方面由于財(cái)務(wù)人員在編預(yù)算時(shí)常常存在“關(guān)門(mén)造車”的現(xiàn)象，或者無(wú)法得到業(yè)務(wù)部門(mén)通力配合，或者單位基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，細(xì)化無(wú)從談起。三是項(xiàng)目預(yù)算編制責(zé)任主體不明確。業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)分管的項(xiàng)目既缺乏系統(tǒng)、長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃的主動(dòng)性，更沒(méi)有與財(cái)務(wù)部門(mén)共同提高項(xiàng)目預(yù)算編制準(zhǔn)確性，提高項(xiàng)目資金使用績(jī)效的積極性，“守?cái)偂爆F(xiàn)象較為突出。這既與單位內(nèi)部長(zhǎng)期部門(mén)分割，缺乏積極配合的單位文化有關(guān)，也和業(yè)務(wù)部門(mén)人員年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)陳舊等因素密不可分。四是缺乏新增資產(chǎn)配置預(yù)算。資產(chǎn)配置關(guān)系到基層事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展，而長(zhǎng)期以來(lái)新增資產(chǎn)配置并未在預(yù)算中得到充分反映。這就形成了資產(chǎn)配置缺乏預(yù)算約束的局面，再加上單位資產(chǎn)管理中“重采購(gòu)、輕管理”現(xiàn)象的存在，一方面部分資產(chǎn)閑置、缺乏有效使用，另一方面新增資產(chǎn)配置支出難以降低，公共財(cái)政資源浪費(fèi)。五是基層事業(yè)單位部分收入未納入預(yù)算管理，而財(cái)政部門(mén)也僅僅關(guān)注財(cái)政撥款資金，造成基層事業(yè)單位預(yù)算無(wú)法完整反映單位人員、運(yùn)轉(zhuǎn)和特定目標(biāo)總體所需資金規(guī)模，預(yù)算收入完整性有待提高。六是政府采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)薄弱，存在因不精通政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，無(wú)法準(zhǔn)確界定政府采購(gòu)而故意不報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算等行為。

1.2 預(yù)算執(zhí)行剛性不足

一是混用預(yù)算指標(biāo)。這既有預(yù)算編制過(guò)程中大而化之導(dǎo)致的預(yù)算指標(biāo)不細(xì)的問(wèn)題，也同財(cái)政預(yù)算指標(biāo)下達(dá)比例與實(shí)際支付進(jìn)度脫節(jié)相關(guān)。二是因基層事業(yè)單位部分收入游離于預(yù)算管理之外，該部分資金使用隨意性較大。三是基層事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)不健全，因簽批手續(xù)不完備等導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性有待提高。四是預(yù)算執(zhí)行存在輕視績(jī)效的現(xiàn)象?；鶎邮聵I(yè)單位在項(xiàng)目支出中，由于責(zé)任主體不明，財(cái)務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)人員因不想為自身業(yè)務(wù)增加約束而不愿意參與績(jī)效指標(biāo)設(shè)置，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置與單位業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度有待進(jìn)一步提升。五是預(yù)算追加隨意性大。這既有預(yù)算編制本身考慮不周的因素，也有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)本身不健全的原因，此外，還與財(cái)政監(jiān)督流于形式，“單位蓋章了，領(lǐng)導(dǎo)簽字了就行”等形式主義作風(fēng)有關(guān)。

1.3 會(huì)計(jì)核算同質(zhì)化與低質(zhì)化并存

一是基層事業(yè)單位大量同質(zhì)化會(huì)計(jì)核算、擠占財(cái)務(wù)人員大量精力，仍然沒(méi)有擺脫核算會(huì)計(jì)、賬房先生的職業(yè)定位。二是因?qū)I(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷水準(zhǔn)、工作經(jīng)驗(yàn)、工作業(yè)務(wù)量等主客觀因素影響，各單位財(cái)務(wù)人員水平不一，所提供的會(huì)計(jì)核算信息質(zhì)量參差不齊，加上受機(jī)構(gòu)人員編制等因素影響，無(wú)法引進(jìn)專業(yè)化人才，部分基層事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算質(zhì)量常年在低質(zhì)化水平徘徊。

1.4 決算、財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量不高，應(yīng)用有限

一是因會(huì)計(jì)核算信息質(zhì)量不高，影響了政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量，制約了公共受托責(zé)任履行情況的真實(shí)反映。二是基于分頭建設(shè)的各類系統(tǒng)互不聯(lián)通，造成財(cái)務(wù)人員在不同系統(tǒng)填報(bào)數(shù)據(jù)存在舞弊的僥幸心理。三是決算及財(cái)務(wù)報(bào)告環(huán)節(jié)存在“重編表、重報(bào)告，輕結(jié)果應(yīng)用”的現(xiàn)象。決算、財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)改進(jìn)單位管理、提升財(cái)務(wù)治理水平的功能并未完全發(fā)揮。

2 預(yù)算管理一體化帶來(lái)的新機(jī)遇

傳統(tǒng)預(yù)算管理模式改革迫在眉睫。近年來(lái)，各項(xiàng)預(yù)算制度改革取得一定進(jìn)展，但是單兵突進(jìn)模式的改革取得成就的同時(shí)，也存在著信息共享存在困難，難以形成合力等諸多問(wèn)題；另一方面，隨著減稅降費(fèi)等政策落實(shí)，未來(lái)一段時(shí)期財(cái)政“緊平衡”狀態(tài)下迫切需要充分整合分散于各單位、各部門(mén)的公共財(cái)政資源，以更好滿足過(guò)“緊日子”的需求。著眼于系統(tǒng)化思維建構(gòu)和信息化手段推進(jìn)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于基層事業(yè)單位，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)重構(gòu)了過(guò)去“基本支出+項(xiàng)目支出”的預(yù)算編制體系，預(yù)算管理一體化以項(xiàng)目為中心，打通預(yù)算全過(guò)程和項(xiàng)目全生命周期，為基層事業(yè)單位帶來(lái)了預(yù)算管理方式的深刻變革和預(yù)算管理理念的重大重塑。

3 加強(qiáng)基層事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的路徑

3.1 預(yù)算關(guān)口前移：增強(qiáng)“項(xiàng)目”意識(shí)，抓好項(xiàng)目庫(kù)管理

一是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要主動(dòng)做好預(yù)算管理一體化系統(tǒng)和理念的宣講工作，增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門(mén)工作人員的“項(xiàng)目”意識(shí)，爭(zhēng)取單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算管理一體化工作的支持，積極宣傳“資金跟著項(xiàng)目走”的理念。做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的前期謀劃，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理關(guān)口前移。二是在一體化模式下，做好基礎(chǔ)信息管理、根據(jù)人員基礎(chǔ)信息，基層事業(yè)單位可以測(cè)算人員類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，根據(jù)支出標(biāo)準(zhǔn)信息和單位信息可以測(cè)算公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目并審核進(jìn)入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。單位申報(bào)其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目，經(jīng)審核直接進(jìn)入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)管理模式下克服了以往固定呆板的定額管理方式下公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算無(wú)法滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展的弊端。在日常工作中，基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員要共同做好項(xiàng)目庫(kù)的管理，力爭(zhēng)將單位主要業(yè)務(wù)資金需求全部以項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫(kù)。三是明確項(xiàng)目主體責(zé)任部門(mén)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。財(cái)務(wù)人員通過(guò)主動(dòng)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)接，掌握項(xiàng)目金額，并指導(dǎo)項(xiàng)目人員完成項(xiàng)目總體績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.2 預(yù)算編制：組織架構(gòu)、部門(mén)責(zé)任與管理會(huì)計(jì)理念方法的引入

一是建構(gòu)預(yù)算管理組織體系。預(yù)算基層事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算編制的管理體系設(shè)計(jì)，成立預(yù)算編制和績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)共同參與。財(cái)務(wù)部門(mén)是項(xiàng)目預(yù)算編制的主體責(zé)任部門(mén)，要準(zhǔn)確列示預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)使用的項(xiàng)目支出預(yù)算的經(jīng)濟(jì)科目、功能科目；與業(yè)務(wù)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算資金支付進(jìn)度；財(cái)務(wù)部門(mén)還要根據(jù)全口徑預(yù)算管理要求，加強(qiáng)收入測(cè)算，堅(jiān)持真實(shí)性、完整性的原則將單位收入全部納入預(yù)算。業(yè)務(wù)部門(mén)要根據(jù)事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期、中期、短期規(guī)劃及年度資產(chǎn)存量和新增資產(chǎn)配置計(jì)劃，合理確定項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模。在財(cái)務(wù)部門(mén)提供的預(yù)算績(jī)效說(shuō)明指導(dǎo)之下，實(shí)事求是完成預(yù)算績(jī)效產(chǎn)出、效益、滿意度等二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定。

二是借鑒管理會(huì)計(jì)全面預(yù)算管理的理念，認(rèn)真分析各類支出的屬性，將全校支出分為可控支出和非可控支出；同時(shí)采用波士頓矩陣分析法，依據(jù)各類支出按重要程度和急迫程度劃分預(yù)算優(yōu)先保障級(jí)別。對(duì)于差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等堅(jiān)持運(yùn)用零基預(yù)算思想，堅(jiān)決破除預(yù)算支出“只升不降”的思維定式；對(duì)于與單位業(yè)務(wù)量直接相關(guān)的支出，如黨校與培訓(xùn)人員數(shù)量直接相關(guān)的電費(fèi)、床上用品洗滌費(fèi)等，可以采用彈性預(yù)算的方式；要克服經(jīng)驗(yàn)主義，盡量避免使用容易造成不合理支出合理化“基數(shù)+因素”模式的增量預(yù)算和固定預(yù)算等預(yù)算編制方法。

三是建立預(yù)算指標(biāo)分解與預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)機(jī)制。探索建立辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、郵電通信費(fèi)等日常公用經(jīng)費(fèi)在本單位內(nèi)部部門(mén)進(jìn)行分?jǐn)偟念A(yù)算指標(biāo)分解機(jī)制，將“指標(biāo)”的意識(shí)滲入到工作全過(guò)程，積極營(yíng)造“人人肩上有指標(biāo)”的單位預(yù)算指標(biāo)管理氛圍，為建立預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)機(jī)制提供依據(jù)。

3.3 預(yù)算執(zhí)行：主體責(zé)任落實(shí)與預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)機(jī)制

一是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，關(guān)注預(yù)算指標(biāo)使用是否正確；在計(jì)劃批復(fù)后，審核支付過(guò)程中的收款信息、部門(mén)經(jīng)濟(jì)科目使用、結(jié)算方式、摘要填寫(xiě)是否恰當(dāng)，確保預(yù)算執(zhí)行過(guò)程合規(guī)。

二是對(duì)可控運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目預(yù)算建立預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)。根據(jù)支付方向準(zhǔn)確性、支付進(jìn)度、支出是否超預(yù)算、是否需要追加預(yù)算等方面進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。三是將上述考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入單位內(nèi)部年終考核、評(píng)先樹(shù)優(yōu)重要依據(jù)，同時(shí)作為下一年度可控運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)額度調(diào)整的重要依據(jù)。

3.4 會(huì)計(jì)核算：標(biāo)準(zhǔn)化與高質(zhì)量

一是一體化系統(tǒng)內(nèi)建了大量同質(zhì)化會(huì)計(jì)核算憑證模板，通過(guò)機(jī)制憑證的使用，帶來(lái)了標(biāo)準(zhǔn)化的會(huì)計(jì)核算，避免了基層財(cái)務(wù)人員每月進(jìn)行大量同質(zhì)化重復(fù)勞動(dòng)造成的精力浪費(fèi)，極大地提高工作效率。二是一定程度上促使會(huì)計(jì)人員將精力用于審核系統(tǒng)生成的機(jī)制憑證科目使用是否正確、憑證摘要填寫(xiě)是否簡(jiǎn)明扼要、規(guī)范合理，這為高質(zhì)量會(huì)計(jì)核算提供了保證。三是會(huì)計(jì)人員可以精心錄入手工憑證，以保證會(huì)計(jì)科目、方向及金額正確。一體化系統(tǒng)的應(yīng)用總體上為實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量的會(huì)計(jì)核算提供了可能。

3.5 決算、財(cái)務(wù)報(bào)告：提升單位財(cái)務(wù)治理水平為導(dǎo)向的高質(zhì)量會(huì)計(jì)核算成果應(yīng)用

一是得益于一體化系統(tǒng)下標(biāo)準(zhǔn)化，高質(zhì)量的會(huì)計(jì)核算，決算、財(cái)務(wù)報(bào)告不再需要人工填報(bào)。系統(tǒng)生成的決算和財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)精確，效率倍增。二是基層會(huì)計(jì)人員要增強(qiáng)利用決算數(shù)據(jù)輔助決策的意識(shí)，做單位領(lǐng)導(dǎo)的好參謀。注意將決算數(shù)據(jù)與上年數(shù)據(jù)、近X年平均數(shù)據(jù)對(duì)比，找出數(shù)據(jù)變動(dòng)原因，挖掘決算數(shù)據(jù)背后更深層次所隱藏的管理問(wèn)題，向單位管理層提出管理建議書(shū)，不斷提高單位資金的使用效率和效益。三是要注意決算與預(yù)算數(shù)據(jù)的比較分析。分析預(yù)、決算數(shù)據(jù)差異產(chǎn)生原因，及時(shí)改進(jìn)預(yù)算編制工作，補(bǔ)齊預(yù)算編制短板，確保預(yù)算編制更加貼合單位實(shí)際。四是要注意財(cái)務(wù)報(bào)告使用。進(jìn)一步研究學(xué)習(xí)政府財(cái)務(wù)信息分析方法；深刻把握單位的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)結(jié)果以及公共資源受托管理責(zé)任履行情況；提升單位資產(chǎn)質(zhì)量，降低負(fù)債、費(fèi)用水平；注重防范單位運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，為單位領(lǐng)導(dǎo)提供科學(xué)、全面財(cái)務(wù)決策服務(wù)。

3.6 業(yè)、財(cái)務(wù)人員：提升專業(yè)能力與財(cái)務(wù)通識(shí)能力

一是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要聚焦預(yù)算管理核心業(yè)務(wù)的能力。由于相較其他辦公室人員具有較強(qiáng)的敬業(yè)精神和專業(yè)素養(yǎng)，因此還承擔(dān)了諸如人事工資、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等非財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)工作。身兼數(shù)職常令基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員苦不堪言。這些非財(cái)務(wù)工作嚴(yán)重影響了基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員開(kāi)展本單位預(yù)算管理專業(yè)工作的精力?；鶎邮聵I(yè)單位必須把基層財(cái)務(wù)人員從日常非財(cái)務(wù)事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，為財(cái)務(wù)人員提供真正能聚焦財(cái)政業(yè)務(wù)，靜心履職的工作條件。二是基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要提升一體化系統(tǒng)的駕馭能力。要努力學(xué)習(xí)財(cái)政部《規(guī)范》《實(shí)用教程》等指導(dǎo)性文件，深刻理解預(yù)算管理一體化的流程、規(guī)則、要素和具體要求。還要認(rèn)真學(xué)習(xí)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、預(yù)算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理有關(guān)的法律法規(guī)等要求，確保業(yè)務(wù)合規(guī)合法；單位要?jiǎng)?chuàng)造有利于財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力提升的良好條件，從人員培訓(xùn)進(jìn)修、專業(yè)書(shū)籍購(gòu)置、辦公條件改善等多方面為財(cái)務(wù)人員獲得最新財(cái)會(huì)知識(shí)、提高工作效率創(chuàng)造條件。三是業(yè)財(cái)融合趨勢(shì)下，還要特別加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)通識(shí)能力。在單位內(nèi)部要針對(duì)業(yè)務(wù)人員普遍開(kāi)展財(cái)務(wù)通識(shí)宣講教育，提高業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)合規(guī)意識(shí)以及從原理角度了解有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)則制定的目的；業(yè)務(wù)人員要深入項(xiàng)目，構(gòu)建項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)體系，真正把預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)做細(xì)、做實(shí)；此外，財(cái)務(wù)部門(mén)還應(yīng)研究建立業(yè)務(wù)部門(mén)參與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算管理流程的考核體系，經(jīng)集體研究決策后，形成財(cái)務(wù)對(duì)部門(mén)考評(píng)制度，整體上納入單位年終部門(mén)評(píng)比的指標(biāo)體系。

4 結(jié) 語(yǔ)

預(yù)算管理一體化體系貫通預(yù)算管理全過(guò)程，整合了多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目全生命周期管理，降低了財(cái)務(wù)人員同質(zhì)化會(huì)計(jì)核算工作壓力、讓基層財(cái)務(wù)人員有更多的精力專注于財(cái)政預(yù)算資金的使用效率和效益。其所帶來(lái)的理念沖擊推動(dòng)基層財(cái)務(wù)人員由核算型、操作型人才向管理型、復(fù)合型人才轉(zhuǎn)變。作為基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員，只有不斷學(xué)習(xí)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)和各類財(cái)會(huì)知識(shí)，增強(qiáng)信息化條件下工作技能，才能做到與時(shí)俱進(jìn)，也才能在大數(shù)據(jù)時(shí)代為自己贏得職業(yè)發(fā)展的廣闊空間。