● 溫 輝 /文

行政非訴執(zhí)行是我國行政訴訟制度的一個重要組成部分，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要一環(huán)，更是完善和落實新時代行政檢察工作格局“新的增長點”?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第108條規(guī)定“人民檢察院對人民法院行政案件執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，其監(jiān)督內(nèi)容涵蓋人民法院行政非訴執(zhí)行活動的全過程，包括行政機關(guān)執(zhí)行申請的受理、審查、決定和執(zhí)行等四個環(huán)節(jié)。其中受理環(huán)節(jié)檢察監(jiān)督的重點為申請主體是否適格，即申請執(zhí)行的行政機關(guān)是否為行政訴訟法第97條規(guī)定“可以申請人民法院強制執(zhí)行”的行政機關(guān)。［1］行政訴訟法第97條：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”為正確理解適用，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第155條，對行政機關(guān)根據(jù)行政訴訟法第97條的規(guī)定申請執(zhí)行其行政行為應(yīng)當具備的條件作出司法解釋，該條第1項“行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行”，為申請主體適格的首要條件。但執(zhí)法和司法實踐中，對這一規(guī)定有不同的理解和認識，存在法律適用不一致問題。因此，有必要在理論上進行探討。

一、申請主體的適格條件

《行訴解釋》第155條第（1）項規(guī)定“行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行”。從語義上看，該法條從行政行為角度，規(guī)定行政機關(guān)申請非訴執(zhí)行的條件，但對于依法可以由法院執(zhí)行的行政行為到底是一個什么樣的行為，其具有哪些特點，并不十分明確，其涵義也不確定。那么該如何理解和把握該規(guī)定呢？最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（以下簡稱《座談會紀要》）關(guān)于法律規(guī)范具體應(yīng)用解釋問題規(guī)定：“人民法院對于所適用的法律規(guī)范，一般按照其通常語義進行解釋；有專業(yè)上的特殊涵義的，該涵義優(yōu)先；語義不清楚或者有歧義的，可以根據(jù)上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其涵義。”據(jù)此，法律解釋方法雖無絕對地排序，但也有一個大致次序，即語義解釋、體系解釋、法意解釋和目的解釋。按照《座談會紀要》規(guī)定，在語義解釋無法作出正確解釋時，需根據(jù)上下文而不是孤立地就條文來確定法律規(guī)范的涵義，即進行體系解釋。具體地講，為弄清某一法律規(guī)定的正確含義，必須將其放在整個法律體系中。一是根據(jù)其他法律對同一問題的規(guī)定，遵循同一規(guī)則確定其含義，以保持法律概念的一致性；二是根據(jù)該規(guī)定所在章節(jié)的內(nèi)容，以及其與前后條文的聯(lián)系理解其含義。具體到第155條第（1）項，需要結(jié)合行政強制法的有關(guān)規(guī)定，以及《行訴解釋》其他條文予以解釋。

首先，從《行政強制法》來看?！缎姓娭品ā返?章、第5章分別規(guī)定“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”和“申請人民法院強制執(zhí)行”?！缎姓娭品ā返?章第1節(jié)“一般規(guī)定”中明確規(guī)定“具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照本章規(guī)定強制執(zhí)行”（第34條），相應(yīng)地在第5章中規(guī)定“沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”，可以依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行（第53條）。不僅如此，“具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”“沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”的表述，還見于第4章第46條關(guān)于金錢給付義務(wù)的直接強制執(zhí)行的規(guī)定。由此不難看出，《行政強制法》對行政非訴執(zhí)行申請主體的條件已作出明確規(guī)定。

接下來，從《行訴解釋》來看?！缎性V解釋》第156條是關(guān)于行政機關(guān)向人民法院提出行政非訴執(zhí)行申請有效期限的規(guī)定；第157條是對行政非訴執(zhí)行案件管轄的規(guī)定。根據(jù)上下文的規(guī)定，第156條、第157條是對第155條規(guī)定的補充、完善；在這個意義上，可以說第156條、第157條是第155條的具體化。申言之，第155條第（6）項規(guī)定“申請人在法定期限內(nèi)提出申請”，但沒有具體規(guī)定“法定期限”是多長時間，而是在接下來的第156條中予以明確。同樣地，第157條是對第155條第（7）項“被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理執(zhí)行申請的人民法院管轄”的具體化。特別值得一提的是，第156條在主語“行政機關(guān)”前加了限定詞“沒有強制執(zhí)行權(quán)”，即第155條中的“申請人”在第156條中被具體化為“沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”。

綜上，結(jié)合行政強制法和《行訴解釋》第156條的規(guī)定，運用體系解釋，“行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行”，應(yīng)做如下理解：沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行其作出的行政行為。法律規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，即不屬于“依法可以由人民法院執(zhí)行”，行政機關(guān)可以“依法強制執(zhí)行”，而無需申請法院強制執(zhí)行；如果行政機關(guān)提出申請，法院作出不予受理裁定或者不準予執(zhí)行裁定是正確的。

二、行政強制執(zhí)行法律授權(quán)形式

法律對行政機關(guān)強制執(zhí)行授權(quán)形式可以分為直接授權(quán)和間接授權(quán)兩種形式。間接授權(quán)主要指沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)通過先行行為而獲得強制執(zhí)行權(quán)。《行政強制法》第46條第3款就是典型的間接授權(quán)。據(jù)此，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)，因先行行為——在實施行政管理過程中已經(jīng)采取查封、扣押措施，而在執(zhí)行環(huán)節(jié)獲得強制執(zhí)行權(quán)——可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。本條款之所以作出這樣的規(guī)定，一是有利于與行政管理過程中的行政強制措施相銜接，二是在利于盡快實現(xiàn)行政目的，提高行政效率。［2］參見喬曉陽主編：《中華人民共和國行政強制法解讀》，中國法制出版社2011年版，第153頁。

直接授權(quán)是指法律明確規(guī)定行政機關(guān)具有強制執(zhí)行權(quán)。如《水法》第65條授權(quán)縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)強行拆除妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物；《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條和第68條分別授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上人民政府責令的有關(guān)部門強制拆除違法建筑，等等。以上授權(quán)是由單行法律具體地將某項強制執(zhí)行權(quán)授予特定行政機關(guān)，可以稱為單行授權(quán)（或稱特定授權(quán)）。與之相應(yīng)地，《行政強制法》第50條進行了普遍授權(quán)（或稱完全授權(quán)），將代履行權(quán)力授予行政機關(guān)，無須單行法律再逐個授權(quán)。該條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行?！眴涡惺跈?quán)和普遍授權(quán)的區(qū)分看似清楚，但有時也不是那么一目了然，憑一條或一款的規(guī)定就能確定授權(quán)形式。

《行政強制法》第44條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！睂Α靶姓C關(guān)可以依法強制拆除”的把握，實踐中就存在爭議，有兩種不同理解。一種觀點認為屬于普遍授權(quán)（完全授權(quán)），即只要是“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的”，行政機關(guān)都享有強制執(zhí)行權(quán)，可以依法強制拆除。以下即為一例。［3］參見新疆維吾爾自治區(qū)烏蘇市人民法院行政裁定書，（2021）新4202行審2號。

烏蘇市宏瑞鑫木材加工有限公司在沒有辦理用地手續(xù)的情況下，擅自開工建設(shè)木材加工廠，其行為違反了土地管理法的規(guī)定，屬于非法占地行為。據(jù)此，烏蘇市自然資源局根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定，對其作出行政處罰，其中一項為限期拆除在不符合土地利用總體規(guī)劃的49.77畝土地上建筑物及清理地上堆放木材，恢復土地原狀。烏蘇市自然資源局提出執(zhí)行申請后，法院審查認為，本案應(yīng)適用《行政強制法》第44條?！皳?jù)此，烏蘇市自然資源局在本案中提出的‘對于被申請人烏蘇市宏瑞鑫木材加工有限公司不符合土地利用總體規(guī)劃的49.77畝土地，限期拆除地上建筑物及清理地上堆放木材，恢復土地原狀’的執(zhí)行申請，因不屬于‘依法可以由人民法院執(zhí)行’的申請執(zhí)行行政行為的法律規(guī)定的范疇之內(nèi)，因此本院不予支持?！?/p>

另一種觀點認為《行政強制法》第44條是單行授權(quán)（特定授權(quán)），即只有其他法律明確規(guī)定行政機關(guān)的強制拆除權(quán)時，才可“依法”強制拆除。該條專門針對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除問題，具有明確的指向性。

孤立地看《行政強制法》第44條的規(guī)定，可能存在上述爭議，但如果結(jié)合《行政強制法》第34條有關(guān)“行政機關(guān)依法作出行政決定后，當事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照本章規(guī)定強制執(zhí)行”的規(guī)定，以及第44條所在的章節(jié)進行體系解釋時，上述歧義就會自然地消除。第四章標題為“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”，這里的“行政機關(guān)”特指“有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)”，而不是泛指任何一個行政機關(guān)。這里的依法是“依照法律”，而所依照的法律，是《行政強制法》第13條所規(guī)定的設(shè)定行政強制執(zhí)行權(quán)的法律。因此，《行政強制法》第44條不是“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的”普遍授權(quán)，而是關(guān)于強制拆除程序的規(guī)定，即對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等有強制拆除權(quán)的行政機關(guān)，在需要強制拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等時，應(yīng)遵循的程序。

三、代履行的適用及監(jiān)督要點

《行政強制法》第50條與《行政強制法草案審議稿》相比較，突出變化為行政強制法對代履行的適用范圍進行了限定。審議稿第49條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行的，行政機關(guān)可以委托無利害關(guān)系的其他組織代履行?！卑凑諏徸h稿的規(guī)定，代履行的適用范圍非常寬泛。審議時，有常務(wù)委員提出，應(yīng)當進一步明確代履行的范圍，加強對代履行的規(guī)范。對于如何規(guī)范，立法當時曾有不同思路，最后采取的是進一步明確代履行適用范圍的思路，“將代履行限定在‘做好事’事項”。［4］第一種思路是從源頭加強規(guī)范，規(guī)定只能由法律設(shè)定代履行；第二種思路是具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)才能實施代履行。第三種是進一步明確代履行的適用范圍。同前注［3］，第161頁。

司法實踐中，對《行政強制法》第50條適用范圍存在不同認識。比如就相對人在違法占用土地上建設(shè)建筑物的行為，行政機關(guān)作出排除妨礙、恢復原狀的處理決定，相對人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行，對此是否適用《行政強制法》第50條，法院做法不一。有的法院認為應(yīng)適用《行政強制法》第50條由行政機關(guān)或者委托的第三人代履行，進而裁定：“在此情形下，行政機關(guān)因當事人不履行其行政決定確定的排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)時，申請人民法院強制執(zhí)行于法無據(jù)?！保?］安徽省蕭縣人民檢察院行政裁定書，（2021）皖1322行審2號。有的法院則認為，代履行適用范圍僅限于后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的情形。［6］參見遼寧省鞍山市中級人民法院行政裁定書，（2019）遼03行審復2號。而強制拆遷、拆除違法建筑等不屬于保障交通安全、防止環(huán)境污染、保護自然資源的領(lǐng)域，不適用代履行。

筆者認為，對此類案件的檢察監(jiān)督，應(yīng)著眼于《行政強制法》第50條立法必要性及立法原意，立足于“三個效果”有機統(tǒng)一，認識和把握以下幾點：

1.行政理念。傳統(tǒng)行政法將行政機關(guān)設(shè)想為一個純粹的“傳送帶”，職責僅是消極地執(zhí)行立法指令，行政機關(guān)與相對人之間是命令—服從關(guān)系。［7］參見［美］理查德·B.斯圖爾特著：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第10頁?，F(xiàn)代行政法通過非公權(quán)力的介入，如沒有利害關(guān)系的第三方代履行，減弱公權(quán)力的高權(quán)性、強制性，增加其非對抗性。通過這“一加一減”，行政理念從強制命令轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝詧?zhí)法。

2.治理模式。傳統(tǒng)治理模式強調(diào)違法者的行為責任，“誰污染，誰治理”“誰破壞，誰恢復”。但環(huán)境污染治理、自然資源恢復等不僅需要資金，還需要專業(yè)知識和技術(shù)，而違法者往往缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，不具有履行的技術(shù)能力?，F(xiàn)代治理注重效能，治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染、破壞，誰付費，第三方治理”。

3.公益優(yōu)先。《行政強制法》第50條明確規(guī)定了代履行的適用范圍——交通安全、環(huán)境污染和自然資源，同時規(guī)定適用條件為“其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源”，突出強調(diào)了排除妨礙、恢復原狀的“緊迫性”。正是因為存在這種“緊迫性”，基于公益優(yōu)先的原則，法律才授權(quán)行政機關(guān)或者第三人代履行。反之，如果當事人不履行的后果不具有“緊迫性”，行政機關(guān)不應(yīng)適用代履行。

4.立法結(jié)構(gòu)。從立法結(jié)構(gòu)上看，《行政強制法》第50條沒有例示式規(guī)定的標志語“等”或“其他”，這就意味著列舉窮盡，該條屬于列舉式規(guī)定，即其適用范圍僅限于條文中列舉的三個領(lǐng)域，不存在“等外”適用問題。另外在適用《行政強制法》第50條時，還應(yīng)嚴格把握適用條件，限定在“做好事”事項，不宜擴大解釋。

5.比例原則。雖然公益優(yōu)先，以實現(xiàn)排除妨礙、恢復原狀為行政執(zhí)法目標，在相對人不履行且存在“緊迫性”的情況下，適用代履行。但應(yīng)遵循比例原則，盡可能使相對人權(quán)益受到最小影響，同時兼顧第三人權(quán)益。代履行，是柔性執(zhí)法也好，是治理模式的轉(zhuǎn)變也罷，究其實質(zhì)，對相對人而言不是一種授益行為，不過是強制執(zhí)行方式的一種轉(zhuǎn)變，即由直接強制轉(zhuǎn)化為間接強制，由作為義務(wù)轉(zhuǎn)化金錢給付義務(wù)。因此，行政機關(guān)作出代履行決定時必須考量代履行的“可行性”，也就是行政機關(guān)或第三人代履行后，相對人是否具有金錢能力，支付代履行的費用；如果相對人無力支付，第三人的合法權(quán)益將受到一定的影響，或由財政“埋單”，致使執(zhí)行效果打了折扣，變了味道。

正如《座談會紀要》所言，解釋法律規(guī)范是法院適用法律的重要組成部分。同樣，檢察機關(guān)進行監(jiān)督時也面臨著法律解釋的問題。語義解釋是解釋的出發(fā)點，當出現(xiàn)歧義時需要采用體系解釋，即通過同一部法律前后章節(jié)、上下文，或相關(guān)法律對該問題的規(guī)定，“幫著說話”［8］致遠：《系統(tǒng)解釋法的理論與應(yīng)用》（上），《法律適用》2002年第2期。，澄清其含義。在與法律條文的上下文以及相關(guān)法律的關(guān)聯(lián)中，《行訴解釋》第155條第（1）項和《行政強制法》第44條由模糊變得清晰，歧義消除，含義明確。經(jīng)過語義和體系兩種解釋方法仍然存在不同解釋時，就需要進行法意解釋或目的解釋。通過文獻考查，立法者有加強對代履行規(guī)范的立法意圖，因此，對《行政強制法》第50條應(yīng)作嚴格解釋。