● 河北省人民檢察院第六檢察部課題組/文

一、現(xiàn)狀檢視：H省民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議情況的實(shí)證分析

2019年-2021年H省檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件4753件，提出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議4106件，法院采納4047件，采納率約為98.6%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，H省民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議有以下特點(diǎn)：

（一）從案件來源看，依職權(quán)受理比例較高

從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)方式來看，呈現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)為主，當(dāng)事人申請(qǐng)、案外人控告為輔的特點(diǎn)，大量的依職權(quán)監(jiān)督案件通過案件質(zhì)量評(píng)查或規(guī)范執(zhí)法專項(xiàng)活動(dòng)發(fā)現(xiàn)并納入監(jiān)督范圍。近3年來H省依職權(quán)受理案件數(shù)為3662件，占案件受理總數(shù)的77.1%，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督數(shù)為1001件，占比21.2%。案外人控告舉報(bào)僅56件。

（二）從監(jiān)督范圍來看，基本涵蓋執(zhí)行活動(dòng)全過程

民事執(zhí)行監(jiān)督范圍涉及面廣，基本覆蓋執(zhí)行活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。H省提出的民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議中，涉及執(zhí)行審查行為違法的948件，占檢察建議數(shù)的23.1%，包括執(zhí)行案件受理、終結(jié)（中止）執(zhí)行以及審查和處理執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴等程序中的違法情形。涉及執(zhí)行實(shí)施行為違法的1208件，占檢察建議數(shù)的29.4%，主要包括財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施違法、財(cái)產(chǎn)控制措施違法、財(cái)產(chǎn)處分措施違法、交付和分配措施違法以及罰款、拘留、信用懲戒措施違法等。涉及消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行等情形的案件有769件，占檢察建議數(shù)的18.7%，主要表現(xiàn)為立案后長時(shí)間未采取執(zhí)行措施或未執(zhí)行終結(jié)等。涉及其他執(zhí)行違法、錯(cuò)誤情形的有1710件，占檢察建議總數(shù)的41.7%。

（三）從監(jiān)督對(duì)象來看，以法院執(zhí)行生效裁判案件為主

從監(jiān)督對(duì)象看，仍然以對(duì)生效民事裁判結(jié)果為主，非訴執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量較少。提出的4106件民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議中，針對(duì)法院生效判決、調(diào)解書監(jiān)督的3669件，占比89.4%；針對(duì)執(zhí)行支付令、仲裁裁決、公證債權(quán)文書等非訴執(zhí)行監(jiān)督的75件，占比不足2%。

（四）從監(jiān)督效果來看，檢察建議采納率高

H省近3年來民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議采納率分別為97.7%、96.8%、101.1%（含上期積存案件的采納）。檢察建議的高采納率，一方面反映出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)法院規(guī)范行使執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督保障作用，另一方面也體現(xiàn)了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)圍繞高質(zhì)量發(fā)展提升精準(zhǔn)監(jiān)督的工作成效。

（五）從回復(fù)情況來看，法院回復(fù)較及時(shí)

H省檢察機(jī)關(guān)收到的4129件法院回復(fù)中，3116件檢察建議法院在1個(gè)月內(nèi)回復(fù)，占比75.5%。914件檢察建議法院在3個(gè)月內(nèi)回復(fù)，占比22.1%。123件檢察建議法院未在法定時(shí)限內(nèi)回復(fù)或未作回復(fù)。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，97%以上的檢察建議都能在3個(gè)月內(nèi)得到回復(fù)。

二、現(xiàn)實(shí)困境：當(dāng)前民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議存在的主要問題

（一）監(jiān)督重點(diǎn)偏向，深層次違法問題鮮有涉及

通過梳理相關(guān)數(shù)據(jù)，H省民事執(zhí)行監(jiān)督呈現(xiàn)淺表性、碎片化特點(diǎn)，監(jiān)督內(nèi)容多停留在細(xì)枝末節(jié)上，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)缺乏深層次和系統(tǒng)性的監(jiān)督。［1］參見肖正磊 、劉小艷：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)證問題研究——以2017年、2018年全國民事執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)據(jù)為分析基礎(chǔ)》，《人民檢察》2019 年第22期。一是“重程序、輕實(shí)體”。將辦案瑕疵當(dāng)作主要問題、把輕微違法當(dāng)作嚴(yán)重問題進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象大量存在。對(duì)執(zhí)行當(dāng)中的深層次問題，如違法查扣凍、違法拍賣變賣、超標(biāo)的額執(zhí)行等，卻未能及時(shí)準(zhǔn)確查實(shí)監(jiān)督。二是“對(duì)事監(jiān)督多，對(duì)人監(jiān)督少”。三年來鮮有針對(duì)執(zhí)行法官違法提出監(jiān)督建議，移送涉及執(zhí)行法官違法違紀(jì)線索不足案件受理數(shù)的1%。三是類案監(jiān)督比重不高，監(jiān)督效果不好。實(shí)踐中，基于案件辦理的時(shí)限要求和工作績效考量，對(duì)于已系統(tǒng)摸排、調(diào)查核實(shí)的案件，檢察機(jī)關(guān)更愿意通過個(gè)案監(jiān)督。

（二）辦案方法陳舊，調(diào)查核實(shí)手段運(yùn)用不充分

民事執(zhí)行監(jiān)督針對(duì)的是法院執(zhí)行活動(dòng)中的違法情形和執(zhí)行人員的違法行為，需要辦案人員充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。但實(shí)踐中由于制度保障的缺失、辦案人員存在畏難情緒以及業(yè)務(wù)部門人員配備不足等原因，檢察機(jī)關(guān)更習(xí)慣于傳統(tǒng)的書面審查，民事執(zhí)行監(jiān)督中調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)用并不充分。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，只有20%的執(zhí)行監(jiān)督案件在辦理過程中運(yùn)用了調(diào)查核實(shí)權(quán)，大部分案件沒有開展調(diào)查核實(shí)或者調(diào)查核實(shí)不全面不徹底。

（三）監(jiān)督精準(zhǔn)性不強(qiáng)，文書質(zhì)量有待提高

當(dāng)前民事執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量較大，但精準(zhǔn)性不強(qiáng)，大部分案件屬于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，部分地區(qū)因績效考核需要，任意擴(kuò)大依職權(quán)受理案件范圍，影響監(jiān)督效果。通過對(duì)H省近3年制發(fā)的執(zhí)行監(jiān)督檢察建議文書的抽查，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是對(duì)違法事實(shí)敘述不清，對(duì)違法行為定性不準(zhǔn)，監(jiān)督意見缺乏針對(duì)性；二是檢察建議內(nèi)容過于簡略，說理不充分，甚至缺少對(duì)調(diào)查核實(shí)過程和查明事實(shí)的敘述；三是檢察建議文書格式不規(guī)范，如援引法律依據(jù)不準(zhǔn)確、當(dāng)事人訴訟地位列明錯(cuò)誤以及存在錯(cuò)字、漏字等問題。

（四）無效回復(fù)多，監(jiān)督效果未達(dá)預(yù)期

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議法院采納率始終保持高位運(yùn)行，但從實(shí)際效果來看與監(jiān)督預(yù)期還存在較大差距，實(shí)踐中采納檢察建議卻不整改的情形較為常見。主要有以下情形：一是回復(fù)但不采納。部分回復(fù)意見函僅作宣示性表態(tài)或?qū)φ那闆r概略闡述，不明確是否采納檢察建議，內(nèi)容簡單敷衍，缺乏針對(duì)性。二是表面上采納，實(shí)際未采取具體整改措施。部分回復(fù)函并未就檢察建議中指出的具體違法情形及整改意見作針對(duì)性說明，缺乏具體明確的糾正措施和整改內(nèi)容。

三、問題溯源：影響民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議實(shí)效的因素

（一）民眾認(rèn)可度偏低，導(dǎo)致監(jiān)督線索來源不暢

一是執(zhí)行監(jiān)督工作起步較晚且受眾較窄，加之檢察機(jī)關(guān)辦案程序公開機(jī)制不健全以及普法宣傳不到位，民事執(zhí)行監(jiān)督職能社會(huì)知曉度較低。二是出于對(duì)法院執(zhí)行權(quán)的尊重和檢察監(jiān)督謙抑性原則的考慮，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)執(zhí)行監(jiān)督設(shè)定了須先窮盡法院救濟(jì)程序的前置條件，提高了申請(qǐng)檢察監(jiān)督的門檻。三是因檢察機(jī)關(guān)辦案時(shí)限長、辦案程序不公開、檢察建議監(jiān)督效力弱等因素。這很大程度上導(dǎo)致民事執(zhí)行監(jiān)督線索來源不暢，大量案件要以檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督。

（二）監(jiān)督職能定位差異，影響檢法工作協(xié)作配合度

為規(guī)范法院的執(zhí)行行為，支持法院切實(shí)解決執(zhí)行難，“兩高”聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》《關(guān)于建立全國執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺(tái) 進(jìn)一步完善協(xié)作配合工作的意見》等文件，加強(qiáng)檢法工作協(xié)作配合，不斷提升執(zhí)行規(guī)范化水平。但監(jiān)督者與被監(jiān)督者在職權(quán)體系的地位不同，導(dǎo)致檢法兩家對(duì)執(zhí)行監(jiān)督的功能定位存在認(rèn)知差異。作為監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)更強(qiáng)調(diào)“糾錯(cuò)”功能，直面并解決“執(zhí)行亂”問題是首要目的，重點(diǎn)在于規(guī)范執(zhí)行行為、糾正違法行為，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，促進(jìn)民事執(zhí)行權(quán)的依法行使。而作為被監(jiān)督者的法院，更關(guān)注“支持”功能，希望借助檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督，達(dá)到支持法院執(zhí)行、共同推動(dòng)解決執(zhí)行難的目的。檢法對(duì)監(jiān)督功能的認(rèn)知差異，不可避免的影響到具體工作的協(xié)作配合度，導(dǎo)致出現(xiàn)對(duì)法院執(zhí)行工作有利則檢法協(xié)作配合度高，反之則協(xié)作配合度低的現(xiàn)象。這種認(rèn)知差異產(chǎn)生的影響不僅體現(xiàn)在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，更延續(xù)到法院對(duì)檢察建議的處理和回復(fù)等方面。

（三）調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏制度保障，直接影響監(jiān)督實(shí)效

《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職責(zé)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。”但該條文并未對(duì)“不予配合”“不予回復(fù)”情形的后果予以明確。民事訴訟法雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)因履職需要可以行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，但因只有原則性規(guī)定，且未對(duì)啟動(dòng)方式、范圍、手段等進(jìn)行細(xì)化，致使民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)更多成為一種概括性權(quán)力乃至宣示性權(quán)力。而《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)行使作了相應(yīng)保障性規(guī)定，即對(duì)于不配合調(diào)查核實(shí)工作的可以由檢察機(jī)關(guān)向其單位提出檢察建議，責(zé)令糾正。事實(shí)上，該種保障措施又回到原點(diǎn)，即檢察建議為柔性監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)缺乏強(qiáng)有力的保障。這也是民事執(zhí)行缺乏深層次違法監(jiān)督，對(duì)人監(jiān)督力度不足的主要原因。

（四）檢察建議剛性不足，缺乏跟進(jìn)監(jiān)督實(shí)操

由于檢察建議自身制度設(shè)置以及受制發(fā)質(zhì)量、監(jiān)督環(huán)境等因素的影響，往往表現(xiàn)為剛性效力不足，監(jiān)督效果乏力。一是檢察建議的效力不具備強(qiáng)制性。民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議屬于非訟性監(jiān)督手段，更多被定位為柔性監(jiān)督，主要依靠檢察機(jī)關(guān)與法院通過溝通協(xié)商的方式促使法院消解違法和不規(guī)范行為，容易造成民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的“虛置”。二是檢察建議的制作過程及后期跟進(jìn)缺乏必要手段。從制作過程來看，雖有調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用，但法律規(guī)定并不明確充分。從跟進(jìn)手段來看，面對(duì)落實(shí)不到位的情況，檢察機(jī)關(guān)也尚無成熟有效的跟進(jìn)監(jiān)督措施。對(duì)于法院未采納或未回復(fù)檢察建議仍需要監(jiān)督的執(zhí)行違法情形，一般由原辦案單位提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)向同級(jí)法院再次提出檢察建議，但二次監(jiān)督依然不能有效解決檢察建議剛性不足的問題。

四、路徑回歸：完善民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的對(duì)策

（一）堅(jiān)持辯證思維，樹立雙贏多贏共贏的理念

檢察機(jī)關(guān)審視職能定位，正確看待檢察執(zhí)行監(jiān)督中監(jiān)督與支持的辯證關(guān)系，既要依法履行自身職責(zé)，又要充分考慮監(jiān)督對(duì)象的具體情況，以融合共贏的理念開展民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督，要將民事執(zhí)行監(jiān)督與法院著力解決執(zhí)行難有機(jī)結(jié)合起來，將支持寓于監(jiān)督之中，構(gòu)建良性的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，［2］參見胡衛(wèi)列：《做強(qiáng)民行檢察，從樹立科學(xué)理念做起》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年5月30日。在推進(jìn)執(zhí)行監(jiān)督工作的同時(shí)，助力法院解決執(zhí)行難，做到既有利于規(guī)范執(zhí)行行為，又有利于樹立法治權(quán)威和維護(hù)法律尊嚴(yán)。

（二）聚焦典型化違法，提升檢察建議精準(zhǔn)性

監(jiān)督范圍的規(guī)范是構(gòu)建科學(xué)有效民事執(zhí)行監(jiān)督檢察監(jiān)督制度的基石。［3］參見韓艷：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。從宏觀而言，目前檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督已涵蓋法院執(zhí)行活動(dòng)的全過程。從微觀角度看，當(dāng)前監(jiān)督工作的重點(diǎn)不突出，監(jiān)督成效不明顯。受限于檢察監(jiān)督的資源與能力，在堅(jiān)持原有監(jiān)督模式、范圍和方式的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞民事執(zhí)行精準(zhǔn)監(jiān)督的要求，以能動(dòng)監(jiān)督思維和動(dòng)態(tài)監(jiān)督形式，聚焦以下問題：一是嚴(yán)重執(zhí)行違法行為，如違法拍賣、超標(biāo)的額、查封、變相變更裁判結(jié)果等突出問題；二是消極執(zhí)行行為，如濫用“程序結(jié)案”、違法“終結(jié)本次執(zhí)行”、久拖“不決”“不執(zhí)”等問題；三是執(zhí)行犯罪行為或嚴(yán)重侵害當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人合法權(quán)益的濫用職權(quán)行為。

（三）落實(shí)責(zé)任倒逼機(jī)制，保障檢察建議質(zhì)量提升

一方面，優(yōu)化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督考評(píng)體系。充分發(fā)揮業(yè)績考評(píng)“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”作用，激勵(lì)干警自覺擔(dān)當(dāng)、積極作為?？茖W(xué)評(píng)價(jià)檢察建議制發(fā)數(shù)和采納情況兩項(xiàng)衡量指標(biāo)。對(duì)于提出檢察建議促進(jìn)相關(guān)單位建章立制或是推動(dòng)某個(gè)領(lǐng)域改變工作面貌的，則應(yīng)當(dāng)考評(píng)加分表揚(yáng)。

另一方面，完善檢察建議上級(jí)審查評(píng)查制度。圍繞提高執(zhí)行監(jiān)督精準(zhǔn)性的價(jià)值追求，上級(jí)檢察院應(yīng)對(duì)下級(jí)檢察院制發(fā)檢察建議的合法性和合理性進(jìn)行評(píng)查，對(duì)存在問題的檢察建議可以通過要求重新審查制作、命令撤回監(jiān)督等方式予以糾正。對(duì)于法院針對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中存在違法情形而提出建議的情況，應(yīng)當(dāng)深入分析研判，明確存在的問題并適時(shí)公示，提升民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的整體質(zhì)量。

（四）健全執(zhí)行監(jiān)督配套機(jī)制，確保檢察建議有的放矢

1.建立執(zhí)行前備案制度。為使法院正確履行執(zhí)行職責(zé)，預(yù)防違法執(zhí)行行為的發(fā)生，在執(zhí)行活動(dòng)開始后檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)執(zhí)行法院將據(jù)以執(zhí)行的生效裁判和相關(guān)執(zhí)行法律文書以及其他依據(jù)書面向檢察機(jī)關(guān)備案，特別是在當(dāng)?shù)赜兄卮笊鐣?huì)影響或涉及國家利益和社會(huì)公共利益的案件，以及檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的其他執(zhí)行案件，從而使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有的放矢。

2.建立動(dòng)態(tài)跟蹤排查制度。利用已搭建的法檢執(zhí)行信息互聯(lián)共享平臺(tái)和12309網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，通過定期全面查閱篩選執(zhí)行法律文書以及對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)重點(diǎn)流程節(jié)點(diǎn)的隨時(shí)抽查，建立民事執(zhí)行案件收案明細(xì)臺(tái)賬、實(shí)際執(zhí)結(jié)臺(tái)賬、每月執(zhí)行監(jiān)督情況臺(tái)賬等制度，同時(shí)建立執(zhí)行案件信息聯(lián)絡(luò)制度，對(duì)民事執(zhí)行工作實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)情況的及時(shí)動(dòng)態(tài)分析評(píng)價(jià)。

3.優(yōu)化監(jiān)督受理審查機(jī)制。細(xì)化民事執(zhí)行監(jiān)督流程，對(duì)執(zhí)行監(jiān)督案件進(jìn)行分類分流，刪減整合不必要的程序，使相同辦案環(huán)節(jié)同步進(jìn)行，確保在監(jiān)督辦案過程中能夠按照事先梳理出的可能違法節(jié)點(diǎn)逐一對(duì)照審查，提高案件的處理效率。如在監(jiān)督辦案中涉及的財(cái)產(chǎn)信息查詢、執(zhí)行措施調(diào)查、相關(guān)法律檢索、違法情形論證、制作審查終結(jié)報(bào)告以及提交檢委會(huì)討論等辦案環(huán)節(jié)，可以同步進(jìn)行、一體推進(jìn)。

4.建立應(yīng)急快速反應(yīng)機(jī)制。建立執(zhí)行申請(qǐng)監(jiān)督案件快速反應(yīng)和檢察建議及時(shí)反饋機(jī)制。對(duì)不及時(shí)處理可能會(huì)造成當(dāng)事人損失擴(kuò)大、可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾或者可能損害國家、社會(huì)公益及他人合法權(quán)益的民事執(zhí)行申訴案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與執(zhí)行法院協(xié)調(diào)溝通、快速應(yīng)對(duì)，確保及時(shí)定分止?fàn)?、化解矛盾?/p>

（五）細(xì)化監(jiān)督方式，增強(qiáng)檢察建議實(shí)效性

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事執(zhí)行監(jiān)督案件的具體情況，區(qū)別適用具體監(jiān)督方式，使民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議更加立體化，增強(qiáng)民事執(zhí)行監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

根據(jù)適度性原則，對(duì)存在明顯輕微違法情形的民事執(zhí)行行為，檢察機(jī)關(guān)可以口頭建議的方式進(jìn)行監(jiān)督糾正。如執(zhí)行裁定文號(hào)錯(cuò)誤、校對(duì)錯(cuò)誤等不會(huì)給當(dāng)事人造成實(shí)質(zhì)性損害的行為，以及輕微的程序違法但未造成損害后果的行為等。