● 周光富/文

習(xí)近平總書記多次召開長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。［1］習(xí)近平：《在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話》，《求是》2019年第17期。2021年3月，我國(guó)第一部流域法律《長(zhǎng)江保護(hù)法》正式施行，其橫跨多個(gè)法律領(lǐng)域，是一部整合多類法律資源、綜合多種法律機(jī)制的新型立法。［2］參見呂忠梅：《〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉適用的基礎(chǔ)性問(wèn)題》，《環(huán)境保護(hù)》2021年第Z1期。長(zhǎng)江上游流域是我國(guó)重要的生態(tài)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、民族友好融合和綠色發(fā)展的重要區(qū)域，有必要基于流域整體性和區(qū)域發(fā)展一體化，以檢察視角深入開展長(zhǎng)江上游流域司法協(xié)同治理研究，為《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施提供司法保障，自覺擔(dān)起促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、守護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)安全的“上游司法責(zé)任”。

一、長(zhǎng)江上游流域檢察協(xié)同治理的當(dāng)前實(shí)踐

長(zhǎng)江流域是一個(gè)以河流為載體的復(fù)合生態(tài)體系。［3］同前注［2］。長(zhǎng)江上游流域西起青藏高原各拉丹東，東至湖北宜昌，流經(jīng)青海、西藏、云南、四川、貴州、重慶等省市區(qū)，占全流域面積的58.9%［4］參見劉冬、楊悅、鄒長(zhǎng)新：《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)戰(zhàn)略下長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障建設(shè)的思考》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第18期。，是繼青藏高原三江源地區(qū)之后我國(guó)第二道生態(tài)安全屏障，在我國(guó)生態(tài)安全格局中占據(jù)重要位置，其提供的生態(tài)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件關(guān)系長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展。

（一）長(zhǎng)江上游流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的檢察協(xié)同機(jī)制

《長(zhǎng)江保護(hù)法》不僅對(duì)開展長(zhǎng)江流域禁捕工作加以明確規(guī)定，還對(duì)水污染、野生動(dòng)物保護(hù)、損害修復(fù)和綠色發(fā)展等作出了指引，標(biāo)志著長(zhǎng)江大保護(hù)的重大國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)形成?！蛾P(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《依法懲治長(zhǎng)江流域非法捕撈等違法犯罪的意見》《檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域非法捕撈案件有關(guān)法律政策問(wèn)題的解答》等規(guī)范性文件的出臺(tái)為檢察機(jī)關(guān)“一盤棋”服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境提供了遵循。川渝云貴四省市發(fā)表的《長(zhǎng)江上游成渝地區(qū)生態(tài)保護(hù)法治聯(lián)盟宣言》，川渝政法合作聯(lián)席會(huì)議通過(guò)的《長(zhǎng)江上游成渝地區(qū)生態(tài)保護(hù)法治聯(lián)盟聯(lián)席會(huì)議制度》和《法治聯(lián)盟框架協(xié)議》，川渝云貴藏青檢察機(jī)關(guān)簽署的《關(guān)于建立長(zhǎng)江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制的意見》，以及川渝兩地省市縣30余個(gè)檢察機(jī)關(guān)建立的岷江、嘉陵江、涪江等山川河湖保護(hù)公益訴訟協(xié)作機(jī)制等，強(qiáng)化了長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障司法保護(hù)的合力。

（二）長(zhǎng)江上游流域司法協(xié)同治理的突出問(wèn)題

1.司法保護(hù)存在一定差異。長(zhǎng)江流域橫跨我國(guó)19個(gè)省市區(qū)，自然條件和文化各異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)不同，所面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題既有生態(tài)破壞和環(huán)境污染，也有流域保護(hù)的特殊問(wèn)題，并呈現(xiàn)不同河段、不同區(qū)域的差異性［5］同前注［2］。，地區(qū)發(fā)展不平衡與自然生態(tài)系統(tǒng)整體性之間存在較大矛盾。因此，各地流域環(huán)境生態(tài)保護(hù)理念不統(tǒng)一，對(duì)待具體環(huán)境違法行為的態(tài)度和措施存在不一致，司法機(jī)關(guān)對(duì)破壞流域環(huán)境行為的法律制裁不盡相同，嚴(yán)重影響流域司法保護(hù)質(zhì)效。

2.上游流域協(xié)同相對(duì)不足。當(dāng)前對(duì)上游流域治理的研究相較長(zhǎng)江中下游地區(qū)偏少，整體性欠缺，與長(zhǎng)江大保護(hù)格局不相匹配。長(zhǎng)江中下游流域的司法協(xié)同保護(hù)日趨豐富。［6］如上海、江蘇、浙江三地檢察機(jī)關(guān)會(huì)簽《關(guān)于環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟跨省際區(qū)劃管轄協(xié)作意見》，建成全國(guó)首個(gè)跨省際區(qū)劃訴訟管轄機(jī)制；浙江慈溪、平湖、海寧、海鹽、上虞與上海金山、浦東、奉賢八地檢察機(jī)關(guān)建立上海—浙江灣區(qū)檢察公益訴訟協(xié)作配合機(jī)制。參見《服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展檢察白皮書（2020）》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201211_488710.shtml#1，最后訪問(wèn)日期：2021年9月8日。上游的工作多為地市級(jí)乃至縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合開展跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制，從單位級(jí)別、流域保護(hù)范圍、保護(hù)內(nèi)容等方面來(lái)看均落后于長(zhǎng)江中下游。目前的協(xié)同保護(hù)多在相鄰區(qū)域開展，尚沒(méi)有上中下游的協(xié)同配合。不僅如此，長(zhǎng)江主流與支流所得到的保護(hù)也不對(duì)等，針對(duì)長(zhǎng)江主要支流的檢察保護(hù)仍局限于當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”，即使有多個(gè)檢察機(jī)關(guān)共同保護(hù)也僅僅是辦理個(gè)別案件中的相互協(xié)作。

3.司法協(xié)同內(nèi)容有待深化。近年來(lái)，長(zhǎng)江上游流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作的主要方式包括跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)簽署合作協(xié)議、建立檢察公益訴訟辦案協(xié)作機(jī)制、建立區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境資源司法鑒定機(jī)構(gòu)等，但協(xié)作內(nèi)容宣示意義較強(qiáng)、較為空泛，未觸及流域治理在司法層面協(xié)同的核心，與長(zhǎng)江上游流域生態(tài)屏障整體性、系統(tǒng)性司法保護(hù)目標(biāo)還有差距。

二、長(zhǎng)江上游流域司法協(xié)同治理的內(nèi)涵

（一）長(zhǎng)江上游流域司法協(xié)同治理的要義

習(xí)近平總書記指出，“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程。要堅(jiān)持整體推進(jìn)，增強(qiáng)各項(xiàng)措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼?！保?］同前注［1］。長(zhǎng)江上游流域司法協(xié)同治理是環(huán)境司法下位概念，是在長(zhǎng)江上游流域內(nèi)構(gòu)建的以司法機(jī)關(guān)為核心、多元主體共同參與的機(jī)制。［8］參見李景豹：《論黃河流域生態(tài)環(huán)境的司法協(xié)同治理》，《青海社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。

1.流域生態(tài)環(huán)境治理具有整體性。從地理空間來(lái)看，流域不因行政區(qū)劃的劃分而產(chǎn)生生態(tài)功能的分割。［9］參見吳勇：《我國(guó)流域環(huán)境司法協(xié)作的意蘊(yùn)、發(fā)展與機(jī)制完善》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。投射到經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，長(zhǎng)江流域的整體性與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略等區(qū)域一體化發(fā)展緊密相關(guān)，兩者對(duì)跨行政區(qū)劃司法協(xié)同提出了共同要求，其核心是對(duì)以地方行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的司法管轄傳統(tǒng)的突破，是司法在全國(guó)層面的統(tǒng)一性和地方層面的異質(zhì)性之間的協(xié)調(diào)。［10］參見周迪：《司法的流域性——兼論我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法協(xié)同治理》，《中國(guó)環(huán)境管理》2021年第3期。在司法的具體層面，是圍繞司法管轄權(quán)產(chǎn)生的管轄權(quán)確定、案件信息共享與線索移送、法律文書送達(dá)、調(diào)查取證、執(zhí)行等。

2.流域生態(tài)環(huán)境治理具有多元性。流域涉及多元立體利益關(guān)系，具有系統(tǒng)性、復(fù)雜關(guān)聯(lián)性以及動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)。［11］參見秦天寶：《我國(guó)流域環(huán)境司法保護(hù)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)》，《東方法學(xué)》2021年第2期。流域生態(tài)環(huán)境治理必然牽涉多個(gè)利益主體和多個(gè)管理主體，牽涉多種法律關(guān)系和各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的分配與裁量。在司法的具體層面主要是法律適用的實(shí)體法問(wèn)題和保障各方參與的程序法問(wèn)題。

3.流域生態(tài)環(huán)境治理具有專業(yè)性。環(huán)境科學(xué)與流域治理具有專業(yè)性，司法中事實(shí)證據(jù)認(rèn)定和修復(fù)效果監(jiān)督需要專業(yè)力量介入。鑒于位置特性，長(zhǎng)江上游流域更具生態(tài)屏障意義，對(duì)中下游流域的生態(tài)環(huán)境具有重要影響。長(zhǎng)江上游流域與下游流域相比，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的依賴度較高，因此在開展諸如環(huán)境破壞、損害結(jié)果鑒定等方面流域治理時(shí)，更需借力專業(yè)資源。

（二）檢察視角下流域司法協(xié)同治理的層次

以檢察職能履行為視角，需實(shí)現(xiàn)“四大檢察”之間、跨部門之間和跨行政區(qū)劃之間三個(gè)層面的協(xié)同。一是“四大檢察”之間的協(xié)同。通過(guò)統(tǒng)一刑事檢察和公益訴訟檢察職能，辦理長(zhǎng)江流域禁捕以及生態(tài)司法保護(hù)等案件，建立健全刑事檢察和公益訴訟檢察的銜接、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)合等機(jī)制。二是跨部門之間的協(xié)同。以生態(tài)檢察多元共治為導(dǎo)向，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、河（湖）長(zhǎng)制辦公室、水利部門、林草部門、自然資源部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)等的溝通聯(lián)系，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境受損公益修復(fù)工作，探索“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”工作機(jī)制，綜合運(yùn)用抗訴、檢察建議、支持起訴等手段，健全司法與執(zhí)法的配合，從而實(shí)現(xiàn)綜合治理。三是跨行政區(qū)域之間的協(xié)同。從依據(jù)上統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法尺度和證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，共同制定犯罪案件證據(jù)指引，完善調(diào)查取證協(xié)作、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境案件聯(lián)動(dòng)辦理以及相關(guān)規(guī)范性文件制定交流等機(jī)制。在此體系下，流域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)橫向與縱向之間、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、司法機(jī)關(guān)與其他參與人之間通過(guò)有效溝通，統(tǒng)籌考慮水資源科學(xué)利用、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、港口岸線資源配置、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)物種保護(hù)、流域污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、人民生活水平提升等各種關(guān)系。［12］同前注［2］。因而，多層次協(xié)同的目的在于實(shí)現(xiàn)司法對(duì)于流域環(huán)境、環(huán)境權(quán)益以及流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)質(zhì)保障。

三、長(zhǎng)江上游流域檢察協(xié)同治理的深化路徑

（一）推動(dòng)多元主體參與

國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)公共事務(wù)的合作管理以增進(jìn)公共利益、維護(hù)公共秩序。［13］參見何增科：《理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2014年第1期；劉藝：《論國(guó)家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期。具體而言，國(guó)家機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)力量共同構(gòu)成長(zhǎng)江上游發(fā)展的多元主體。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重長(zhǎng)江上游發(fā)展中各參與主體的主體地位，不僅推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同，更要注重與社會(huì)參與主體的協(xié)同，通過(guò)創(chuàng)設(shè)條件確保多元主體切實(shí)參與長(zhǎng)江上游流域的生態(tài)環(huán)境治理。一方面，流域治理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，要進(jìn)一步吸納專業(yè)人才、專業(yè)機(jī)構(gòu)。例如，長(zhǎng)江科學(xué)院、長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所、長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)研究院等可以在水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染源認(rèn)定、治理策略等方面提供專業(yè)的建議。［14］參見周金城、胡輝敏、黎振強(qiáng)：《密西西比河流域水質(zhì)協(xié)同治理及對(duì)長(zhǎng)江流域治理的啟示》，《武陵學(xué)刊》2021年第1期。另一方面，要拓寬各方主體參與司法檢察工作的渠道。檢察機(jī)關(guān)可在公益訴訟訴前程序、生態(tài)環(huán)境損害賠償程序、公益訴訟判決執(zhí)行監(jiān)督中賦予更多社會(huì)公眾參與的權(quán)利。建立健全公益訴訟公開聽證制度，積極邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、流域周邊群眾、利益相關(guān)者等群體參與聽證；探索邀請(qǐng)社會(huì)公眾、專家和專業(yè)組織參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，及時(shí)征求社會(huì)公眾意見，公示生態(tài)損害賠償磋商結(jié)果；大力培育社會(huì)組織參與訴訟能力，適當(dāng)由直接起訴轉(zhuǎn)變?yōu)橹С制鹪V，督促包括社會(huì)組織在內(nèi)的適格主體及時(shí)行使訴權(quán)以及支持起訴，幫助社會(huì)組織發(fā)揮其在流域環(huán)境治理中的應(yīng)有作用，形成“支持+配合+監(jiān)督”的良性互動(dòng)關(guān)系。

（二）踐行全流域治理理念

1.重視司法的利益平衡功能。長(zhǎng)江流域“共抓大保護(hù)”必然要求平衡多種利益，尤其是在整體利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益、生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益等相矛盾時(shí)，司法的利益平衡功能應(yīng)得到充分發(fā)揮，要以了解利益訴求、衡平利益爭(zhēng)議、重構(gòu)利益格局等方式，在調(diào)整利益過(guò)程中體現(xiàn)法治價(jià)值側(cè)重。實(shí)踐中，因生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策施行而受到的利益損失常常被低估或難以得到合理補(bǔ)償。特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)牧區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)資料匱乏極度依賴自然資源，即使法律規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰措施也很難遏制其破壞生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。因此，上游檢察機(jī)關(guān)要妥善解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)利益和當(dāng)下的民生利益。針對(duì)因生活所迫對(duì)流域環(huán)境造成較小破壞的情況，要落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、利益平衡的檢察協(xié)同治理。

2.加強(qiáng)流域協(xié)同立法。良好的立法是區(qū)域司法協(xié)同的前提，司法協(xié)同治理的有效推進(jìn)需以完善的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制為基礎(chǔ)。我國(guó)《立法法》承認(rèn)國(guó)務(wù)院各部門之間聯(lián)合立法，但沒(méi)有規(guī)定省與省之間、市與市之間可以跨行政區(qū)域協(xié)同立法。［15］參見韓業(yè)斌：《區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，《法學(xué)》2021年第2期。針對(duì)區(qū)域一體化發(fā)展和跨區(qū)域社會(huì)治理需要，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》首次明確提出建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)。［16］參見孫夢(mèng)爽、李倩文、宮宜希：《區(qū)域協(xié)同立法：為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展高地注入法治動(dòng)能——地方區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐（一）》，《中國(guó)人大》2021年第8期。滬蘇浙皖四地已針對(duì)長(zhǎng)江流域禁捕工作開展了協(xié)同立法。［17］參見巨云鵬：《滬蘇浙皖四地協(xié)同立法、聯(lián)合執(zhí)法，共同推進(jìn)長(zhǎng)江禁捕和生態(tài)保護(hù) 長(zhǎng)三角 法治協(xié)同護(hù)長(zhǎng)江（美麗中國(guó)）》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年4月12日。云貴川三地已圍繞赤水河流域保護(hù)協(xié)同出臺(tái)三地條例，川渝兩地就嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)開展協(xié)同立法，對(duì)跨區(qū)域流域保護(hù)省級(jí)協(xié)同立法進(jìn)行探索實(shí)踐。在當(dāng)前立法體制下，為促進(jìn)長(zhǎng)江流域協(xié)同治理，可遵循“共同協(xié)商、分別立法”原則，以《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》設(shè)計(jì)的“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”格局為指南，先在若干相鄰接的省級(jí)行政單位進(jìn)行地方協(xié)同立法。［18］參見黎樺：《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方立法協(xié)作研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第7期。待時(shí)機(jī)成熟再由所有省級(jí)行政單位共同參與有關(guān)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的地方協(xié)同立法。建立重大攻關(guān)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，既充分協(xié)商產(chǎn)生區(qū)域間一般性立法文件，又兼顧地方實(shí)際和犧牲利益進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)償。［19］參見宋保振、陳金釗：《區(qū)域協(xié)同立法模式探究——以長(zhǎng)三角為例》，《江海學(xué)刊》2019年第6期；黃燕花：《長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法的合憲合法性與立法模式探究》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。

3.建立專門檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)前我國(guó)已有金融法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、海事法院等專門法院，最高人民法院提出，要積極探索設(shè)立長(zhǎng)江上游生態(tài)保護(hù)法院。［20］參見《最高人民法院關(guān)于為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》，法發(fā)〔2021〕4號(hào)。檢察機(jī)關(guān)也已有類似嘗試，2020年3月重慶市成立兩江地區(qū)人民檢察院。［21］參見劉新吾：《重慶批準(zhǔn)設(shè)立兩江地區(qū)檢察院》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年3月30日。為解決長(zhǎng)江上游流域司法管轄權(quán)分割問(wèn)題，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范法律監(jiān)督，提高長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障司法保護(hù)效果，建議總結(jié)現(xiàn)有司法經(jīng)驗(yàn)，立足全流域，打破行政區(qū)劃的限制，設(shè)置全新的流域司法體制和司法工作方式，探索整個(gè)長(zhǎng)江上游檢察機(jī)關(guān)的建立?？筛鶕?jù)長(zhǎng)江流經(jīng)的省市和長(zhǎng)江上游、中游、下游城市群分布情況，在上游、中游和下游各設(shè)立一個(gè)市級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察院，分別管轄3—4個(gè)省市的跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境案件。［22］參見王鳳濤：《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察院體系論》，《法治論壇》2019年第3期。長(zhǎng)江上游生態(tài)流域環(huán)境檢察機(jī)關(guān)可履行破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪刑事檢察、破壞環(huán)境資源刑事附帶民事公益訴訟檢察和民事行政檢察職能，管轄川渝云貴藏青等地的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件以及其他不適宜地方檢察機(jī)關(guān)管轄的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案件。

4.構(gòu)建專業(yè)技術(shù)共享機(jī)制。目前長(zhǎng)江上游流域部分檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境方面已建立相當(dāng)規(guī)模的專家人才庫(kù)，如重慶市組建了44個(gè)長(zhǎng)江生態(tài)檢察官辦公室、建立了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件專家?guī)欤?3］參見侯映雪、滿寧、馬弘：《重慶：三級(jí)院44個(gè)長(zhǎng)江生態(tài)檢察官辦公室統(tǒng)一揭（授）牌》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年9月2日。，但還未實(shí)現(xiàn)流域?qū)用婀蚕?。可在流域范圍?nèi)建立流域內(nèi)各級(jí)和各類檢察院共享專家?guī)?，?shí)行各檢察機(jī)關(guān)專家異地借取，打破專家人才庫(kù)“各自為立”的現(xiàn)象，同時(shí)平衡流域內(nèi)專家技術(shù)能力，整體提高全流域?qū)夹g(shù)性事實(shí)等問(wèn)題的認(rèn)定水平和公正性。

（三）構(gòu)建實(shí)質(zhì)化協(xié)同機(jī)制

1.統(tǒng)一協(xié)同規(guī)則。升級(jí)目前生態(tài)屏障保護(hù)聯(lián)席會(huì)、研討會(huì)等，增設(shè)協(xié)同辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各地在日常保護(hù)中溝通、協(xié)調(diào)、會(huì)商等工作。通過(guò)司法解釋、規(guī)范性文件等形式將較為成熟的協(xié)同經(jīng)驗(yàn)升格為各地遵循的司法規(guī)則，特別是將重大事項(xiàng)的決策程序、檢察協(xié)同需求的范圍、重大疑難復(fù)雜問(wèn)題的法律適用、重要司法政策的適用等形成統(tǒng)一規(guī)則，在流域生態(tài)環(huán)境資源跨區(qū)域、跨流域公益訴訟案件的線索移送、案件辦理、調(diào)查取證、鑒定協(xié)作、修復(fù)治理以及跨界生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫘纬梢惑w機(jī)制。建立行政裁決前置處理機(jī)制，損害賠償責(zé)任及賠償金額的案件由行政機(jī)關(guān)先行裁決處理，對(duì)處理結(jié)果不服的可以再行起訴。充分利用環(huán)境行政部門專業(yè)、主動(dòng)、便民的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮行政裁決對(duì)案件的過(guò)濾作用，進(jìn)而加強(qiáng)流域行政與司法的銜接。［24］參見朱艷麗：《長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新性落實(shí)的法律路徑研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2021年第6期。

2.強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)同。構(gòu)建長(zhǎng)江流域檢察一體化機(jī)制。縱向協(xié)同方面充分發(fā)揮上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職能，在確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件管轄權(quán)、指導(dǎo)案件辦理、發(fā)布典型案例等方面形成工作制度，將下級(jí)檢察機(jī)關(guān)開展長(zhǎng)江上游流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作納入年度考核，明確績(jī)效考核體系、評(píng)優(yōu)評(píng)先細(xì)則，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，確定問(wèn)責(zé)范圍、程序、結(jié)果。橫向協(xié)同方面處理好檢察區(qū)域和上游流域的關(guān)系，在聯(lián)合巡查、線索移送、辦案協(xié)作、全流域集中專項(xiàng)行動(dòng)、生態(tài)修復(fù)監(jiān)督協(xié)同等方面相互支持相互配合，探索建立同部署、同辦案、同研判、同標(biāo)準(zhǔn)和同運(yùn)用的“五同”機(jī)制，統(tǒng)籌解決長(zhǎng)江上游流域的生態(tài)環(huán)境糾紛。