中共杭州市委政法委課題組

（中共杭州市委政法委員會(huì)，浙江 杭州 310020）

當(dāng)前，杭州市正處于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全國首批試點(diǎn)城市驗(yàn)收的攻堅(jiān)階段，也正在步入對(duì)成熟定型治理機(jī)制進(jìn)行制度化、法治化、常態(tài)化運(yùn)行的重要窗口期。需要強(qiáng)調(diào)的是，浙江作為全國唯一一個(gè)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全國首批試點(diǎn)城市全域覆蓋的省份，省會(huì)杭州該如何進(jìn)一步提高站位、拉高標(biāo)桿，建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的市域社會(huì)治理制度體系，將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)、平安中國示范區(qū)、法治中國示范區(qū)統(tǒng)籌起來、一體推進(jìn)，為高分通過中央驗(yàn)收打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是值得深入研究的重要課題。本文在吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)社會(huì)治理理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理杭州市域社會(huì)治理制度體系的運(yùn)行現(xiàn)狀，客觀分析其中的困境與挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出加快推進(jìn)杭州市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)的對(duì)策建議。

一、謀篇：加快推進(jìn)杭州市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)的時(shí)代背景

（一）大勢之所趨:鞏固基層社會(huì)治理制度優(yōu)勢

從頂層戰(zhàn)略看，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，當(dāng)代中國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，注重改革舉措的系統(tǒng)集成，發(fā)揮各項(xiàng)改革舉措的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，突出制度體系建設(shè)主線，推動(dòng)各方面制度更加成熟定型，是新時(shí)代應(yīng)對(duì)國內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有力保證。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化正是在這般宏大的制度改革背景下，對(duì)傳統(tǒng)縣域社會(huì)治理制度的一次縱向系統(tǒng)集成，強(qiáng)調(diào)改革舉措與制度政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以此全面增強(qiáng)社會(huì)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

從理論內(nèi)涵看，市域社會(huì)治理是國家治理的重要維度，市域社會(huì)治理制度體系是多元主體在市域社會(huì)治理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)共同遵守的各級(jí)各類規(guī)范性文件的總稱。作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的體制基礎(chǔ)，制度體系作為以良法實(shí)現(xiàn)善治的實(shí)踐要求，是社會(huì)治理共同體的行為準(zhǔn)則與規(guī)范，也是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的體制保障。市域社會(huì)治理不同于傳統(tǒng)城市治理的本質(zhì)特征，在于其鮮明而顯著的承上啟下的樞紐作用，它既是國家治理大政方針的執(zhí)行者和落實(shí)者，又是基層治理的指導(dǎo)者和推動(dòng)者。市域社會(huì)治理做得怎么樣，事關(guān)人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安。

從本土實(shí)踐看，為了高分通過市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全國首批試點(diǎn)工作的驗(yàn)收考核，我們必須立足杭州實(shí)際、發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化與數(shù)智杭州、平安杭州、法治杭州建設(shè)統(tǒng)籌起來、整體謀劃、一體推進(jìn)，以打造一批具有顯著辨識(shí)度和影響力的數(shù)智杭州、平安杭州、法治杭州建設(shè)成果為抓手，建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的市域社會(huì)治理制度體系，充分發(fā)揮“大杭州、高質(zhì)量、共富?！钡捏w制機(jī)制優(yōu)勢，為高水平打造全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化標(biāo)桿城市、爭當(dāng)“重要窗口”和共同富裕示范區(qū)典范城市護(hù)航添彩。

（二）現(xiàn)實(shí)之所需:充分發(fā)揮“五治六和”治理效能

從現(xiàn)實(shí)層面看，全國大部分城市依然延續(xù)以居住地管理為核心的傳統(tǒng)治理模式，習(xí)慣以行政管理體系覆蓋城市治理領(lǐng)域，以運(yùn)動(dòng)式管理方式解決社會(huì)治理難題?，F(xiàn)代化的治理理念、模式、體制機(jī)制并沒有完全確立，治理效能呈現(xiàn)“邊際遞減效應(yīng)”。從管理向治理轉(zhuǎn)型跨越之際，傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的不適應(yīng)性被急劇放大。為此，應(yīng)改革不適應(yīng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的體制性障礙、機(jī)制性困擾、保障性束縛，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)，消解傳統(tǒng)市域社會(huì)治理體系的低效能與城市高質(zhì)量發(fā)展之間的矛盾。與此同時(shí)，積極探索創(chuàng)新，建設(shè)符合杭州具體實(shí)際和發(fā)展需要的一整套行之有效的市域社會(huì)治理制度體系，滿足杭州市域范圍內(nèi)各類治理主體的發(fā)展需求。

從頂層設(shè)計(jì)看，黨的十八大以來，中央把市域社會(huì)治理提高到前所未有的高度。黨的十九屆四中全會(huì)提出加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化被納入改革與法治“雙輪驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略部署之中。2021 年9 月，中央政法委秘書長陳一新應(yīng)邀在中央黨校作專題報(bào)告時(shí)指出，市域是平安中國建設(shè)的“前線指揮部”，基層是平安中國建設(shè)的“前沿主陣地”，網(wǎng)絡(luò)是平安中國建設(shè)的“前端新戰(zhàn)場”。建設(shè)更高水平的平安中國，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮市域、基層、網(wǎng)絡(luò)三個(gè)前沿陣地的特殊作用，確保風(fēng)險(xiǎn)研判更靈敏、矛盾化解更及時(shí)、應(yīng)急處置更有效。

從本地實(shí)踐看，通過充分發(fā)揮數(shù)字賦能市域社會(huì)治理的特色優(yōu)勢，杭州市域社會(huì)治理“六和塔”工作體系中的“五治六和”功能得到全面充分實(shí)踐。在制度和組織層面，充分發(fā)揮政治引領(lǐng)、法治保障、德治、自治、智治“五治”作用，著力推進(jìn)黨建領(lǐng)和、政府主和、社會(huì)協(xié)和、智慧促和、法治守和、文化育和“六和工程”。在工具層面，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，依托“城市大腦”“基層治理四平臺(tái)”“雪亮工程”等治理平臺(tái)，奮力展現(xiàn)杭州成為新時(shí)代全面展示中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性重要窗口的頭雁風(fēng)采。

（三）民心之所向:提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感

從治理困境看，近年來，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化加劇了市域?qū)用娴纳鐣?huì)矛盾，房價(jià)上漲、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”，教育醫(yī)療等公共服務(wù)供給不足、網(wǎng)絡(luò)欺詐迅猛增長、收入分配差距不斷擴(kuò)大等諸多問題，使基層社會(huì)變成一個(gè)愈加復(fù)雜的治理場域，加之新冠肺炎疫情全球大流行，群體性事件頻發(fā)，社會(huì)矛盾糾紛數(shù)量激增，各種疊加性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)給市域社會(huì)治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化刻不容緩。

從治理優(yōu)勢看，市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)是對(duì)市縣社會(huì)治理職能體系和競合關(guān)系的再造，可以有效破除原有的體制弊端，通過更高層級(jí)的市域社會(huì)治理來明晰市縣社會(huì)治理職能體系和權(quán)責(zé)邊界，努力打造高效聯(lián)動(dòng)、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的縱向社會(huì)治理指揮體系，構(gòu)筑與全地域、全要素、全鏈條、全周期治理要求相適應(yīng)的新型市縣政府職能體系與競合關(guān)系，打造城鄉(xiāng)融合、公平公正的治理新格局。

從治理效能看，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)是發(fā)揮承上啟下治理優(yōu)勢的必然要求。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，把國家治理向市域?qū)用嫜由焱卣?，將有助于夯?shí)國家治理的縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)之基，實(shí)現(xiàn)由黨和國家的治理理念、謀略、政策、制度、規(guī)則、行動(dòng)、目標(biāo)、績效在中央、省域、市域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)六個(gè)層級(jí)的有序有力有效貫通，協(xié)調(diào)市域社會(huì)治理關(guān)系，融合社會(huì)治理規(guī)則，激發(fā)社會(huì)治理活力，進(jìn)而提升人民群眾對(duì)市域社會(huì)治理成果的獲得感、幸福感、安全感。

二、落筆：當(dāng)前杭州市域社會(huì)治理制度規(guī)范的運(yùn)行狀況

（一）適應(yīng)市域統(tǒng)籌型治理的綜合性立法缺失

理論推演：與純粹的城市治理、鄉(xiāng)村治理、基層社會(huì)治理相比較，市域社會(huì)治理具有城鄉(xiāng)并存、多維聯(lián)動(dòng)的混合治理特點(diǎn)，是一種跨縣域的多市縣統(tǒng)籌型治理，其統(tǒng)籌特性決定了市域社會(huì)治理制度體系只有注重市級(jí)部門的全域統(tǒng)籌功能，并具備以市級(jí)為樞紐，向上承接省級(jí)部門，向下帶動(dòng)區(qū)縣、鎮(zhèn)街、村社等基層治理層級(jí)的綜合性，才能更好地適應(yīng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。

現(xiàn)實(shí)透視：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前杭州市主要是采用政策性文件、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)規(guī)章這三種形式來確立市級(jí)的統(tǒng)籌規(guī)劃職能。其中，作為主要政策的《關(guān)于推進(jìn)杭州市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的意見》等“1 +5”系列文件，列明的內(nèi)容最為全面，職責(zé)劃分最為清晰，綜合協(xié)調(diào)特性最為明顯。但其作為一項(xiàng)公共政策，有著其他政策固有的強(qiáng)制執(zhí)行力弱、效率低、變化快等特點(diǎn)，這在客觀上造成市域社會(huì)治理統(tǒng)籌的效果不佳，不利于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的持續(xù)有效推進(jìn)。而現(xiàn)有規(guī)范性文件和地方性法規(guī)規(guī)章又呈現(xiàn)明顯的“碎片化”特點(diǎn)，多是專門針對(duì)某項(xiàng)具體治理需求而設(shè)定的“應(yīng)對(duì)性”制度，其上位法依據(jù)多源多樣，缺乏與市域社會(huì)治理統(tǒng)籌功能的有序銜接。

原因解析：造成上述困境的主要原因在于，目前國家層面和地方層面均未出臺(tái)市域社會(huì)治理專門的綜合性法律規(guī)范，這使得市級(jí)統(tǒng)籌功能在實(shí)踐過程中受到限制，市域社會(huì)治理也因此無法發(fā)揮應(yīng)有的整體性效能。就目前杭州市域社會(huì)治理“六和塔”工作體系的實(shí)際運(yùn)行情況看，亟待一部綜合性立法來確立市級(jí)在社會(huì)治理各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的樞紐地位和統(tǒng)籌職能，讓市域社會(huì)治理工作有法可依、有序推進(jìn)。

（二）適配協(xié)調(diào)共治型治理的專門性制度滯后

理論推演：與傳統(tǒng)的縣域社會(huì)治理相比，市域社會(huì)治理主要針對(duì)跨域性、傳導(dǎo)性的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，通過發(fā)揮市域的地方立法權(quán)、人財(cái)物資源相對(duì)優(yōu)質(zhì)和豐富等獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌各種治理要素，在市域內(nèi)形成縱向貫通、橫向協(xié)同的市域社會(huì)治理組織架構(gòu)，打造全地域、全要素、全周期、跨層級(jí)、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門的市域社會(huì)治理共同體，更好地維護(hù)市域社會(huì)的安全、穩(wěn)定與和諧。從這個(gè)意義上看，市域社會(huì)治理是一種共治型治理模式，是把行政層級(jí)的制度優(yōu)勢切實(shí)轉(zhuǎn)化成社會(huì)治理效能的有效路徑。

現(xiàn)實(shí)透視：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在目前杭州市域社會(huì)治理的現(xiàn)行制度體系中，有關(guān)協(xié)調(diào)共治的法律文件和規(guī)范性文件對(duì)黨政部門與其他社會(huì)主體的外部協(xié)調(diào)缺乏有效的規(guī)范指引，對(duì)內(nèi)部不同層級(jí)、部門之間的協(xié)作也未能足夠地展現(xiàn)，只是對(duì)市級(jí)統(tǒng)籌地位和相關(guān)部門的協(xié)同作用作出了面上指引和簡單規(guī)定，對(duì)治理工作中各層級(jí)、各部門的具體職責(zé)和權(quán)限范圍并沒有明確規(guī)定。例如，在2021 年3 月1 日開始施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》中，針對(duì)市級(jí)主管部門的職責(zé)作出了明確規(guī)定，但對(duì)區(qū)縣的協(xié)調(diào)工作以及職責(zé)并沒有明確的內(nèi)容加以規(guī)范，這就阻斷了市域社會(huì)治理整體性治理優(yōu)勢和系統(tǒng)性治理優(yōu)勢向基層下沉，不利于市級(jí)制度規(guī)定在基層的有效展開，也不利于協(xié)同共治文化在基層的培育發(fā)展。

原因解析：造成上述現(xiàn)象的主要原因可能在于，“1 +5 文件”以市級(jí)統(tǒng)籌職能為主線搭建起較為系統(tǒng)和有層次感的治理體系后，橫向協(xié)同推進(jìn)與縱向下沉落實(shí)的配套制度未能及時(shí)跟進(jìn)，專班型工作機(jī)制對(duì)市級(jí)職能部門和各區(qū)縣、鎮(zhèn)街自行制定出臺(tái)各類社會(huì)治理相關(guān)政策、文件等制度建設(shè)的統(tǒng)籌力不足，客觀上導(dǎo)致各級(jí)各類主體雖在圍繞市域社會(huì)治理開展工作，但普遍存在基于自身利益各自為政的現(xiàn)象，也暴露出協(xié)同共治流于表面的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)此，亟待加快以“強(qiáng)化多元共治、促進(jìn)多維合力”為目標(biāo)導(dǎo)向的協(xié)調(diào)制度建設(shè)，著力提升市域社會(huì)治理不同主體、不同層級(jí)、不同場景之間的協(xié)同治理效能。

（三）保障數(shù)據(jù)共享與利用的安全性標(biāo)準(zhǔn)不一

理論推演：基于標(biāo)準(zhǔn)化的理論與實(shí)踐表明，信息技術(shù)在市域社會(huì)治理中的應(yīng)用，由于信息數(shù)據(jù)種類繁多、體量龐大，各種多源數(shù)據(jù)資源如何有效對(duì)接是影響交互性和整合應(yīng)用效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而相對(duì)統(tǒng)一的政務(wù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)可以從源頭上避免這一問題。同時(shí)，信息技術(shù)應(yīng)用中的網(wǎng)絡(luò)安全問題也是數(shù)據(jù)依托型治理的工作重點(diǎn)，必須強(qiáng)化對(duì)信息數(shù)據(jù)資源共享體系的安全管理，以此保障社會(huì)治理機(jī)制的穩(wěn)健運(yùn)行。

現(xiàn)實(shí)透視：杭州雖然創(chuàng)新制定了《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》，但卻未就治理數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和安全性問題做出規(guī)定，多是由相關(guān)部門和區(qū)縣以政策性文件的形式來約束、規(guī)范日常工作和預(yù)防數(shù)據(jù)安全問題，不具有法律的強(qiáng)制性。由于缺少全域統(tǒng)一的社會(huì)治理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化底座設(shè)置，法律層面也缺少社會(huì)治理數(shù)據(jù)采集、管理和使用等規(guī)范機(jī)制，難以避免條塊分割、各自為政的“碎片化”屬地管理，造成“信息孤島”壁壘、“數(shù)據(jù)煙囪”林立、平臺(tái)重復(fù)建設(shè)、系統(tǒng)業(yè)務(wù)繁雜，龐大“數(shù)據(jù)池”及海量數(shù)據(jù)資源背后的信息無法被充分挖掘。加之各地都不同程度地存在以企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范取代法定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、以企業(yè)技術(shù)水平?jīng)Q定社會(huì)治理水平等情況，埋下了技術(shù)壟斷、數(shù)據(jù)挾持和信息泄露等重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

原因解析：上述現(xiàn)象的發(fā)生，主要是因?yàn)閷?shí)際工作中將市域社會(huì)治理智能化的建設(shè)和管理主體力量擺在了區(qū)縣及鎮(zhèn)街一級(jí)，而這些層級(jí)既沒有地方標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限，又容易受地方利益的影響形成自成體系的運(yùn)作模式，變相加劇了市域社會(huì)治理中的數(shù)據(jù)壁壘，不利于社會(huì)共治體系中跨區(qū)域、跨層級(jí)工作的協(xié)調(diào)和銜接，削弱了“城市大腦”的綜合運(yùn)行效能。

（四）強(qiáng)化基層推進(jìn)落實(shí)的綜合評(píng)價(jià)尚不完善

理論推演：習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“一個(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。要不斷夯實(shí)基層社會(huì)治理這個(gè)根基”。當(dāng)前，中央已經(jīng)明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)，并就市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的“最初一公里”完成了頂層設(shè)計(jì)，能否在基層這個(gè)“最后一公里”落地落實(shí)，直接考驗(yàn)著基層基礎(chǔ)的堅(jiān)實(shí)程度和牢固硬度，必須牢固樹立大抓基層大打基礎(chǔ)的鮮明導(dǎo)向，堅(jiān)持治理重心下移基層，細(xì)致入微、堅(jiān)持不懈地拓展市域社會(huì)治理的深度和廣度，不斷延伸市域社會(huì)治理的基礎(chǔ)“神經(jīng)”和一線“末梢”。

現(xiàn)實(shí)透視：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，杭州市域社會(huì)治理“六和塔”工作體系在基層推進(jìn)落實(shí)的過程中，個(gè)別工作主體的責(zé)任意識(shí)還有待提高，有些部門把落實(shí)主體責(zé)任停留于表面，習(xí)慣于開會(huì)布置任務(wù)、發(fā)文分解責(zé)任。個(gè)別地方甚至還存在“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象，客觀上造成執(zhí)行力層層遞減。同時(shí)，個(gè)別地方還存在社會(huì)治理領(lǐng)域重大決策“過程不規(guī)范、記錄不清晰、落實(shí)不到位”等問題，由此引發(fā)的行政復(fù)議和行政訴訟案件仍時(shí)有發(fā)生，且敗訴風(fēng)險(xiǎn)較大。在綜合行政執(zhí)法改革的推動(dòng)下，職能部門的執(zhí)法力量已下沉到鎮(zhèn)街一級(jí)，但與之相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)能力卻沒有及時(shí)跟上，基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)仍然受到人、財(cái)、物等客觀因素的掣肘，基層工作能力、工作標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)要求不匹配，潛存著一定的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素。

原因解析：造成上述現(xiàn)象的主要原因可能在于，基層未能深刻領(lǐng)悟市域社會(huì)治理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的功能定位。一方面，基層治理主體長期依賴現(xiàn)行行政管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制，存在各級(jí)簡單向基層轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任、將常規(guī)性工作變成突擊性任務(wù)的傾向。一些職能部門習(xí)慣通過將自身業(yè)務(wù)條線的具體工作細(xì)化分解為責(zé)任狀、任務(wù)書、進(jìn)度表之后再向基層傳遞，最終導(dǎo)致“一刀切”“層層加碼”“上面千條線、下面一根針”等現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱了基層推進(jìn)落實(shí)的執(zhí)行力。另一方面，決策不科學(xué)、配套不完善、執(zhí)行不到位、工作不規(guī)范，以及上級(jí)部門對(duì)基層情況缺乏了解等基層工作的頑瘴痼疾在社會(huì)治理領(lǐng)域同樣存在，客觀上阻撓了社會(huì)治理“最后一公里”向高效精細(xì)治理走穩(wěn)走實(shí)。

三、布局：加快推進(jìn)杭州市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)的對(duì)策建議

上述制度規(guī)范運(yùn)行狀況的分析及其所揭示的問題，主要聚焦了市域社會(huì)治理的統(tǒng)籌性、共治性、技術(shù)依賴性和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等特性特征，也反映出市域社會(huì)治理實(shí)際工作中相關(guān)需求的現(xiàn)實(shí)緊迫性，必須從創(chuàng)新市域社會(huì)治理綜合性地方立法、注重協(xié)調(diào)共治制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化整體智治方案建設(shè)，以及夯實(shí)基層基礎(chǔ)保障等方面進(jìn)行綜合考量，加快推進(jìn)杭州市域社會(huì)治理制度體系建設(shè)。

（一）堅(jiān)持法治思想和系統(tǒng)觀念，開展全市一盤棋的社會(huì)治理制度規(guī)范整體性建設(shè)

1.宏觀層面，要全面深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平法治思想，始終堅(jiān)持以人民為中心的核心價(jià)值理念，對(duì)市域社會(huì)治理制度體系在國家治理體系中的重要地位和作用統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，進(jìn)一步加大探索實(shí)踐力度，持續(xù)優(yōu)化“1 +5”文件的制度效用，以黨建引領(lǐng)全面有機(jī)地統(tǒng)合政治、市場、社會(huì)和個(gè)體生活的不同邏輯，發(fā)力破除與平安杭州、法治杭州建設(shè)不相符合的思想觀念與體制機(jī)制，著力解決市域社會(huì)治理現(xiàn)代化推進(jìn)中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)問題。

2.中觀層面，應(yīng)全面激活地方立法權(quán)，兼顧使用人大的決定權(quán)，完善對(duì)共建共治、公共安全、數(shù)據(jù)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范、糾紛化解等社會(huì)治理相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的系統(tǒng)性修訂，通過加快推進(jìn)完善市域社會(huì)治理、強(qiáng)化重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、優(yōu)化矛盾糾紛多元化解、規(guī)范重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置等領(lǐng)域的地方立法進(jìn)程，注重運(yùn)用宣示性條款、賦權(quán)性條款、倡導(dǎo)性條款和陳述性條款的綜合功能，創(chuàng)新構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、銜接有序、運(yùn)行有效且富有杭州特色的社會(huì)治理法律支持體系。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新激發(fā)地方標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范等“軟法”在市域社會(huì)治理中的規(guī)范作用，突出發(fā)揮其不以國家強(qiáng)制力為終極保障，但卻是擁有拘束力的行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范的顯著特性，加快市域社會(huì)治理專業(yè)術(shù)語地方標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)格員職業(yè)能力評(píng)價(jià)規(guī)范等制度建設(shè)，形成對(duì)地方立法的有力支撐和基礎(chǔ)保障。

3.微觀層面，需明確市域社會(huì)治理相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)條線權(quán)責(zé)，以居民生活需求為中心、以提升基層單元的推進(jìn)落實(shí)軟實(shí)力為重點(diǎn)，構(gòu)建差異化、分類化的微觀治理體系。同時(shí)，還應(yīng)考慮旨在推動(dòng)共建共治共享的倡導(dǎo)性條款的設(shè)置和適用，加大程序銜接型制度條款的供給和應(yīng)用，注重具體條文在基層的可落地、可執(zhí)行，夯實(shí)規(guī)范化治理閉環(huán)。嘗試推行市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級(jí)黨委政法委委員聯(lián)席會(huì)議制度，切實(shí)優(yōu)化省域、市域、縣域?qū)用鎽?yīng)對(duì)社會(huì)治理工作需求的一體化三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

此外，針對(duì)當(dāng)前杭州市立法機(jī)關(guān)人力資源有限但制度供給需求緊迫的矛盾，可在市委依法治市辦公室和市人大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，通過向社會(huì)購買服務(wù)等方式，委托具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平的權(quán)威專家或法學(xué)院系、法學(xué)社團(tuán)起草相關(guān)法律法規(guī)草案，切實(shí)提高立法質(zhì)量和立法效率，爭取成為全國首個(gè)制定市域社會(huì)治理專門法律的副省級(jí)城市，確保在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化全國首批試點(diǎn)城市建設(shè)中交出高分答卷。

（二）夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和數(shù)字安全，為打造更高水平數(shù)智治理提供科學(xué)系統(tǒng)的整體智治方案

1.加快推進(jìn)市域社會(huì)治理領(lǐng)域的數(shù)字化改革。要以數(shù)字化改革為牽引，發(fā)揮好新興技術(shù)對(duì)社會(huì)治理的支撐作用，注重市域社會(huì)治理領(lǐng)域的數(shù)字賦能、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造、制度重塑，完善社會(huì)治理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化底座，健全基層智慧治理數(shù)據(jù)分類管理標(biāo)準(zhǔn)，利用數(shù)字技術(shù)時(shí)刻把握社會(huì)運(yùn)行的“脈搏”與“心跳”，提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。推動(dòng)大數(shù)據(jù)輔助立法和決策提質(zhì)增效、政法一體化辦案體系迭代升級(jí)、綜合行政執(zhí)法體系深化改革、公共法律服務(wù)體系擴(kuò)面提質(zhì)，不斷提升市域社會(huì)治理的科學(xué)統(tǒng)籌能力。具體而言，建議以法治化、系統(tǒng)性的社會(huì)治理制度建設(shè)為依托，加快數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的邏輯底板研發(fā)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、法治思維、戰(zhàn)略執(zhí)行一體推進(jìn)，找準(zhǔn)市域社會(huì)治理的關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)和改進(jìn)方向，進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)用場景建設(shè)迭代升級(jí)，把對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源頭的防范管控作為社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)處置的重中之重，持續(xù)完善風(fēng)險(xiǎn)閉環(huán)管控“大平安”機(jī)制，務(wù)實(shí)打造具有杭州辨識(shí)度和影響力的市域社會(huì)治理數(shù)字化改革成果。

2.加快推出市域社會(huì)治理要素融合互聯(lián)工程。創(chuàng)新打造以數(shù)字技術(shù)和社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)地址庫為先導(dǎo)的市域社會(huì)治理要素融合互聯(lián)工程，統(tǒng)籌做好“軟件+硬件”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管與保障，通過增強(qiáng)社會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)汲取能力，構(gòu)建市—區(qū)縣—鎮(zhèn)街—村社一體聯(lián)動(dòng)的整體智治工作機(jī)制。創(chuàng)新設(shè)立“社會(huì)治理數(shù)據(jù)信息+AI計(jì)算機(jī)推演+專家權(quán)威意見”的人機(jī)互動(dòng)型智能化輔助決策機(jī)制，切實(shí)提升即刻感知、超前預(yù)警、專業(yè)處置的預(yù)警預(yù)測預(yù)防能力以及現(xiàn)有數(shù)字駕駛艙的運(yùn)行水平。同時(shí)，兼顧涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的法治化與智能化，注重從個(gè)人心理健康服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)汲取和情報(bào)分析，強(qiáng)化司法保護(hù)、防范化解、預(yù)警防控一體推進(jìn)，進(jìn)一步提高維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展的能力。

3.加快研發(fā)社會(huì)治理決策高級(jí)別邏輯推理功能。推動(dòng)市域社會(huì)治理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)高級(jí)別邏輯推理功能，率先研發(fā)市域社會(huì)治理“六和算法”，為實(shí)現(xiàn)整體智治提供硬核技術(shù)支撐。鼓勵(lì)在杭高校、科研院所與高新技術(shù)企業(yè)聯(lián)合開展專項(xiàng)科研攻關(guān)，加快設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域各類突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件態(tài)勢發(fā)展的動(dòng)力學(xué)模型，建立人機(jī)結(jié)合的計(jì)算模型和仿真環(huán)境，進(jìn)而開展具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的概率分析和模擬推演，并對(duì)社會(huì)治理行動(dòng)方案的合理性、可行性進(jìn)行模擬檢驗(yàn)、成本測算，科學(xué)推行基于數(shù)據(jù)分析、知識(shí)管理、人機(jī)結(jié)合的綜合集成動(dòng)態(tài)研討機(jī)制，輔助指導(dǎo)社會(huì)治理領(lǐng)域重大突發(fā)事件社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理，有效提高治理決策的戰(zhàn)略預(yù)見水平。

（三）推進(jìn)制度落地和基層落實(shí)，為全力創(chuàng)建市域社會(huì)治理現(xiàn)代化標(biāo)桿城市夯實(shí)基礎(chǔ)底座

1.用好“考核指揮棒”，以考核新機(jī)制推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化取得新進(jìn)展。堅(jiān)持以人為本、共建共享的原則，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)，打破高壓型、單一化的考核機(jī)制，嚴(yán)格控制考核總量和頻次，推動(dòng)考核評(píng)價(jià)科學(xué)化、多元化、綜合化發(fā)展。既要對(duì)標(biāo)中央及浙江省委有關(guān)決議要求，將市域社會(huì)治理制度建設(shè)和體制機(jī)制改革嵌入平安法治建設(shè)綜合考核評(píng)價(jià)體系，又要以數(shù)字化改革為契機(jī)，推動(dòng)考核結(jié)果與“指數(shù)評(píng)價(jià)”綜合、協(xié)同應(yīng)用。適時(shí)推動(dòng)社會(huì)治理考核評(píng)價(jià)工作與干部年度考核、評(píng)先推優(yōu)、群眾評(píng)議、選拔任用等緊密結(jié)合，整體重塑重實(shí)效、近基層、可操作、管長遠(yuǎn)的新型考核評(píng)價(jià)機(jī)制。還可考慮成立特色社會(huì)治理工作考核評(píng)估小組、設(shè)立專項(xiàng)考評(píng)資金等舉措，定期對(duì)各區(qū)縣特色創(chuàng)新工作進(jìn)行現(xiàn)場考核評(píng)估，并遵循有特色、有創(chuàng)新、有實(shí)效的原則，積極推動(dòng)基層社會(huì)治理出特色、出亮點(diǎn)、出成果，著力打造“一區(qū)縣一品牌”，凝練形成杭州市域社會(huì)治理的品牌組合方陣。

2.建強(qiáng)“人才供應(yīng)鏈”，以引領(lǐng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化為發(fā)展方向，全面實(shí)施人才體系建設(shè)。建立社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)開發(fā)的市級(jí)財(cái)政投入保障機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)治理專門人才隊(duì)伍建設(shè)。建立健全全市人才資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度和人才發(fā)展報(bào)告制度，制定和實(shí)施人才工作的中長期發(fā)展規(guī)劃，建立和完善人才政策體系。構(gòu)建“小核心、大網(wǎng)絡(luò)”的用人格局，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，把機(jī)關(guān)、企業(yè)、高校、科研院所的有用人才編織成“網(wǎng)”、柔性引進(jìn)，實(shí)行內(nèi)部與外部、專職與兼職相結(jié)合，大力引進(jìn)培養(yǎng)基層社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)、應(yīng)急保障等方面的高級(jí)職稱專業(yè)人才，逐步發(fā)展形成人才培養(yǎng)應(yīng)用的長效機(jī)制，更好地滿足社會(huì)治理領(lǐng)域決策咨詢的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)基層一線人員，通過創(chuàng)新組織培訓(xùn)、交流研討、分期輪訓(xùn)等形式，提高社會(huì)治理領(lǐng)域人才隊(duì)伍素質(zhì)，不斷提升責(zé)任意識(shí)、專業(yè)素質(zhì)和工作能力。

3.充實(shí)“政策儲(chǔ)備池”，以預(yù)見性前瞻性戰(zhàn)略性的政策儲(chǔ)備，保障應(yīng)對(duì)各種新情況新問題。充分估計(jì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)治理領(lǐng)域形勢的復(fù)雜性嚴(yán)峻性，密切跟蹤經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新形勢新變化，及時(shí)充實(shí)完善“政策儲(chǔ)備池”，適時(shí)推出創(chuàng)新舉措，堅(jiān)守平安穩(wěn)定基本盤。堅(jiān)持社會(huì)治理專業(yè)智庫與決策部門的有效對(duì)接，建立雙向“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制。以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化重大需求為導(dǎo)向，與在杭高校、科研院所等成立理論研究、政策開發(fā)、人才培養(yǎng)、實(shí)習(xí)實(shí)踐等多功能集成的協(xié)同創(chuàng)新智庫，建構(gòu)供需對(duì)接的良性共建平臺(tái)。加大基礎(chǔ)調(diào)研工作的下沉力度和深入程度，走到一線去、找出真問題，加快政策研究與對(duì)策研究的有機(jī)互動(dòng)，強(qiáng)化智庫研究與決策需求的協(xié)同互促關(guān)系，形成任務(wù)梯次接續(xù)、研究目標(biāo)近中遠(yuǎn)期銜接的工作機(jī)制，推動(dòng)理論研究先行，加大前瞻性戰(zhàn)略性社會(huì)治理創(chuàng)新政策的儲(chǔ)備，避免與決策需求脫節(jié)、與實(shí)踐需求脫節(jié)。