劉彥修

(浙江省人民檢察院,浙江 杭州 310012)

2021年12月24日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議表決通過《中華人民共和國反有組織犯罪法》(以下簡稱《反有組織犯罪法》),標志著中國有組織犯罪治理正式走向“長效常治”階段,為常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭提供了堅實的法律保障?；仡櫋斗从薪M織犯罪法》制定過程可以發(fā)現(xiàn),在確定反有組織犯罪工作的基本原則上存在變化。2020年12月22日,第十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議的《反有組織犯罪法(草案)》第四條提出了“打早打小、除惡務盡,懲防并舉、標本兼治”的基本原則;[1]但在之后在2021年8月17日提請第十三屆全國人大常委會第三十次會議審議的《反有組織犯罪法(草案二次審議稿)》中刪除了“打早打小、除惡務盡”,僅保留了“懲防并舉、標本兼治”;在最終頒布的《反有組織犯罪法》中也堅持了這一提法?！按蛟绱蛐　⒊龕簞毡M”一直是我國懲治黑惡勢力犯罪的刑事政策,《反有組織犯罪法》第四條規(guī)定的反有組織犯罪工作基本原則卻將其刪除,這是否意味著“打早打小”刑事政策已經(jīng)被放棄,或者至少是在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭期間不再適用?；诖?本文通過分析論證“打早打小”刑事政策的內涵核心、功能定位和價值意義,對該政策在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭中的去留問題進行回應,并就如何調試該政策內容以適應常態(tài)化掃黑除惡斗爭提出建議。

一、常態(tài)化掃黑除惡斗爭形勢下“打早打小”刑事政策的內涵、功能及必要性

(一)“打早打小”刑事政策的功能定位與核心內涵

1.“打早打小”是懲治黑惡勢力犯罪的專門刑事政策?！按蛟绱蛐　毙淌抡呤菑奈覈鴳椭魏趷簞萘Ψ缸锏膶嵺`中不斷總結得出并逐漸確定的一項專門刑事政策。從縱向結構劃分,刑事政策可以分為基本刑事政策和具體刑事政策,后者是指在犯罪控制某一階段或某一領域內起作用的刑事政策。[2]當前我國基本刑事政策為寬嚴相濟刑事政策,因此,這一刑事政策自然適用于懲治黑惡勢力犯罪,但在黑惡勢力犯罪領域是否存在具體刑事政策,存在一定爭議。有學者認為,我國一直欠缺預防和打擊黑社會性質組織等有組織犯罪的具體刑事政策,當前的刑事策略大體上是在基本刑事政策指導下進行的。[3]但也有學者指出,我國在打擊有組織犯罪中堅持著“打早打小”刑事政策,[4]且打早打小”刑事政策就是我國目前懲治黑惡勢力犯罪的具體刑事政策。[5]研究掃黑除惡專項斗爭期間頒行的規(guī)范性文件內容,結合我國長期以來懲治黑惡勢力犯罪的實踐經(jīng)驗,可以認為“打早打小”刑事政策是懲治黑惡勢力犯罪專門的、具體的刑事政策。歷次專項斗爭期間頒發(fā)的具有指導效力的規(guī)范性文件均指出,對待黑惡勢力犯罪應當“打早打小”。實踐中,司法機關也總結提煉出了“打早打小、露頭就打、除惡務盡”的斗爭策略?？傮w來看,針對黑惡勢力犯罪注重的是寬嚴相濟中較嚴的面向,“打早打小”就是從嚴打擊的具體表現(xiàn)。當然,基本刑事政策具備時間上的穩(wěn)定性、時空過程的廣延性和對下一層次刑事政策的主導性等特征,[6]因而在黑惡勢力犯罪領域注重從嚴絕不意味著放棄從寬,而是在寬嚴相濟的前提和基礎之上,實現(xiàn)程序和實體上的從嚴。

2.“打早打小”刑事政策在功能上注重打擊與預防相結合,在范圍限度上強調“打準打實”。“打早打小”刑事政策在功能上注重打擊與預防相結合。“打早打小”既體現(xiàn)對黑惡勢力犯罪的嚴厲打擊,又強調提前預防,預防的手段是“以打促防”?！按蛟绱蛐　毙淌抡咧械摹霸纭鄙婕斑`法犯罪組織的形成時間,“小”涉及違法犯罪組織的存在規(guī)模,在違法犯罪組織活動的初期就給予徹底的打擊是保證該政策能夠取得實效的關鍵。[7]黑惡勢力犯罪從萌芽到壯大是一個長期的過程,只有經(jīng)過一定時間的勢力培植才能在一定區(qū)域或人群中形成非法控制或重大影響力。踐行“打早打小”刑事政策就是將黑惡勢力犯罪消滅在萌芽或壯大的過程中,遏止普通犯罪團伙向黑惡勢力發(fā)展演進的趨勢,提前阻止黑惡勢力生成的可能。因此,就此而言,預防功能應當是“打早打小”刑事政策意欲實現(xiàn)的主要價值。當然,在以往的司法實踐中,出于懲治的現(xiàn)實需要,更強調打擊的一面,“打早打小”刑事政策在范圍限度上強調“打準打實”?！按蛟绱蛐　敝塾诤趷簞萘Φ陌l(fā)展階段,“打準打實”則著眼于黑惡勢力的性質認定。2015年,《全國部分法院審理黑社會性質組織犯罪案件工作座談會紀要》明確指出,“打早打小”和“打準打實”是分別從懲治策略、審判原則角度對打黑除惡工作提出的要求,對于二者關系的理解不能簡單化、片面化,要切實防止以“打早打小”替代“打準打實”。據(jù)此,有學者提出“打早打小”與“打準打實”是同一層級的刑事政策,兩者側重點不同,不能互相代替。[8]但從“打早打小”的實質內容上看,“打準打實”是“打早打小”刑事政策的應然要求。失去了“打準打實”,“打早打小”刑事政策則會因無法對司法權力擴張實施限制而喪失正當性依據(jù)。當前,我國懲治黑惡勢力犯罪的法律規(guī)范仍較為概括和抽象,倘若僅實施“打早打小、露頭就打”的斗爭策略,忽略“打準打實”的限度要求,就容易擴張解釋刑法,走向降低入罪標準、過于拔高認定的法律適用誤區(qū)。踐行“打早打小”刑事政策是為了防止黑惡勢力犯罪坐大成勢,打擊的范圍只能局限于黑惡勢力犯罪之內。因此,“打早打小”刑事政策必然內含“打準打實”的要求,只有對黑惡勢力進行準確判斷,才能實現(xiàn)“是黑惡勢力的一個不放過、不是黑惡勢力的一個不湊數(shù)”,保障掃黑除惡斗爭始終在法治軌道上運行。

(二)常態(tài)化掃黑除惡斗爭形勢下必須堅持“打早打小”刑事政策

盡管“打早打小”刑事政策最終未被寫入《反有組織犯罪法》,但并不意味著在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭期間就不再適用該項政策。相反,“打早打小”刑事政策直接體現(xiàn)了國家和社會對黑惡勢力犯罪從嚴懲治的態(tài)度和決意,符合當前懲治黑惡勢力犯罪的立法現(xiàn)狀和治理現(xiàn)實需要,應當一以貫之。

1.“打早打小”是常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的題中應有之義和重點工作內容。2021年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭鞏固專項斗爭成果的意見》(以下簡稱《意見》),對常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭作出部署安排。《意見》提出了常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的總體要求,強調持續(xù)保持對黑惡勢力犯罪的高壓態(tài)勢,要求加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,為常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭提供了頂層設計和根本遵循?！兑庖姟访鞔_了常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重點在于防范新的黑惡勢力從無到有、由小變大,要求建立健全“打早打小”的依法懲處機制,深入分析研究涉黑涉惡犯罪新動向,實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)在早、處置在小,避免坐大成勢,對群眾反映最強烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢力違法犯罪苗頭,堅持露頭就打、消除后患,這充分證明了“打早打小”刑事政策在常態(tài)化掃黑除惡斗爭中具有重要價值。

2.《反有組織犯罪法》確定的“惡勢力組織”法律概念和反有組織犯罪工作基本原則、制度機制中內含了“打早打小”的工作理念?！斗从薪M織犯罪法》第二條第二款將黑社會性質組織的雛形——“惡勢力組織”明確定義為法律概念,有利于實現(xiàn)“打早打小”“露頭就打”的刑事規(guī)制目標;該法第四條規(guī)定了兩個兼顧,即必須兼顧懲防并舉,必須兼顧標本兼治,從而確保統(tǒng)籌預防和治理有組織犯罪。[9]“懲防并舉、標本兼治”實質上是系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理的要求和體現(xiàn),反有組織犯罪工作應當注重打擊與預防并重,實現(xiàn)治標與治本并舉的要求,與“打早打小”刑事政策的內涵相一致。如前所述,“打早打小”刑事政策在內涵上存在雙重價值導向,一方面,強調對有組織犯罪的從嚴打擊,提前治理,另一方面,又通過提早打擊來實現(xiàn)“以打促防”,阻斷黑惡勢力的演變發(fā)展,因而“打早打小”刑事政策所提倡的注重事前懲治就是“懲防并舉”的體現(xiàn)。此外,《反有組織犯罪法》第十三條規(guī)定的行業(yè)監(jiān)管和第十五條規(guī)定的重點區(qū)域監(jiān)管均貫徹了“打早打小”刑事政策的要求。該法第十五條規(guī)定市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、自然資源、交通運輸?shù)戎攸c行業(yè)主管部門應當會同公安機關對行業(yè)領域內的有組織犯罪情況進行監(jiān)測分析,規(guī)定公安機關可以根據(jù)有組織犯罪情況確定預防和治理的重點區(qū)域、行業(yè)領域和場所。提前確定重點監(jiān)管的區(qū)域和行業(yè),并對行業(yè)內的犯罪情況進行監(jiān)測分析,其目的是為了通過打擊早期黑惡勢力和為組建黑惡勢力而實施的違法犯罪行為,發(fā)現(xiàn)該區(qū)域或行業(yè)內存在的管理疏漏,從根源上凈化黑惡勢力生成環(huán)境。該法第十九條規(guī)定的特殊主體報告制度,第二十條規(guī)定的重點人員從業(yè)監(jiān)管制度,第二十四條規(guī)定的公安機關線索收集、研判、分級分類處置程序等,都在一定意義上體現(xiàn)了“打早打小”的工作理念?？梢?雖然《反有組織犯罪法》并沒有明確將“打早打小”刑事政策明確寫入法律文本之中,但該政策的內涵和價值在《反有組織犯罪法》中均得到了體現(xiàn)。

3.“打早打小”刑事政策契合了當前我國積極刑法立法的趨勢,符合提前預防的理念。近年來,多項刑法修正案新增了數(shù)十個罪名,強調刑罰提前介入,防范風險,表明當前我國已經(jīng)進入刑事立法的活性化時代,呈現(xiàn)出積極刑法立法的趨勢,這在有組織犯罪立法中也得到了體現(xiàn)。雖然當前我國刑法規(guī)定的黑社會性質組織犯罪罪名體系并無新增,但隨著《反有組織犯罪法》的出臺,惡勢力組織犯罪已經(jīng)正式成為法律概念,進入有組織犯罪體系之中。此前,惡勢力組織僅被視為黑社會性質組織的雛形和初期形態(tài),但在掃黑除惡專項斗爭期間,惡勢力組織已經(jīng)演變成為了有組織犯罪中的一種獨立犯罪形式,并頒布了規(guī)范性文件予以專門懲治。之后,《反有組織犯罪法》第二條明確規(guī)定有組織犯罪包含惡勢力組織實施的犯罪,并在第二款中對惡勢力組織的含義作出釋明。至此,惡勢力組織犯罪的法律規(guī)范體系已經(jīng)正式建立,為司法部門懲辦惡勢力組織犯罪提供了完備的法律依據(jù)。惡勢力組織法律概念的形成和確立,是司法機關踐行“打早打小”刑事政策的結果。正是由于司法機關在打擊黑社會性質組織犯罪中一直踐行“打早打小”刑事政策,注重對黑社會性質組織早期形態(tài)的研究,在長期治理實踐中形成了惡勢力組織系黑社會性質組織雛形的判斷,隨著掃黑除惡專項斗爭的推進,立法機關對惡勢力組織的認識日益加深,最終將其認定為比黑社會性質組織低一層級的犯罪組織形式?？梢?“打早打小”刑事政策通過司法實踐反饋到刑事立法層面,又通過指導刑法立法完善繼而保障司法實踐有法可依,實現(xiàn)了立法與司法的互動。

同時,對黑惡勢力犯罪實施“打早打小”刑事政策也是反有組織犯罪現(xiàn)實斗爭的需要。黑惡勢力犯罪具有對國家政權的腐蝕性、組織規(guī)模的蔓延性、手段的擴張性和專業(yè)性、后果的極端危害性、黑色文化的滲透性以及打擊治理的艱巨性,需要司法部門踐行“打早打小”刑事政策,以最小成本收獲最大效益。[10]

二、常態(tài)化掃黑除惡斗爭形勢下必須對“打早打小”刑事政策進行優(yōu)化調試

雖然常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭期間需要堅持適用“打早打小”刑事政策,但應與專項斗爭時期有所區(qū)別,不能直接照搬延用,需要進行調試優(yōu)化。刑事政策反映的是政策制定者對犯罪態(tài)勢的回應,在不同的時期,國家打擊和懲治犯罪的手段不盡相同,因而刑事政策的內涵也需要調整。轉入常態(tài)化治理后,國家治理方式和治理手段已經(jīng)從專項治理轉為制度治理,再加之黑惡勢力犯罪不斷呈現(xiàn)出新的態(tài)勢,對“打早打小”刑事政策作出適當調試,有利于實現(xiàn)政策與制度的有機融合,從而更好地實現(xiàn)犯罪懲治和預防的雙重功能。

(一)對“打早打小”刑事政策進行優(yōu)化調試是治理方式轉變的客觀需要

常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭本質上是國家治理政策工具從專項治理轉向制度治理的體現(xiàn)。《反有組織犯罪法》明確了反有組織犯罪工作的基本原則、方針理念、責任主體和重點方面等基本問題?！兑庖姟诽貏e指出,常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭關鍵是要建立健全源頭治理的防范整治、智能公開的舉報獎勵、打早打小的依法懲處、精準有效的督導督辦、激勵約束的考核評價和持續(xù)推進的組織領導等六個方面的機制,因此,常態(tài)化斗爭標志著我國掃黑除惡斗爭從專項治理轉向制度治理。專項治理,又可以稱為專項運動、專項整治、運動式治理、突擊整治、集中整頓,是一種治理工具與手段。[11]包含掃黑除惡專項斗爭在內的數(shù)次打擊黑惡勢力犯罪專項行動都是專項治理的具體活動。與專項治理相對的制度治理,是指在根本和基本指導制度下運用具體制度治理國家和社會的治理范式。[12]制度治理強調治理主體在制度的建構下依照法定程序履行法定職權的過程,因而相較于專項治理,制度治理更加側重的是常態(tài)與穩(wěn)定。

在長期的實踐中,專項治理比較受青睞。一方面,專項治理曾在鞏固人民政權、穩(wěn)定社會秩序、發(fā)展市場經(jīng)濟等方面發(fā)揮了非常重要的作用。具體到懲辦黑惡勢力犯罪層面,我國有組織犯罪的發(fā)展,尤其是黑社會性質組織向黑社會組織的轉變一直都未有關鍵性突破,與數(shù)次開展專項行動有較大關聯(lián)。在專項行動過程中打掉的黑社會性質組織犯罪案件量是非專項行動數(shù)年之間案件量的數(shù)倍,足以說明在打擊黑惡勢力犯罪中,專項行動通過集中司法資源、開展聯(lián)合整治、形成雷霆萬鈞之力的價值。另一方面,由于我國國家治理法治化建設起步較晚,法律規(guī)范和機制在一定程度上存在欠缺,制度治理在特定場合和環(huán)境下無法實現(xiàn)預期的效果,此時專項治理成為因制度治理不足而產(chǎn)生的替代機制或糾正機制。專項治理能夠突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機制,代之以自上而下、政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成特定任務。[13]這也是歷次掃黑除惡專項斗爭取得重大成績的根本原因。雖然專項治理有著立竿見影的功效且能補正制度治理不足,但其固有的時效性短暫,不能長期持續(xù)地發(fā)揮作用,只能“治標”、無法“治本”等缺陷使得制度治理成為反黑斗爭的發(fā)展方向。完善制度治理是黨和國家提高治理能力的必經(jīng)之路,制度是國家治理的常態(tài)工具,具有規(guī)范性、穩(wěn)定性的特點。[14]制度治理能夠更加科學地配置治理主體的職權,制定完善合理的實施程序,從而將各方力量置于有序的框架之下,最終形成“善治”。當然,也不能否定專項治理的價值,要推動專項治理積極向制度治理轉化,即將專項治理中取得的成果或能足以補正制度治理缺陷的機制予以制度化。掃黑除惡常態(tài)化要梳理好制度治理與專項治理的關系,制度治理是常態(tài)、專項治理是補充,專項治理要在制度的框架下展開,制度治理也要及時總結專項治理經(jīng)驗,適時調整和完善制度體系。

國家治理方式的轉變要求“打早打小”刑事政策在內容側重點、落腳點上應當作出變化。從專項治理和制度治理的內容來看,在專項治理中,“打早打小”刑事政策更加注重“打”的一面,主要強調通過集中力量來懲治已經(jīng)坐大成勢的黑惡勢力以及正在向黑惡勢力轉變的犯罪組織,主要適用于司法打擊層面。而在制度治理中,“打早打小”刑事政策應當更加注重“防”的一面,重點在于防范新的黑惡勢力從無到有、從小到大,故主要適用于完善立法層面。

(二)對“打早打小”刑事政策進行優(yōu)化調試是政策自我革新的內在要求

雖然“打早打小”刑事政策對于有力懲處黑惡勢力犯罪發(fā)揮了重要作用,但其在專項斗爭期間仍出現(xiàn)了一些適用不當?shù)膯栴}。如實踐中對“打早打小”刑事政策把握不到位,偏離刑事政策精神實質,運用寬嚴相濟刑事政策出現(xiàn)偏差,片面強調“從重”,忽視“從寬”。[15]又如“打早打小”刑事政策提供了一種立法期待,即降低黑社會性質組織犯罪成立條件,對刑法規(guī)定的構成要件人為放寬,擴大了打擊范圍,“打早打小”的提法違反了罪刑法定原則。[16]出現(xiàn)上述問題和質疑的根源在于“打早打小”刑事政策存在過度介入刑法之虞。實踐中黑惡勢力犯罪一直呈現(xiàn)不斷發(fā)展進化的態(tài)勢,而囿于立法的滯后性,相關刑事政策不能及時適應犯罪變化,但出于“打早打小”的需要,司法機關又應當及時懲處,否則會錯誤判斷,就案論案,造成打擊不力的局面。在立法供給不足和司法客觀需要這一矛盾突出的情況下,以刑事政策的靈活性補足刑事立法的滯后性成為了現(xiàn)實可行的選擇,突破現(xiàn)行立法規(guī)定的現(xiàn)象就可能會發(fā)生。

刑事政策是否應當介入刑法中以及采取何種方式介入是刑事政策學研究的核心命題,雖然目前已經(jīng)取得了一定的共識,但爭議依然存在。德國刑法學對刑事政策與刑法體系之間關系的處理為我們提供了兩種基本模式:一是將刑事政策放在刑法體系之外,主要作為刑事立法或執(zhí)法層面的政策;二是將刑事政策納入刑法體系之內,用以指導法教義學理論的建構與法解釋論的發(fā)展。[17]第一種模式即“李斯特鴻溝”,“刑法是刑事政策不可逾越的屏障”,將刑事政策與刑法教義進行嚴格劃分。[18]第二種模式即“羅克辛貫通”,打破刑事政策與刑法的二元結構,將其從外在關系轉為內在關系,使刑事政策進入到刑法體系內部。[19]然而,不論何種模式都認為,刑事政策應當影響刑法的發(fā)展。但需要注意的是,刑事政策對刑法的作用應當受到一定的限制,而這一限制就是罪刑法定原則,也即現(xiàn)行刑法規(guī)范。刑法應該以刑事政策為指導,但這不意味著把刑事政策變?yōu)樾谭?刑事政策絕不能超越或代替刑法,刑法的刑事政策化只能是刑事政策對刑法的制定與運行進行必要與適度的導向與調節(jié),這種導向與調節(jié)只能在刑法許可的范圍內進行。[20]

常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭是一項持久性、系統(tǒng)性的工程,既需要重視發(fā)揮“打早打小”刑事政策能快速地適應社會和犯罪發(fā)展變化以引領刑事立法的功能價值,同時也更需要防范“打早打小”刑事政策過度介入刑法之中。刑事政策引導刑事立法的過程實際上就是刑事政策轉化為刑法的過程,刑事政策轉化為刑法應當遵循一定的程序和原則,如果突破了程序和原則的約束,刑事政策對刑法的影響就會從正效應的引領轉變?yōu)樨撔母深A。當前我國刑事政策刑法化的模式可以表述為,社會需要、政治需要——刑事政策——刑事立法和司法活動,其中社會需要、政治需要是刑法功能確定的原因和基礎,刑事政策對刑法功能加以確定,刑事立法和司法是對刑事政策確定的刑法功能的具體實現(xiàn)和實踐化。[21]簡言之,即出現(xiàn)應當采用刑法規(guī)制某種行為的社會需要和政治需要,而后國家制定相應的刑事政策以確立刑法應當介入打擊該行為的具體功能和應然價值,最后國家通過修改刑法實現(xiàn)對該行為的規(guī)范化治理,并在具體司法活動中踐行刑事政策。在該模式下,社會需要和政治需要是某一行為犯罪化的核心因素,而刑事政策則提供了該行為犯罪化的理論依據(jù)和政策導向,刑事立法活動和司法活動是該行為犯罪化的關鍵舉措和落腳點。黑惡勢力犯罪不僅對民眾人身、財產(chǎn)造成傷害,實現(xiàn)心理強制,更重要的是對社會正統(tǒng)秩序的背離,打擊黑惡勢力犯罪具有十分突出的社會需要和政治需要。隨著社會發(fā)展和斗爭形勢的變化,黑惡勢力必然會衍生出各種新的組織形式和行為特點,此時就需要發(fā)揮“打早打小”刑事政策的重要作用,為及時引導刑事立法,完善相關法律規(guī)定提供實踐經(jīng)驗和政策支持,以適應掃黑除惡斗爭的新要求。

三、常態(tài)化掃黑除惡斗爭形勢下“打早打小”刑事政策的調試

常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭不同于專項斗爭時疾風驟雨式的集中懲治,更加注重常態(tài)機制的綜合集成,強調構建一套內容完備、責任明確、運行平穩(wěn)、評價合理的社會治理體系。為適應常態(tài)化掃黑除惡斗爭的運行機制,“打早打小”刑事政策需要進行調整優(yōu)化。

(一)在政策運用上樹立“以指導立法為主、司法為輔”的刑事政策理念

在專項斗爭中,司法機關踐行“打早打小”刑事政策,從成效上看意義十分重大,但在《反有組織犯罪法》頒布之前,惡勢力組織犯罪的創(chuàng)設也存在刑事政策過度刑法化的危險。因此,常態(tài)化掃黑除惡斗爭中,對“打早打小”刑事政策的踐行應當從以司法層面為主轉向以立法層面為主。一方面,在國家治理層面,國家治理現(xiàn)代化與法治息息相關。在現(xiàn)代國家,法治是國家治理的基本方式,是國家治理現(xiàn)代化的基本標志,國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。而實現(xiàn)國家治理法治化則必然要求健全國家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實施機制,形成科學完備、法治為基的國家治理體系。[22]在國家治理法治化進程中,如何推動法律規(guī)范體系的建構是不可回避的問題。另一方面,就掃黑除惡而言,體制機制的建設是決定掃黑除惡常治長效能否實現(xiàn)的核心要素。當前我國打擊與預防有組織犯罪的法律制度還不完善、不系統(tǒng)、不健全,不僅不能滿足現(xiàn)實需要,甚至成為制約掃黑除惡斗爭的瓶頸。[23]雖然《反有組織犯罪法》的制定已經(jīng)極大緩解了反有組織犯罪法律供給不足的問題,但《反有組織犯罪法》是一部系統(tǒng)綜合的法律,還需要進一步落實落細,同時,我國刑法中有關有組織犯罪的規(guī)定也應當給予相應調整。因此,有必要繼續(xù)加強黑惡勢力犯罪的立法研究,完善懲治黑惡勢力犯罪的法律規(guī)范體系。

常態(tài)化掃黑除惡斗爭背景下立法層面貫徹落實“打早打小”刑事政策,應當主要側重于嚴密黑惡勢力犯罪法網(wǎng),促進黑惡勢力司法認定的法治化、規(guī)范化。當前的刑事立法脫離了有組織犯罪發(fā)展的自身規(guī)律與特點,忽視了黑社會性質組織犯罪“打早打小”刑事政策需求,片面強調打擊黑社會性質組織犯罪這種高級形態(tài),立法模式、前瞻性、系統(tǒng)性都存在缺陷。[24]因此,在“打早打小”刑事政策引導下的刑事立法必須不斷適應司法實踐,滿足打擊有組織犯罪的政治需要和社會需要,更加關注黑社會性質組織初期階段的治理,建構起完備的有組織犯罪刑法規(guī)范體系。

(二)在政策重心上堅持“打防結合、以防為主”的思路

預防黑惡勢力犯罪是開展常態(tài)化掃黑除惡斗爭的重要內容,要突出預防工作的作用,做到及時發(fā)現(xiàn)、盡早處置、加強管理、修復生態(tài)。實現(xiàn)黑惡勢力犯罪的預防,需要發(fā)揮多方主體的作用,堅持“打、防、管、建”四大舉措,形成綜合治理、系統(tǒng)治理合力,徹底根除黑惡勢力犯罪滋生的土壤。首先,要持續(xù)關注黑惡勢力犯罪發(fā)生的新變化、新特征,及時總結黑惡勢力犯罪的新規(guī)律,制定相應的懲治措施。專項斗爭期間,黑惡勢力逐漸暴露出組織形成快速化、組織形式合法化、暴力程度弱化等新特征,與《刑法》二百九十四條規(guī)定的黑社會性質組織的組織特征、經(jīng)濟特征、行為特征存在較大出入,導致司法認定存在一定困難。[25]隨著專項治理階段的結束,黑惡勢力的隱蔽性會更加強烈,變異升級的態(tài)勢更加明顯,因此,只有不斷認識和判別黑惡勢力犯罪的新特點,才能做到準確應對,及時處置。比如,近年來黑惡勢力犯罪逐漸向網(wǎng)絡蔓延變異,涉網(wǎng)黑惡犯罪及網(wǎng)絡黑灰產(chǎn)等新型犯罪日益增加,在常態(tài)化掃黑除惡斗爭期間應當及時研判分析網(wǎng)絡黑惡勢力犯罪特征,調整完善打擊手段和防范舉措,將網(wǎng)絡空間作為新的主攻方向。其次,要加強對重點領域、重點行業(yè)的監(jiān)管?！斗从薪M織犯罪法》和《意見》均強調需要加強工程建設、交通運輸、金融放貸、市場流通等重點行業(yè)以及農村基層等重點區(qū)域的監(jiān)管。從實踐上看,我國采取的是政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式,政府對社會具有強大的動員力、管理力和控制力,黑社會性質組織的生成、維系和發(fā)展都面臨制度性障礙,所以,即便我國目前存在黑社會性質組織,往往也只能例外性地出現(xiàn)于那些基層政權薄弱的地區(qū)或某些特定行業(yè)、領域。[26]黑惡勢力作為一種對抗正統(tǒng)社會秩序的犯罪組織,只能在統(tǒng)治力量較為薄弱的區(qū)域或行業(yè),較為容易地建立起非法控制或產(chǎn)生重大影響。因此,需要重點關注在社會治理秩序尚未完全建立的新興行業(yè)或利益集聚但正統(tǒng)強有力統(tǒng)治未形成的重點行業(yè)、區(qū)域。只有建立健全行業(yè)監(jiān)管機制,加強基層政權建設,才能從根本上遏止黑惡勢力的產(chǎn)生。

(三)在政策手段上實施“區(qū)分層級、分類施策”的治理策略

“打早打小”雖然是掃黑除惡的具體刑事政策,但也需要遵從寬嚴相濟的基本刑事政策,對待不同層級的黑惡人員、不同發(fā)展階段的黑惡組織應當注重區(qū)分,不宜一律從嚴。首先,應當注重打擊手段的多樣性。一方面,從刑罰制裁的角度分析,需要注意區(qū)分“黑罪”與其他罪名?！按蛟绱蛐　辈⒉灰馕吨厝灰础昂凇眮泶?而排除“他”打的預防功效,雖然黑社會性質組織犯罪在刑罰設置、科刑原則上要遠遠嚴厲于一般共同犯罪或集體犯罪,但這不意味著按照刑法總則中關于共同犯罪的規(guī)定就不能夠實現(xiàn)“打準打小、精準制裁”的司法效果。[27]另一方面,從我國制裁體系的角度分析,應當將刑罰制裁與行政制裁、行政處分、紀律處分以及其他非懲罰的措施結合起來,形成選擇性多、覆蓋面廣的制裁體系,將懲罰設置在前端,防微杜漸,實現(xiàn)掃黑除惡的綜合治理。其次,應當注重打擊程度的區(qū)分性?！斗从薪M織犯罪法》確立了惡勢力犯罪組織后,將我國有組織犯罪區(qū)分為普通的惡勢力犯罪組織、惡勢力犯罪集團和黑社會性質組織三個層次,黑惡勢力的共性發(fā)展階段更加清晰具體。只要能夠準確區(qū)分惡勢力和黑社會性質組織,就有助于更加科學合理地認定和打擊有組織犯罪,避免出現(xiàn)過度拔高或降低認定的現(xiàn)象。黑惡勢力的發(fā)展層級是根據(jù)黑惡勢力發(fā)展程度和社會危害性大小加以區(qū)分的,既然在社會危害性上進行了劃分,在量刑層面也應當形成階梯差異。對于那些組織成員松散、組織結構尚未形成、非法控制或重大影響尚未發(fā)現(xiàn)的犯罪組織,從嚴的程度應當有所把握。對那些尚未體現(xiàn)出“黑”與“惡”的普通犯罪組織,則應當謹慎適用“打早打小”刑事政策,做到綜合研判、具體分析。