李怡然

（ 1.阿里本地生活公司 法律政策研究中心，上海 200062；2.上海交通大學(xué) 法學(xué)院，上海 200030 ）

一、問(wèn)題的提出

互聯(lián)網(wǎng)靈活用工模式是伴隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)發(fā)展和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新出現(xiàn)的一種新型勞動(dòng)力資源配置模式。2020年，我國(guó)約有8.3億人參與到共享經(jīng)濟(jì)中，共享經(jīng)濟(jì)的服務(wù)提供者已經(jīng)高達(dá)8400萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)約7.7%[1]?；ヂ?lián)網(wǎng)新型用工模式的最典型代表，是圍繞各類平臺(tái)形成的用工關(guān)系，如網(wǎng)約車平臺(tái)與網(wǎng)約車司機(jī)、外賣平臺(tái)與外賣配送員的關(guān)系等。2020年，“餓了么”、美團(tuán)①美團(tuán)研究院發(fā)布的《2020上半年騎手就業(yè)報(bào)告》顯示，2020年上半年，通過(guò)美團(tuán)獲得收入的騎手總?cè)藬?shù)達(dá)295.2萬(wàn)，同比增長(zhǎng)16.4%。兩大互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)注冊(cè)騎手已達(dá)到近800萬(wàn)人。與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于靈活用工的研究對(duì)象集中在網(wǎng)約車司機(jī)這個(gè)特定群體不同，以外賣平臺(tái)為代表的中國(guó)O2O（Online to Offline）平臺(tái)業(yè)務(wù)走在世界發(fā)展前列，并由此帶來(lái)了“外賣騎手困在系統(tǒng)里”[2]的普遍關(guān)注。

然而，所謂“困在系統(tǒng)里”的描述過(guò)于狹義地解釋了系統(tǒng)的含義，將騎手的管理困境與互聯(lián)網(wǎng)算法管理困境畫上等號(hào)，從而過(guò)于放大平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力，并忽視了平臺(tái)治理的重要主體——平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、監(jiān)管部門和全社會(huì)保障系統(tǒng)。這不僅無(wú)助于互聯(lián)網(wǎng)靈活用工真問(wèn)題的解決，還會(huì)誤導(dǎo)人們對(duì)于O2O平臺(tái)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的理解，甚至可能扼殺新業(yè)態(tài)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和對(duì)社會(huì)就業(yè)的促進(jìn)。任何一項(xiàng)職業(yè)建設(shè)的前提均是就業(yè)，當(dāng)就業(yè)機(jī)會(huì)都沒(méi)有充分提供時(shí)，有關(guān)職業(yè)建設(shè)和保障的討論也就不復(fù)存在。事實(shí)上，與外賣騎手有關(guān)的平臺(tái)用工系統(tǒng)無(wú)論從內(nèi)涵還是外延上要廣闊許多，這個(gè)系統(tǒng)也并未如同想象那般強(qiáng)大，相反，各方面的發(fā)展還極為初步和不完善。如果將治理分為內(nèi)外兩個(gè)維度的治理，外賣騎手靈活用工的治理目前還基本停留在平臺(tái)自治的維度，外部維度的各個(gè)社會(huì)主體和社會(huì)系統(tǒng)的功能并未得到有效發(fā)揮。與其說(shuō)騎手困在算法的系統(tǒng)里，不如說(shuō)騎手困在外部權(quán)益保障不足以滿足自身需求的系統(tǒng)里。

經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展演化，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)靈活用工的管理模式主要有兩種：一是專送模式，即由配送員與平臺(tái)代理商簽訂勞動(dòng)合同或者勞務(wù)派遣合同，由代理商為其繳納社保等保險(xiǎn)；二是眾包模式，即由配送員與第三方人力資源代理商（以下簡(jiǎn)稱“人資商”）簽訂配送合作協(xié)議，由人資商為其代繳人身意外險(xiǎn)和第三者責(zé)任險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)。專送模式下的法律關(guān)系由于總體接近傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系，所涉制度供給爭(zhēng)議較小，因此目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議較大的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)靈活用工模式主要指后一種眾包模式。該模式的特點(diǎn)是：與傳統(tǒng)雇員不同，勞動(dòng)者對(duì)于承接工作任務(wù)具有一定的自主性，可以自行選擇是否工作、何時(shí)工作、工作多久以及做一份還是同時(shí)做幾份兼職。本研究所分析的靈活用工治理針對(duì)的是眾包模式，其勞動(dòng)過(guò)程依附于平臺(tái)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)。與傳統(tǒng)的用工主體和獲益主體高度合一不同，在眾包騎手的勞動(dòng)過(guò)程中，與騎手直接簽訂配送協(xié)議的相對(duì)方通常是人資商。也即是說(shuō)，眾包騎手的實(shí)際簽約合作方是人資商，而通過(guò)其勞動(dòng)過(guò)程獲益的主體則十分多元，包括平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者即商家、消費(fèi)者與外賣平臺(tái)等。商家經(jīng)由騎手送餐拓展了零售渠道，尤其減輕了疫情等突發(fā)事件所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)不景氣等負(fù)面影響； 消費(fèi)者通過(guò)騎手的送餐獲得了生活飲食的便利；外賣平臺(tái)在其中則主要發(fā)揮資源要素配置作用，一邊連接商家，一邊連接消費(fèi)者，并依托外賣騎手在一定范圍內(nèi)進(jìn)行即時(shí)配送，通過(guò)平臺(tái)的雙邊市場(chǎng)效應(yīng)逐步發(fā)展壯大。

學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展和互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展通常緊密關(guān)聯(lián)。國(guó)外對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)下興起的新型就業(yè)群體勞動(dòng)權(quán)益保障的研究開始較早，其主題集中在共享經(jīng)濟(jì)和獨(dú)立工人（或稱“獨(dú)立承包商”）兩個(gè)方面[3]，對(duì)獨(dú)立工人的研究相對(duì)集中在網(wǎng)約車司機(jī)這個(gè)群體?？傮w而言，國(guó)外在“雇傭”（受勞動(dòng)法調(diào)整）和“自雇傭”（受民法調(diào)整）的勞動(dòng)二分法之外較早探索了將第三類勞動(dòng)者作為中間地帶的區(qū)分表述，其中以德國(guó)的“類雇員”、英國(guó)的“獨(dú)立工人”、意大利的“準(zhǔn)從屬性勞動(dòng)者”、加拿大的“依賴性承包人”較為典型①有關(guān)“依賴性承包人”“類雇員”“準(zhǔn)從屬性勞動(dòng)者”“非雇員勞動(dòng)者”等概念的辨析，參見：肖竹. 第三類勞動(dòng)者的理論反思與替代路徑[J]. 環(huán)球法律評(píng)論, 2018(6): 79-100.。國(guó)外平臺(tái)用工的運(yùn)作模式與我國(guó)具有較大區(qū)別，而我國(guó)以外賣業(yè)務(wù)為代表的O2O平臺(tái)發(fā)展走在世界前列，但目前只能主要依據(jù)國(guó)外文獻(xiàn)中有關(guān)網(wǎng)約車司機(jī)的界定對(duì)我國(guó)外賣平臺(tái)的靈活用工治理提供借鑒。楊云霞認(rèn)為，隨著共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)了勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定等法律問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、判斷理論進(jìn)行比較，從發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)勞動(dòng)者兩個(gè)視角出發(fā)，在確定勞動(dòng)關(guān)系判定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮新型勞動(dòng)力用工非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系的特征，避免分享經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)者被歸入獨(dú)立承包商[4]。Rosenblat和Stark認(rèn)為，如果將駕駛員歸類為雇員，那么用工平臺(tái)將面臨數(shù)十億美元的壓力，其商業(yè)模式也會(huì)受到巨大沖擊[5]。De Stefano認(rèn)為，不能將獨(dú)立工人這一群體的勞動(dòng)權(quán)益、雇傭關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)等眾多問(wèn)題孤立起來(lái)，而是應(yīng)該將其視為勞動(dòng)力市場(chǎng)的一部分來(lái)解決[6]。Lupion和Rosenberg[7]、Manyika等[8]學(xué)者認(rèn)為在傳統(tǒng)的雇傭模式中，勞動(dòng)者享有工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等一系列社會(huì)保險(xiǎn)保障及相關(guān)福利，而獨(dú)立工人在這方面的相關(guān)保障處于缺失狀態(tài)，需要從立法等方面對(duì)獨(dú)立工人的社會(huì)保障給予支持。

與我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)的發(fā)展同步，目前國(guó)內(nèi)有關(guān)平臺(tái)用工的研究主要集中在 2016 年以后。從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，多數(shù)研究從整體上總結(jié)共享經(jīng)濟(jì)用工模式的特點(diǎn)，分析法律關(guān)系的界定，進(jìn)而討論規(guī)制模式的選擇，也有部分研究開始關(guān)注共享經(jīng)濟(jì)用工帶來(lái)的特定權(quán)益保障問(wèn)題。王天玉從類案裁判角度通過(guò)考察不同平臺(tái)用工類型認(rèn)為，不同平臺(tái)用工模式間在合同類型選擇上具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，基于現(xiàn)有法律規(guī)則和概念即可為司法提供一種裁判方法，減少由于平臺(tái)用工創(chuàng)新模式合同定性的差異導(dǎo)致法院“同案不同判”[9]。王全興和劉琦[10]以及王全興和王茜[11]從勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)角度認(rèn)為新經(jīng)濟(jì)下的靈活用工規(guī)制應(yīng)當(dāng)滿足新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民工問(wèn)題解決的雙重需要，協(xié)調(diào)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高就業(yè)質(zhì)量的關(guān)系，以及勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性與安全性、公平性和競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系，并從勞動(dòng)關(guān)系保護(hù)路徑和一般性社會(huì)保護(hù)路徑共同展開對(duì)網(wǎng)約勞動(dòng)者群體的權(quán)益保護(hù)。在此過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)企業(yè)的責(zé)任并創(chuàng)新工會(huì)組織形式和工作機(jī)制。常凱和鄭小靜主張回歸傳統(tǒng)雇傭關(guān)系的分析框架，確認(rèn)勞動(dòng)者的雇傭關(guān)系，加強(qiáng)和改善勞動(dòng)法律規(guī)制，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者權(quán)益保障和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在統(tǒng)一[12]。學(xué)者們固然從靈活用工治理的各個(gè)角度提出了理論建議，但囿于缺少對(duì)靈活用工管理一線的深入實(shí)證研究而未能發(fā)現(xiàn)靈活用工之困的深層根源所在，因此未能指出解決靈活用工治理困境的有效路徑。

本研究基于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)靈活用工治理的有關(guān)主體的多次內(nèi)外部調(diào)研①具體調(diào)研對(duì)象包括人社部門、司法裁判機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)交通管理部門、平臺(tái)內(nèi)部騎手運(yùn)營(yíng)管理方、平臺(tái)代理商、人資商、騎手本人等多個(gè)主體，調(diào)研方式包括訪談、座談、問(wèn)卷調(diào)查等，調(diào)研時(shí)間為2020年5月至2021年1月。，提出了解決互聯(lián)網(wǎng)靈活就業(yè)群體權(quán)益保障之困的完善路徑。雖然人社部已經(jīng)在2020年初將外賣騎手這一職業(yè)正式納入職業(yè)目錄，并賦予“網(wǎng)約配送員”[13-15]的正式職業(yè)稱謂，但是本研究依然遵循行業(yè)慣例主要以“外賣騎手”來(lái)指代網(wǎng)約配送員。

二、現(xiàn)實(shí)之困：外賣騎手的用工現(xiàn)狀與保障訴求

目前，法學(xué)界對(duì)外賣騎手群體的研究方法和切入口主要集中在合同定性或者勞動(dòng)關(guān)系探究等學(xué)理層面，針對(duì)外賣騎手采用問(wèn)卷調(diào)查等的實(shí)證研究相對(duì)缺失。為進(jìn)一步為有關(guān)決策提供有效實(shí)據(jù)，2021年1月上旬，阿里本地生活公司法律政策研究中心通過(guò)騎手接單APP針對(duì)蜂鳥眾包平臺(tái)所有注冊(cè)騎手進(jìn)行了一項(xiàng)大規(guī)模的問(wèn)卷調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“2021年平臺(tái)調(diào)查”）②筆者作為問(wèn)卷調(diào)查主持人參與了這次問(wèn)卷的設(shè)計(jì)、發(fā)放、回收和分析過(guò)程。。問(wèn)卷內(nèi)容集中在騎手職業(yè)現(xiàn)狀和權(quán)益保障訴求兩個(gè)方面，問(wèn)卷采取了隨機(jī)抽樣方法，2.6萬(wàn)名騎手參與了問(wèn)卷調(diào)查，獲得有效樣本1.6萬(wàn)份。以下將基于調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)以外賣騎手為代表的靈活就業(yè)群體進(jìn)行分析。

（一）外賣騎手行為模式：多平臺(tái)接單與私力救濟(jì)傾向顯著

眾包類騎手存在多平臺(tái)棲息，即在兩個(gè)以上平臺(tái)同時(shí)接單的情形。調(diào)查顯示，眾包類騎手中有10.8%在三個(gè)以上平臺(tái)同時(shí)接單，34.7%在兩個(gè)平臺(tái)同時(shí)接單，也即45.5%的眾包騎手存在多平臺(tái)棲息的情形。對(duì)于多平臺(tái)兼職的原因，94.0%的騎手選擇“為了增加收入”，60.0%選擇“為了實(shí)現(xiàn)高工作靈活度”。這一現(xiàn)象是騎手長(zhǎng)工時(shí)和高收入需求的延伸。作為眾包騎手，其主要工作時(shí)間和中國(guó)人的用餐習(xí)慣高度關(guān)聯(lián)。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)人習(xí)慣的三個(gè)用餐時(shí)間通常為早高峰、午高峰、晚高峰各兩個(gè)小時(shí)左右，若要在這2—3個(gè)有限的高峰時(shí)段獲得更多收入，外賣騎手就需在幾個(gè)平臺(tái)同時(shí)接單以增加單量，從而得以在送餐高峰期之外兼顧其他主業(yè)（通常是諸如保安、銷售之類的工作）， 或者享受少許閑暇甚至是繼續(xù)學(xué)業(yè)。這一現(xiàn)象同樣也是出于眾包騎手的個(gè)人選擇，算法的能力再大，也不可能去指示騎手同時(shí)去接多個(gè)平臺(tái)的單。從靈活就業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，騎手這一勞動(dòng)群體的就業(yè)選擇和時(shí)間支配到底是被算法系統(tǒng)困住了還是被解放了，是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

外賣騎手的主要工作是將商家的餐食或其他物品送到千家萬(wàn)戶， 騎手每日騎著電動(dòng)車穿梭在大街小巷成為新的社會(huì)現(xiàn)象。在此過(guò)程中，外賣騎手的交通事故發(fā)生率總體較高，由于事關(guān)普通人的出行安全和生命健康，公眾感知程度較高，這是騎手群體在最近幾年廣受關(guān)注的一個(gè)重要緣由。2021年平臺(tái)調(diào)查顯示，在接受調(diào)查的有效樣本中，送餐過(guò)程中發(fā)生過(guò)交通事故的騎手占63.1%，而且在所發(fā)生的交通事故中78.9%的騎手都是被撞傷的。他們一方面迫于生計(jì)拼命接單，一方面對(duì)于自身風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的認(rèn)知和管理，在出現(xiàn)事故后通常采取一走了之、找媒體曝光、找平臺(tái)投訴等私力救濟(jì)方法，而缺少有效的合法合規(guī)途徑。在交通事故發(fā)生后絕大多數(shù)人都選擇了“私了”，這說(shuō)明私力救濟(jì)是外賣騎手解決爭(zhēng)議的主要方式。

在交通事故發(fā)生后涉及需要就醫(yī)的情形時(shí)，68.0%的騎手選擇了“自費(fèi)治療”，31.2%的人選擇了“從來(lái)不就醫(yī)”（有可能是輕傷不需就醫(yī)），只有不到 20%的人選擇了“會(huì)使用醫(yī)保報(bào)銷”。在導(dǎo)致其他人受傷后，57.7%的騎手選擇了“不清楚醫(yī)療費(fèi)用應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)出”，22.4%的騎手選擇了“由自己承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)”，其余不到20%的騎手選擇了“由代理商承擔(dān)、外賣平臺(tái)承擔(dān)或者騎手和代理商一起承擔(dān)”。因此，在涉及交通事故的醫(yī)療保障這一方面，超過(guò)80%的騎手對(duì)醫(yī)療費(fèi)用如何承擔(dān)缺乏感知或僅通過(guò)一己之力承擔(dān)，但是，顯然他們的一己之力十分有限。

（二）外賣騎手權(quán)益訴求：對(duì)社會(huì)保障的訴求與未知并存

在對(duì)緊迫險(xiǎn)種的需求上，68.5%的人選擇了醫(yī)療保險(xiǎn)，59.9%選擇了工傷保險(xiǎn)，58.9%選擇了養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于繳納社保費(fèi)用的意愿和金額上，16.5%的人選擇了“不愿意繳費(fèi)”，72.3%的人“只愿意繳納500元以下金額”?？梢姡T手不僅未能充分認(rèn)知、享受到社會(huì)保險(xiǎn)，而且由于這種對(duì)社保的陌生感，還導(dǎo)致他們?nèi)狈U納社保的意愿，這與下文所述的騎手更愿意接受到手的現(xiàn)金工資這一調(diào)查結(jié)果也是相符的。對(duì)于騎手而言，比未享受到社保更大的難題是他們不知社保為何物，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏基本的認(rèn)知和關(guān)注，對(duì)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障缺乏規(guī)劃。如在社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)知度調(diào)查上，選擇“完全不了解”的騎手達(dá)25.6%，選擇“一般和比較不了解”的達(dá)53.6%，“比較了解或者了解”的只有20.8%。也就是說(shuō)，將近80%的騎手對(duì)于社保缺乏基本的認(rèn)知。在已經(jīng)享受的社保待遇上，61.8%的人享受了新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)，35.5%享受了工傷保險(xiǎn)，32.5%享受了養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（三）外賣騎手職業(yè)特征：低教育程度和高流動(dòng)性并存

近幾年來(lái)，騎手在文化程度上有所提升 ，大專以上學(xué)歷占比已經(jīng)超過(guò)1/5，其中，本科以上占5.9%，大專占15.8%，高中專以下占了近80%①鑒于在部分平臺(tái)的騎手統(tǒng)計(jì)發(fā)布口徑中，有關(guān)較高學(xué)歷騎手人數(shù)眾多的結(jié)論與公眾印象有所出入，經(jīng)過(guò)平臺(tái)研究中心討論，本次問(wèn)卷調(diào)查加入了“高中?！睂W(xué)歷（高中、中專、技校等同等類別學(xué)歷）這一重要的過(guò)渡變量，并且把“本科”和“大?！倍叻珠_統(tǒng)計(jì)，從而避免了既往將“大學(xué)”或者“專科以上”作為一個(gè)單獨(dú)變量統(tǒng)計(jì)得出大學(xué)以上騎手占比較高的結(jié)論。此外，不排除少量碩士等高學(xué)歷人群注冊(cè)為平臺(tái)騎手，但這個(gè)群體基于何種目的、在平臺(tái)注冊(cè)后實(shí)際送外賣的頻次、時(shí)長(zhǎng)均有待進(jìn)一步確認(rèn)。即使在平臺(tái)內(nèi)部的分析統(tǒng)計(jì)口徑中，注冊(cè)騎手和活躍騎手（即每月、每日實(shí)際送外賣達(dá)到一定單量）的人數(shù)亦有所不同。。在戶籍方面，安徽、江蘇、河南、廣東、湖南、湖北等6個(gè)省份的騎手均超過(guò)了5%，這些省份的騎手共計(jì)占全部騎手的44.5%?？傮w來(lái)看，騎手的文化程度偏低，主要來(lái)自欠發(fā)達(dá)地區(qū)和鄉(xiāng)村。在《網(wǎng)約配送員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》尚未得到普遍適用的情形下，平臺(tái)對(duì)騎手的準(zhǔn)入資格通常僅僅為提供無(wú)犯罪記錄證明、健康證明等基本要件，從而為靈活就業(yè)人員選擇騎手職業(yè)創(chuàng)造了較低的門檻。因此，部分管理者將涉及騎手的治理保障問(wèn)題概況為“第二代農(nóng)民工問(wèn)題的延伸”，從騎手基本畫像上來(lái)看，這個(gè)判斷是準(zhǔn)確的。

外賣騎手的職業(yè)呈現(xiàn)高流動(dòng)性特征，其中，44.8%的騎手在一個(gè)平臺(tái)工作了一年以上，15.9%工作半年到一年，其余39.3%工作不到半年。在現(xiàn)實(shí)中，騎手通常是外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)城后的第一份工作。對(duì)于騎手而言，有一部智能手機(jī)、會(huì)駕駛電動(dòng)車即可以賺取在城市的第一筆收入，從而在城市里生存下來(lái)，進(jìn)而謀求更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然網(wǎng)約配送員已經(jīng)被納入正式職業(yè)目錄，但是實(shí)踐中對(duì)該職業(yè)的建設(shè)尚且處于初步階段，目前還未能使騎手自愿長(zhǎng)期從事該職業(yè)。

（四）外賣騎手行業(yè)特征：工作時(shí)間較長(zhǎng)且受信息匹配效率制約

外賣騎手雖然接單相對(duì)靈活，但工作時(shí)間普遍較長(zhǎng)，超過(guò)2/3的騎手每日工作時(shí)長(zhǎng)超過(guò)了8小時(shí)。2021年平臺(tái)調(diào)查顯示，工作12個(gè)小時(shí)以上的騎手達(dá)20.1%，8—12小時(shí)的騎手達(dá)46.8%，4—8小時(shí)的騎手占24.7%，4小時(shí)以內(nèi)的騎手占8.4%。與此相對(duì)應(yīng)的是，外賣騎手的收入總體較高。在騎手獲得的外賣配送收入上，超過(guò)6.7%的人月入過(guò)萬(wàn)，49.2%的騎手收入在5000元到10,000元之間，其余收入在5000元以下。一半以上的騎手收入超過(guò)了5000元 ，這一收入超過(guò)了2019年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位月平均工資4467元（年工資53,604元），與非私營(yíng)單位月平均工資7541元處于同一收入水平區(qū)間[16]。騎手的收入、工作時(shí)長(zhǎng)與其自身對(duì)現(xiàn)金工資的訴求緊密相關(guān)，工作時(shí)長(zhǎng)越長(zhǎng)工作越努力，則收入越高，在騎手這一按單計(jì)提①即按照騎手實(shí)際配送的外賣訂單數(shù)量來(lái)計(jì)算其所得，多勞多得。的勞動(dòng)密集型職業(yè)中表現(xiàn)得尤為明顯。鑒于騎手，尤其是眾包騎手接單時(shí)間相對(duì)自由，長(zhǎng)工時(shí)和高收入可以說(shuō)是騎手的某種自愿選擇，盡管這可能是由于社會(huì)保障欠缺或者家庭、個(gè)人負(fù)擔(dān)較重導(dǎo)致的某種無(wú)奈選擇。

在最影響騎手工作安全和效率的因素上，82.0%的騎手選擇了“商家出餐慢、取餐等候時(shí)間太長(zhǎng)”，74.6%選擇了“派單時(shí)間不合理”，69.2%選擇了“派單路線規(guī)劃不合理”，51.7%選擇了“客戶的投訴和差評(píng)”，51.5%的人選擇了“收入不高沒(méi)有積極性”，還有22.9%的人認(rèn)為是“電瓶車設(shè)備不夠好”。也就是說(shuō)，在騎手工作效率的影響因素上，最影響騎手送餐效率的并非廣為詬病的算法技術(shù)，而是商家出餐效率低導(dǎo)致騎手在送餐之前的取餐環(huán)節(jié)耗費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，因此浪費(fèi)了很多工作時(shí)間。須知，這一部分的出餐等待時(shí)間加上外賣送餐的路途時(shí)間，恰恰是消費(fèi)者希冀節(jié)約的時(shí)間。這些消費(fèi)者通常正是我們身邊的都市白領(lǐng)、新手媽媽、差旅人士、居家老人、在校學(xué)生、殘障人士、住院病人等，囿于時(shí)空人力等客觀條件限制，他們無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)的做飯或堂食方式來(lái)解決就餐問(wèn)題②堂食和做飯?jiān)?jīng)是人們最主要的兩種就餐選擇，然而如今，外賣卻正在打破格局，成為中國(guó)人的第三種常規(guī)就餐方式。參見：外賣已成第三種常規(guī)就餐方式 [EB/OL]. (2017-01-23)[2021-09-22]. http://www.xinhuanet.com/info/2017-01/23/c_136005272.htm.。而準(zhǔn)備餐食的時(shí)空限制所導(dǎo)致的社會(huì)分工和資源再分配，正是催生外賣市場(chǎng)發(fā)展的根本原因之一，這背后體現(xiàn)的是當(dāng)代社會(huì)高房?jī)r(jià)、養(yǎng)育難、老齡化等效應(yīng)的轉(zhuǎn)移和傳導(dǎo)。因此，在外賣平臺(tái)場(chǎng)景下，優(yōu)化送餐取餐的信息服務(wù)和精準(zhǔn)匹配多方供需，才是提升騎手對(duì)效率的感知、優(yōu)化社會(huì)時(shí)空資源分配的關(guān)鍵。而對(duì)信息技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)、對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行有效匹配，正是平臺(tái)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)決策組織和雙邊市場(chǎng)的功能所在。

三、互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)騎手權(quán)益保障的制度供給不足

與快遞行業(yè)的發(fā)展歷程不同③對(duì)于快遞行業(yè)的監(jiān)管，我國(guó)早在2015年即通過(guò)修正《郵政法》和制定《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》來(lái)規(guī)范，并明確了快遞行業(yè)的主管部門為郵政部門。，網(wǎng)約配送作為一種物流配送模式走過(guò)的是“先發(fā)展、再管理”的道路。在數(shù)字時(shí)代背景下，生活服務(wù)線上化、大規(guī)模人口紅利、宅經(jīng)濟(jì)和“互聯(lián)網(wǎng)+” 的普及令外賣業(yè)務(wù)飛速發(fā)展。靈活用工需求與靈活用工業(yè)態(tài)發(fā)展息息相關(guān)。早期的外賣行業(yè)騎手尚有自營(yíng)模式，但隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，很快出現(xiàn)了安全事故頻發(fā)、勞動(dòng)力供應(yīng)跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展、職業(yè)管控?zé)o法正常運(yùn)行等一系列問(wèn)題。為了將更多精力轉(zhuǎn)移至業(yè)務(wù)發(fā)展，平臺(tái)內(nèi)部出現(xiàn)了管理部門的功能分化，即逐步將物流配送業(yè)務(wù)單獨(dú)析出，交給專業(yè)團(tuán)隊(duì)和物流代理商、人資商運(yùn)營(yíng)，如此一來(lái)，蜂鳥配送、達(dá)達(dá)配送等物流品牌得以在大平臺(tái)中相對(duì)獨(dú)立地專門從事外賣騎手的運(yùn)營(yíng)管理。目前，外賣平臺(tái)靈活用工的問(wèn)題主要表現(xiàn)為外賣騎手的權(quán)益保障訴求和現(xiàn)有法律政策制度供給不足的矛盾。

（一）制度的接續(xù)困難：法律關(guān)系不明導(dǎo)致職業(yè)保障缺乏依據(jù)

在平臺(tái)外部，外賣騎手的法律關(guān)系無(wú)論在現(xiàn)有的民事法律關(guān)系還是勞動(dòng)法律關(guān)系框架下均難以得到有力解釋。對(duì)其法律關(guān)系問(wèn)題我國(guó)學(xué)界已經(jīng)有很多討論，勞動(dòng)法律學(xué)者主要圍繞傳統(tǒng)的從屬性框架①即根據(jù)《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕12號(hào)）來(lái)確立用人單位和勞動(dòng)者是否存在勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)騎手的用工關(guān)系是否符合勞動(dòng)關(guān)系，又或是否應(yīng)該突破勞動(dòng)關(guān)系框架展開。目前對(duì)于騎手到底屬于哪種法律關(guān)系存在3種觀點(diǎn)②這3種觀點(diǎn)分別是主張將騎手納入傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域規(guī)制，主張將騎手納入第三類勞動(dòng)者或類雇員體系規(guī)制，主張將騎手在民事合同法律關(guān)系框架下規(guī)制，參見王天玉、王全興、肖竹等學(xué)者的論著。，在此不再贅述，實(shí)務(wù)界更關(guān)注的是不同法律關(guān)系下騎手的職業(yè)權(quán)益保障的配套建設(shè)問(wèn)題。目前，由于外賣騎手的法律關(guān)系不明，外賣平臺(tái)靈活就業(yè)群體普遍缺乏明確的職業(yè)保障或社會(huì)保障依據(jù)。

騎手法律關(guān)系不明和職業(yè)保障不足帶來(lái)的最大問(wèn)題是，一旦出現(xiàn)意外事故，尤其是傷亡事故，騎手和第三人無(wú)法得到有效賠付，而騎手安全風(fēng)險(xiǎn)最大的正是交通事故。一項(xiàng)調(diào)研顯示，上海市僅在2020年的前10個(gè)月就發(fā)生了200多起涉及騎手的交通事故③2020年，上海市發(fā)生涉及非機(jī)動(dòng)車道路交通事故同比下降10.7%，其中涉及快遞外賣行業(yè)的道路交通事故423起，造成7人死亡，347人受傷。參見：王海燕, 鄔林樺.《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例（草案）》提交二審，從平臺(tái)入手解決“計(jì)時(shí)沙漏”導(dǎo)致的安全隱患[EB/OL]. (2020-12-29)[2021-09-01].http://www.spcsc.sh.cn/n8347/n8483/u1ai224694.html.。這些事故發(fā)生后多數(shù)以商業(yè)險(xiǎn)、民事訴訟等方式解決，高發(fā)的涉及騎手的交通事故正處于社會(huì)保障的空缺地帶，也給司法實(shí)踐帶來(lái)了類案適用的不統(tǒng)一等裁判難題。

與此同時(shí)，法律關(guān)系不明導(dǎo)致騎手的職業(yè)保障也相對(duì)滯后：一方面，社會(huì)保險(xiǎn)制度自身存在異地繳納困難等技術(shù)問(wèn)題和社保轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等方面的行政管理難題；另一方面，存在騎手自身繳費(fèi)意愿不強(qiáng)和費(fèi)用來(lái)源不足等問(wèn)題。對(duì)于前者，社會(huì)保障的屬地化管理以及人口的戶籍綁定等固化行政思維，已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前人口大規(guī)模流動(dòng)、靈活就業(yè)群體龐大的現(xiàn)狀。社保手續(xù)的煩瑣和戶籍門檻、技術(shù)門檻在總體上制約著騎手的社保準(zhǔn)入。外賣騎手目前總體較為年輕④“餓了么”平臺(tái)的騎手平均年齡為31歲，其中90后占比為47%， 95后騎手增長(zhǎng)最快，新增注冊(cè)騎手同比增長(zhǎng)1.3倍，騎手職業(yè)已經(jīng)成為許多地區(qū)年輕人就業(yè)的新選擇。參見：阿里研究院. 2020“餓了么”藍(lán)騎士調(diào)研報(bào)告 [R/OL]. (2020-12-29)[2021-09-01]. https://www.sohu.com/a/390207782_384789.，但他們同樣是子女、是父母，會(huì)有承擔(dān)更多家庭責(zé)任的一天，目前缺乏保障的狀態(tài)無(wú)法應(yīng)對(duì)他們的未來(lái)。2021年平臺(tái)調(diào)查顯示，對(duì)于后者，囿于騎手的受教育程度、社會(huì)經(jīng)歷和切身需求，近80%的騎手對(duì)于社保缺乏基本的認(rèn)知 。這意味著即使由政府或平臺(tái)來(lái)推行社保，也不一定會(huì)得到騎手的積極響應(yīng)。同時(shí)，騎手由于平均需贍養(yǎng)或撫養(yǎng)1—3人，對(duì)于賺取現(xiàn)金的需求較大，即使用人單位為他們繳納保險(xiǎn)他們也可能并不樂(lè)意接受。在此情形下，只能由外力推動(dòng)其了解并接受社會(huì)保險(xiǎn)，為自己和家人增加一份保障，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的個(gè)人意外或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件。

在騎手社保費(fèi)用的繳納上，社會(huì)、平臺(tái)、合作商和騎手之間的分擔(dān)比例也存在無(wú)法可依的難題。由于各地政府財(cái)力和治理能力的差異，對(duì)社保的投入程度有所區(qū)別，加劇了騎手等靈活就業(yè)人員社保推進(jìn)的難度。此外，2021年平臺(tái)調(diào)查顯示，醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)是騎手最需解決的社保種類。在社會(huì)制度供給不足的情況下，某些外賣平臺(tái)通過(guò)內(nèi)部管理流程為騎手購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，騎手或其簽約主體每天支付3元左右即可享受保險(xiǎn)金額60萬(wàn)元—100 萬(wàn)元的人身意外險(xiǎn)或者第三者責(zé)任險(xiǎn)。目前，這一保險(xiǎn)種類無(wú)論是從保額、品種還是賠付效率上來(lái)衡量，均無(wú)法滿足騎手的需求。根據(jù)平臺(tái)訴訟法務(wù)部門對(duì)所涉案例的統(tǒng)計(jì)，一旦發(fā)生涉及騎手的工傷事故或者致第三人傷亡的事故，很容易出現(xiàn)在訴訟過(guò)程中將保險(xiǎn)合同分開處理、保險(xiǎn)公司賠付不積極、賠付過(guò)程扯皮、保險(xiǎn)額度不足以覆蓋實(shí)際損失或者賠償額度等情形⑤根據(jù)阿里本地生活服務(wù)公司法務(wù)部訴訟組對(duì)“餓了么”平臺(tái)歷年騎手交通涉訴案例判決結(jié)果統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為2021年1月10日。，從而引發(fā)司法訟累。

（二）制度的執(zhí)行困難：外賣行業(yè)管理和標(biāo)準(zhǔn)的滯后

互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)目前存在無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，占據(jù)市場(chǎng)上絕大多數(shù)市場(chǎng)份額的外賣平臺(tái)存在強(qiáng)制商家簽署獨(dú)家協(xié)議等行為[17]。盡管《反壟斷法》的大力執(zhí)行有望適當(dāng)緩解這一情狀，但反壟斷這一宏觀政策工具并不能解決行業(yè)建設(shè)的根本問(wèn)題[18]。平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的相對(duì)無(wú)序背后對(duì)應(yīng)的是外部行業(yè)管理的相對(duì)無(wú)序。不同于快遞行業(yè)的主管部門早早明確為郵政部門，互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)缺乏一個(gè)明確的行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)。由此形成的結(jié)果是，外賣平臺(tái)之間由于缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在各自的管理領(lǐng)域內(nèi)通常各行其是。其中，對(duì)于騎手送餐時(shí)間的限定和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納等成為外賣平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的重要環(huán)節(jié)，這一相對(duì)無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)至今并未得到非常有效的緩解。由于缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，騎手在某種程度上成為無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的承擔(dān)者。

在競(jìng)爭(zhēng)之外，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)未立導(dǎo)致外賣平臺(tái)在騎手權(quán)益保障上缺乏基準(zhǔn)。在商業(yè)邏輯和社會(huì)效果無(wú)法兼顧時(shí)，由于社會(huì)效果的傳導(dǎo)效應(yīng)鏈條太長(zhǎng)且難以測(cè)算，兼具公私法人屬性的平臺(tái)公司通常會(huì)賦予商業(yè)邏輯以優(yōu)先價(jià)值。在殘酷的現(xiàn)代商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，平臺(tái)只有活下來(lái)并壯大起來(lái)才可能承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任，其中的市場(chǎng)份額和成本收益是業(yè)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的首要表現(xiàn)形態(tài)。這意味著任何一項(xiàng)管理成本提升到威脅平臺(tái)生存的程度都會(huì)為平臺(tái)果斷舍棄。假設(shè)騎手全部被納入傳統(tǒng)社會(huì)保障或與平臺(tái)直接建立勞動(dòng)關(guān)系將帶來(lái)可以拖垮平臺(tái)的成本，平臺(tái)就會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中面臨失利甚至瀕臨破產(chǎn)，整體業(yè)態(tài)發(fā)展也將受到打擊?？上攵绱艘粊?lái)，靈活就業(yè)群體的勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題將不是會(huì)減輕而是會(huì)加重。這顯然將陷入另一種悖論，也是社會(huì)演化意義上的一種退步。

（三）制度的下沉困難：騎手點(diǎn)狀分布與職業(yè)群體組織化管理的矛盾

傳統(tǒng)的工會(huì)、行業(yè)組織等無(wú)不要求勞動(dòng)者集中在某個(gè)時(shí)空?qǐng)鲇?，并依托用人單位的組織力量將其組織聚集在一起。在新中國(guó)歷史上，“單位制生存”一度成為普通人的社會(huì)生活常態(tài)并伴隨終生。新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)使這種狀況發(fā)生很大改變，互聯(lián)網(wǎng)靈活用工眾包模式的特征恰恰是勞動(dòng)者零星分散在全國(guó)各地，勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中從密集分布變成了點(diǎn)狀分布，無(wú)論是時(shí)間上還是地域上均非同步工作。勞動(dòng)者僅僅在線上APP這一特殊的空間和時(shí)間相遇，在眾包平臺(tái)這個(gè)特定線上場(chǎng)域共同從事著網(wǎng)約配送員職業(yè)。因此，平臺(tái)對(duì)其數(shù)百萬(wàn)騎手無(wú)法從組織化管理上尋求抓手，或者即使富有管理能力也缺少對(duì)騎手管理權(quán)力的合法性證成。與此同時(shí)，騎手自發(fā)形成的組織合力通常僅僅基于同鄉(xiāng)、血緣等傳統(tǒng)人際關(guān)系，由小眾群體聚集解決薪資和安全等工作爭(zhēng)議，爭(zhēng)議在則聚，爭(zhēng)議無(wú)則散。因此，針對(duì)這一用工群體的分散特性，只能借助外部力量幫助其完成組織化改進(jìn)。

在平臺(tái)內(nèi)部，平臺(tái)對(duì)騎手的組織管理權(quán)力自發(fā)生成并缺乏明確制度依據(jù)，這導(dǎo)致平臺(tái)的管理在越界和缺位之間難以平衡。平臺(tái)對(duì)于騎手的管理相對(duì)封閉，尤其是算法技術(shù)的溝通相對(duì)封閉。O2O外賣平臺(tái)理想上的功能主要是整合資源，將對(duì)餐飲零售等服務(wù)的供需雙方進(jìn)行高效匹配從而提升社會(huì)整體效率。但基于O2O行業(yè)的特殊性，在現(xiàn)有技術(shù)條件下仍然需要大量網(wǎng)約配送員提供物流服務(wù)，而代理商、人資商總體能力有限，因此平臺(tái)仍需承擔(dān)部分物流管理職能。這一職能主要通過(guò)平臺(tái)規(guī)則和算法技術(shù)實(shí)現(xiàn)，如建立騎手信用評(píng)價(jià)規(guī)則、接單匹配智能系統(tǒng)、騎手安全培訓(xùn)體系，研制更為人性化的騎手頭盔、更為安全高效的無(wú)人配送車等人工智能裝備等。平臺(tái)規(guī)則固然在自創(chuàng)生過(guò)程中呈現(xiàn)出運(yùn)作封閉和適度開放的特性[19]69-93，但算法的高度專業(yè)性、復(fù)雜性決定了其運(yùn)作過(guò)程主要遵循平臺(tái)內(nèi)部的決策和技術(shù)邏輯。因此，這一算法技術(shù)從誕生伊始便較之平臺(tái)規(guī)則具有更加封閉的情狀，缺乏與外部的有效溝通。

（四）制度的銜接困難：政府治理的地方性與平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的全域性之間的矛盾

外賣平臺(tái)的業(yè)務(wù)通常分布在全國(guó)各地，因此在業(yè)務(wù)開展過(guò)程中會(huì)受到來(lái)自各地各層級(jí)政府的監(jiān)管或治理。各地政府對(duì)騎手的監(jiān)管思路目前體現(xiàn)出“實(shí)驗(yàn)式”的進(jìn)路，或先行先試，或緊跟中央步伐，或探索敏捷治理。政府與平臺(tái)的治理關(guān)系、地方政府與中央政府的治理銜接在此過(guò)程中值得探究。有關(guān)騎手的職業(yè)保障，各地政府在其出臺(tái)的政策中對(duì)于平臺(tái)、合作商和政府自身的責(zé)任分配等呈現(xiàn)出不同的傾向。

例如，上海市、浙江省和廣東省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在外賣平臺(tái)治理上已經(jīng)作出了地方性的先行先試探索，上海市的前期治理路徑集中于交通安全，而浙江省的路徑集中在工傷保障。上海市通過(guò)對(duì)外賣騎手的非機(jī)動(dòng)車的安全管理來(lái)整治外賣行業(yè)，體現(xiàn)了從監(jiān)管后端倒逼業(yè)務(wù)前端的治理思路。2021年由上海市人大常委會(huì)發(fā)布的《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例》第32條明確規(guī)定了外賣平臺(tái)的企業(yè)交通安全責(zé)任[20]。盡管這一舉措有利于安全末端的改善，但并未解決騎手為什么寧可冒著生命危險(xiǎn)也要去闖紅燈的終極之問(wèn)，騎手一旦發(fā)生交通事故和傷亡事件，損害結(jié)果由誰(shuí)來(lái)埋單的責(zé)任分配問(wèn)題亦未得到有效解決。浙江省則通過(guò)探索單險(xiǎn)種工傷保險(xiǎn)模式率先試圖將外賣騎手納入職業(yè)保障的軌道，這一探索在2020年經(jīng)歷了從立法到實(shí)踐轉(zhuǎn)化的完整歷程。在立法上，2020年由浙江省人大常委會(huì)發(fā)布的 《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》在第57條規(guī)定：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)注冊(cè)并接單，提供網(wǎng)約車、外賣或者快遞等勞務(wù)的，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)單險(xiǎn)種參加工傷保險(xiǎn)的形式為從業(yè)人員提供工傷保險(xiǎn)待遇。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者單險(xiǎn)種參加工傷保險(xiǎn)的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以辦理。”[21]但該條文在法律性質(zhì)上屬于促進(jìn)性條款，并未對(duì)各方的責(zé)任和費(fèi)用分配予以明確，從而使其落地困難。廣東省和江蘇省等地也在實(shí)踐中進(jìn)行了政策供給上的探索，但政策在落地層面并未取得較大進(jìn)展，政策適用范圍也非常有限。

上海市和浙江省對(duì)外賣平臺(tái)靈活用工的治理均選取某個(gè)空間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)管，但鑒于外賣平臺(tái)存在依托互聯(lián)網(wǎng)的全域性，地方政府監(jiān)管部門管轄權(quán)的地域性無(wú)法覆蓋外賣平臺(tái)管理的全域，地方立法的地區(qū)有效性和平臺(tái)治理的全域性之間天然存在矛盾。如果平臺(tái)適用了某一地區(qū)的立法或者監(jiān)管方式，在其他地區(qū)又會(huì)面臨迥然不同的立法或者監(jiān)管思路，這意味著平臺(tái)治理就會(huì)出現(xiàn)一地一策的結(jié)果。盡管互聯(lián)網(wǎng)的場(chǎng)域是無(wú)限的，但平臺(tái)組織的管理邊界和資源均是有限的[19]139-184，一旦各地政策法律標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，平臺(tái)管理的成本效率就會(huì)顯著失調(diào)，平臺(tái)內(nèi)部也會(huì)陷入無(wú)所適從的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的境地。此外，政府專注于后端或者某個(gè)階段的監(jiān)管并無(wú)法代替事前事中的監(jiān)管，從源頭上解決保障制度等問(wèn)題才是靈活用工治理的正道。因此，對(duì)于靈活用工的治理應(yīng)該有一個(gè)總體性的思路。

政府治理地方性和平臺(tái)全域性的矛盾還體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，各地對(duì)新業(yè)態(tài)的理解不一導(dǎo)致了各地法院對(duì)騎手爭(zhēng)議的判決結(jié)果畸輕畸重、裁判說(shuō)理各行其是。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者作為靈活就業(yè)群體的相對(duì)方，早期為了適應(yīng)業(yè)態(tài)發(fā)展對(duì)騎手突發(fā)事故與輿情多采取息事寧人的方式，這一態(tài)度間接受到了糾紛的最后一道防線——司法機(jī)構(gòu)的影響。譬如，涉及騎手的交通傷亡爭(zhēng)議一旦進(jìn)入司法程序，通常首先會(huì)認(rèn)定騎手和用工方、平臺(tái)等主體之間的法律關(guān)系，據(jù)此在各方分配賠償責(zé)任。然而，騎手和平臺(tái)、代理商之間的關(guān)系到底是勞動(dòng)、勞務(wù)關(guān)系，又或是民事上的承攬、居間合同關(guān)系，目前各地法院判決和司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議較大①深圳法院圍繞互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)用工的靈活性特點(diǎn)，從勞動(dòng)關(guān)系人格從屬性、組織從屬性和經(jīng)濟(jì)從屬性入手，對(duì)于具有較強(qiáng)管理屬性的用工方式，傾向于認(rèn)定是勞動(dòng)關(guān)系，按照傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系確定雙方的權(quán)利義務(wù)；對(duì)于雙方之間從屬性較弱，從業(yè)人員具有較強(qiáng)自主性的用工方式，則多認(rèn)定不屬于勞動(dòng)關(guān)系，按照普通民事法律規(guī)定來(lái)確定雙方的權(quán)利義務(wù)。參見：陳宇軒.深圳網(wǎng)絡(luò)主播、外賣騎手、快遞員勞動(dòng)爭(zhēng)議多發(fā)[EB/OL]. (2021-01-21)[2021-09-01]. http://www.xinhuanet.com/legal/2021-01/21/c_1127007670.htm.。以 “餓了么”交通涉訴案例中是否將代理商納入司法程序承擔(dān)賠償責(zé)任為例，2020年以前，北京地區(qū)的司法判例判決代理商承擔(dān)責(zé)任的占67%，上海地區(qū)則呈現(xiàn)倒掛趨勢(shì)，判決由平臺(tái)承擔(dān)賠償責(zé)任的占了67%②根據(jù)阿里本地生活服務(wù)公司法務(wù)部訴訟組對(duì)“餓了么”平臺(tái)歷年騎手交通涉訴案例判決結(jié)果統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為2021年1月10日。。在裁判依據(jù)上，運(yùn)用外觀主義、誰(shuí)獲益誰(shuí)承擔(dān)等原則分配司法責(zé)任的判決理由不一而足。多數(shù)司法裁判在審理案件時(shí)，在涉案金額較高且保險(xiǎn)公司賠付力度有限的情況下，均判令平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)兜底責(zé)任，這一責(zé)任分配方式是在立法制度缺乏明確供給、各方保障責(zé)任不清晰的情況下進(jìn)行利益衡量的結(jié)果。由于缺乏明確的立法和裁判依據(jù)，個(gè)案衡量、法益平衡等裁判邏輯形成了各地法院在既有判決上的較大差異。

四、運(yùn)用總體性思維探索外賣騎手權(quán)益保障的中國(guó)方案

當(dāng)前外賣騎手的權(quán)益保障面臨困境，體現(xiàn)了監(jiān)管主體和立法者在新型用工模式下治理思路與進(jìn)程的相對(duì)滯后。要改變這種相對(duì)無(wú)序的情形，就要以一個(gè)總體性的思路來(lái)治理互聯(lián)網(wǎng)，在對(duì)靈活用工模式促就業(yè)、保民生等價(jià)值充分肯定的基礎(chǔ)上探尋外賣平臺(tái)靈活用工的治理之道?？傮w性思維首先意味著治理方式的脫域性和靈活性、便利性，其次意味著治理主體的多元性和能動(dòng)性。

（一）制度的接續(xù)自洽：恰當(dāng)定位外賣騎手的法律關(guān)系

騎手與平臺(tái)是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系通常是法院判決和各項(xiàng)關(guān)系梳理的前提，也是學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)。然而，僅僅將勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定作為騎手安全事故的處理依據(jù)，忽視了騎手這一職業(yè)的靈活性。2021年平臺(tái)調(diào)查顯示，超過(guò)40%的騎手有多平臺(tái)棲息，即同時(shí)在兩個(gè)以上平臺(tái)接單的情形。平臺(tái)為騎手提供了一個(gè)靈活就業(yè)的多項(xiàng)選擇和較低的準(zhǔn)入門檻，否則他們可能會(huì)流向其他的傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型工種，并有可能產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。因此，對(duì)于這個(gè)群體的權(quán)益保障并不能簡(jiǎn)單套用勞動(dòng)關(guān)系，一有問(wèn)題便從已有法規(guī)中尋找方法并不能解決新業(yè)態(tài)的新問(wèn)題。

傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系及其人格從屬性、經(jīng)濟(jì)從屬性、組織從屬性等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，固化在某個(gè)時(shí)間段、某個(gè)場(chǎng)所、服從于某個(gè)單一雇主是其主要表征。然而，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的靈活用工治理，依托大數(shù)據(jù)人工智能等新興技術(shù)，具有靈活、脫域、多元的特性。即使從生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的角度，當(dāng)前的靈活用工制度亦應(yīng)適當(dāng)突破傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系，為靈活就業(yè)群體尋求更為恰當(dāng)?shù)姆啥ㄎ?。將騎手等靈活就業(yè)群體定位為第三類勞動(dòng)者或者類雇員，并進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)益保障配套供給，不失為有意義的治理進(jìn)路。對(duì)此，2021年7月由人社部、最高院等八部委發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“人社56號(hào)令”）給予了初步的確認(rèn)，在 “符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”和“按照民事法律調(diào)整雙方權(quán)利義務(wù)”的兩種法律關(guān)系之外，增加了“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”。該情形事實(shí)上將眾包騎手等第三類勞動(dòng)者情形進(jìn)行了“兜底”性質(zhì)的概括確認(rèn)，目前尚缺乏上位法的明確依據(jù)，具有明顯的探索和過(guò)渡性質(zhì)。另一部在2021年7月由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等七部委牽頭發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)責(zé)任切實(shí)維護(hù)外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》（國(guó)市監(jiān)網(wǎng)監(jiān)發(fā)〔2021〕38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“市監(jiān)38號(hào)令”）對(duì)于該主題則進(jìn)行了回避。針對(duì)“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”的法律責(zé)任分配，“人社56號(hào)令”僅僅規(guī)定“合理確定企業(yè)與勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)”，亦具有在制度立法不明確的情況下，針對(duì)亟待監(jiān)管的社會(huì)實(shí)踐進(jìn)行模糊確認(rèn)與回應(yīng)的政策思路，對(duì)于司法判決實(shí)踐和法律關(guān)系操作實(shí)踐缺乏明確指引。這兩個(gè)文件雖然初步表明了監(jiān)管側(cè)的監(jiān)管態(tài)度和制度方向，但尚需進(jìn)一步的立法和司法解釋予以規(guī)定和細(xì)化。

（二）制度的公平自洽：建立互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

騎手困在算法系統(tǒng)之嫌疑的背后，事實(shí)上是騎手所屬的行業(yè)系統(tǒng)尚未形成。一個(gè)健全的行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)該有一個(gè)行業(yè)主管部門，并在主管部門牽頭下成立行業(yè)協(xié)會(huì)以促進(jìn)各方共治。具體到互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)的行業(yè)管理上，根據(jù)平臺(tái)的全域性特征，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)主管部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)牽頭各方，最大程度凝聚平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者共識(shí)，為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者制定運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，為騎手制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和保障方案，從而扼制外賣行業(yè)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。只有行業(yè)部門或行業(yè)協(xié)會(huì)的職能得到充分分化和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，才能從真正意義上促進(jìn)形成一個(gè)健康的互聯(lián)網(wǎng)靈活用工系統(tǒng)，并讓這個(gè)系統(tǒng)成為一個(gè)可進(jìn)可出的、適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)，一個(gè)能夠創(chuàng)造更多靈活就業(yè)機(jī)會(huì)和吸納更多靈活就業(yè)人員的系統(tǒng)，而非困住人的系統(tǒng)。目前，考慮到外賣平臺(tái)的主管職能部門眾多，這個(gè)行業(yè)主管部門可以由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、商務(wù)部門、人社部門、銀保監(jiān)部門、稅務(wù)部門、公安機(jī)關(guān)交通管理部門統(tǒng)籌協(xié)商擬定。

在糾紛解決上，針對(duì)外賣騎手等靈活就業(yè)群體勞動(dòng)爭(zhēng)議和安全事故多發(fā)等情形，應(yīng)探索適合其需求的小額或日常爭(zhēng)議糾紛解決路徑。在行業(yè)主管部門確立后，建議由行業(yè)主管部門下屬的行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭搭建針對(duì)靈活就業(yè)人員的第三方糾紛解決平臺(tái)，為其提供便捷高效的咨詢、投訴、申訴、復(fù)議、仲裁的一站式解決通道。該平臺(tái)初步建議設(shè)置在人社部門或者勞動(dòng)仲裁部門之下，由行業(yè)協(xié)會(huì)在有關(guān)部門指導(dǎo)下負(fù)責(zé)操作執(zhí)行，并統(tǒng)籌聯(lián)系人社部門、公安機(jī)關(guān)交通管理部門、保險(xiǎn)公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、研究機(jī)構(gòu)和基層組織等多元主體，將各類矛盾糾紛前置化解。根據(jù)靈活就業(yè)群體依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開展工作的情形較為普遍的實(shí)際，建議該糾紛解決平臺(tái)提供線上、線下兩種溝通渠道，以利于各項(xiàng)糾紛的及時(shí)響應(yīng)與化解。

“人社56號(hào)令”和“市監(jiān)38號(hào)令”均未對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)主管部門作出明確規(guī)定，而是將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的權(quán)益保障更多交給了以工會(huì)為代表的組織①“人社56號(hào)令”規(guī)定：“各級(jí)工會(huì)組織要加強(qiáng)組織和工作有效覆蓋，拓寬維權(quán)和服務(wù)范圍，積極吸納新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者加入工會(huì)。加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者的思想政治引領(lǐng)，引導(dǎo)勞動(dòng)者理性合法維權(quán)。監(jiān)督企業(yè)履行用工責(zé)任，維護(hù)好勞動(dòng)者權(quán)益。積極與行業(yè)協(xié)會(huì)、頭部企業(yè)或企業(yè)代表組織開展協(xié)商，簽訂行業(yè)集體合同或協(xié)議，推動(dòng)制定行業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)?！薄笆斜O(jiān)38號(hào)令”規(guī)定：“推動(dòng)建立適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的工會(huì)組織，積極吸納外賣送餐員群體入會(huì)，引導(dǎo)幫助外賣送餐員參與工會(huì)事務(wù)，提高權(quán)益保障體系化、機(jī)制化水平。支持工會(huì)開展工作，參與外賣送餐員報(bào)酬規(guī)則、績(jī)效考核、派單時(shí)間、勞動(dòng)安全、工作條件等重要事項(xiàng)協(xié)商協(xié)調(diào)，保障外賣送餐員對(duì)涉及自身利益事項(xiàng)的知情權(quán)，為外賣送餐員提供依法維權(quán)咨詢、政策宣傳解讀、技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、思想關(guān)愛、困難幫扶和送溫暖等服務(wù)，維護(hù)外賣送餐員合法權(quán)益?！薄？梢灶A(yù)見，在騎手權(quán)益保障的協(xié)商治理和糾紛解決中，工會(huì)將在不久的未來(lái)發(fā)揮更大的作用，但鑒于主管部門的不明確和行業(yè)協(xié)會(huì)的未形成，工會(huì)組織自身也在面臨第四次大變革轉(zhuǎn)型[22]，騎手的權(quán)益保障建設(shè)在現(xiàn)有制度體系下還是缺乏明確的制度與組織保障。

（三）制度的層級(jí)自洽：發(fā)揮基層組織與平臺(tái)組織的治理效能

針對(duì)目前靈活就業(yè)群體點(diǎn)狀分布、來(lái)源零散的情形，對(duì)騎手的組織化管理應(yīng)適當(dāng)下沉并化解到基層治理體系中，如充分運(yùn)用黨群組織來(lái)幫扶靈活就業(yè)人員，幫助其形成職業(yè)意識(shí)和城市歸屬感，使其享受到城市發(fā)展紅利與保障，不再成為孤立“系統(tǒng)”中的受困者。上海市在2020年即通過(guò)基層工會(huì)組織為部分騎手繳納了補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，為騎手的職業(yè)保障開辟了另外一個(gè)有效渠道[23]。此外，對(duì)騎手的關(guān)愛救濟(jì)亦可以借助多種社會(huì)渠道進(jìn)行，避免騎手出現(xiàn)意外事故或者重大疾病等情形時(shí)陷入孤立境地?？梢灶A(yù)見，只有當(dāng)靈活就業(yè)群體無(wú)論是在職業(yè)認(rèn)同還是職業(yè)情感上都真正融入城市社會(huì)，我們的人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)才能發(fā)生質(zhì)的改變，趨近形成某種健康的、接近高收入國(guó)家的“橄欖型”收入結(jié)構(gòu)。

針對(duì)外賣平臺(tái)的自治權(quán)力依據(jù)不足和缺乏協(xié)同共治渠道的情形，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度供給平衡平臺(tái)自治與社會(huì)共治。首先，在騎手管理上充分遵循互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)特性，通過(guò)立法賦予平臺(tái)自治管理權(quán)限，在衡量各方成本收益的基礎(chǔ)上，合理分配政府與平臺(tái)的治理責(zé)任與費(fèi)用分擔(dān)比例，避免因過(guò)大責(zé)任和超高費(fèi)用壓垮平臺(tái)；其次，在騎手權(quán)益保障方式上充分尊重靈活就業(yè)群體的社會(huì)屬性，將其職業(yè)保障放置在社會(huì)保障的大系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌解決。對(duì)靈活就業(yè)群體的權(quán)益保障是社會(huì)保障系統(tǒng)的功能分支，社會(huì)保障大系統(tǒng)的不完善將導(dǎo)致靈活用工保障的進(jìn)展步履維艱。目前，在社保供給不足的情況下，互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)大多嘗試通過(guò)商業(yè)險(xiǎn)的方式來(lái)自我供給，但商業(yè)險(xiǎn)的穩(wěn)定性、可持續(xù)性、保障水平以及保險(xiǎn)公司的賠付能力、賠付積極性均不足以支撐解決騎手的行業(yè)難題。

長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)運(yùn)用社會(huì)力量共同支撐騎手權(quán)益保障，將社會(huì)險(xiǎn)（或職業(yè)險(xiǎn)）和商業(yè)險(xiǎn)兼收并蓄，優(yōu)先解決外賣騎手的工傷和醫(yī)療兩類保險(xiǎn)需求。在騎手需求最為迫切的工傷保險(xiǎn)上，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立于社?；鸬穆殬I(yè)保障體系，采用按天繳納、日付月結(jié)的繳納方式，勞動(dòng)一單就有一單的保障。在騎手醫(yī)療保險(xiǎn)上應(yīng)盡早設(shè)立方便異地買藥就醫(yī)和報(bào)銷結(jié)算的醫(yī)療保險(xiǎn)方案，并根據(jù)靈活用工的群體特征為其提供補(bǔ)充醫(yī)療險(xiǎn)種。根據(jù)騎手對(duì)社會(huì)保障認(rèn)知不足和參與意愿不強(qiáng)的特性，應(yīng)通過(guò)立法，制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定和下沉宣導(dǎo)。針對(duì)“人社56號(hào)令”已經(jīng)將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者納入社保體系框架的規(guī)定，后續(xù)的制度供給應(yīng)在社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)之外，進(jìn)一步探索符合第三類勞動(dòng)關(guān)系的社保配套機(jī)制，如適當(dāng)突破原有制度技術(shù)的限制，降低“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”群體的社保費(fèi)率，在政府、平臺(tái)、用工單位和勞動(dòng)者之間合理分配繳費(fèi)責(zé)任，以更大程度平衡就業(yè)需求和用工成本。

（四）制度的全域自洽：統(tǒng)一騎手權(quán)益保障相關(guān)的立法供給

我國(guó)“十四五” 規(guī)劃明確提出，要“建立多渠道靈活就業(yè)機(jī)制”并“探索建立新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動(dòng)保障機(jī)制”。2021年5月12日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也確定了進(jìn)一步支持靈活就業(yè)的舉措，再次釋放了支持靈活就業(yè)、鼓勵(lì)靈活用工機(jī)制的明確信號(hào)。外賣平臺(tái)作為新業(yè)態(tài)的重要表現(xiàn)形式，所涉騎手群體眾多。在立法上，應(yīng)在繼續(xù)秉持開門立法、民主立法的基礎(chǔ)上，充分考量靈活就業(yè)安置、新業(yè)態(tài)發(fā)展和公眾的衣食住行等與“本地生活”有關(guān)的各項(xiàng)利益訴求，合理分配各方責(zé)任，為平臺(tái)自治與司法裁量提供充分的法律依據(jù)與判準(zhǔn)。針對(duì)各地對(duì)外賣騎手立法和治理不一的情形，建議由中央層級(jí)牽頭制定有關(guān)外賣騎手權(quán)益保障的法律法規(guī)，并對(duì)接外賣平臺(tái)組織總部，進(jìn)行統(tǒng)一對(duì)接決策，以達(dá)成平臺(tái)外部治理和平臺(tái)自治在空間上的邏輯自洽。具體來(lái)說(shuō)：中央層級(jí)對(duì)應(yīng)平臺(tái)外部治理，由高層級(jí)立法政令在行政系統(tǒng)內(nèi)部分解執(zhí)行；平臺(tái)組織總部對(duì)應(yīng)平臺(tái)自治，借由平臺(tái)總部規(guī)則在平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)分解執(zhí)行。這兩條治理線各自理清對(duì)應(yīng)耦合關(guān)系，方可保證后續(xù)的治理有條不紊，避免當(dāng)前中央、地方政府和平臺(tái)總部與分部在治理關(guān)系上錯(cuò)落無(wú)序的情狀。當(dāng)前，考慮到《網(wǎng)約配送員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》已經(jīng)由人社部門公布并征求意見[24]，國(guó)家對(duì)于外賣騎手權(quán)益保障的立法供給應(yīng)著眼3個(gè)方面：一是騎手與平臺(tái)法律關(guān)系的厘定，二是騎手勞動(dòng)基準(zhǔn)的確定，三是騎手職業(yè)保障或其他社會(huì)保障的配套建設(shè)?！叭松?6號(hào)令”在其“工作機(jī)制”上規(guī)定了由人社部等多個(gè)部門強(qiáng)化工作協(xié)同治理，事實(shí)上維持了在外賣騎手權(quán)益保障上“九龍治水”的局面①“人社56號(hào)令”第16項(xiàng)規(guī)定：“人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家醫(yī)保局、最高人民法院、全國(guó)總工會(huì)等部門和單位要認(rèn)真履行職責(zé)，強(qiáng)化工作協(xié)同，將保障勞動(dòng)者權(quán)益納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理體系。”?！笆斜O(jiān)38號(hào)令”在其文本末端對(duì)此則進(jìn)行了兩方面的回應(yīng)：一是在主管部門上，發(fā)揮“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議 ”②“市監(jiān)38號(hào)令”第10項(xiàng)規(guī)定：“充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議重要作用，發(fā)揮各部門職能優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，進(jìn)一步加強(qiáng)政策銜接和協(xié)同配合，及時(shí)協(xié)調(diào)解決指導(dǎo)意見實(shí)施中遇到的問(wèn)題?！钡淖饔?，加強(qiáng)政策銜接和協(xié)同配合；二是在央地關(guān)系上，落實(shí)各地的屬地責(zé)任，由地方建立健全對(duì)騎手權(quán)益保障的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，在中央層級(jí)對(duì)外賣行業(yè)的主管部門不明確、外賣騎手基本法律關(guān)系尚未得到立法確認(rèn)、外賣行業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管與勞動(dòng)監(jiān)察混同的情形下，地方的工作協(xié)調(diào)和責(zé)任分配機(jī)制難免陷入“無(wú)米之炊”的境地。

在司法領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮司法裁判作為外賣行業(yè)糾紛解決的最后一道防線的價(jià)值，各地司法判例在基本事實(shí)認(rèn)定和法律適用上應(yīng)有相對(duì)一致的裁判思路，在促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展、靈活就業(yè)群體權(quán)益保障以及“案結(jié)事了”的裁判思路間達(dá)成平衡。當(dāng)前在靈活用工法律制度供給尚不充分的情況下，司法機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考量各類商業(yè)保險(xiǎn)主體在案件解決中的支撐作用，在立案時(shí)追加保險(xiǎn)公司作為案件主體，統(tǒng)籌解決涉及外賣騎手的訴訟糾紛，減少騎手與平臺(tái)的訟累。

五、結(jié)語(yǔ)

外賣騎手是我國(guó)靈活就業(yè)人員的重要組成部分，其安全事故多發(fā)和“困在系統(tǒng)里”的職業(yè)困境在過(guò)去一年來(lái)引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。安全事故多發(fā)的起因主要有兩個(gè)方面：一是騎手在職業(yè)管理體系內(nèi)未能得到有效安置，二是騎手在事故發(fā)生后未能得到有效兜底。這些現(xiàn)象背后反映出的均是靈活就業(yè)群體權(quán)益保障制度供應(yīng)不足的問(wèn)題?？梢詳嘌?，當(dāng)前外賣騎手的權(quán)益保障問(wèn)題是整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)不足的縮影?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)的靈活用工治理只是數(shù)字時(shí)代勞動(dòng)用工問(wèn)題的冰山一角，困住外賣騎手的系統(tǒng)遠(yuǎn)非一個(gè)算法系統(tǒng)或某個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，恰恰是整體系統(tǒng)的不完善和未成型，方令騎手在勞動(dòng)權(quán)益和事故爭(zhēng)議解決等重要問(wèn)題上陷于無(wú)序與混沌狀態(tài)。

對(duì)靈活就業(yè)群體的權(quán)益保障建設(shè)并非一蹴而就，其涉及騎手自身需求和費(fèi)用承擔(dān)能力的考量、騎手和簽約主體或平臺(tái)的責(zé)任劃分、對(duì)既有保障基金的管理分配等難題?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)靈活用工治理需要在充分了解平臺(tái)用工模式和平臺(tái)、騎手、商家、消費(fèi)者等各個(gè)利益相關(guān)者訴求的基礎(chǔ)上，運(yùn)用總體性思維對(duì)其進(jìn)行全社會(huì)系統(tǒng)的重構(gòu)與整合。成立行業(yè)協(xié)會(huì)，制定勞動(dòng)基準(zhǔn)，建立有效的保障方案，搭建便利完善的糾紛解決機(jī)制，均為完善這一系統(tǒng)的努力。在對(duì)靈活用工的運(yùn)作實(shí)踐和網(wǎng)約配送員的主體訴求不夠充分了解的情況下提出的論斷往往失之偏頗，并且容易對(duì)公眾形成誤導(dǎo)。對(duì)少數(shù)治理主體的單方面苛責(zé)也會(huì)在利益衡量上發(fā)生顯著失衡，并可能產(chǎn)生動(dòng)搖某項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)態(tài)和就業(yè)蓄水池的后果，對(duì)此也應(yīng)適當(dāng)予以警惕。

本研究的不足之處是，盡管輔之以訪談等調(diào)研方式，但囿于問(wèn)卷調(diào)研這一研究方法的固有缺陷，研究對(duì)于外賣騎手的有關(guān)描述性變量的統(tǒng)計(jì)仍然不夠精確。值得注意的是，對(duì)網(wǎng)約配送員這一靈活就業(yè)群體權(quán)益保障建設(shè)的討論，可以遷移至目前越來(lái)越緊缺的、依托互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)的家教、培訓(xùn)、家政、護(hù)理、維修等靈活職業(yè)，乃至醫(yī)生、律師、教師、會(huì)計(jì)等專業(yè)群體。這些職業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)乎公眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量，也關(guān)乎我國(guó)社會(huì)整體勞動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的革新?！拔磥?lái)已來(lái)”的數(shù)字治理新時(shí)代需要我們?cè)陟`活用工這個(gè)研究主題上投入更多的深入思考。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù)。）