李曉露

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣州 510520)

近年來，全國各地在環(huán)境保護相關(guān)文件的指導(dǎo)下，積極探索生態(tài)環(huán)境保護制度建設(shè)的具體實踐，例如天津、廣東、上海紛紛設(shè)定了生態(tài)環(huán)境保護的紅線，無錫、揚州、南京等城市也不斷完善區(qū)域環(huán)境保護制度的規(guī)劃。但是從當(dāng)前研究成果來看，許多地區(qū)在構(gòu)建嚴(yán)格的環(huán)保制度和嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護法治方面還處于探索的階段，對于環(huán)境保護法律追責(zé)以及生態(tài)環(huán)境污染管控等系統(tǒng)性的研究還不夠完善。因此有必要進一步梳理現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護制度建設(shè)的必要性和不足之處，從而把握整體的改革方向，以政策調(diào)整和科學(xué)調(diào)控為基礎(chǔ)，進一步完善相關(guān)法規(guī)和政策實施的效果。

一、生態(tài)環(huán)境保護法治體系建設(shè)的必要性

(一) 彌補當(dāng)前分散立法的不足生態(tài)環(huán)境保護工作“牽一發(fā)而動全身”，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個運行的整體，因此對水污染、大氣污染、土壤污染以及對河流、森林、湖泊等方面的生態(tài)保護和治理也要從整體的角度出發(fā)，進行相關(guān)制度法律建設(shè)。但是從中國目前生態(tài)保護發(fā)展戰(zhàn)略的制定以及污染防治的頂層設(shè)計來看，尚未形成國家級的綜合性立法機制。目前所形成的立法體系主要可以分為四個部分，以黃河流域的生態(tài)治理為例分別為：全國人大制定的最高法律文件、國務(wù)院制定的流域管理行政法規(guī)、國家水利部制定的特別事項規(guī)章內(nèi)容以及具體省份所制定的地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)的內(nèi)容較為分散，某些特定的條款還存在模糊性及操作性不強等問題，法律文件之間也缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系，甚至在某些污染防治法律的內(nèi)容中還存在相互沖突的部分[1]。因此進一步加強生態(tài)環(huán)境保護的制度、法治建設(shè)，有助于形成對生態(tài)保護的綜合管理和一體化的法律體系，同時對特定區(qū)域內(nèi)水源、土壤、大氣等生態(tài)環(huán)境因素進行全面監(jiān)測和系統(tǒng)管理，推動全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升。

(二) 貫徹落實國家生態(tài)保護、高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略為了更好地解決國家發(fā)展過程中面臨的能源危機、生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染等突出性問題，國家進一步提出了將生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃。回顧中國環(huán)境保護工作的實踐歷程，相關(guān)制度、法令實現(xiàn)了從無到有、從松散到嚴(yán)格的過程，環(huán)境保護的手段也由最初的命令制度演變?yōu)榱⒎?、行政、?jīng)濟調(diào)節(jié)等多渠道并用的管理體系。在此背景之下，國家相繼出臺了有關(guān)環(huán)境保護以及水污染、大氣污染防治等方面的一系列法律內(nèi)容，同時針對相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)行為也制定了污染源治理、污染物集中控制、城市環(huán)境整治、排污收費以及環(huán)境評估等多種措施[2]。因此構(gòu)建嚴(yán)格的制度和嚴(yán)密的法治內(nèi)容，有助于進一步順應(yīng)中國環(huán)境保護工作發(fā)展的整體趨勢，將國家對于生態(tài)保護高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求落到實處，真正適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟的發(fā)展以及滿足未來生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的需求。

二、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護法治建設(shè)中的突出問題

(一) 環(huán)境立法未臻完善，環(huán)保處罰力度不足盡管中國近些年來環(huán)境立法的工作得到不斷加強和完善，但整個生態(tài)環(huán)境保護法治體系還存在某些不足之處。例如對于生態(tài)保護紅線的劃定來說，相關(guān)內(nèi)容只是出現(xiàn)在各級地方政府的政策性文件內(nèi)容中，缺少相應(yīng)的法律法規(guī)進行約束和規(guī)范。其在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的內(nèi)容中也只有區(qū)區(qū)幾個條文，無法對各種生態(tài)保護紅線的越線行為進行責(zé)任追查。還有部分地區(qū)仍然存在立法缺位的現(xiàn)象，造成環(huán)保處罰力度較弱，違法者犯罪成本較小等問題。盡管某些地區(qū)在環(huán)境污染懲處的標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定了違規(guī)開工建設(shè)的最高罰款額度，但是某些企業(yè)為了進一步提高建設(shè)效率，一邊違規(guī)開工、一邊進行而環(huán)保評測，甚至先污染后交罰款。總之，許多新的環(huán)保問題在不斷凸顯，中國的環(huán)境立法尚未及時跟進，因此造成生態(tài)環(huán)境保護還存在著許多立法方面的缺失問題。

(二) 生態(tài)環(huán)境保護參與者的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護制度和法治建設(shè)是一項需要全民參與并且涉及多個機構(gòu)和領(lǐng)域的長期性工作。但是目前生態(tài)環(huán)境保護的工作體系還不夠健全，生態(tài)環(huán)境保護的法治化實施還存在體系混亂、管理責(zé)任部門權(quán)責(zé)不清晰、缺少統(tǒng)一化管理等問題，這不僅阻礙了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)的整體推進，而且也無法對某些生態(tài)環(huán)境破壞行為進行有效追責(zé)和依法懲處[3]。生態(tài)環(huán)境保護的工作涉及環(huán)保部門、海洋部門、國土部門、林業(yè)部門以及農(nóng)業(yè)、水利等多個系統(tǒng)性管理部門，只有明確生態(tài)環(huán)境保護參與者的具體職權(quán)，才能夠充分發(fā)揮協(xié)同治理的優(yōu)勢，如果缺乏統(tǒng)一的管理和權(quán)責(zé)劃分，很容易造成生態(tài)保護法律制度實施混亂的現(xiàn)象，還可能在環(huán)境民事案件的辦理過程中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護參與者之間不可協(xié)調(diào)的矛盾。

(三) 環(huán)境經(jīng)濟制度的效用不明顯在現(xiàn)有環(huán)境保護政策的基層執(zhí)行過程中，相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟制度并未發(fā)揮出市場在環(huán)保資源配置中應(yīng)有的決定作用，也無法有效體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟制度的優(yōu)勢。構(gòu)建科學(xué)、有效的生態(tài)環(huán)境財政制度、稅收制度以及金融體系等，有助于進一步實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色化和生態(tài)化發(fā)展。但是中國環(huán)境保護市場化發(fā)展的規(guī)模還比較小，資源配置的效率還較低。首先，稅收方面缺少直接針對污染排放和環(huán)境破壞等違法行為的稅收制度。在信貸和保險領(lǐng)域，有關(guān)環(huán)境保護的綠色信貸和綠色證券也缺少制度實施的內(nèi)在動力，關(guān)于排污權(quán)和自然交易的體系建設(shè)也不夠完善。其次，產(chǎn)品生產(chǎn)方面，缺少對環(huán)境損害成本的合理界定以及環(huán)境負(fù)擔(dān)機制，無法對市場參與者形成正確的導(dǎo)向，對于某些損害環(huán)境生態(tài)的主體行為無法進行有效限制，也無法從根本上改善資源配置的不合理狀況[4]。最后，環(huán)境經(jīng)濟制度缺少相應(yīng)的配套措施，政策的具體執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)性。對于污染環(huán)境的風(fēng)險評估缺乏統(tǒng)一的、有效的制度規(guī)范，相關(guān)法律法規(guī)在進行局部試點后也很難形成全面性的推廣。

三、生態(tài)環(huán)境保護法治體系建設(shè)的具體措施

(一) 劃定環(huán)境保護的生態(tài)紅線中國生態(tài)紅線制度的實施已經(jīng)經(jīng)歷了萌芽期、快速發(fā)展期以及成熟完善期等多個階段，并且經(jīng)過不斷的努力和探索，取得了顯著的發(fā)展成果。但是從目前來看，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的許多地方還需要進行政策的深化。必須以多學(xué)科的理論分析為基礎(chǔ)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護紅線的基本框架，將紅線劃定與政治經(jīng)濟發(fā)展的整體格局相結(jié)合，形成資源利用、污染防治、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的一體化格局。同時還要進行生態(tài)紅線的差別化管理，將生態(tài)紅線的具體制度用法律的手段固定。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護的新環(huán)境中，有關(guān)部門首先要進一步保證制度建設(shè)的及時性和適時性，不僅要完善生態(tài)紅線制度的基本法規(guī)，而且要拓展與生態(tài)紅線配套的相關(guān)政策。例如要制定并落實生態(tài)補償制度以及生態(tài)紅線政績考核制度等。其次，要加強生態(tài)紅線制度的體系建設(shè)，加強各部門對于生態(tài)紅線內(nèi)涵的深刻理解，要不斷汲取十幾年來生態(tài)紅線劃定和政策實施的相關(guān)經(jīng)驗，明確責(zé)任部門的權(quán)責(zé)劃分。要利用差別化管理的優(yōu)勢，促進各地方的生態(tài)保護實現(xiàn)制度性的創(chuàng)新，進一步提高生態(tài)紅線制度的普適性和推廣性。

(二) 加強生態(tài)環(huán)境保護的分級管理制度要以整體性的國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，進一步落實主體功能區(qū)制度。同時還要參照生態(tài)安全、生態(tài)服務(wù)以及生態(tài)景觀的重要性次序，逐步構(gòu)建出以國家級、省級、市級以及縣級為標(biāo)準(zhǔn)的四級制度體系，從而形成自上而下的生態(tài)保護政策傳導(dǎo)機制，真正將黨和國家對于生態(tài)保護統(tǒng)籌治理的相關(guān)政策落到實處，各級政府也要形成生態(tài)環(huán)境治理的一致性思路。對于中央和地方各級部門的執(zhí)法監(jiān)管，首先要明確事權(quán)和財權(quán)的有效分配。例如中央職能部門要充分發(fā)揮法律法規(guī)制度的引導(dǎo)性作用，同時要對地方各級主管部門的政策執(zhí)行進行有效督查。利用多方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)考察地方的環(huán)境質(zhì)量，從而協(xié)調(diào)不同流域、不同經(jīng)濟區(qū)域的協(xié)同發(fā)展關(guān)系。對于生態(tài)環(huán)境要素的把控，要形成從國家到地方再到具體單位的環(huán)境監(jiān)管機制，從而形成分級管理制度下的有效分工。

(三) 加強生態(tài)環(huán)境保護重點問題的預(yù)防治理制度針對耕地污染的問題，要進一步健全政府引導(dǎo)、企業(yè)推進以及農(nóng)戶參與的風(fēng)險管理機制。要進一步健全財政保障制度，充分發(fā)揮第三方機構(gòu)的評估、治理優(yōu)勢。針對普通農(nóng)戶所面臨的耕地污染、水污染等問題，要構(gòu)建更加科學(xué)的水肥策略，種植低積累的農(nóng)作物品種，同時結(jié)合鄉(xiāng)村振興以及產(chǎn)業(yè)扶貧等優(yōu)勢政策，進一步改善當(dāng)前耕地污染的整體狀況；對于土壤環(huán)境的修復(fù)問題，要形成包含空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、監(jiān)督監(jiān)控、風(fēng)險防控等方面的一條完整的土壤污染防治產(chǎn)業(yè)鏈，嚴(yán)格監(jiān)管地下水污染和土壤污染；對于礦山生態(tài)環(huán)境的破壞問題，要針對不同污染物進行針對性的防控治理。例如嚴(yán)格把控重金屬污染，實現(xiàn)礦區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品分流；對于垃圾分類管理問題，有關(guān)部門要形成污染物和廢棄物治理的協(xié)同推進機制，要充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的優(yōu)勢，實現(xiàn)對特定危險廢品的溯源追責(zé)。

(四) 嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護的后果懲治制度首先，對于生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律制度的執(zhí)行，要構(gòu)建各級領(lǐng)導(dǎo)干部的終身職責(zé)追究制度和環(huán)境治理審計制度。對于部分犧牲生態(tài)環(huán)境來謀求經(jīng)濟發(fā)展利益的官員，要依據(jù)其對生態(tài)環(huán)境的損害程度追究其政治責(zé)任和法律責(zé)任。其次，對于企業(yè)和個人所造成的生態(tài)環(huán)境損害，也要依照法律規(guī)定進行嚴(yán)懲。要進一步加大企業(yè)生態(tài)違規(guī)的成本，加大造成環(huán)境損害需要賠償?shù)牧Χ?。使眾多企業(yè)和個人進一步認(rèn)識到環(huán)境污染和生態(tài)損害的內(nèi)在關(guān)系，同時還要進一步完善生態(tài)環(huán)境損害的鑒定機制和評估機制，從而為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境破壞后果嚴(yán)懲制度提供有利依據(jù)。還要進一步完善生態(tài)環(huán)境的公益訴訟制度[5]。要在特定情況下賦予公民公益訴訟權(quán)，以便對特定機關(guān)和社會團體提起訴訟，真正確保各類生態(tài)環(huán)境的違法行為人受到應(yīng)有的制裁。

(五) 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境的綜合治理制度首先，要構(gòu)建生態(tài)保護統(tǒng)籌協(xié)作機制。政府多個主管部門要牽頭構(gòu)建涵蓋財政、科技、農(nóng)業(yè)、改革、生態(tài)等多個領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境綜合治理機制，要重點構(gòu)建生態(tài)安全戰(zhàn)略發(fā)展的一體化的格局。同時還要形成大江大河以及水、空、地協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理機制，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價制度構(gòu)建的過程中，要以生態(tài)環(huán)境的測繪、自然資源的監(jiān)測、生態(tài)狀況的分類為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建生態(tài)安全預(yù)警機制以及環(huán)境污染問題的動態(tài)監(jiān)測機制，最終形成多主體參與的生態(tài)風(fēng)險預(yù)測、預(yù)警系統(tǒng)。以點帶線、以線帶面，形成對生態(tài)保護的統(tǒng)一規(guī)劃。在現(xiàn)代化生態(tài)保護和環(huán)境監(jiān)管平臺的構(gòu)建過程中，要充分調(diào)動政府、企業(yè)以及社會公眾的參與積極性。不斷擴大自然資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。要充分鼓勵第三方平臺，將當(dāng)前5G技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)直播等技術(shù)充分運用到生態(tài)環(huán)境保護的理論宣傳以及智能化管理的過程中，發(fā)揮融媒體優(yōu)勢，共同構(gòu)建健康、良好的綜合治理社會環(huán)境。

(六) 優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境的修復(fù)制度“十四五”規(guī)劃進一步明確了，生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建要以生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)作為重點性內(nèi)容，同時要加大重點領(lǐng)域的污染防治和環(huán)境修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體優(yōu)化。這也要求相關(guān)參與者要在完善現(xiàn)有生態(tài)破壞存量修復(fù)工作的基礎(chǔ)上，貫徹落實人與自然和諧發(fā)展的理念，不斷加大重點生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)力度。只有真正實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良好運行，才能夠進一步實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)功能的強化以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的逐步改善，并在此基礎(chǔ)上形成生態(tài)環(huán)境發(fā)展的良性循環(huán)機制。在具體實施中，各部門要樹立山、水、林、田、湖、草綜合修復(fù)的理念，進一步完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律內(nèi)容，要以增強自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力作為最終目的，提高生態(tài)系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性。另外，還要重點構(gòu)建針對青藏高原、黃土高原、黃河流域、長江流域等重要生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)治理工作。

(七) 加強生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟調(diào)節(jié)制度首先，要進一步完善綠色財稅和金融制度，充分發(fā)揮出經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，要完善中國當(dāng)前綠色信貸、綠色證券以及綠色貿(mào)易體系。要借助公共財政的支持優(yōu)勢，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。在稅收方面，要根據(jù)相關(guān)企業(yè)的污染物排放、二氧化碳指標(biāo)、污染產(chǎn)品等多方面內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境稅稅目，進一步推動實施生態(tài)治理的“費改稅”政策。對于資源開采行為，要對資源型產(chǎn)品進行重新定價，尤其是對于煤、石油、天然氣等產(chǎn)品生產(chǎn)，要將生態(tài)環(huán)境破壞的成本納入其定價體系中。其次，要構(gòu)建更加完善的排污權(quán)使用交易制度，進一步推動自然資源產(chǎn)品價格體系的優(yōu)化，實現(xiàn)排污指標(biāo)的有效使用。同時，還要建立對于排污許可和排污總量控制的管理制度。各級政府要盡可能保證在生態(tài)產(chǎn)品交易的過程中各區(qū)域、各群體的合法利益，有效調(diào)節(jié)生態(tài)產(chǎn)品供給市場的各類矛盾，形成更加科學(xué)、公開、有效的生態(tài)補償制度。