周偉， 張玉

行政協(xié)議是一種柔性的行政管理或服務(wù)方式，既具有行政行為的行政性,又具有民事行為的契約性，是公法與私法相融合的產(chǎn)物。在行政協(xié)議中，行政主體具有優(yōu)越于行政協(xié)議相對(duì)人的地位，有權(quán)對(duì)行政相對(duì)人履行行政協(xié)議的行為進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)公共利益的需要單方變更、解除行政協(xié)議，這就是行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議中的表現(xiàn)。但這種行政優(yōu)益權(quán)究竟具有何種法理學(xué)屬性，學(xué)界存在一定爭(zhēng)議。(1)早期國(guó)內(nèi)一些學(xué)者將行政優(yōu)益權(quán)定義為行政特權(quán)，如戚建剛、李學(xué)堯認(rèn)為,因公共利益的需要，行政主體在行政合同中仍保有公權(quán)力身份，與常規(guī)具有對(duì)等權(quán)利義務(wù)性質(zhì)的合同并非一致，因此行政優(yōu)益權(quán)被冠以“特權(quán)”。(參見(jiàn)戚建剛、李學(xué)堯《行政合同的特權(quán)與法律控制》，載《法商研究：中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1998年第2期)朱新力認(rèn)為,特權(quán)是普通合同中雙方當(dāng)事人不可能享有的權(quán)力，而行政合同中行政主體具有實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)領(lǐng)域公共利益優(yōu)先的特權(quán)，即行政優(yōu)益權(quán)。[參見(jiàn)朱新力《行政合同的基本特性》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2002年第2期]目前，學(xué)界對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議主要在于其是“權(quán)力”還是“權(quán)利”。余凌云教授認(rèn)為行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)是一種主導(dǎo)性權(quán)利。(參見(jiàn)余凌云《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第118頁(yè))江必新認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在行政合同中為了公共利益的需要，可以行使行政性權(quán)利，這些權(quán)利屬于行政優(yōu)益權(quán)。(參見(jiàn)江必新《中國(guó)行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2012年第6期)張啟江教授認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)權(quán)力的延伸。(參見(jiàn)張啟江《“行政”與“協(xié)議”的融合與沖突——行政協(xié)議制度研究三十年》，載《時(shí)代法學(xué)》2016年第5期)理清行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律屬性對(duì)行政協(xié)議的簽訂和實(shí)施具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。本文從現(xiàn)代法學(xué)理論中基本法理概念的分析研判入手，梳理行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律屬性，以期對(duì)行政協(xié)議法律制度的發(fā)展提供智識(shí)參考。

一、關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)的三種理論觀點(diǎn)舉要

行政協(xié)議中最核心的問(wèn)題就是行政優(yōu)益權(quán)的行使與規(guī)制。要有效發(fā)揮行政優(yōu)益權(quán)的法律作用，首先需要在理論上理清其法理屬性，在此基礎(chǔ)上從法律制度構(gòu)建層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)的法理屬性主要有“特權(quán)說(shuō)”“權(quán)利說(shuō)”“權(quán)力說(shuō)”三種觀點(diǎn)。

(一)特權(quán)說(shuō)

國(guó)內(nèi)有學(xué)者將行政優(yōu)益權(quán)稱為“行政特權(quán)”，以此體現(xiàn)行政協(xié)議的標(biāo)志性內(nèi)容。在行政協(xié)議中,公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益，行政主體占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，行政特權(quán)優(yōu)先于私人權(quán)利。為維護(hù)公共利益而犧牲個(gè)人利益且無(wú)須征得相對(duì)人同意，使得行政優(yōu)益權(quán)被打上了“特權(quán)”的烙印。支持“特權(quán)說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為,只有賦予行政主體“特權(quán)”，才能提前預(yù)防和規(guī)避行政協(xié)議履行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，使行政協(xié)議更好地發(fā)揮公共利益保障功能。但這種特權(quán)仍以公權(quán)力為基礎(chǔ)，具有強(qiáng)制性。[1]行政主體單方行使行政優(yōu)益權(quán)是對(duì)協(xié)議雙方平等地位的突破，是行政協(xié)議區(qū)別于一般民事協(xié)議的顯著標(biāo)志。以“特權(quán)”定性最能體現(xiàn)行政主體的優(yōu)越地位，這種特殊地位所享有的特權(quán)是不容行政協(xié)議相對(duì)人抗辯的，因此早期研究行政協(xié)議的學(xué)者認(rèn)為用“特權(quán)”定義行政協(xié)議中行政主體單方享有的行政優(yōu)益權(quán)更合適。

(二)權(quán)利說(shuō)

持“權(quán)利說(shuō)”觀點(diǎn)的學(xué)者將行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)理解為權(quán)利。余凌云教授認(rèn)為：“為促成行政機(jī)關(guān)所預(yù)期的行政目標(biāo)的完成，就必須賦予行政機(jī)關(guān)在契約中適度的主導(dǎo)性權(quán)利，同時(shí)積極發(fā)揮相對(duì)人一方對(duì)行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的監(jiān)督作用。”[2]118行政優(yōu)益權(quán)是行政主體的權(quán)利，這種權(quán)利不僅對(duì)于協(xié)議相對(duì)人的權(quán)利行使來(lái)說(shuō)具有指導(dǎo)、監(jiān)督等主導(dǎo)性作用，而且對(duì)整個(gè)行政協(xié)議的履行也具有主導(dǎo)作用。行政主體在行政協(xié)議中具有行政事務(wù)的管理者、契約主體雙重身份，但保留了行政屬性，由此雙方主體間的權(quán)利義務(wù)配置會(huì)出現(xiàn)傾斜。若以權(quán)力定性行政機(jī)關(guān)的單方行為，會(huì)加劇相對(duì)人與行政主體的不平等，所以行政機(jī)關(guān)為了公共利益或?yàn)榱司S持經(jīng)濟(jì)平衡而單方解除、變更協(xié)議的，都應(yīng)被視為行政性權(quán)利的行使。[3]行政主體的行政性權(quán)利其實(shí)就是行政優(yōu)益權(quán)，是基于行政主體的職權(quán)身份享有的。贊成“權(quán)利說(shuō)”的學(xué)者從行政協(xié)議的雙方性考慮，將行政優(yōu)益權(quán)定性為權(quán)利。

(三)權(quán)力說(shuō)

行政法建構(gòu)在公共利益維護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)之上，是整合、分配公共資源的法律機(jī)制。行政優(yōu)益權(quán)體現(xiàn)了公共利益對(duì)個(gè)人利益的優(yōu)先地位，并貫穿行政協(xié)議制度的始終。基于上述考量，張敏教授認(rèn)為：“行政優(yōu)益權(quán)是一種權(quán)力，而非權(quán)利，是基于行政權(quán)延伸出來(lái)的權(quán)力，具有強(qiáng)制性和擴(kuò)張性，其行使不以相對(duì)方的意志為轉(zhuǎn)移?！盵4]行政優(yōu)益權(quán)在行政協(xié)議中表現(xiàn)為對(duì)協(xié)議相對(duì)方的選擇權(quán)、指揮權(quán)、單方變更和解除權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行和制裁權(quán)，這是行政機(jī)關(guān)基于憲法和組織法而享有的權(quán)力。王學(xué)輝教授認(rèn)為，行政優(yōu)益權(quán)在本質(zhì)上是一種單方強(qiáng)制性權(quán)力，并且不以相對(duì)方的同意為限。[5]金誠(chéng)軒在探討行政優(yōu)益權(quán)與契約自由的關(guān)系時(shí)提出行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)應(yīng)是法定權(quán)力而非協(xié)議約定下的權(quán)利。[6]

在行政協(xié)議中，權(quán)力的存在導(dǎo)致原本應(yīng)該平等的主體呈現(xiàn)不平等的狀態(tài)，這種權(quán)力就是行政優(yōu)益權(quán)。將行政優(yōu)益權(quán)定性為權(quán)力，凸顯了行政協(xié)議不同于民事協(xié)議的特殊性。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的以協(xié)議形式實(shí)施的行政處理行為，協(xié)議僅僅是該行為的載體。因此，行政協(xié)議的本質(zhì)仍然屬于行政行為，只是以雙方簽訂協(xié)議的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的單方?jīng)Q定。既然是行政行為，就必然含有行政權(quán)力的元素，行政優(yōu)益權(quán)正是行政權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。

除了上述三種理論觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界也存在將特權(quán)、權(quán)利與權(quán)力混用的情形。行政優(yōu)益權(quán)性質(zhì)的模糊定位，為行政優(yōu)益權(quán)的基礎(chǔ)理論研究帶來(lái)了困惑。對(duì)行政優(yōu)益權(quán)科學(xué)準(zhǔn)確定位，有利于規(guī)制行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為，維護(hù)和保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

二、行政優(yōu)益權(quán)屬性的法理學(xué)思辨

(一)霍菲爾德法律概念中的行政優(yōu)益權(quán)

在法學(xué)理論發(fā)展的早期,權(quán)力與權(quán)利的界限并不十分明顯。在英美法系中，幾乎所有的法律關(guān)系都可以化約為“權(quán)利義務(wù)關(guān)系”?；舴茽柕抡J(rèn)為這是對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的濫用，不應(yīng)該籠統(tǒng)地將所有法律基礎(chǔ)概念都囊括在“權(quán)利”之下，法律概念之間應(yīng)有明顯的區(qū)分界限。為此，霍菲爾德圍繞權(quán)利(狹義)這一基本法律概念，引申出了義務(wù)、特權(quán)、無(wú)權(quán)利與權(quán)力、責(zé)任、豁免和無(wú)資格等七個(gè)法律概念，改變了以往權(quán)力、權(quán)利和特權(quán)等基本法律概念之間界限不清的亂象?；舴茽柕陆?jīng)過(guò)深入研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)利、特權(quán)與強(qiáng)制性權(quán)力之間存在本質(zhì)差別。在他看來(lái)，權(quán)利(right)是指一個(gè)人使另一個(gè)人作為或不作為，義務(wù)是一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人應(yīng)當(dāng)作為或不作為。在這個(gè)意義上，權(quán)利是狹義的，只與義務(wù)相對(duì)應(yīng)?；舴茽柕聦⑻貦?quán)譯為privilege，用來(lái)指某人有權(quán)或經(jīng)授權(quán)按自己意愿作為或不作為，并不受他人干涉。權(quán)力(power)是指一個(gè)人的作為或不作為直接改變與他人某種法律關(guān)系的能力，此時(shí)他人必須接受法律關(guān)系的改變，其所必須承受的就是責(zé)任。[7]

在研究行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)性質(zhì)時(shí)，我們不能不加區(qū)分地將其簡(jiǎn)單歸結(jié)為權(quán)力、權(quán)利抑或是特權(quán)，而是要探究行政優(yōu)益權(quán)存在的形式和原因，明確行政優(yōu)益權(quán)的根本性質(zhì)，澄清各種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)?；舴茽柕聦?duì)于特權(quán)、權(quán)利和權(quán)力的經(jīng)典論述，為探究行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)掃清了障礙，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)范行使行政優(yōu)益權(quán)提供了理論基礎(chǔ)：如果將行政優(yōu)益權(quán)定性為特權(quán)，那么行政主體享有行使的自由，且他人無(wú)須負(fù)擔(dān)義務(wù)，因而需要構(gòu)建相應(yīng)的制度予以保障；如果將行政優(yōu)益權(quán)定性為權(quán)利，則行政優(yōu)益權(quán)就轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N請(qǐng)求協(xié)議變更或解除的請(qǐng)求權(quán)；如果將行政優(yōu)益權(quán)定性為權(quán)力，則行政主體必須遵守權(quán)力法定和權(quán)力制約原則，違反就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(二)行政優(yōu)益權(quán)不屬于“特權(quán)”范疇

1.西方國(guó)家的“特權(quán)”理論

洛克在《政府論》中用prerogative指代他所定義的特權(quán)。這一詞可以指根據(jù)職位而獲得的特權(quán)，也可以指英國(guó)的君主特權(quán)。洛克將特權(quán)分為“真正的特權(quán)”和“君主的特權(quán)”，其中“真正的特權(quán)”是指政府為了社會(huì)福利而行使的符合政府目的的特權(quán)，該特權(quán)的運(yùn)用絕不會(huì)受到責(zé)難。在這種情況下，“真正的特權(quán)”的行使可能會(huì)突破現(xiàn)行法律規(guī)范和相應(yīng)的規(guī)則與程序。“君主的特權(quán)”實(shí)際上就是權(quán)力的濫用，是指統(tǒng)治者憑借手中權(quán)力和資源違背公平原則，以權(quán)謀私，侵犯人民基本權(quán)益。[8]145法國(guó)學(xué)者西耶斯在其著作《論特權(quán)》中也認(rèn)為特權(quán)是不受社會(huì)當(dāng)前法律制度所約束的，或者是統(tǒng)治階級(jí)為了實(shí)現(xiàn)或達(dá)到某一個(gè)目的而利用法律這一工具做出的一些特殊規(guī)定。[9]43可見(jiàn)，英國(guó)與法國(guó)學(xué)者對(duì)特權(quán)的定義的共同點(diǎn)在于特權(quán)可以不受當(dāng)前法律的制約。

美國(guó)1787年《憲法》第4條規(guī)定了“州公民的特權(quán)與豁免權(quán)”，后來(lái)憲法第十四修正案也規(guī)定了“公民特權(quán)與豁免權(quán)”，但沒(méi)有明確說(shuō)明公民具體享有哪些“特權(quán)”，“特權(quán)與豁免權(quán)”的概念也存在很大分歧。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)采用“特權(quán)與豁免權(quán)”的術(shù)語(yǔ)只是為了在國(guó)會(huì)中更容易獲得通過(guò)的一套說(shuō)辭而已。[10]279-280采用這種原則性的、不確定的法律概念，既緩解了因圍繞權(quán)利的具體定義而產(chǎn)生的矛盾，又肯定了公民權(quán)利的存在。美國(guó)的“特權(quán)與豁免權(quán)”是美國(guó)公民權(quán)利與聯(lián)邦權(quán)力、州權(quán)力相互斗爭(zhēng)的結(jié)果，它的法律意義在于宣示普通公民也具有“天賦人權(quán)”的資格，公民不應(yīng)被差別對(duì)待。[11]

美國(guó)憲政史上的“特權(quán)”理論與本文所要研究的行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)完全不同，前者側(cè)重于保障公民基本權(quán)利而賦之公民“特權(quán)”，后者側(cè)重于保障社會(huì)公共利益而在國(guó)家權(quán)力層面建構(gòu)“優(yōu)先權(quán)”。美國(guó)憲政歷史上的“特權(quán)”有其獨(dú)特的政治歷史背景，隨著“權(quán)力”與“權(quán)利”的博弈和妥協(xié)，“特權(quán)”在不同的體制下有不同的內(nèi)涵?！疤貦?quán)”在美國(guó)法學(xué)理論中側(cè)重于爭(zhēng)取法律的特別保護(hù)。我國(guó)研究“特權(quán)”概念時(shí)，也應(yīng)注重對(duì)“特權(quán)”背后的歷史原因和社會(huì)原因進(jìn)行分析。

2.中國(guó)語(yǔ)境下的“特權(quán)”不能定性行政優(yōu)益權(quán)

在中國(guó)語(yǔ)境下談“特權(quán)”一般會(huì)受到一定的排斥。漢語(yǔ)中的“特權(quán)”多含有貶義色彩。中國(guó)古代的特權(quán)是一種基于社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)能力的權(quán)力異化，但這種權(quán)力的變形在封建社會(huì)是法律所允許的。帝王為了維護(hù)專制統(tǒng)治，賦予官吏政治特權(quán)，以獲得社會(huì)支持，達(dá)到封建統(tǒng)治的目的，比如設(shè)置“八議”和“以官當(dāng)罪”制度為官員免除死刑和實(shí)現(xiàn)贖刑。[12]這種特權(quán)制度是對(duì)普通民眾權(quán)利的損害，是造成社會(huì)實(shí)質(zhì)不平等的根源，也帶來(lái)了嚴(yán)重的貪污腐化問(wèn)題，當(dāng)代社會(huì)人們對(duì)傳統(tǒng)的特權(quán)思想深惡痛絕。我國(guó)《憲法》總綱第五條明確規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。我國(guó)已基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度，在客觀上也消除了特權(quán)存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治條件。自古以來(lái)，不管是封建貴族還是社會(huì)主義制度下的行政官員，容易出現(xiàn)“搞特權(quán)”的情形。如果將行政優(yōu)益權(quán)定性為特權(quán)，就很容易將其與行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用混淆在一起，行政機(jī)關(guān)難免會(huì)利用“特權(quán)”鉆法律空子，以“特權(quán)”之名行違法之事。另外，在行政協(xié)議中，行政主體與協(xié)議相對(duì)人本身就不平等，但兩者各自為了實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益而相互妥協(xié)，通過(guò)協(xié)商達(dá)成合意，以協(xié)議的形式共同合作。這種新型行政管理方式，以尊重雙方的意思一致為前提，但在公共利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，要側(cè)重于保障公共利益。因此，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中擁有的以維護(hù)公共利益為目的的優(yōu)先權(quán)，已經(jīng)是對(duì)合同當(dāng)事人雙方法律地位平等性的一種突破。此時(shí)如果再將行政機(jī)關(guān)單方行使的行政優(yōu)益權(quán)定性為“特權(quán)”，無(wú)異于宣告行政協(xié)議是“虛有協(xié)議外表的行政強(qiáng)權(quán)”，可能動(dòng)搖行政協(xié)議存在的根基，違背行政協(xié)議柔性執(zhí)法與服務(wù)行政的初衷。

從以上分析可以看出：在西方社會(huì)，特權(quán)作為法律概念，是一個(gè)具有中性含義的事實(shí)概念；我國(guó)的特權(quán)則是消極的、不合理的、具有政治意味的概念，尚未成為成熟的且被廣泛認(rèn)可的法律概念。因此，在社會(huì)主義制度下將行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)定性為特權(quán)不妥。實(shí)質(zhì)上，支持行政優(yōu)益權(quán)“特權(quán)說(shuō)”的學(xué)者，將特權(quán)歸結(jié)為行政權(quán)力的運(yùn)作，從根本上混淆了“特權(quán)”與“權(quán)力”的本質(zhì)。特權(quán)往往是不受法律約束而存在的，是統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)統(tǒng)治利益而做出的特殊規(guī)定。[9]43行政優(yōu)益權(quán)體現(xiàn)的是公共利益的優(yōu)先性，私人利益將會(huì)因此而受到一定的損失，所以行政機(jī)關(guān)必須按照正當(dāng)程序行使，而且要受到有效規(guī)制。總之，行政優(yōu)益權(quán)與特權(quán)的內(nèi)涵并不一致，不能將其定性為特權(quán)。

(三)行政優(yōu)益權(quán)不屬于“權(quán)利”范疇

1.“權(quán)利”與“權(quán)力”的法理辨析

“權(quán)力”在英文中對(duì)應(yīng)“power”，源自法語(yǔ)“pouvoir”，而“pouvoir”來(lái)源于拉丁文“potestas”或“potential”，意指一個(gè)人或物影響他人或物的能力，蘊(yùn)含著政治含義：人們能夠通過(guò)協(xié)同一致的聯(lián)系和行動(dòng)產(chǎn)生的團(tuán)結(jié)力。因此，英文中的“power”是一種能夠通過(guò)影響他人而取得一致行動(dòng)或達(dá)到某種結(jié)果的能力。[13]595“權(quán)利”在英語(yǔ)中譯作“right”，有“正確”“正當(dāng)”“正義”的含義，蘊(yùn)含著價(jià)值判斷的意味。學(xué)界歷來(lái)對(duì)權(quán)利討論頗多，如耶林的“利益說(shuō)”、哈特的“選擇說(shuō)”、“資格說(shuō)”、“要求說(shuō)”等，這些都反映了權(quán)利具有深遠(yuǎn)的法律意義。權(quán)利具有正當(dāng)性且通過(guò)一定的義務(wù)來(lái)保證實(shí)現(xiàn)，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)義務(wù)的履行。在霍菲爾德的觀念里，特權(quán)類似于自由，這種特權(quán)自由是法律允許的，法律并不通過(guò)強(qiáng)加別人以義務(wù)來(lái)支持這種自由。由此可以看出，特權(quán)沒(méi)有一個(gè)義務(wù)與之相對(duì)應(yīng)，權(quán)利必須有義務(wù)與之相對(duì)應(yīng)，這是特權(quán)與權(quán)利最大的區(qū)別。[14]放眼我國(guó)的行政協(xié)議制度，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)是單方的、強(qiáng)制的，協(xié)議相對(duì)人無(wú)須承擔(dān)某種義務(wù)即可使得行政優(yōu)益權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，但是，相對(duì)人要被迫放棄甚至犧牲一部分合法權(quán)益來(lái)滿足行政優(yōu)益權(quán)，所以用“權(quán)利”無(wú)法解釋行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)。

斯賓諾莎認(rèn)為，在不考慮理性、只考慮個(gè)人欲望和力量的自然狀態(tài)下，權(quán)力是指人們能做到的事，權(quán)利是可能做到的事，個(gè)人權(quán)力的有限性決定了個(gè)人權(quán)利的有限性。權(quán)力是人的能力的展現(xiàn)。人們?yōu)榱藬U(kuò)大自己的權(quán)利，聯(lián)合起來(lái)將一部分個(gè)人權(quán)力上交，形成統(tǒng)治權(quán)。但權(quán)力的上交會(huì)導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利的縮減，上交的權(quán)力越多，統(tǒng)治權(quán)就越強(qiáng)大，個(gè)人權(quán)利的空間就會(huì)被擠壓。邊沁作為分析主義法學(xué)的代表人物，他認(rèn)為必須在法律狀態(tài)下討論權(quán)力和權(quán)利。他認(rèn)為在某些情況下，權(quán)利可以代替權(quán)力，反之不行。在一個(gè)人擁有權(quán)力的情況下，可以說(shuō)他擁有某種權(quán)力的權(quán)利；一個(gè)人擁有某項(xiàng)權(quán)利，卻不能說(shuō)他擁有權(quán)利的權(quán)力。也就是說(shuō)個(gè)人因擁有權(quán)利而具有權(quán)力?？梢?jiàn)，邊沁的權(quán)利和權(quán)力觀與斯賓諾莎截然相反，兩者是站在完全不同的狀態(tài)下看問(wèn)題的。在法律狀態(tài)下，“做一種行動(dòng)的指令可以由不得做與之相反的行動(dòng)的禁令來(lái)代表。因此，要懂得如何闡釋一種權(quán)利，只需去了解在所談?wù)摰那闆r下將構(gòu)成違背此項(xiàng)權(quán)利的那種行動(dòng)，法律通過(guò)禁止該行動(dòng)來(lái)確立該權(quán)利。權(quán)力，不管是對(duì)一個(gè)人自己的，對(duì)別人的，還是對(duì)物的，首先由允準(zhǔn)構(gòu)成”[15]。這說(shuō)明權(quán)利是規(guī)定一個(gè)人不能做出某些行為的邊界；權(quán)力是規(guī)定允許某種行為的一種命令。權(quán)力行使者行使權(quán)力的邊界主觀上是界定不清的，需要進(jìn)行客觀上的建構(gòu)和設(shè)計(jì)。

由于英美法系具有普通法的傳統(tǒng)，政府與普通公民適用同一種法律，政府根據(jù)法律具有正當(dāng)行為的權(quán)利，這種權(quán)利有時(shí)與大陸法系中行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是一致的。英美法系中“prerogative”是一種獨(dú)立的特權(quán)概念，在許多場(chǎng)合指政府權(quán)力?；舴茽柕绿岢鲆浴皺?quán)利”為基礎(chǔ)的一組法律概念后，學(xué)者開(kāi)始嚴(yán)格區(qū)分“權(quán)力”“特權(quán)”和“權(quán)利”的使用。我國(guó)行政法學(xué)的發(fā)展大多參考大陸法系，以法國(guó)和德國(guó)為藍(lán)本，因此也強(qiáng)調(diào)公法與私法的劃分。私法規(guī)定平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，私法的價(jià)值理念——“法無(wú)禁止即自由”，意味著，當(dāng)私法賦予某個(gè)人權(quán)利時(shí)，其他人必定被加諸一項(xiàng)義務(wù)，權(quán)利人可以任意行使權(quán)利，只要不違反法律的禁止性規(guī)定即可。公法則主要是權(quán)力制約法，由公法來(lái)規(guī)定權(quán)力行使者的行為模式，強(qiáng)調(diào)“法已規(guī)定不可違，法無(wú)規(guī)定不可為”的理念——權(quán)力的取得、行使均被嚴(yán)格控制在公法規(guī)定的范圍內(nèi)。公法上的權(quán)力是指“確認(rèn)和改變?nèi)穗H關(guān)系或處理他人財(cái)產(chǎn)或人身的正當(dāng)能力”[16]111。

我國(guó)對(duì)于權(quán)力的研究較晚，在《萬(wàn)國(guó)公法》中，美國(guó)傳教士丁韙良將“權(quán)”與“力”和“利”結(jié)合，將公法中與公權(quán)相關(guān)的能力稱為“權(quán)力”，將私法中與個(gè)人相關(guān)的能力稱為“權(quán)利”。這種定義方式得到了廣泛認(rèn)同。目前，我國(guó)的法律體系大體上也是在民法中討論平等主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，比如物權(quán)關(guān)系、民事合同關(guān)系等；在行政法中討論公權(quán)力的制約，如行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償制度等。權(quán)力的正當(dāng)性在于權(quán)力主體不是為了自己的利益，而是為了他人的利益，權(quán)力主體只有在為其他主體服務(wù)時(shí)才是規(guī)范行使權(quán)力，其立足于權(quán)力主體以外的利益，而不是權(quán)力主體的利益。權(quán)利在于滿足權(quán)利主體利益的實(shí)現(xiàn)，這是權(quán)力與權(quán)利最大的區(qū)別。我國(guó)的公法建構(gòu)也在為實(shí)現(xiàn)規(guī)范的權(quán)力行使而努力，無(wú)論是憲法規(guī)范還是行政法規(guī)范，目的都是為了規(guī)范公權(quán)力，保障私權(quán)利。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力的擁有者和執(zhí)行者，其運(yùn)用權(quán)力是為了國(guó)家和社會(huì)的公共利益，而不是為了滿足行政主體自身的利益，否則就是以權(quán)謀私、權(quán)力濫用。

2.行政優(yōu)益權(quán)不屬于約定的“權(quán)利”范疇

從行政優(yōu)益權(quán)的發(fā)展歷程來(lái)看，行政優(yōu)益權(quán)并不是自發(fā)地產(chǎn)生于市民社會(huì)之中，而是政治國(guó)家構(gòu)建的產(chǎn)物，是由立法者自上而下建構(gòu)出來(lái)服務(wù)于公共利益的法律概念。作為協(xié)議相對(duì)方的公民、法人和其他組織不能行使行政優(yōu)益權(quán)，只有行政主體才有資格行使諸如單方變更、解除或監(jiān)督指導(dǎo)協(xié)議履行的行政優(yōu)益權(quán)。這正是法律權(quán)力的特征，即當(dāng)法律權(quán)力被賦予權(quán)力主體時(shí)，只有權(quán)力主體可以做出某種行為，相對(duì)方不能做出同一行為。[17]行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)僅僅存在于行政協(xié)議的簽訂、履行和終止過(guò)程中，適用主體具體且確定，適用條件相對(duì)明確，一旦脫離行政協(xié)議即不存在，所以普通民事合同中沒(méi)有行政優(yōu)益權(quán)生長(zhǎng)的土壤。這就意味著行政優(yōu)益權(quán)不可能是“法無(wú)禁止即自由”之下的權(quán)利。一般的民事協(xié)議是由雙方當(dāng)事人經(jīng)過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的，其中包含雙方同等的權(quán)利義務(wù)，但行政協(xié)議不同于一般的民事協(xié)議，從協(xié)議的商討、簽訂到履行、目的的達(dá)成都離不開(kāi)行政權(quán)的運(yùn)作。行政協(xié)議本身的形成，是由地位不平等的行政主體與公民、法人或者其他組織簽訂的，是享有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的手段?！皺?quán)利”體現(xiàn)的是“私權(quán)利”而非“公權(quán)力”，不具有強(qiáng)制性，難以體現(xiàn)行政優(yōu)先性。

從行政優(yōu)益權(quán)行使的目的來(lái)看，在行政協(xié)議中行政主體一旦行使行政優(yōu)益權(quán)，必定會(huì)對(duì)私人利益造成一定損失，相對(duì)人不僅現(xiàn)實(shí)利益可能遭受損害，而且還可能需要被迫放棄協(xié)議約定的預(yù)期利益，但基于維護(hù)公共利益的考量，個(gè)體利益不得不做出犧牲。由此看來(lái)，行政優(yōu)益權(quán)的行使是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，不符合“權(quán)利滿足個(gè)人利益”的特點(diǎn)。另外，行政優(yōu)益權(quán)一般以相對(duì)方合法權(quán)益受侵害為對(duì)價(jià)，因此必須對(duì)其施加更為嚴(yán)格的控制，以“控權(quán)”為內(nèi)涵，這也與權(quán)利保障的理念形成強(qiáng)烈反差。

現(xiàn)代行政不僅要求行政機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)秩序和安全，還要求政府能夠提供足夠的社會(huì)福利。行政協(xié)議具有雙重性質(zhì)，一方面是行政權(quán)強(qiáng)行介入合同領(lǐng)域，干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；另一方面，在協(xié)議雙方意思自治的前提下維護(hù)公共利益。為了保障公共利益免受私人侵害，實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)的目標(biāo)，必須保障行政協(xié)議的行政性。因此，只從合同的角度考慮行政主體的行政優(yōu)益權(quán)屬性，用權(quán)利來(lái)定性行政優(yōu)益權(quán)，不僅無(wú)法體現(xiàn)行政優(yōu)益權(quán)的特性，而且容易抹殺行政協(xié)議的特殊性。

三、行政優(yōu)益權(quán)的“權(quán)力”本質(zhì)界定

我國(guó)的行政協(xié)議建立在公私法界分的制度之下，主要受行政法約束，且行政協(xié)議約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下稱《行政協(xié)議司法解釋》)第二十七條明確規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。該司法解釋明確了審理行政協(xié)議案件要優(yōu)先適用行政法律規(guī)范。行政協(xié)議是行政主體采用合意方式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的新手段，是代替?zhèn)鹘y(tǒng)單方行政行為的雙方行為，改變了“行政權(quán)力單向度的行使方式”。[18]行政協(xié)議既具有一般民事合同的雙方性與協(xié)商性，又具有行政行為的強(qiáng)制性與執(zhí)行性，是雙方主體地位不平等的協(xié)議。其不平等性就體現(xiàn)在行政主體享有具有權(quán)力性質(zhì)的行政優(yōu)益權(quán)。

首先，行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)并非來(lái)源于雙方主體簽訂契約的合意，而是來(lái)源于法律規(guī)定。行政協(xié)議以社會(huì)管理和公共利益維護(hù)為目標(biāo)，為保證這一目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，不得不賦予行政機(jī)關(guān)以行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)離不開(kāi)行政主體作為公共利益代表的身份，行使行政優(yōu)益權(quán)也只能是為了公共利益的目的。這是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，不能隨意放棄，否則會(huì)引起責(zé)任的承擔(dān)。這就意味著行政優(yōu)益權(quán)不是合同項(xiàng)下平等的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，而是單方強(qiáng)制的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)不得隨意減損其行使行政優(yōu)益權(quán)的義務(wù)，也不得濫用權(quán)力而擴(kuò)張權(quán)力范圍，要受法律的嚴(yán)格約束。

其次，可以從行使主體判斷行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)。權(quán)力的行使主體具有特殊性，一般是國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織；而權(quán)利的主體主要為公民、法人和其他社會(huì)組織。當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織褪去行政屬性以民事主體的身份從事市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，具有與公民、法人和社會(huì)組織同等的權(quán)利。在行政協(xié)議中，盡管行政主體與相對(duì)人具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但這些權(quán)利義務(wù)關(guān)系是基于特定的行政行為和協(xié)議約定產(chǎn)生的；行政優(yōu)益權(quán)不屬于行政協(xié)議約定的行政法上的權(quán)利，無(wú)論協(xié)議是否約定，一旦可能發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的公共利益損害，無(wú)須相對(duì)人同意，行政主體即可單方行使行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)的行使，導(dǎo)致原行政協(xié)議的內(nèi)容不能實(shí)現(xiàn)，協(xié)議相對(duì)人的目的落空?；凇盁o(wú)過(guò)錯(cuò)相對(duì)人無(wú)財(cái)物損失”的公平原則[19]，行政機(jī)關(guān)合法行使行政優(yōu)益權(quán)，需要對(duì)給相對(duì)人造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。權(quán)利的合法行使則不會(huì)給權(quán)利人帶來(lái)法律責(zé)任的承擔(dān)。因行政優(yōu)益權(quán)行使而需要給相對(duì)方的損失予以補(bǔ)償屬于權(quán)力運(yùn)作的后果，不是權(quán)利行使的結(jié)果。

再次，從法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)法律更傾向于將行政優(yōu)益權(quán)定性為權(quán)力。不管是《行政訴訟法》還是司法解釋，都承認(rèn)行政主體在行政協(xié)議中為了公共利益和國(guó)家管理的需要，可以做出變更或解除協(xié)議的行政行為。將單方變更、解除協(xié)議的行為定性為行政行為，意味著這種行為是行使行政權(quán)力的行為，而不是行政主體行使約定權(quán)利的協(xié)議行為。《行政協(xié)議司法解釋》第二十四條第二款將行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議享有的監(jiān)督履行權(quán)規(guī)定為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，反映了立法者有意將行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定為“權(quán)力”而不是“權(quán)利”。第十六條明確指出，在履行行政協(xié)議的過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告做出變更、解除協(xié)議的行政行為合法的并給原告造成損失的，需要予以補(bǔ)償。從這個(gè)條款可以看出國(guó)家對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使的態(tài)度，即只能在公共利益和國(guó)家利益的考量下行使，同時(shí)因公共利益的需要促使行政主體變更、解除行政協(xié)議的，行政主體要負(fù)補(bǔ)償損失的責(zé)任，因此，行政優(yōu)益權(quán)不是行政主體任意基于行政權(quán)力運(yùn)行的需要而行使的特權(quán)，而是必須以維護(hù)公共利益和國(guó)家利益為必要，且以付出相應(yīng)的對(duì)價(jià)為前提的權(quán)力。正如張啟江教授所言：“‘行政優(yōu)益權(quán)’理應(yīng)屬于一項(xiàng)法定的‘權(quán)力’而非協(xié)議項(xiàng)下約定的‘權(quán)利’，這是行政協(xié)議自身性質(zhì)之所在，也是公共利益維護(hù)的必要保障?！盵18]

四、行政優(yōu)益權(quán)權(quán)力屬性的實(shí)踐認(rèn)定

行政協(xié)議在我國(guó)的理論研究起步較晚，早期主要借鑒外國(guó)的行政合同理論。由于社會(huì)制度和法律背景不同，外國(guó)的理論并不能解決我國(guó)行政協(xié)議制度中出現(xiàn)的所有問(wèn)題。尤其是對(duì)行政優(yōu)益權(quán)而言，其內(nèi)涵、性質(zhì)、行使條件等尚未形成定論，給行政協(xié)議制度的發(fā)展帶來(lái)了不少阻礙。我國(guó)行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)力屬性認(rèn)定經(jīng)歷了曲折的道路。

在甘肅省夏河縣政府與興國(guó)水電開(kāi)發(fā)有限公司的行政協(xié)議解除糾紛一案中，由于雙方簽訂的行政協(xié)議確因客觀依據(jù)發(fā)生變化，政府行使了單方解除權(quán)終止協(xié)議的履行。最高人民法院對(duì)該案作典型意義闡述時(shí)，將行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除協(xié)議的行政優(yōu)益權(quán)表述為“權(quán)利”，但同時(shí)又承認(rèn)該“權(quán)利”的行使是政府履行生態(tài)保護(hù)的職能。(2)參見(jiàn)最高人民法院發(fā)布的10起黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例中的“甘肅興國(guó)水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司訴甘肅省夏河縣人民政府單方解除行政協(xié)議案”：“行政協(xié)議履行過(guò)程中，如因?qū)崿F(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)需要，或遇法律政策有重大調(diào)整時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法享有單方變更、解除行政協(xié)議的權(quán)利，但因此造成相對(duì)人合法權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。本案中，夏河縣政府根據(jù)州條例的規(guī)定，結(jié)合水電站項(xiàng)目并未進(jìn)入開(kāi)工建設(shè)階段的實(shí)際情況，單方解除水電站項(xiàng)目合同，是履行夏河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，維護(hù)公共利益的合法行為?！闭毮軄?lái)源于憲法和法律賦予的職權(quán)，屬于政府運(yùn)用權(quán)力的表現(xiàn)。從該案案情來(lái)看，行政協(xié)議的解除并非基于雙方當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)，也不存在雙方違約的情形，僅僅是由于協(xié)議所依據(jù)的法律規(guī)定發(fā)生變化，若繼續(xù)履行會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生巨大損害，因此政府不得不解除該行政協(xié)議。這是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的典型表現(xiàn)。該案中，最高人民法院一方面認(rèn)為行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的行為是合法權(quán)利，另一方面又認(rèn)為其是維護(hù)公共利益的職能所需，這種前后矛盾的表述沒(méi)有認(rèn)識(shí)到對(duì)“權(quán)利”與“權(quán)力”的不同認(rèn)定會(huì)帶來(lái)完全不同的法律效果。此外，也有一些法院認(rèn)可行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)的單方權(quán)力運(yùn)作，如廣州市中級(jí)人民法院在相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議案件的判決中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益，應(yīng)被賦予一定的行政優(yōu)益權(quán)，且行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中行使行政優(yōu)益權(quán)是“在行使行政管理職權(quán)，應(yīng)屬于可訴的行政行為”。(3)韓某某與南沙開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土局行政主體優(yōu)益權(quán)糾紛上訴案，(2013)穗中法行終字第338號(hào)行政判決書(shū)。貴州省高級(jí)人民法院在處理行政協(xié)議爭(zhēng)議時(shí)也同樣認(rèn)為行政機(jī)關(guān)享有受到一定限制的行政優(yōu)益權(quán)。(4)參見(jiàn)何某某訴貴州貴安新區(qū)馬場(chǎng)鎮(zhèn)人民政府等行政協(xié)議案，(2019)黔行終1591號(hào)行政判決書(shū)。江蘇省高級(jí)人民法院在審理案件時(shí)提出因行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛應(yīng)納入行政訴訟受理范圍，基于公共利益考慮，行政主體被賦予一定的行政優(yōu)益權(quán)，不得濫用。(5)參見(jiàn)某某書(shū)訴徐州市豐縣人民政府招商引資案，(2016)蘇行終字第90號(hào)行政判決書(shū)?？梢?jiàn)，部分司法實(shí)踐認(rèn)為在行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)屬于權(quán)力，其行使應(yīng)受到嚴(yán)格限制，肯定了此類案件可提起行政訴訟。最高人民法院在對(duì)湖北草本工房飲料有限公司與湖北省荊州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)等行政機(jī)關(guān)之間的行政協(xié)議糾紛案進(jìn)行再審時(shí)，對(duì)行政優(yōu)益權(quán)作了細(xì)致解釋：“在行政協(xié)議可以繼續(xù)履行的情形下，出現(xiàn)了不可歸責(zé)于私法主體的情勢(shì)變更，行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要，所享有的單方變更、解除協(xié)議的權(quán)力。”(6)湖北草本工房飲料有限公司訴湖北省荊州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)等行政協(xié)議糾紛再審案，(2017)最高法行申3504號(hào)行政裁定書(shū)。該案例被納入最高人民法院的指導(dǎo)性案例，意味著行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)力屬性不再僅是個(gè)案中的認(rèn)定，而是得到了最高人民法院的認(rèn)可，具有普遍的約束力。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)法理學(xué)上的“權(quán)力”“權(quán)利”是借鑒西方法律概念而來(lái)的，經(jīng)過(guò)翻譯而被賦予了中國(guó)法理學(xué)的內(nèi)涵。但是，法律移植要以本國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行本土化改造和修正，以符合本土的法律傳統(tǒng)與觀念。比如在霍菲爾德的八個(gè)法律概念中，“權(quán)力”的定義與我國(guó)“權(quán)力”的含義就不相同，霍菲爾德所言的“權(quán)力”(power)只是廣義權(quán)利概念中的一種，不強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體與權(quán)力主體的區(qū)別，認(rèn)為是同一主體行使的不同的行為方式。在我國(guó)，“權(quán)力”也與“power”相對(duì)應(yīng)，但更多的是指國(guó)家權(quán)力(國(guó)家職權(quán))，其行使主體的性質(zhì)與“權(quán)利”的行使主體性質(zhì)大相徑庭?；舴茽柕绿岢龅摹皺?quán)力”“特權(quán)”“責(zé)任”“豁免”都是在“權(quán)利”基礎(chǔ)上的延伸，這是英美法系的法治傳統(tǒng)所致。在具有深厚文化傳統(tǒng)的中國(guó)，更應(yīng)考慮我國(guó)本土的法治傳統(tǒng)，尤其應(yīng)對(duì)“特權(quán)”法律概念審慎思考。在行政協(xié)議跨越行政法體系與民法體系的大背景下，我們不能將“權(quán)力”與“權(quán)利”“特權(quán)”相混淆，一定要注意它們之間的本質(zhì)差異，明確其背后的邏輯內(nèi)涵。唯有如此，才能對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行精準(zhǔn)定位，才能促進(jìn)對(duì)行政協(xié)議的深入研究，提升對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的有效規(guī)范?？傊覈?guó)行政協(xié)議制度中的行政優(yōu)益權(quán)不是沒(méi)有限制的特權(quán)，也不是私法上的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是一種不因合同約定而減損的、法律規(guī)定的權(quán)力。