■郭志奔

華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院 武漢 430079

1 引言

在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，世界各國基于自身利益進行了激烈的辯論，并衍生了不同的治理主張，其大致可以分為兩種方案：一是基于網(wǎng)絡(luò)自由主義的“多利益攸關(guān)方”模式，認為網(wǎng)絡(luò)空間是一個獨立于主權(quán)國家之外的“全球公域”，互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)當(dāng)將政府的管制排除在外，由私營企業(yè)、公民社會和社會組織主導(dǎo)，相關(guān)國際組織是開展全球互聯(lián)網(wǎng)治理的最重要的平臺[1]；二是基于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)觀的多邊主義模式，認為國家主權(quán)應(yīng)延伸至網(wǎng)絡(luò)空間，倡導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)由政府部門主導(dǎo)，并通過相應(yīng)制度建設(shè)引導(dǎo)非政府組織、企業(yè)和個人共同參與，從而規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間秩序，全球互聯(lián)網(wǎng)治理則需要主權(quán)國家間的通力合作[2]。當(dāng)前，實務(wù)界和學(xué)術(shù)界關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的理念之爭，在反映國家角色在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中逐漸成為主導(dǎo)的同時，也表明非國家行為體在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中重要性進一步上升。根據(jù)聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（Working Group on Internet Governance，以下簡稱WGIG）的定義，“互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營公司和社會，根據(jù)各自的角色、共享的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策過程以及程序，來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和使用”[3]?；ヂ?lián)網(wǎng)的勃興賦予了主權(quán)國家、國際組織、跨國公司、精英人士等諸多國際關(guān)系行為體新的角色和能力，全球互聯(lián)網(wǎng)治理注定是一個多元行為主體共同參與的復(fù)雜過程。

智庫是典型的非國家行為體，其通過政策研究、輿論宣傳、國際智庫合作和全球公共思想產(chǎn)品供給，彌合了主權(quán)國家在全球治理中的不足，為多元主體共同應(yīng)對全球性問題提供了一個進行協(xié)商對話的可能路徑[4]。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界從模式變遷[5]、制度競爭[6]、國家安全[7]等方面，對中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的必然性、重要性與可行性做出了全面系統(tǒng)的分析，但現(xiàn)有的研究成果主要是從頂層設(shè)計的角度詮釋全球互聯(lián)網(wǎng)治理的中國方案，帶有較強的國家（政府）中心主義色彩，缺乏對智庫等非國家行為體的關(guān)注。參照美國的全球互聯(lián)網(wǎng)治理經(jīng)驗，智庫是影響其互聯(lián)網(wǎng)政策的重要力量，也是其全球互聯(lián)網(wǎng)話語體系的重要組成[8]。中國從網(wǎng)絡(luò)大國走向網(wǎng)絡(luò)強國，智庫的角色和作用不可或缺。一方面，智庫是國家治理體系和治理能力的重要組成，中國作為互聯(lián)網(wǎng)大國，參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理必然需要智庫提供強力持續(xù)的思想、輿論和人才支持；另一方面，智庫是國家軟實力的集中體現(xiàn)，“軟實力的發(fā)揮不是依靠命令或武力，而是源自對議程的設(shè)置以及對辯論框架的決定”[9]。通過智庫在多邊外交場合設(shè)置國際議程，宣傳中國政府關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的主張，有助于推動國際合作的深入，是中國提升網(wǎng)絡(luò)空間國際話語權(quán)的重要方式。因此，本文結(jié)合國際議程設(shè)置理論，在建立智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程分析框架的基礎(chǔ)上，討論中國智庫參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置的可行性與制約因素，并就智庫如何通過國際議程設(shè)置助力中國推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體提出建議。

2 智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的分析框架

國際議程設(shè)置是相關(guān)行為體將其關(guān)注的議題列入國際議程，獲取國際社會優(yōu)先或重點關(guān)注的過程[10]。在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，智庫因其獨特性、專業(yè)性和創(chuàng)造性具備重要的議程設(shè)置能力，有力地推動了全球互聯(lián)網(wǎng)治理議題的變遷和全球互聯(lián)網(wǎng)治理話語的構(gòu)建。智庫對國際議程的塑造包括對國際組織決策、全球和區(qū)域治理議題以及國際社會動員的影響，主權(quán)國家因國內(nèi)政治與國際政治分離導(dǎo)致的全球治理不足，為智庫在國際議程設(shè)置領(lǐng)域創(chuàng)造了廣闊的活動空間[11]。中國在從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強國的進程中，須借助智庫成功設(shè)置相關(guān)國際議程，提升在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的影響力和話語權(quán)。國際議程設(shè)置的過程可以分解為議題形成、議題傳播和議題制度化3個彼此聯(lián)系而又相互獨立的時序和階段[12]。結(jié)合全球互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐情境，本文認為智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程主要包括3 個環(huán)節(jié)。

首先，提出和界定重點議題。政策研究與咨詢是智庫最核心的功能，圍繞互聯(lián)網(wǎng)安全與發(fā)展相關(guān)問題，智庫具有長期的學(xué)術(shù)積累和政策聚焦。外交決策者開展全球互聯(lián)網(wǎng)治理愈發(fā)需要來自專業(yè)智庫的智力支持，從而能夠迅速、準(zhǔn)確地做出價值判斷，并提出理念主張。國際議程設(shè)置的前提是相關(guān)議題先被納入國內(nèi)政治議程。因此，智庫只有提出符合或不損害國家利益的議題才會得到外交決策者的支持，才能最終有望進入國際議程。與此同時，在全球化趨勢日益加深的背景下，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理的國際議題層出不窮，但一定時期內(nèi)國際議程的承載能力有限決定了只有少量的議題能最終列入國際議程。這就要求智庫充分考慮國際社會現(xiàn)實，審慎地在其所關(guān)注的國際問題清單中選擇議題進行研究，從而表達自身對全球治理互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)的關(guān)切。例如，2015 年12 月，俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)研究所向政府建議編制《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃》，并就“互聯(lián)網(wǎng)+主權(quán)”進行了專題研究[13]。

其次，表達與匯集共有觀念。國際議程設(shè)置是諸多行為體共同參與的結(jié)果，國際社會對某項議題的關(guān)注程度越高，共同利益的交集就越大，更能促使各參與者圍繞該議題達成集體行動。因此，議程設(shè)置者需要為其倡議的議題進行廣泛地宣傳動員，并獲得國際社會的優(yōu)先關(guān)注，以擴大該議題最終進入國際議程的可能性?！叭绻h題提出方能夠成功拓展沖突，結(jié)成廣泛的利益聯(lián)盟，實現(xiàn)最大的利益動員，那么該議題進入國際議程的可能性就較大；反之，則議題進入議程的可能性較低?！盵9]在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，智庫不僅提供政策對話平臺，還是國際輿論的制造者，能夠通過組織多元行為體互動交流、宣傳母國或自身觀點主張，促進各方關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理理念的融合，進而構(gòu)建互聯(lián)互通的全球互聯(lián)網(wǎng)治理格局。美國智庫就長期通過撰寫報告、發(fā)表評論和公開演講的方式鼓吹網(wǎng)絡(luò)自由主義，推崇全球互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益攸關(guān)方”模式，其實質(zhì)是為美國維系全球互聯(lián)網(wǎng)治理霸權(quán)營造有利的國際輿論環(huán)境[8]。

最后，選擇或搭建制度平臺。議題的構(gòu)建和擴散只是對議題能夠進入議程進行鋪墊的過程，成功設(shè)置國際議程還需要為其找到適當(dāng)?shù)淖h程設(shè)置平臺或場所。斯蒂芬·利文斯通（Steven Livingston）提出了議程“切入點（access points）”概念，強調(diào)議程設(shè)置需要通過“切入點”（分為全球知識生產(chǎn)場所、跨國網(wǎng)絡(luò)及傳媒、關(guān)鍵的國際組織或機制以及國際會議或聯(lián)盟等4類外交活動）來進行，而成功設(shè)置議程則取決于行為體是否恰好擁有或可以利用這些“切入點”[14]。全球互聯(lián)網(wǎng)治理的實質(zhì)是多元主體通過協(xié)商，促進網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范化的過程。而圍繞全球互聯(lián)網(wǎng)治理的不同問題領(lǐng)域，國際社會制定了相應(yīng)規(guī)則，以約束多元主體間的互動。隨著智庫外交的興起，跨國智庫網(wǎng)絡(luò)成為全球治理話語體系的重要組成部分。在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，選擇或搭建國際組織、國際機制等協(xié)商平臺，構(gòu)建有利于自身的國際規(guī)則，是智庫國際議程設(shè)置能力的重要體現(xiàn)。

3 中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的可行性

智庫是中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的重要力量，設(shè)置國際議程是智庫影響全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)的重要方式。隨著中國綜合實力的增長，智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的能力也相應(yīng)提升。

3.1 網(wǎng)絡(luò)空間失序是中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的歷史機遇

從國際關(guān)系的現(xiàn)實來看，在全球化時代，人類社會面臨許多值得關(guān)注的議題，但國際社會可供支配資源的有限性決定了在一段時期內(nèi)，特定的國際議題才能最后成功進入國際議程。這就要求智庫等行為體在設(shè)置國際議程時，盡量選擇和界定國際社會重點關(guān)注的公共議題，而不僅僅主張對母國具有重大利害關(guān)系的議題。受互聯(lián)網(wǎng)的開放性、隱匿性和即時性的影響，一國的網(wǎng)絡(luò)安全問題常常不受地理邊界的限制，可輕易、快速地向他國擴散，在全球?qū)用婕訌娀ヂ?lián)網(wǎng)治理已經(jīng)成為國際社會的基本共識。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國歷來主張將國家利益與全人類整體利益相結(jié)合，在力所能及的范圍內(nèi)承擔(dān)更多的國際責(zé)任。中國智庫應(yīng)主動提升設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)議程的意識，通過政策咨詢的方式引導(dǎo)黨和政府加強對網(wǎng)絡(luò)空間全球治理相關(guān)議題的關(guān)注，為中國以更加積極的姿態(tài)參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供智力支持。此外，在議題的選擇上，發(fā)起者并非完全握有主導(dǎo)權(quán)，在特定時期，一些重大的全球性問題或突發(fā)性事件（如全球金融危機、重大傳染性疾病等）會迅速引發(fā)國際社會的優(yōu)先關(guān)注，智庫往往只能因勢利導(dǎo)，在對議題的排序和解讀等方面發(fā)揮自主性。習(xí)近平總書記指出：“世界范圍內(nèi)侵害個人隱私、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義活動等成為全球公害?！盵15]全球互聯(lián)網(wǎng)治理某些議題領(lǐng)域的規(guī)制失效或空白問題進一步加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的失序態(tài)勢。在此背景下，中國智庫應(yīng)當(dāng)把握好當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間失序和治理規(guī)制缺失所帶來的有利時機，通過發(fā)起和倡議相關(guān)議題，宣傳推動全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的重要性和構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的必要性，從而深化國際社會對中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理合法性、正當(dāng)性的認知。

3.2 建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國是中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的現(xiàn)實需要

隨著全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速推進，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟和通信技術(shù)的戰(zhàn)略地位日益凸顯，世界主要大國圍繞網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的競爭日趨白熱化。中國建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國，不僅要依靠內(nèi)部互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其應(yīng)用的不斷創(chuàng)新發(fā)展，還需要和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間為中國的信息化建設(shè)提供穩(wěn)定、有利的國際環(huán)境。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（China Internet Network Information Center，以下簡稱CNNIC）發(fā)布的第49 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2021 年12 月，我國網(wǎng)民規(guī)模達10.32 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達73.0%[16]。作為擁有全球規(guī)模最大數(shù)字社會的國家，中國是參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理不可或缺的力量，國際社會也期待中國在全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。但在無政府體系下國際行為體的互動交往過程中，國際制度會導(dǎo)致利益分配的“非中性”[17]，現(xiàn)行的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)已經(jīng)成為中國建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的最大威脅。智庫是從事公共政策研究的知識密集型組織，其對全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)的專業(yè)認知和權(quán)威主張使其成為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理規(guī)范的重要組成，在塑造全球互聯(lián)網(wǎng)治理話語權(quán)方面具有重要影響力。外交部原副部長、中國人民大學(xué)重陽金融研究院高級研究員何亞非認為：“智庫參與網(wǎng)絡(luò)全球治理和規(guī)則制定，有助于形成網(wǎng)絡(luò)空間治理相關(guān)理論系統(tǒng)化，進而為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理、國際秩序建設(shè)提供理論支撐。”[18]在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，中國智庫可以通過引導(dǎo)國際輿論、制定行動方案、開展跨國合作、向相關(guān)國際組織輸送人才等方式，積極參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理規(guī)則的修訂和完善，為中國爭取與自身實力、地位、責(zé)任相匹配的網(wǎng)絡(luò)空間國際話語權(quán)，從而為我國建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國營造良好的外部環(huán)境。

3.3 外交能力提升是中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的重要保障

在國際議程設(shè)置過程中，“各問題領(lǐng)域中權(quán)力資源分配的變化將對議程產(chǎn)生影響”[19]，具備權(quán)力優(yōu)勢的行為體不僅可以發(fā)起對自身有利的議題，也可以選擇忽視某些議題或?qū)⑵渑懦阶h程之外。目前，美國憑借在技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、商業(yè)應(yīng)用及互聯(lián)網(wǎng)組織機構(gòu)等方面擁有的強大話語權(quán)優(yōu)勢，占據(jù)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的核心地位，大多數(shù)發(fā)展中國家和新興國家則被邊緣化，更多的國家是在美國的主導(dǎo)下參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的，全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置在一定程度上呈現(xiàn)“強國能其所事，弱國受其所難”的特點。隨著綜合實力的不斷提升，中國前所未有地走近全球互聯(lián)網(wǎng)治理舞臺的中心，智庫也更加深入地參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置實踐。

重大國際會議是國際關(guān)系行為體提出議題、進而設(shè)置國際議程的有利時機。近年來，中國通過發(fā)起和承辦相關(guān)國際會議，成為影響全球互聯(lián)網(wǎng)治理的重要一極。自2014 年以來，中國連續(xù)舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會，與世界各國各地區(qū)以及深入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的各方力量共同堅持以對話凝聚共識，攜手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。2016 年11 月，在第三屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會期間，中國還舉辦了“互聯(lián)網(wǎng)國際高端智庫論壇”，全球近百位專家學(xué)者一致認為智庫應(yīng)在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮作用，并就智庫如何推動網(wǎng)絡(luò)空間國際合作進行了深入交流。通過一系列的主場外交活動，中國不僅向世界闡述了自身關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的理念，而且為智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程搭建了實踐平臺。與此同時，中國智庫參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的意愿和能力顯著提升。2015 年12 月，在第二屆互聯(lián)網(wǎng)與國際治理智庫論壇上，中山大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)與治理研究中心聯(lián)合南方輿論數(shù)據(jù)研究院、人民網(wǎng)輿論監(jiān)測室等14 家智庫單位成立了國內(nèi)首家互聯(lián)網(wǎng)治理智庫聯(lián)盟[20]，并發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)與國家治理年度報告》，強調(diào)提升網(wǎng)絡(luò)空間治理能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國社會科學(xué)院、中國信息通信研究院、中國網(wǎng)絡(luò)空間研究院、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等單位通過舉辦互聯(lián)網(wǎng)治理論壇和發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)治理研究成果的形式，宣介中國政府對網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的政策主張，為自身參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置積累了豐富經(jīng)驗。

4 中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的制約因素

中國綜合實力的穩(wěn)定增長以及對網(wǎng)絡(luò)空間秩序認識的變化，為智庫參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供了充分條件。但國家實力的提升并不等同于其在國際社會中權(quán)力的增加。作為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的后發(fā)國家，中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的話語權(quán)和影響力與自身實力的提升長期處于不對稱狀態(tài)，使中國智庫在全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置進程中依然處于相對弱勢的地位。

4.1 利益分化加劇困擾中國智庫廣泛建立議題聯(lián)盟

多元行為體在充實全球互聯(lián)網(wǎng)治理力量、促進多樣全球性網(wǎng)絡(luò)問題解決的同時，也強化了全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置的競爭態(tài)勢。多元行為體對全球互聯(lián)網(wǎng)治理議題的關(guān)注點以及設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的需求度并不一致，一定程度上提升了中國智庫凝聚全球互聯(lián)網(wǎng)治理共識的難度，也增加了中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的成本。

在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，主權(quán)國家之間的政策分歧正在逐步擴大。一方面，以美國為首的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家極力推崇“多利益攸關(guān)方”的治理模式，鼓吹網(wǎng)絡(luò)自由主義，主張網(wǎng)絡(luò)空間是無主權(quán)的“全球公域”，對“非民主國家”政府力量介入網(wǎng)絡(luò)空間始終保持著警惕和排斥的態(tài)度；另一方面，以金磚國家為代表的新興國家內(nèi)部出現(xiàn)了陣營分化，其在推動網(wǎng)絡(luò)空間全球治理改革上的凝聚力和影響力有所下降。近年來，巴西、印度等新興國家不斷強化與歐美國家的網(wǎng)絡(luò)安全合作，離開網(wǎng)絡(luò)主權(quán)支持者的陣營，招致許多發(fā)展中國家的不滿[2]。作為公共外交的重要行為體之一，中國智庫一直在堅定維護國家利益的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的“中國方案”。面對網(wǎng)絡(luò)自由主義和網(wǎng)絡(luò)主權(quán)觀念的激烈交鋒，中國智庫關(guān)于推動全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的一系列主張不可避免地遭受了來自相關(guān)議程設(shè)置主導(dǎo)國的壓制和排擠，國際社會對中國智庫倡議的注意力相應(yīng)下降，議題聯(lián)盟也就難以建立。在主權(quán)國家之外，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、非政府組織是參與全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)的有效補充，但中國智庫在設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程中并未及時回應(yīng)非國家行為體的訴求。這主要是由于中國智庫與政府聯(lián)系密切，其關(guān)注的議題常常是從政治安全和社會穩(wěn)定的角度探討如何加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，解決互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的負面影響；而私營企業(yè)和技術(shù)社群則更重視網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟議題。在政府監(jiān)管和市場效率優(yōu)先性博弈的背景下，中國智庫囿于所倡導(dǎo)議題的“全球性”不強，往往難以調(diào)動推動全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的民間社會力量。

4.2 知識生產(chǎn)不足限制中國智庫構(gòu)建權(quán)威話語體系

在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中，智庫能夠發(fā)揮作用的基礎(chǔ)要素就是其研究公共政策和提供全球公共思想產(chǎn)品的能力。作為非國家行為體的智庫不僅生產(chǎn)觀念，而且通過全方面的輿論傳播和跨國網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建推動了各個國家之間的互動和共有觀念的形成，進而對網(wǎng)絡(luò)空間國際話語權(quán)施加影響[4]。以美國為首的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家能牢牢掌握全球互聯(lián)網(wǎng)治理的話語權(quán)，這在一定程度上是得益于其智庫所具備的強大知識生產(chǎn)能力和國際傳播能力。對比而言，中國智庫在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的專業(yè)性、傳播性和國際性均有待加強。

一方面，中國智庫在應(yīng)對全球網(wǎng)絡(luò)問題的學(xué)術(shù)研究和對外傳播上存在短板。相對于經(jīng)濟合作、國際安全、氣候變化、疫病防治等全球性問題，網(wǎng)絡(luò)空間治理并非中國智庫所關(guān)注的優(yōu)先議題，相關(guān)研究只是分散于期刊和專著中，尚未形成具有代表性和國際影響力的學(xué)術(shù)成果，對全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置的影響相對有限。另一方面，中國智庫的數(shù)量和質(zhì)量發(fā)展?fàn)顩r與我國在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的地位并不相符。根據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)“智庫與公民社會項目”（Think Tanks and Civil Societies Program，以下簡稱TTCSP）研究編寫的《全球智庫報告2020》，中國所擁有的智庫數(shù)量僅次于美國，但在入圍“2020 全球頂級智庫綜合榜單”的174 家智庫中，只有8 家中國智庫，且絕大多數(shù)為官方智庫，主要集中于外交政策與國際事務(wù)研究領(lǐng)域，而在“2020 全球最佳互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用智庫評估”中，只有全球化智庫（Center for China and Globalization，以下簡稱CCG）一家中國智庫上榜，排名第25 位[21]。由此可見，在全球互聯(lián)網(wǎng)治理研究的專業(yè)智庫建設(shè)方面，中國與網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家存在較大差距，同我國全球互聯(lián)網(wǎng)治理重要引領(lǐng)者的角色并不相符。在與其他國家智庫圍繞全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置的競爭中，中國智庫缺乏集中、系統(tǒng)的知識生產(chǎn)，不可避免地受到現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間話語霸權(quán)的限制，也就難以為我國推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革提供相應(yīng)的智力支持。

4.3 國際制度缺失阻礙中國智庫進入議程設(shè)置場所

如上文所述，國際關(guān)系行為體能否成功將其個體議程設(shè)置為全球議程，關(guān)鍵在于其是否擁有國際議程的“切入點”。在國際政治中，“聲勢顯赫”的行為體由于對全球傳媒及國際組織具有巨大的影響力，掌握直接設(shè)置國際議程的“進入渠道”，而弱小的行為體只能借助與聲勢顯赫行為體的“特殊關(guān)系”或利用國際組織來間接設(shè)置國際議程[22]。國際制度是全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的關(guān)鍵要素，“它們協(xié)助制定國際議程，并且是促成聯(lián)盟建立的觸媒和弱國提出政治倡議、推行聯(lián)系戰(zhàn)略的場所”[23]。因此，全球互聯(lián)網(wǎng)治理的多元行為體之間的競爭關(guān)系集中表現(xiàn)為對設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程場所和平臺主導(dǎo)權(quán)的爭奪。對智庫而言，成功設(shè)置國際議程的一個重要條件是掌握“進入渠道”，以便于將其發(fā)起或參與的議題置于國際組織之內(nèi)，或者置于具有廣泛代表性的多邊論壇之中，從而推動議事規(guī)則向?qū)河欣姆较虬l(fā)展。

在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，美歐等網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家長期利用信息社會世界峰會（World Summit on the Information Society，以下簡稱WSIS）、聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（Internet Governance Forum，以下簡稱IGF）、國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（Internet Society，以下簡稱ISOC）、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，以下簡稱ICANN）、國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，以下簡稱ITU）等，界定網(wǎng)絡(luò)空間治理的重大議題，從而不斷鞏固自身在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的話語權(quán)，導(dǎo)致中國智庫難以有效地推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程設(shè)置。一方面，廣大發(fā)展中國家在部分重要的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制中的投票權(quán)和決策權(quán)相對弱小。全球網(wǎng)絡(luò)空間的有序運轉(zhuǎn)是建立在制定相應(yīng)國際規(guī)范基礎(chǔ)上的，其很大程度上體現(xiàn)為以美國為首的網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家所提供的網(wǎng)絡(luò)空間公共產(chǎn)品。在此背景下，脫離現(xiàn)有制度而“另起爐灶”的成本高昂，許多發(fā)展中國家選擇以“搭便車”的方式享有互聯(lián)網(wǎng)治理的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施，而不愿徹底變革現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間秩序[24]。例如，ICANN 是負責(zé)在全球范圍內(nèi)對互聯(lián)網(wǎng)唯一標(biāo)識符系統(tǒng)及其安全、穩(wěn)定的運營進行協(xié)調(diào)的非營利性國際組織，卻長期受美國政府管轄，成為其對外推行網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)的重要工具。部分網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家曾主張將ICANN的部分業(yè)務(wù)交由ITU管理，卻因美、英、日等網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家的反對而被擱置[25]。另一方面，新興國家主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制類型較為單一，影響力相對有限。隨著國際力量對比格局的變化和全球互聯(lián)網(wǎng)治理制度赤字的顯現(xiàn)，以中國為代表的新興國家創(chuàng)設(shè)的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制逐漸增多，但對全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系的影響力尚有待提升。例如，中國舉辦的世界互聯(lián)網(wǎng)大會更多地關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新、人工智能、信息社會等傳統(tǒng)經(jīng)濟議題，較少提及網(wǎng)絡(luò)安全、大國競爭、網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)等高級政治議題；中國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇尚處于初創(chuàng)階段，只是WSIS 和IGF 的組成部分，在獨立性、代表性和全球性上同ICANN 等治理機制存在較大差距。

5 中國智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的現(xiàn)實策略

從國際議程設(shè)置的理論邏輯和全球互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐邏輯出發(fā)，中國智庫應(yīng)從理念創(chuàng)新、制度完善與自身建設(shè)3 個層面提升國際議程設(shè)置能力，為推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體做出更大的智庫貢獻。

5.1 找準(zhǔn)理念契合點，提升智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的包容性

網(wǎng)絡(luò)空間是一個多元行為體相互聯(lián)系、相互作用的有機整體，推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理需要各方加強團結(jié)合作，凝聚治理共識，形成治理合力。智庫是參與全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)的重要主體，也是加強政府、企業(yè)、技術(shù)社群和公民社會之間聯(lián)系交流的重要平臺。在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，中國智庫可通過其輿論影響力，提升國際社會對網(wǎng)絡(luò)空間公害的關(guān)注，促使包容性強的議題進入國際議程，從而構(gòu)建各方共商、共建的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理環(huán)境。

其一，中國智庫在議題選擇時要堅持國內(nèi)需求與國際責(zé)任相結(jié)合的原則。在網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈日趨激烈的背景下，中國智庫要持續(xù)深化對網(wǎng)絡(luò)安全問題的政策關(guān)注和理論研究，為全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供更多優(yōu)質(zhì)的智力支持，彰顯中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中負責(zé)任大國的形象。在進行議題選擇和界定時，中國智庫不僅要注重國內(nèi)需求，將自身關(guān)注的議題與網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)議程相聯(lián)系，還要強調(diào)國際責(zé)任，發(fā)起或倡議尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、加強網(wǎng)絡(luò)合作等敏感性和顯著性強的國際議題，從而在各國利益深度交融、依賴關(guān)系逐步加深的國際社會展現(xiàn)中國智庫擔(dān)當(dāng)。

其二，要善用智庫渠道加強對中國全球互聯(lián)網(wǎng)治理理念的傳播。中國一直主張“國際社會應(yīng)該在相互尊重、相互信任的基礎(chǔ)上，加強對話合作，推動互聯(lián)網(wǎng)全球治理體系變革，共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間，建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系”[13]。智庫作為政府在國際事務(wù)交涉中的“協(xié)助人”[26]，有必要在議題擴散階段向國際社會廣泛傳播中國關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的一系列政策，表明中國始終堅持多邊主義、致力于推動網(wǎng)絡(luò)空間秩序向更加公平和正義的方向發(fā)展的基本立場，在同世界各國及其智庫對話交流的過程中，努力尋求治理共識，從而更好地推動全球互聯(lián)網(wǎng)治理在各方相互尊重、相互理解的基礎(chǔ)上發(fā)展。

其三，中國智庫要重視對非國家行為體的針對性宣傳動員。國際議程設(shè)置并非大國“通吃”的舞臺，媒體、專家群體、倡議團體甚至是個人等大量非國家行為體也是設(shè)置國際議程的重要力量[9]。目前，中國智庫進行對外傳播主要依賴政府主導(dǎo)的官方活動進行，在公共外交和民間交流方面有所欠缺。因此，中國智庫應(yīng)積極發(fā)揮其外交職能，借助舉辦各類研討活動和出席國際會議的有利時機，同互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的跨國企業(yè)代表和知名權(quán)威專家積極交流，以便與全球媒體、技術(shù)社群和民間機構(gòu)組建立體式的議題聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，促使更多的中國理念融入全球互聯(lián)網(wǎng)治理實踐，從而增加個體議程進入國際議程的可能性。

5.2 著眼制度切入點，提升智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的正當(dāng)性

全球互聯(lián)網(wǎng)治理的本質(zhì)是多元主體共同治理，而非“西方治理”或“霸權(quán)治理”，但美國等網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家憑著自身的技術(shù)、人才和資本等先發(fā)優(yōu)勢，長期主導(dǎo)著全球互聯(lián)網(wǎng)治理的基本格局和走勢，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家一直處在“失語”“缺席”“弱勢”的狀態(tài)[8]。面臨網(wǎng)絡(luò)空間制度缺失的復(fù)雜形勢，中國智庫需要從適應(yīng)和改革兩方面掌握更多的議程設(shè)置平臺，從而提升中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的制度性話語權(quán)。

一方面，中國智庫要著力維護我國在相關(guān)國際制度中的良好聲譽?！傲己玫穆曌u是國家在國際制度中重要的信用資本，它為其他成員提供信心及其預(yù)期，從而提高一國在制度內(nèi)的動員能力。”[27]改革開放以來，中國外交最顯著的變化之一就是逐漸參與并融入到國際制度中，可靠的承諾和有力的行為顯著提升了中國的國際聲譽。為此，中國智庫需要在參與全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)中繼續(xù)堅持多邊主義合作，提升中國在全球互聯(lián)網(wǎng)體系中的信用資本，從而掌握更多設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的“進入渠道”。具體而言，中國智庫應(yīng)在聯(lián)合國、上海合作組織、“一帶一路”倡議、金磚國家等框架下，發(fā)起或倡議更多的全球互聯(lián)網(wǎng)治理議題，深化相關(guān)成員國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的交流合作關(guān)系，為推動達成網(wǎng)絡(luò)空間治理的多邊解決方案提供更多的智力支持。而在世界互聯(lián)網(wǎng)大會、中國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇等我國主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理平臺中，中國智庫要引導(dǎo)各參與者加強對推動全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革等議題的關(guān)注，從整體層面推動提升網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的話語權(quán)。

另一方面，中國智庫要持續(xù)跟進我國推進網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則改革的實踐。全球網(wǎng)絡(luò)空間的有序運轉(zhuǎn)需要以相應(yīng)的國際規(guī)則為基礎(chǔ)，在全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，規(guī)則制定的主導(dǎo)者往往是議程設(shè)置的受益者，行為體推進網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的修訂和完善有助于更好地掌握設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理的“切入點”。因此，中國智庫需要根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展形勢，在系統(tǒng)深入學(xué)習(xí)《信息安全國際行為準(zhǔn)則》《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》《全球數(shù)據(jù)安全倡議》等政策文件的基礎(chǔ)上，為推進網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的制定建言獻策，就中國所提出的相關(guān)倡議加強國際對話，通過加入聯(lián)合國信息安全政府專家組、參與世界經(jīng)濟論壇“互聯(lián)網(wǎng)未來”行動等，倡導(dǎo)主權(quán)平等原則應(yīng)適用于網(wǎng)絡(luò)空間，呼吁提升現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的包容性和持續(xù)性，特別是增強中國等新興國家的發(fā)言權(quán)和投票權(quán)。

5.3 圍繞組織建設(shè)點，提升智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的專業(yè)性

智庫是國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容，隨著中國日益走進世界舞臺中央，中國智庫參與全球互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)的廣度和深度不斷拓展。中國加強網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)和推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革的政策實踐對智庫的特色建設(shè)、國際化發(fā)展、高質(zhì)量成果產(chǎn)出均提出了更高要求。面臨網(wǎng)絡(luò)空間國際話語權(quán)爭奪日趨激烈的新形勢，中國智庫需要立足黨和國家事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，進一步聚焦自身組織建設(shè)，從而提升國際議程設(shè)置能力。

一是要強化中國智庫對設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的理論供給。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間的理論體系和話語體系依然被美國等少數(shù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家所掌握，中國智庫要積極開展推進全球治理體系變革的學(xué)理研究，緊跟中國特色大國外交實踐，對領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于堅持網(wǎng)絡(luò)合作多邊主義、強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間公平正義、統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)安全與發(fā)展等一系列重要論述進行深入闡述，系統(tǒng)傳播中國推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體等新理念，力求構(gòu)建具有中國特色的全球互聯(lián)網(wǎng)治理理論體系和話語體系。外交決策者還應(yīng)進一步暢通決策咨詢渠道，充分集合社科院和黨校/行政學(xué)院智庫、高校智庫以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)智庫的差異化資源，依托公共政策、國際法、國際關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)空間安全等學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢，組建全球互聯(lián)網(wǎng)治理智庫聯(lián)盟，在強化對網(wǎng)絡(luò)空間安全問題研究的同時，發(fā)起更多提升網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家話語權(quán)的議題，為成功設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程奠定理論基礎(chǔ)。

二是要強化中國智庫對設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的人才供給。人才是智庫的核心競爭力，向政府部門和國際組織輸送人才是智庫全球治理能力的重要體現(xiàn)。全球互聯(lián)網(wǎng)治理涉及多個學(xué)科專業(yè)、多個議題領(lǐng)域和多個政策環(huán)節(jié)，中國智庫需要進一步加強團隊建設(shè)和人才培養(yǎng)，以掌握設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的主動權(quán)。一方面，要打造具有中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機制，為智庫專家到外事部門服務(wù)網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)大局提供更多制度化的渠道，鼓勵政府官員和退休干部到智庫掛職或任職，提升智庫的權(quán)威性；另一方面，中國智庫要重視和加強國際組織人才培養(yǎng)工作，邀請在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域有廣泛影響力的政府要員、著名學(xué)者、技術(shù)專家擔(dān)任智庫研究人員，積極推薦智庫人才到ITU、ICANN、ISOC 等國際組織競選重要崗位，為設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程提供更加可靠的制度條件。

三是要強化中國智庫對設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的平臺供給。全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展存在地域性差異，眾多互聯(lián)網(wǎng)參與者所關(guān)注的議題領(lǐng)域和所秉持的治理理念不盡相同。加強對話與合作，協(xié)調(diào)國家、市場、社會等多方力量是推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理的重要前提。為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的多元行為體提供對話平臺，促進各種政策、思想和觀念的交流，是智庫塑造國際議程、贏得國際話語權(quán)的重要方式。因此，中國智庫須進一步打造具有廣泛國際影響的對話平臺，暢通政府、企業(yè)、國際名人的交流渠道，在一些熱點和敏感問題上要加強輿論引導(dǎo)，對于抹黑中國互聯(lián)網(wǎng)政策的論調(diào)要敢于發(fā)聲，從而推動全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程轉(zhuǎn)向更高級別的政治安全領(lǐng)域。此外，中國智庫要有序“走出去”，通過在海外設(shè)立分支機構(gòu)和建設(shè)合作機構(gòu)組建跨國智庫合作網(wǎng)絡(luò)，從而拓展中國智庫在國際社會的活動空間，為設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程提供更多的民間力量和社會關(guān)注。

6 結(jié)語

大國成長是物質(zhì)性成長與社會性成長的統(tǒng)一[28]。國家開展外交事務(wù)不僅需要依托經(jīng)濟、科技和軍事等物質(zhì)性力量的提升，還需要借助輿論、知識和話語等社會性力量的壯大。中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理、推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，很大程度上需要獲取國際社會對中國議題、中國理念和中國方案的認同。智庫在知識生產(chǎn)、輿論引導(dǎo)、政策咨詢以及平臺搭建等方面的優(yōu)勢，使其在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中具備獨特的國際影響力，契合了中國提升網(wǎng)絡(luò)空間國際話語權(quán)的現(xiàn)實需要。網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的經(jīng)驗表明，設(shè)置國際議程不僅有助于提升國際社會對全球互聯(lián)網(wǎng)問題的認知，也有助于捍衛(wèi)議程設(shè)置者的利益。通過智庫設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程是中國適應(yīng)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革大勢，是保障網(wǎng)絡(luò)安全、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的一種有效方式，也為建設(shè)中國特色新型智庫提供了一種創(chuàng)新思路。需要指出的是，全球互聯(lián)網(wǎng)治理是一個漫長且曲折的過程，中國智庫應(yīng)當(dāng)充分認識到設(shè)置全球互聯(lián)網(wǎng)治理議程的長期性和復(fù)雜性，從理念創(chuàng)新、制度完善與自身建設(shè)3 個層面入手，擴大中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的“朋友圈”，從而為提升中國在網(wǎng)絡(luò)空間的國際話語權(quán)做出更大的智庫貢獻。