王光榮

（作者單位：天津社會科學院社會治理研究中心）

精細化管理是城市管理的重要理念。我國絕大多數(shù)城市的管理現(xiàn)狀與精細化的要求有一定的差距，主要表現(xiàn)為細節(jié)問題普遍、管理不夠協(xié)調、跟進管理滯后、管理效能不高等，主要原因在于精細化管理意識淡薄、精細化管理標準缺失、精細化管理主體不明、精細化管理機制空白。提升城市管理精細化水平，需要堅持問題導向，借鑒成功經(jīng)驗，從多維度進行改革創(chuàng)新，具體包括樹立細節(jié)意識與系統(tǒng)思維、加強管理主體的專業(yè)素養(yǎng)、構建精細化管理標準體系、創(chuàng)建精細化管理制度機制、利用網(wǎng)格化管理綜合平臺、暢通公眾參與管理渠道。

城市管理精細化是城市發(fā)展的內在要求，也是提升城市氣質、打造城市形象的必要元素。精細化管理可以將城市載體及其性能推向更高層次，從而使城市運行更順暢、發(fā)展更可持續(xù)，城市生活質量更高。城市管理精細化理念的提出，有強烈的針對性和現(xiàn)實性，對于促進我國城市解決管理問題、提高管理質量、增強城市在世界的競爭力，都具有極為重要的意義。理論聯(lián)系實際、堅持問題導向，探索城市管理從粗放型向精細化轉軌的路徑，構建行之有效的城市精細化管理模式，逐步實現(xiàn)城市管理像繡花般精細，是城市管理方面亟需研究的緊迫課題。

一、城市管理現(xiàn)狀與精細化要求有明顯差距

按照精細化理念來考察和衡量城市管理現(xiàn)狀，就會發(fā)現(xiàn)原來視而不見或不屑一顧的種種問題廣泛存在。這些問題因未進入管理者的視域或者未被納入解決范圍而長期存在和不斷演變，嚴重影響著城市運行水平和整體品質。認真審視城市管理現(xiàn)狀與城市管理精細化要求之間存在明顯差距，才能為推進城市管理精細化找到突破口。概括來說，差距主要表現(xiàn)在以下四個方面。

其一，細節(jié)問題普遍。城市建設和管理處于粗放狀態(tài)，在基礎設施配置上缺乏一絲不茍的嚴格要求和精益求精的工作態(tài)度，配件不齊全、細部殘缺、質量不達標等問題廣泛存在，既影響著城市管理效果，又埋下了安全隱患。城市管理者往往持有習而不察的錯誤觀念，以為相對于龐大的城市，細節(jié)問題的影響微乎其微，可以忽略不計，而且細節(jié)問題數(shù)不勝數(shù)，無法一一顧及，由此把細節(jié)問題排斥在管理之外。無論是施工還是維修，抱著“差不多就行”的心態(tài)，常常置技術規(guī)范于不顧，一味圖省事，竭力追求“高效率”，結果建設、維護、管理各環(huán)節(jié)細節(jié)問題層出不窮。雖然當時沒有發(fā)生危害，但是千里之堤，潰于蟻穴，細節(jié)問題終究是潛在的隱患，大大縮短了設施運行周期，增加了管理成本。當各領域和環(huán)節(jié)普遍存在的細節(jié)隱患最終導致城市運行故障的時候，不追本溯源，不歸因于細節(jié)問題并追究責任，在某種意義上放任細節(jié)問題發(fā)生。

其二，管理不夠協(xié)調。城市規(guī)劃和建設過程中，常常由不同部門分工承擔，每個部門相對獨立地管理所屬內容，這種分工有利于實現(xiàn)專業(yè)化和高效率。但是，重分工而輕合作，違背了城市管理作為一個系統(tǒng)的原理，產生不少問題。一方面，相互聯(lián)系內容無法貫通和協(xié)同，導致施工周期拉長，不必要成本增加，負面效應擴大，整體效益低下。這類問題中，最為常見是道路設施各管理方獨立開展各自的工程，在短期內多次開挖，輪番施工，既造成交通擁堵和安全隱患，又付出不必要的成本。另一方面，不同主體各管城市的某個領域或某個部分，容易出現(xiàn)管理不協(xié)同、結果相互沖突的局面。城市環(huán)衛(wèi)與交通管理之間的沖突就是典型的例子。環(huán)衛(wèi)作業(yè)時間基于環(huán)衛(wèi)成本和市容需要來安排，而與之相關的道路交通因素不在考慮范圍之內，由此產生環(huán)衛(wèi)作業(yè)時間與交通擁堵高峰重合，造成大面積的交通擁塞，同時也影響環(huán)衛(wèi)工作質量和人員安全。

其三，跟進管理滯后。問題有由隱到顯、由小而大的發(fā)展過程，在苗頭階段，常常察覺不到，即使被注意到也當成細節(jié)問題而不予重視。難以察覺主要是由于管理部門沒有及時獲得信息的渠道，不予重視主要是由于對問題的判斷錯誤。不能在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，就會任由小問題演化或蔓延，逐漸加劇，從局部問題轉變?yōu)橛绊懭值拇髥栴}。當問題發(fā)展到不得不解決的地步，解決的難度和成本大大增加，而已經(jīng)造成的影響無法彌補。路面坑槽、井蓋缺失就是典型的例子。近些年來，城市中不斷產生新領域、新業(yè)態(tài)、新現(xiàn)象，共享單車混亂無序停放、外賣快遞交通普遍違章等新生問題隨之而來，開始時沒有納入管理進行規(guī)范，問題愈演愈烈，解決問題迫在眉睫，卻沒有現(xiàn)成的管理思路可循，造成較長時期管理不到位，因而也使城市秩序長時間處于煩擾之中，城市生活質量受到嚴重影響。

其四，管理效能不高。開展專項整治活動是城市管理中常用的方式，在短期內可以通過集中力量的高強度管理，高效治理較為嚴重的問題，但是，這種方式的治理效果需要常態(tài)管理來鞏固。由于常態(tài)管理未能從源頭上預防和在過程中控制問題，使問題發(fā)展到嚴重地步。在專項活動之后，長效管理機制跟不上，為時不久已消除的問題便死灰復燃，形成管理和問題交替存在、此消彼長的糾纏情形。在城市管理中，受到群眾關注和比較突出的摩托車尾氣污染、沿街擺攤占道、違章養(yǎng)犬擾民等問題，就是在管理的“一張一弛”所形成的空隙中長期存在，這種結果在很大程度上彰顯了管理方式的“失靈”。管理效能不足導致不能徹底解決問題，致使管理收不到預期效果，管理對象隨著管理調整策略，形成了共生的能力，從而導致諸多城市問題綿延不絕。

二、城市管理精細化水平低的原因

其一，精細化管理意識淡薄。在城市建設和管理中，由于城市系統(tǒng)龐大，總體費用高昂，管理者往往圍繞成本和效率來選擇管理方案和管理的精細程度，同時由于對精細化的重要性認識不足，把精細化的成本看作是不必要的付出，所以把管理重心維持城市基本運行上。在觀念上，普遍把建設和管理當作一項技術性任務，而非城市品牌和藝術的組成部分，似乎精細化與城市不相關。在這種意識支配下，城市管理趨于粗放，談不上繡花一樣精細的藝術追求。

其二，精細化管理標準缺失。精細化管理是一種理念，具有抽象性，在理解上難免有主觀和個體差異。在提倡城市管理精細化以來，究竟什么算達到精細化，如何判斷精細化缺乏標準，實踐中的分歧較大。由于沒有標準，判定精細化主觀性過強、自由度過大，認識上意見紛紜，行動上無所適從，考核上無據(jù)可依。雖然精細化是一個無止境的過程，但是為了實踐的可行性和概念的確定性，需要確立精細化的最低標準，達不到標準即沒有做到精細化。只有這樣才能解決莫衷一是的爭論和推諉，為精細化管理提供基本支撐，推動精細化管理向前邁進。

其三，精細化管理主體不明。精細化是對城市管理的總體要求，是通過系統(tǒng)各要素及其關系的優(yōu)化而實現(xiàn)的目標，而各領域的管理主體囿于自己的管理職責范圍，在一定程度上造成精細化管理主體不夠明確，精細化要求無從落實。同時，城市管理中公眾參與欠缺，應有的管理主體缺席，導致精細化缺乏必要的信息和支持。明確城市管理精細化各層次的主體及其責任，發(fā)揮主體合力，才能系統(tǒng)規(guī)劃和持續(xù)落實精細化要求。

其四，精細化管理機制空白。長效機制是實施精細化管理的保證。城市管理精細化屬于新生事物，尚無相應的機制支撐，即使管理者有推行精細化管理的決心也無從入手，導致精細化停留于口號和形式。長此以往，城市管理精細化逐步淡化和蛻變，成為空洞的概念。因地制宜構建城市管理精細化機制，是推進城市管理精細化的必要步驟。

三、香港城市管理精細化的主要經(jīng)驗

香港治理城市發(fā)展中衍生的管理問題多年，取得了顯著成效，已經(jīng)躋身世界城市管理先進地區(qū)行列，所形成的成熟經(jīng)驗，對城市管理精細化有一定的借鑒價值。

其一，細致管理理念貫穿全過程。香港堅持規(guī)劃先行的理念，把城市管理每項內容都放到全局來看待，注重城市管理中各個局部、各個事件、各個要素之間的聯(lián)系，把這種思維落實到種類繁多的城市規(guī)劃中，為管理提供了清晰的目標和科學的策略。同時，要求每一位管理人員都立足于本職工作,把目光放在細節(jié)上，做到管理上精雕細刻、服務上精耕細作、技術上精益求精、花費上精打細算。

其二，專業(yè)主體與完備制度結合。為了強化管理主體的專業(yè)技能和業(yè)務素質，香港特區(qū)政府專設市政總署訓練學院，為城市管理人員開設訓練課程，使管理者不僅具備必要的技能，而且把精細化管理當作事業(yè)追求，以精益求精的態(tài)度對待工作。在制度方面，重視以法規(guī)制度為城市精細化管理提供保障。不僅建立覆蓋城市管理方方面面的法律法規(guī)，而且制定精細化的城市管理工作標準，細化管理流程和工作目標，明確每個崗位職責，將任務分解落實到具體崗位和員工。完備的法規(guī)制度和專業(yè)的管理主體相輔相成、相互促進，形成了人和制度的良性互動。

其三，短效處理與長效管理互補。通過一系列公眾參與計劃、社區(qū)參與活動、突擊檢查行動，快速處理突出問題，實現(xiàn)城市管理的短效目標。同時，完善城市管理長效機制，確保管理的持久效能。主要表現(xiàn)在：塑造城市管理超前機制，實現(xiàn)城市管理從事后處理向超前預防控制轉變；塑造城市管理快速反應機制，實現(xiàn)城市管理從靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變；塑造城市管理多元參與機制，實現(xiàn)城市管理從單一主體到多元主體的轉變；塑造管理重心下移機制，實現(xiàn)城市管理從重視“上層”到重視基層基礎的轉變。短效與長效統(tǒng)籌兼顧，各盡其用，保證了城市管理精細化的穩(wěn)定效果。

其四，分工負責與協(xié)同聯(lián)動并重。香港城市管理體制中，決策與執(zhí)行相分離，決策者不直接執(zhí)行，執(zhí)行者不參與決策，兩者分工非常明確。決策機構負責制定有關城市管理的政策、規(guī)定和條例，不過問城市管理的一般行政事務；執(zhí)行機構不折不扣地執(zhí)行政策、制度，無權因執(zhí)行遇到問題而改變制度。這種體制有力保證了決策科學化與落實嚴格化。城市管理各部門依據(jù)分工行使職責，凡需跨部門協(xié)同辦理的事項，均按照各自職責依據(jù)法例規(guī)定的工作程序提出，通過部門首腦會議會審，并經(jīng)上級批準，用合同、協(xié)議書等形式規(guī)定下來，每個部門嚴格按條例規(guī)定和合同協(xié)議執(zhí)行。體制的設計使分工中有協(xié)同，協(xié)同中有分工，把分工與協(xié)同有機結合起來，促成了管理資源整合、部門職能互補、工作銜接協(xié)調，防止了管理出現(xiàn)空白地帶和牽扯推諉。

四、提升城市管理精細化水平的策略

結合城市管理精細化差距及其原因，借鑒香港城市管理經(jīng)驗，完善城市管理精細化的策略，推動城市管理的優(yōu)化和升級，使精細化管理在城市普遍生根發(fā)芽，日益成為城市管理的應有之義和常態(tài)方式。

1.樹立細節(jié)意識與系統(tǒng)思維。城市是復雜的巨系統(tǒng)。按照系統(tǒng)的性質，要素決定整體。城市管理被忽視或輕視的細節(jié)，實質上是對整體具有決定意義的要素。樹立系統(tǒng)思維，科學把握細節(jié)之間以及細節(jié)與整體的普遍聯(lián)系，將處理好細節(jié)及其相互關系看作實現(xiàn)整體效果最佳的基礎和路徑，從而擯棄在城市管理中重效率輕細節(jié)的錯誤思維，把關注細節(jié)、重視細節(jié)、做好細節(jié)貫穿到城市管理的全過程，以管理精細化促使要素和整體辯證統(tǒng)一，從而實現(xiàn)城市運營最大效益，提高城市發(fā)展質量。

2.加強管理主體的專業(yè)素養(yǎng)。城市管理是一門科學，需要足夠的專業(yè)知識技能，而管理精細化需要更進一層的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)精神。因此，有必要持續(xù)加強管理主體的專業(yè)素養(yǎng)培育。一方面，采取靈活多樣的方式開展專題培訓，從觀念、思維、實行等多個層面增強技能，讓每位城市管理者熟練掌握精細化管理的方法。另一方面，通過激勵和帶動等方法，引導管理將精細化內化于心，把推進管理精細化作為事業(yè)追求，從而產生強大的內在動力。專業(yè)主體的培養(yǎng)是從點到面、由少到多的過程，在實現(xiàn)全覆蓋之前，發(fā)揮好已培養(yǎng)成材人員的引領作用，加快城市管理從粗放管理向精細化管理轉型。

3.構建精細化管理標準體系。標準是精細化的指引、依據(jù)和保證。建立科學合理、可操作的精細化管理標準體系，既明確各管理系統(tǒng)的具體標準，也規(guī)定各部門的工作要求。牢牢扭住標準化這個關鍵，以嚴格落實標準促進精細化，從而避免精細化管理流于形式和陷入爭論。標準是底線，要求達到標準，同時鼓勵超過標準。隨著精細化發(fā)展，與時俱進提高標準和完善標準體系，促使精細化不斷升級。

4.創(chuàng)建精細化管理制度機制。城市管理精細化需要通過制度體系規(guī)范。一是完善管理精細化制度，明確管理部門的分工、職責、考核、獎懲，實現(xiàn)城市管理精細化有據(jù)可依、規(guī)范有序。二是構建信息推送機制，促使建設與管理主體之間、各管理主體之間順暢銜接、信息共享、相互支持，形成管理工作的無縫對接和協(xié)調合作模式。三是建立聯(lián)席會議協(xié)商機制，處理涉及多部門的復雜管理事項，達成共識、消除障礙、建立決策、確定分工，聯(lián)動協(xié)同完成管理工作。四是構建細節(jié)檢查機制，及時發(fā)現(xiàn)管理中的忽視細節(jié)問題。

5.利用網(wǎng)格化管理綜合平臺。網(wǎng)格化管理依托數(shù)字化平臺，將管理轄區(qū)按照一定的標準劃分為單元網(wǎng)格，通過單元網(wǎng)格巡查，可以實現(xiàn)對公用設施、道路交通、環(huán)衛(wèi)環(huán)保、園林綠化等方面的全面管理。因此，將精細化管理納入網(wǎng)格，網(wǎng)格中心信息員巡查發(fā)現(xiàn)管理精細化問題，由網(wǎng)格監(jiān)督員督查處理，綜合執(zhí)法隊伍承擔網(wǎng)格內各類問題的聯(lián)合執(zhí)法和綜合整治，使網(wǎng)格之內各種管理對象全部處在管理視野之內，所有問題都通過數(shù)字化平臺處理或根據(jù)實際情況上報處理。

6.暢通公眾參與管理的渠道。城市建設和管理旨在為公眾提供優(yōu)質服務，作為使用者的公眾對于城市管理情況最有發(fā)言權。公眾參與不僅增強精細化的動力，而且提高精細化的能力。因此，暢通公眾參與渠道，為公眾提供反映問題和表達建議的機會，定期開展公眾調查，特別是利用現(xiàn)代信息技術，讓公眾隨時隨地把意見傳達給管理部門，切實發(fā)揮公眾在發(fā)現(xiàn)問題、提供創(chuàng)意、監(jiān)督實施等方面的優(yōu)勢，有利于推進管理精細化。

引用

[1]李永清.香港城市精細化管理的精髓[J].特區(qū)實踐與理論,2006（3）.