齊海麗

（上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海，201306）

一、問題的提出

現(xiàn)代社會(huì)的主要特征是科學(xué)知識(shí)的增長，知識(shí)在改變?nèi)祟惷\(yùn)、書寫人類歷史中發(fā)揮著重要作用，知識(shí)治理被稱為“第四種治理”。在知識(shí)的傳播過程中，語言是非常重要的媒介和工具。知識(shí)即是講故事。關(guān)于公共行政的任何類型的知識(shí)，即使是科學(xué)知識(shí)，基本上是根植于語言和話語并通過對(duì)話以敘事的形式表達(dá)出來的故事。語言構(gòu)成了我們關(guān)于世界的所有知識(shí)的基礎(chǔ)，語言是世界知識(shí)的傳達(dá)者①（美）懷特.公共行政研究的敘事基礎(chǔ)［M］.胡輝華，譯.北京：中央編譯出版社，2011：6.。語言建構(gòu)世界，話語應(yīng)該被視為一種強(qiáng)有力的、行為取向的媒介。

后現(xiàn)代主義的話語理論在西方學(xué)術(shù)界產(chǎn)生并引入到中國學(xué)術(shù)界，依循著后現(xiàn)代主義的研究路徑，國內(nèi)學(xué)界對(duì)話語理論和話語體系的研究一直熱度不減、成果豐碩，但關(guān)注公共管理學(xué)科研究主題和理論框架等宏觀性議題的學(xué)術(shù)期刊則屈指可數(shù)。在中國知網(wǎng)上，以“學(xué)術(shù)話語體系”為篇名，搜索到239篇學(xué)術(shù)論文。長期以來，在公共管理話語體系研究方面，存在著以西方管理中心主義為理論范式來建構(gòu)中國公共管理研究的學(xué)術(shù)體系的學(xué)術(shù)研究傾向。引進(jìn)西方概念、主流理論時(shí)，沒有足夠重視其與中國社會(huì)、文化情境之間的契合性，也沒有在中國社會(huì)實(shí)踐或歷史傳統(tǒng)中形成、發(fā)明、制造出自己的一套理論概念①唐任伍，李楚翹.建黨百年的公共管理：演進(jìn)歷程、學(xué)科建設(shè)與發(fā)展前沿［J］.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2021（02）：5-14.。公共管理學(xué)話語體系在話語對(duì)象、陳述形式、概念形成和主題選擇四個(gè)方面都遭遇著難題②薛瀾，張帆.公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)：反思與展望［J］.學(xué)海，2018（01）：90-99.。關(guān)于中國特色公共管理話語體系的構(gòu)建路徑，必須把握“中國”“時(shí)代”“公共管理學(xué)”“體系”四個(gè)維度，構(gòu)建其獨(dú)立的、原創(chuàng)的、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的話語體系③顧榮.黨建學(xué)科化建設(shè)要求學(xué)術(shù)及話語體系創(chuàng)新［J］.上海黨史與黨建，2019（10）：51-54.。就“中國”這個(gè)維度而言，我國公共管理話語體系仍然必須以當(dāng)代中國社會(huì)為具體場景，以中國的實(shí)際國情為基本條件，以解決中國社會(huì)的實(shí)際問題為目標(biāo)和使命。要形成基于中國經(jīng)驗(yàn)、能夠解釋中國現(xiàn)象的概念，以這樣的概念為基礎(chǔ)構(gòu)建能夠闡釋中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)的知識(shí)體系，應(yīng)用中國概念講好中國實(shí)踐。在滿足中國需要的同時(shí)，提煉標(biāo)識(shí)性概念，打造易于為國際社會(huì)所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導(dǎo)國際學(xué)術(shù)界展開研究和討論，從而在人類文明發(fā)展和哲學(xué)話語體系中確立中國的地位④王郅強(qiáng).構(gòu)建具有中國特色的公共管理學(xué)科知識(shí)體系［J］.學(xué)海，2019（01）：42-50.⑤侯志陽，張翔.作為方法的“中國”：構(gòu)建中國情境的公共管理案例研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2020（05）：126-136.。就“時(shí)代”這個(gè)維度而言，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，需要進(jìn)行公共管理話語體系的本土化建構(gòu)⑥何艷玲.公共行政學(xué)研究是我們與這個(gè)時(shí)代肝膽相照的方式［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2014（05）：39-43.⑦竺乾威.公共管理話語體系的本土化建構(gòu)：比較的觀點(diǎn)［J］.學(xué)海，2018（01）：100-106.⑧陳振明.公共管理的實(shí)踐變化與學(xué)科轉(zhuǎn)型［J］.公共管理評(píng)論，2019（03）：41-48.。公共管理學(xué)科很多知名學(xué)者都表達(dá)了對(duì)于中國公共管理學(xué)科西方化的隱憂，并提出了本土化建構(gòu)的建議。公共管理學(xué)科具備知識(shí)性、政策性、應(yīng)用性相結(jié)合的特點(diǎn)，需要將公共管理定位于跨學(xué)科和應(yīng)用型學(xué)科，對(duì)公共管理學(xué)科話語體系在非西方語境中進(jìn)行重新定位。公共管理學(xué)科建設(shè)必須在學(xué)術(shù)思想史、概念體系與研究方法的多樣性等方面加以強(qiáng)化⑨周志忍.公共管理學(xué)科發(fā)展需要結(jié)構(gòu)化辯論［J］.中國行政管理，2017（09）：6-9.⑩劉祖云.公共管理學(xué)科建設(shè)：邏輯、核心與基礎(chǔ)［J］.學(xué)海，2019（01）：33-41.。就體系構(gòu)建維度而言，當(dāng)務(wù)之急就是要持續(xù)梳理、總結(jié)和提煉出融通中外的標(biāo)識(shí)性概念，從基本概念、基本原理和歷史敘事等方面來重建唯物史觀的解釋體系?杜永峰.構(gòu)建中國特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)話語體系初探［J］.新疆社會(huì)科學(xué)，2021（03）：31-38.?吳英.唯物史觀對(duì)重大歷史和現(xiàn)實(shí)問題的科學(xué)解釋［J］.史學(xué)史研究，2022（03）：8-15.。總體來看，公共管理學(xué)的話語體系已經(jīng)有了較廣泛的議題覆蓋，在話語對(duì)象、概念闡釋、研究方法、主題選擇等方面都取得了一定的研究成果，這些既有研究為公共管理學(xué)科話語體系的構(gòu)建提供了有益的參考和借鑒。但仔細(xì)梳理相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)領(lǐng)域中，對(duì)所有的評(píng)論者而言，唯一的共識(shí)或許就是西方中心主義的研究路徑。如何在中國的制度情境中，以中國問題為研究導(dǎo)向，構(gòu)建中國特色公共管理學(xué)科話語體系任重而道遠(yuǎn)，需要研究者不懈求索。

二、我國公共管理學(xué)科話語體系本土化構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)背景

每一個(gè)學(xué)科在歷史積淀過程中，都會(huì)形成自己獨(dú)特的表現(xiàn)形式。所謂的學(xué)科概念和表達(dá)形式事實(shí)上就是話語體系。通過概念陳述、范疇界定、命題判斷、主題選擇等方式，公共管理學(xué)科建構(gòu)起了自我容納和精細(xì)固定的話語體系?，F(xiàn)代社會(huì)條件下的社會(huì)變革帶來極為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)性，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一系列新的問題，面臨著新的挑戰(zhàn)，這些問題和挑戰(zhàn)都需要哲學(xué)社會(huì)科學(xué)給予明確的回答。公共管理學(xué)科話語體系的本土化構(gòu)建面臨著國際話語理論的理論壓力、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代挑戰(zhàn)以及我國公共管理學(xué)科發(fā)展現(xiàn)狀三個(gè)方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）后現(xiàn)代主義話語理論的國際影響

20世紀(jì)60年代以后，在結(jié)構(gòu)主義語言學(xué)的影響下，結(jié)構(gòu)主義和后結(jié)構(gòu)主義把語言問題作為研究的中心問題，并且把語言學(xué)作為一切思考的出發(fā)點(diǎn)。與當(dāng)代西方哲學(xué)中的“語言轉(zhuǎn)向”緊密相關(guān)，后現(xiàn)代主義主張把生存論意義上的語言轉(zhuǎn)化為一種結(jié)構(gòu)性的力量。后現(xiàn)代主義否認(rèn)覆蓋一切的、被稱之為“超驗(yàn)話語”的解釋。法默爾基于后現(xiàn)代主義及其方法論功能的認(rèn)識(shí)，將公共行政理論視為一種語言，他認(rèn)為公共行政領(lǐng)域應(yīng)該致力于通過語言解釋而不是通過實(shí)證研究來發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上，提出了反射性解釋，旨在通過反射性解釋來探討這個(gè)領(lǐng)域語言特征的因果關(guān)系來加深人們對(duì)公共行政現(xiàn)象的理解。他對(duì)后現(xiàn)代公共行政理論的探尋正是對(duì)反思性語言范式的應(yīng)用。后現(xiàn)代主義主張人文科學(xué)應(yīng)該建立起獨(dú)立自主的話語體系，公共行政的理論和事實(shí)都是一種言說方式。公共行政的語言是關(guān)于語言的語言，是反思的反思，也是范式的范式①（美）戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言：官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性［M］.吳瓊，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：20.。

（二）中國特色社會(huì)主義進(jìn)入到新時(shí)代的時(shí)代背景

習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上指出：“當(dāng)代中國正經(jīng)歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會(huì)變革，也正在進(jìn)行著人類歷史上最為宏大而獨(dú)特的實(shí)踐創(chuàng)新。這種前無古人的偉大實(shí)踐，必將給理論創(chuàng)造、學(xué)術(shù)繁榮提供強(qiáng)大動(dòng)力和廣闊空間?！雹诹?xí)近平.習(xí)近平在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話［EB/OL］.（2016-05-17）［2022-09-01］.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0518/c1024-28361421.html.黨的十九大報(bào)告做出了中國特色社會(huì)主義進(jìn)入到新時(shí)代的判斷。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來了偉大飛躍，中國人民迎來了從溫飽不足到小康富裕的偉大飛躍。中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)、要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程，要實(shí)現(xiàn)中華民族從“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的偉大復(fù)興任務(wù)，提出了一系列全新的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，迫切需要哲學(xué)社會(huì)科學(xué)深入研究并作出有說服力的科學(xué)解答。當(dāng)今時(shí)代處于變革時(shí)期，為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變遷，公共管理學(xué)科需要不斷調(diào)整分析框架，更新研究內(nèi)容，采納新的研究方法，進(jìn)入新的研究領(lǐng)域，以此促進(jìn)該學(xué)科的吐故納新。公共管理理論與實(shí)踐在近現(xiàn)代中國自發(fā)端便深深灌注了追求民主性、公平性和創(chuàng)造公共福祉的內(nèi)在要義，中國特色的公共管理學(xué)科必然與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國社會(huì)改革發(fā)展同前進(jìn)、共繁榮③唐任伍，李楚翹.建黨百年的公共管理：演進(jìn)歷程、學(xué)科建設(shè)與發(fā)展前沿［J］.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2021（02）：5-14.。

（三）公共管理學(xué)科自主性不強(qiáng)的發(fā)展現(xiàn)狀

公共管理學(xué)歷來有著較為濃厚的學(xué)科危機(jī)意識(shí)和反思意識(shí)。公共管理學(xué)產(chǎn)生伊始，就面臨身份困惑和自我認(rèn)同危機(jī)。從學(xué)科來源來看，公共管理學(xué)依附于母學(xué)科政治學(xué)，并在政治—行政兩分法的學(xué)說影響下，獨(dú)立成為一門學(xué)科。但很長一段時(shí)間內(nèi)，公共管理學(xué)的核心概念都是從政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科移植過來的。公共管理的知識(shí)體系也存在著很大的借鑒成分，學(xué)科發(fā)展面臨著自主性不強(qiáng)的問題。同時(shí)，作為一門應(yīng)用型學(xué)科，公共管理學(xué)具有共同的對(duì)社會(huì)變革的渴望和知識(shí)增長的要求，在實(shí)踐發(fā)展中，公共管理學(xué)又面臨著知識(shí)增長瓶頸。公共管理學(xué)科以培養(yǎng)經(jīng)世致用的公共部門管理人才為培養(yǎng)目標(biāo)，是一門以“治國理政”為研究主題的應(yīng)用型學(xué)科。現(xiàn)代公共治理領(lǐng)域的廣泛性決定了其跨學(xué)科特性。跨學(xué)科特性要求多學(xué)科理論知識(shí)，但多學(xué)科理論知識(shí)的融合與運(yùn)用也為公共管理學(xué)科的知識(shí)增長提出了新的挑戰(zhàn)。

三、我國公共管理學(xué)科話語體系的現(xiàn)狀闡釋

公共管理學(xué)科要通過各個(gè)層面不同的特征呈現(xiàn)自己的本質(zhì)。話語體系就是一種非常重要的表現(xiàn)形式。一個(gè)學(xué)科完整的話語體系至少要包括話語對(duì)象、陳述形式、概念形成和主題選擇四個(gè)方面。我國公共管理學(xué)科初步形成了話語體系，在概念建構(gòu)、研究方法、話語對(duì)象、主題選擇等方面都取得了一定的成績。經(jīng)過二十幾年的發(fā)展，我國的公共管理學(xué)科被鍛造成了汲取并綜合運(yùn)用多學(xué)科理論知識(shí)和研究工具，并在中國特色社會(huì)主義建設(shè)中具有廣泛理論探索與實(shí)踐應(yīng)用場域的重要學(xué)科①唐任伍，李楚翹.建黨百年的公共管理：演進(jìn)歷程、學(xué)科建設(shè)與發(fā)展前沿［J］.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2021（02）：5-14.。

（一）管理主義的話語對(duì)象

話語對(duì)象指稱的是某一個(gè)學(xué)科高度而廣泛關(guān)注的話題，它反映了學(xué)科的認(rèn)識(shí)視角和研究途徑，基本勾勒出了學(xué)科的輪廓。西方公共行政學(xué)的發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了多次學(xué)科研究范式的轉(zhuǎn)換，也發(fā)展出了多視角的公共行政觀。政治、管理、法律三種視角是常見的公共管理研究途徑。公共管理學(xué)科發(fā)展路徑中最常見的是管理主義和憲政主義之爭。管理主義思想來源于早期政治—行政兩分法，并在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)等推動(dòng)下予以強(qiáng)化。管理主義尋求管理的共性特征，追求“效率至上”的價(jià)值理念。憲政主義針對(duì)管理主義傾向進(jìn)行批判，以人本主義為組織主題，主張實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。以弗雷德里克森和沃爾多為代表的新公共行政學(xué)對(duì)管理主義的機(jī)械效率觀進(jìn)行了抨擊，在傳統(tǒng)的關(guān)注效率和經(jīng)濟(jì)取向之外，增加了對(duì)公平取向的關(guān)注。

我國公共管理學(xué)科自20世紀(jì)80年代中期從政治學(xué)學(xué)科獨(dú)立出來，其知識(shí)體系和理論架構(gòu)基本上是從美國借鑒過來的。雖然經(jīng)過二十幾年的學(xué)科建設(shè)和發(fā)展，但是我國公共管理學(xué)科理論不自信現(xiàn)象極為普遍，盲目追求一致性標(biāo)準(zhǔn)。如果找不到合適的理論基礎(chǔ)，也要牽強(qiáng)附會(huì)地迎合。國內(nèi)學(xué)術(shù)研究機(jī)械移植西方行政概念體系并直接套用西方國家的行政理論，缺少對(duì)制度情境的反思和學(xué)科發(fā)展的本土化關(guān)懷，缺乏對(duì)公共管理的基本價(jià)值和根本目的系統(tǒng)性思考。新公共管理、企業(yè)家政府理論、公共服務(wù)民營化等這些在西方國家比較盛行的改革實(shí)踐，也同時(shí)成為我國地方政府制度創(chuàng)新的理論指導(dǎo)和參考模板，我國行政改革實(shí)踐都要與西方的行政理論對(duì)應(yīng)和匹配起來，并以此作為檢驗(yàn)其成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。治理理論、公民治理理論、整體性治理理論等熱門的理論躍然活躍在諸多科研工作者的筆端，公民社會(huì)理論、資源依賴?yán)碚摰阮l繁出現(xiàn)在民間組織研究者的文獻(xiàn)。貌似中國大地上發(fā)生的任何一項(xiàng)改革創(chuàng)新，早就預(yù)設(shè)在了西方行政理論中。引用借鑒西方的行政理論解釋中國行政改革實(shí)踐，在某種程度上體現(xiàn)出了公共管理學(xué)科的亦步亦趨。源于西方國家制度實(shí)踐的理論框架并不是每一個(gè)都適宜解釋中國政治實(shí)踐。比如我國長期的“國家與社會(huì)高度一體化”的政治文化傳統(tǒng)，無法呈現(xiàn)西方公民社會(huì)理論所詮釋的途徑。學(xué)術(shù)研究要找熱點(diǎn)，但不能陷入“蹭熱度”的學(xué)術(shù)浮躁。

（二）實(shí)證主義的研究方法

話語對(duì)象確定了學(xué)科研究范疇和研究內(nèi)容，以何種形式呈現(xiàn)這些研究內(nèi)容則是陳述形式要解決的問題，也就是研究方法的問題。定性和定量研究是學(xué)科話語內(nèi)容的主要陳述形式?！罢闻c行政兩分法”奠定了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基石，行政作為一種價(jià)值中立的活動(dòng)成為科學(xué)分析的合法主題。將科學(xué)的方法運(yùn)用于行政管理活動(dòng)一直是公共行政學(xué)的優(yōu)良傳統(tǒng)，并在公共管理實(shí)踐中得以運(yùn)用和強(qiáng)化?！靶手辽稀睂⒐残姓W(xué)研究引入到科學(xué)化的方向，這種公共行政研究的科學(xué)化與公共管理學(xué)科的發(fā)展相生相長。通過科學(xué)實(shí)驗(yàn)對(duì)人類行為進(jìn)行研究的目標(biāo)在于總結(jié)和歸納行政原則，并用這些原理指導(dǎo)解決實(shí)際行政問題。西蒙將傳統(tǒng)行政學(xué)的研究方法定義為“行政諺語”，認(rèn)為這種研究方法缺乏科學(xué)性，需要對(duì)事實(shí)和價(jià)值予以區(qū)分，并在此基礎(chǔ)上引入了行為主義研究方法。20世紀(jì)50年代以來，實(shí)證研究漸漸成為公共行政學(xué)研究的主流。長期以來在西方公共管理的學(xué)術(shù)研究中，通過案例研究，以實(shí)證分析的方法分析行政管理現(xiàn)象和社會(huì)問題，成為一種學(xué)術(shù)偏好和時(shí)髦做法，這種偏好和做法搭乘了數(shù)字治理時(shí)代的便車，順勢而為，受到了越來越多研究者的青睞。而這一偏好也以國際經(jīng)驗(yàn)的方式正確無誤地傳輸給了國內(nèi)公共管理學(xué)界，給了研究者極大的啟發(fā)。

近十年來，國內(nèi)行政管理專業(yè)中定量研究的地位被盲目地抬高、作用被盲目放大，以至于出現(xiàn)了對(duì)模型和數(shù)據(jù)過度迷信的學(xué)術(shù)研究現(xiàn)象。學(xué)術(shù)研究要坐冷板凳，但要有熱話題。但目前的情況是：研究內(nèi)容再好的話題，選取再好的研究視角，如果沒有好的研究方法，或者如果沒有運(yùn)用案例分析，沒有做定量研究，論文很難寫好，寫好了也很難發(fā)表在較高級(jí)別的刊物上，這似乎已經(jīng)成為公共管理學(xué)科研工作者的共識(shí)。國內(nèi)公共管理學(xué)科A類期刊的《公共管理學(xué)報(bào)》創(chuàng)刊近20年來，刊載了大量的代表了國內(nèi)行政管理學(xué)科發(fā)展的新趨勢的文章，這些文章中以案例研究和定量研究居多，但也有研究者關(guān)注到了該期刊刊發(fā)的論文存在著研究選題的平庸，研究方法平庸，研究預(yù)設(shè)的平庸等問題①劉潤澤，鞏宜萱.回顧與反思：定量研究在公共管理學(xué)科的濫用［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2020（01）：152-158.。

（三）宏大敘事的概念闡釋

任何學(xué)科都會(huì)使用一些規(guī)范性的概念闡釋來界定學(xué)科研究范圍，指明研究對(duì)象，體現(xiàn)學(xué)科特色。大量的概念闡釋在語言中進(jìn)行，并利用語言媒介得以表達(dá)和傳播?，F(xiàn)代社會(huì)的主要特征是存在宏大敘事，它塑造了觀念系統(tǒng)，并引導(dǎo)了個(gè)人和集體的行動(dòng)。雖然公共行政領(lǐng)域容納了眾多的地方性敘事，與目前美國公共管理學(xué)科話語體系的強(qiáng)勢地位相結(jié)合、受科學(xué)分析思維方式及工程學(xué)心態(tài)主導(dǎo)的宏大敘事仍在幕后發(fā)揮著支配作用②薛瀾，張帆.公共管理學(xué)科話語體系的本土化建構(gòu)：反思與展望［J］.學(xué)海，2018（01）：90-99.。

學(xué)科話語體系的構(gòu)建離不開基本概念辨識(shí)和意義探討。公共管理以國家公共事務(wù)治理和政府活動(dòng)為研究對(duì)象，在概念形成和概念表述方面本身具有宏觀性和統(tǒng)攝性的特點(diǎn)。很多微觀層面的社會(huì)現(xiàn)象都要置于宏觀概念譜系的范疇中予以解釋和說明。這種宏觀敘事可以從話語來源和研究方法兩個(gè)方面來理解：體制性話語是我國公共管理學(xué)科概念形成的重要來源，實(shí)證主義形態(tài)的科學(xué)是所有敘事中作為宏大的敘事。在以政策文件為主要表現(xiàn)形式的體制性話語的影響下，治理現(xiàn)代化等政策話語成為公共管理學(xué)科的主流話語，這些政策話語為微觀層面的社會(huì)改革指明了政策方向，也為公共管理學(xué)科的概念構(gòu)建提供了研究思路。行政學(xué)應(yīng)該對(duì)關(guān)于現(xiàn)代國家建設(shè)的各種“大問題”加以規(guī)范性的思考，大問題作為推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化的本土化議題予以建構(gòu)①顏昌武.公共行政學(xué)的大問題：回顧與展望［J］.中國行政管理，2018（11）：102-107.。

（四）對(duì)策研究的主題話語

如果想要理解為何行動(dòng)者選擇著力于某些行為過程而避免其他行為過程，我們就必定將這種行為所指賦予所處的社會(huì)的流行道德語言，因?yàn)檫@看起來并不像行為主體的偶一為之，而是理解其行為的關(guān)鍵因素。學(xué)者們對(duì)在公共行政中應(yīng)該研究什么和應(yīng)該如何研究有自己的信念，也有指導(dǎo)其研究實(shí)踐的共享信念、規(guī)范和價(jià)值觀念。

公共管理學(xué)以治國理政為研究對(duì)象，以解釋和解決公共事務(wù)治理領(lǐng)域的政策問題為研究目標(biāo)，具有較強(qiáng)的政策性和應(yīng)用性。以實(shí)踐為導(dǎo)向、以問題解決為目標(biāo)是公共管理研究者的努力方向。國內(nèi)很多學(xué)者都以充分的問題意識(shí)為指引，建構(gòu)合理的分析框架，分析國內(nèi)政府治理和公共事務(wù)管理某一領(lǐng)域中集中存在的問題，而且大多以問題—對(duì)策型的研究思路為主線。即便是在研究方法方面會(huì)有所不同，但殊途同歸，總體的研究框架還是跳不出對(duì)策研究，這已經(jīng)成為國內(nèi)公共管理學(xué)術(shù)研究的主題話語。比如基于治理現(xiàn)代化等主題話語背景下的國家發(fā)展政策研究，大多都是以問題的對(duì)策研究為學(xué)術(shù)主旨。精準(zhǔn)扶貧政策如何做到精準(zhǔn)、政府購買服務(wù)如何提高服務(wù)購買效率、社會(huì)保障政策如何提高普惠性等，這些對(duì)策性的研究既是國家公共事務(wù)治理的關(guān)注重點(diǎn)，也是公共管理學(xué)科的主題話語。

四、我國公共管理學(xué)科話語體系本土化的構(gòu)建難點(diǎn)

我國公共管理學(xué)科話語體系呈現(xiàn)出用西方的話語體系來嵌套中國治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)問題，本土化話語體系的構(gòu)建迫在眉睫。但是我國公共管理學(xué)科話語體系的構(gòu)建處于復(fù)雜的語境中，并要處理好規(guī)范研究與實(shí)證研究的關(guān)系，這兩個(gè)難點(diǎn)為本土化學(xué)科話語體系的構(gòu)建設(shè)置了障礙。

（一）語境的開放性與復(fù)雜性

本土化知識(shí)和理論傳播受到語境的影響。話語建構(gòu)的模式解決的是話語的生成方式問題，而事實(shí)上，運(yùn)用何種方式來建構(gòu)語義體系關(guān)乎話語的正當(dāng)性和合法性?！伴偕茨蟿t為桔，生于淮北則為枳”，語言所處的環(huán)境對(duì)了解語言的生成邏輯非常重要，而且關(guān)系到運(yùn)用中的語言的成敗。語言作為表達(dá)偏好、傳遞信息的工具，切合情境至關(guān)重要。話語置身于特定的語境下來理解話語的意義和行動(dòng)取向。語境具有無限開放性，這種開放性在公共管理學(xué)科中體現(xiàn)得更為充分和明顯。通過一種更加開放性的情境來考察宏觀問題，這樣情境可以使得這種“大”問題更加突出。學(xué)術(shù)術(shù)語是特定的社會(huì)、文化和歷史時(shí)代的產(chǎn)物。在開放的語境下，我國公共管理學(xué)科概念闡釋海納百川，具有超強(qiáng)的包容性。兼收并蓄、中西結(jié)合的話語情境，尤其是西方行政思想的移植，為中國公共管理學(xué)科話語體系的本土化構(gòu)建增加了難度。這種開放性和包容性隨之帶來了復(fù)雜性問題。體制性話語與民間話語的融合、政策文本與治理實(shí)踐的偏差則從另一個(gè)層面增加了建構(gòu)難度。如果一個(gè)或者更多的有效訴求是有問題的，話語就會(huì)轉(zhuǎn)向特殊的、與解決訴求的問題相一致的目的。在這個(gè)時(shí)候，就必須確立某種規(guī)范或以話語來修正規(guī)范。

（二）規(guī)范研究與實(shí)證研究的平衡

我國公共管理學(xué)以政治學(xué)為母學(xué)科，在長期的研究實(shí)踐中，都是以政治學(xué)為參考模式，來架構(gòu)公共管理學(xué)科的。公共管理學(xué)科在發(fā)展過程中，逐漸意識(shí)到自身在知識(shí)發(fā)展上存在的問題，并在探討的過程中逐步地完善自身。中國的公共管理學(xué)是在適應(yīng)公共行政知識(shí)領(lǐng)域的特殊分支的呼聲中發(fā)展起來的。專業(yè)化是所有當(dāng)代學(xué)科的主要特征。為了體現(xiàn)學(xué)科的專業(yè)性，就需要結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完備、相互補(bǔ)充的理論體系。然而，理論分析和規(guī)范研究所需要的不只是研究對(duì)象分析，它還需要對(duì)研究內(nèi)容的理解。這些都會(huì)對(duì)公共管理學(xué)科的理論創(chuàng)新、知識(shí)體系構(gòu)建形成影響。這要求研究者對(duì)學(xué)科有關(guān)的理論知識(shí)的把握,再以規(guī)范價(jià)值為基礎(chǔ)構(gòu)建起能夠闡釋中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)的知識(shí)體系。學(xué)科的本源問題就是研究規(guī)范和價(jià)值問題，并應(yīng)該根據(jù)規(guī)范和價(jià)值行動(dòng)。與公共行政研究中日漸強(qiáng)大的實(shí)證主義取向不同，公共管理學(xué)科要重視和討論組織中的道德問題。如何尋求事實(shí)和價(jià)值的整合，個(gè)人和組織的關(guān)系必須從道德和政治層面，而非從管理技術(shù)的角度。

公共行政已達(dá)成某種比較廣泛的共識(shí)框架。許多公共行政工作者希望通過客觀主義和實(shí)證主義的方法來發(fā)展自己的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。但實(shí)證主義研究方法拒絕用理論指導(dǎo)實(shí)踐，具有明顯的事后評(píng)判性質(zhì)，缺乏提前規(guī)劃從而導(dǎo)致這樣的情況：因?yàn)槠谕麑?shí)現(xiàn)了、行動(dòng)成功了，所以想法才是真實(shí)的。安于接受研究的單向度特性，從公共話語中剝離思想是保持公共空間穩(wěn)定的單向度特征的一種方法，這一方法否認(rèn)人們有能力超出漸進(jìn)改革的范圍去對(duì)他們的處境加以概念化。因此，實(shí)證主義不能準(zhǔn)確地描述科學(xué)研究的邏輯。實(shí)證主義研究適合解決行政決策主體少、政策問題比較簡單的方案，他們對(duì)實(shí)證主義的信奉使他們把自己的學(xué)術(shù)活動(dòng)局限在資料手機(jī)和統(tǒng)計(jì)處理上，這樣就只能得出經(jīng)驗(yàn)主義取向的理論，從而導(dǎo)致他們無法給出恰當(dāng)、適用的知識(shí)。

五、我國公共管理學(xué)科話語體系本土化構(gòu)建的路徑選擇

每個(gè)時(shí)代都有其特有的社會(huì)規(guī)范體系和話語表達(dá)系統(tǒng)。傳統(tǒng)意義上的公共行政的主題，也需要一個(gè)嚴(yán)格的公共行政研究的理論框架。必須走一條基于以政府為主要研究對(duì)象，但又不局限于政府，以公共行政學(xué)為基本視野，但又必須同時(shí)關(guān)注相關(guān)的多學(xué)科，即基于以公共事務(wù)管理為核心，基于公共管理又必須逸出公共管理，逸出公共管理又必須回歸公共管理的多學(xué)科研究路徑①崔運(yùn)武.論當(dāng)代公共管理變革與學(xué)科專業(yè)發(fā)展和教材建設(shè)［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（04）：135-138.。

（一）現(xiàn)代治理實(shí)踐與傳統(tǒng)治國理政思想的結(jié)合

治國理政視角考察公共管理的傳統(tǒng)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的目的，是矯正對(duì)西方知識(shí)和理論的一味依賴。歷史的思想只有在變成實(shí)踐思想時(shí)才能得到拯救。從光怪陸離的新東西中抬起頭來，認(rèn)真補(bǔ)上早先的一些重要思想史環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)一種具備歷史感的縱向思維和眼光，將是當(dāng)前學(xué)界這一類前沿性研究中首先必須完成的基礎(chǔ)性工作。挖掘和傳續(xù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的管理思想與智慧，以構(gòu)建公共管理知識(shí)體系中的中國話語，應(yīng)當(dāng)是21世紀(jì)中國學(xué)術(shù)現(xiàn)代化的重要使命②葛荃.構(gòu)建公共管理知識(shí)體系的中國話語—從中國傳統(tǒng)行政管理思想說起［J］.行政論壇，2018（06）：53-58.。中國公共管理學(xué)的知識(shí)體系構(gòu)建既要注重對(duì)傳統(tǒng)倫理話語的轉(zhuǎn)換，也要在全球倫理話語建構(gòu)的框架下確立自身發(fā)展的方向。何懷宏教授將中國傳統(tǒng)思想總結(jié)為“三種傳統(tǒng)”：一種是以周文漢制為核心的“千年傳統(tǒng)”，或者說嚴(yán)格意義上的傳統(tǒng)；一種是以啟蒙革命為核心的“百年傳統(tǒng)”；第三種是改革開放以來以全球市場為核心的“十年傳統(tǒng)”。這三種傳統(tǒng)在價(jià)值觀念、生活方式、社會(huì)制度等不同的層面上發(fā)揮著不同的作用，但都真實(shí)地存在。它們是創(chuàng)新的思想資源和活力，又是創(chuàng)新的限制條件①何懷宏，戴兆國.當(dāng)代倫理學(xué)知識(shí)體系的轉(zhuǎn)換與發(fā)明——如何構(gòu)建具有問題意識(shí)和方法論特點(diǎn)的倫理學(xué)對(duì)話［J］.求是學(xué)刊，2021（05）：1-7.。要持續(xù)有效地將中國傳統(tǒng)治國理政思想融入現(xiàn)代治理實(shí)踐中，挖掘中華優(yōu)秀政治思想和行政管理思想，傳承中國治國理政的價(jià)值理念和優(yōu)秀思想，深入研究我國我國古代政治思想史，根據(jù)現(xiàn)代主義理念和時(shí)代精神予以轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，使中華優(yōu)秀政治文化煥發(fā)出生機(jī)和活力。

（二）規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合

研究路徑上以追尋意義的定性研究與以價(jià)值為主導(dǎo)的定量研究并重。真研究問題才能解決真問題。前一個(gè)“真”指的是求真務(wù)實(shí)的研究態(tài)度，后一個(gè)“真”則指的是通過這種研究態(tài)度獲取到的真正問題。公共管理學(xué)科是一門跨學(xué)科、綜合性、應(yīng)用性的學(xué)科。從學(xué)科基礎(chǔ)來看，社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)都是公共管理學(xué)科重要的學(xué)科來源。公共管理學(xué)科要與社會(huì)科學(xué)學(xué)科充分溝通和對(duì)話，運(yùn)用和借鑒這些社會(huì)科學(xué)學(xué)科的研究方法來解決公共管理領(lǐng)域的問題。但對(duì)于社會(huì)科學(xué)研究方法的理解不能過于狹隘，以為做了資料收集、運(yùn)用了定量分析、選取了案例，就是社會(huì)研究方法的全部?？茖W(xué)系統(tǒng)的社會(huì)研究方法是一個(gè)完整的研究過程，包括本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論等。

學(xué)習(xí)實(shí)證研究的方法，注重定量研究，深度挖掘案例背后的共性問題和個(gè)性表征，跳出中國政治學(xué)科理論研究的思想藩籬，是我國公共管理科學(xué)科進(jìn)步和公共管理研究者成長的表現(xiàn)。但除此之外，還要將學(xué)術(shù)目光聚焦在案例研究背后的認(rèn)識(shí)論和本體論問題。源于公共管理學(xué)科的龐雜性、綜合性以及研究對(duì)象與內(nèi)容的復(fù)雜性，這三種研究方法都是公共管理學(xué)科所必需的：具有哲學(xué)思辨性的、以概念的邏輯演繹為主要特征的研究；具有社會(huì)學(xué)背景的、以田野調(diào)查為主要特征的研究；具有經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的、以數(shù)理統(tǒng)計(jì)為核心的量化研究②劉祖云.公共管理學(xué)科建設(shè)：邏輯、核心與基礎(chǔ)［J］.學(xué)海，2019（01）：33-41.。中國特色的行政管理學(xué)科話語體系構(gòu)建需要強(qiáng)化自身的科學(xué)理論與方法論基礎(chǔ)，引入新的研究途徑、研究方法和分析技術(shù)，深度提煉案例，深化方法背后的認(rèn)識(shí)論和本體論問題，從中理解方法論層面的“西方局限”，探究中國公共管理案例研究的突破口。

（三）公共管理理論與治理實(shí)踐相結(jié)合

現(xiàn)代的理性思想已經(jīng)給公共行政的語言設(shè)置了邊界。反思性語言范式就公共管理語言的潛在內(nèi)容進(jìn)行的一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對(duì)話過程，其作用就是弱化現(xiàn)代公共行政的正統(tǒng)教條并給一種后現(xiàn)代主義公共行政的潛能增加一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，以便兩者都能同時(shí)、同地并且以同樣的語氣得到討論③丁煌.西方行政學(xué)說史（第三版）［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2017：361.。反思性語言范式為公共管理研究領(lǐng)域提供更多的借鑒，創(chuàng)建理論與實(shí)踐融為一體的自我反省式的實(shí)踐范式也成為公共管理學(xué)科的時(shí)代選擇。新世紀(jì)前后，實(shí)踐范式被多數(shù)人文社會(huì)學(xué)科廣泛關(guān)注和運(yùn)用。公共管理學(xué)的實(shí)踐轉(zhuǎn)向還應(yīng)向人文學(xué)科更近一步，將公共管理與人的個(gè)體解放、群體正義和社會(huì)公平相關(guān)聯(lián)。公共行政學(xué)科興趣的特征和范圍還有待擴(kuò)寬，公共行政學(xué)者和實(shí)際操作者要努力為社會(huì)發(fā)展設(shè)定適當(dāng)?shù)陌l(fā)展方向，并尋求達(dá)致這個(gè)方向的正確方法。公共行政的研究要和政府的實(shí)際運(yùn)作緊密聯(lián)系起來，特別要高度關(guān)注政府的改革行動(dòng)，因?yàn)檎母母镄袆?dòng)對(duì)公共行政的研究影響很大。要通過對(duì)其自身的產(chǎn)出和功能的本質(zhì)給以一種更敏銳的理解來做到這一點(diǎn)。政府管理關(guān)乎當(dāng)前的“實(shí)踐”或主流的“成事”方法，公共管理學(xué)科的研究和話語唯有通過加強(qiáng)實(shí)際問題與公共管理視角的聯(lián)系才能獲得更長遠(yuǎn)和更根本的收益。